臺北高等行政法院判決
97年度訴字第1169號原 告 甲○○被 告 銓敘部代 表 人 乙○○（部長）訴訟代理人 丁○○
丙○○兼送達代收戊○○上列當事人間因退休事件，原告不服公務人員保障暨培訓委員會中華民國97年2 月19日97公審決字第61號復審決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：原告原任國立臺灣大學編審，其自願退休案經被告以民國（下同）96年3 月2 日部退三字第0962766335號函核定自同年0 月0 日生效，及退撫新制施行前、後年資為21年及11年9 個月，分別核給新制施行前、後月退休金81% 及24% ，並於該函說明三備註（五）載明：原告退休事實表填新制施行前歷任職務2 ，自64年3 月至65年6 月止，曾任前臺北縣警察局中和鄉戶政事務所代理（臨時）戶籍員年資，依案附該局64年2 月28日北警人字第369 號派令載以，該職缺係代理黃戶籍員應徵入伍服役缺；另函准臺北縣政府警察局96年2 月13日北縣警人字第0960016950號函查復結果，該代理戶籍員日期自64年3 月1 日至65年7 月1 日止。茲因原告上開代理年資為職務代理性質，非屬有給專任年資，且被告64年2 月25日（64）台為特三字第4276號函釋規定，代理入伍人員之年資，於依公務人員退休法退休時不予採計，該段年資不得採計。原告不服，提起復審，遭公務人員保障培訓委員會（下簡稱保訓會）復審決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：
（一）原告聲明求為判決：
１、復審決定及被告96年3 月2 日部退三字第0962766335號處分關於原告不利部份均撤銷。
２、請求判命被告採計64年3 月1 日至65年6 月30日服務年資，並重新計算原告退休給付補發差額。
３、訴訟費用由被告負擔。
（二）被告聲明求為判決：
１、原告之訴駁回。
２、訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：原告於64年3 月1 日至65年6 月30日任職前臺北縣警察局中和鄉戶政事務所代理（臨時）戶籍員年資，是否符合修正前之公務人員退休法施行細則第10條第4 款規定「同委任及委任待遇警察人員」，而應併計其退休年資？
（一）原告主張之理由：
１、有關原告64年3 月1 日至65年6 月30日服務年資，被告應適用71年2 月2 日修正發布之「公務人員退休法施行細則」第10條第4 款部分採計為退休年資。
⑴依復審決定及被告96年3 月2 日部退三字第0962766335號處分未採計原告64年3 月1 日至65年6 月30日服務年資。
⑵原告適用71年2 月2 日修正發布之公務人員退休法施行細則第10條第4 款部分：
①依公務人員退休法第2 條及同法施行細則第2 條雖有規
定：退休之公務人員係指依公務人員任用法律任用之現職人員。所稱公務人員任用法律指銓敘部所據以審定資格或登記者皆屬之。上述是一般原則。至於「曾任」年資依考試院71年2 月2 日修正發布之公務人員退休法施行細則第10條規定：依本法退休人員，具有左列曾任年資，得合併計算。第3 款為曾任下士以上之軍職年資，未核給退役金或退休俸，經國防部核實出具證明者。第
4 款為曾任雇員或同委任及委任待遇警察人員年資未領退職金或退休金經原服務機關核實出具證明者。第5 款為曾任公立學校教職員或公營事業人員之年資，未依各該規定核給退休金，經原服務機關核實出具證明書者。
上述3 款條列退休人員並未具有公務人員任用資格，且也未經被告審定資格或登記者，如未領退職金或退休金經原服務機關核實出具證明者，均得合併計算退休年資。本件被告一再說明退休年資必需具有公務人員任用資格，或經被告審定或登記，與上開事實不符。
②依公務人員退休法施行細則第44條規定「公務人員在本
法修正施行前之年資併計及退休金、撫慰金基數內涵，仍適用本細則修正前規定……。」再依71年2 月2日 修正發布之公務人員退休法施行細則第10條第4 款「曾任雇員或同委任及委任待遇警察人員年資未領退職金或退休金經原服務機關核實出具證明者」，本件原告符合後半部「同委任及委任待遇警察人員」規定之適用，應加計為退休年資。又原告提出之事證，自62年7 月1 日起依新修正戶籍法實施戶警合一，而依動員戡亂時期各戶政事務所正式歸各縣市政府警察局管轄，並與警察機關警察人員一樣領取警察待遇，本件原告前開訟爭之任職期間案係奉臺灣省政府警務處64年2 月21日警人甲字第23210 函轉奉臺灣省政府64年2 月17日府人乙字第1502
7 號簡號便行文表核准辦理。臺北縣警察局以64年2 月28日北警人字第369 號發佈人事命令，並經臺北縣政府警察局北警人字第0910024534號員警經歷證明書證明在案。雖然原告職稱是臨時雇員但就職傳知單職稱係代理戶籍員「同委任、比照委任」，人事命令並明載比照委任10級支140 元薪額，64年3 月1 日至65年6 月30日期間同時領取包括比照委任10級支140 元薪額及警察專業工作補助費等，故依本款法令規定並不需被告所稱之任用資格，爰訴請採計64年3 月1 日至65年6 月30日曾任代理戶籍員退休年資，並補發退休金差額。
③被告以行政命令61年10月11日61台為特三字第35543 號
函釋限縮解釋認公務人員退休法施行細則所稱之同委任及委任待遇警察人員，係指在編制員額內，經臺灣省政府或臺北市政府核准派用在職者為限。被告80年12月26日80台華特四字第0655003 號函釋再限縮解釋局限於「臺灣省各警察機關同委任及委任待遇人員退休辦法」（以下簡稱退休辦法）規定之退休人員。實際依該「退休辦法」僅有線務員、話務員、司號、傳達等人員，尚未包含如臺灣警察學校（已改制臺灣警察專科學校）及中央警官學校（已改制中央警察大學）2 校畢業生未考取警察特考警察人員及其他人員，被告所為之行政命令61年10月11日61台為特三字第35543 號函釋及80年12月26日80台華特四字第0655003 號函釋，顯然都已逾越71年
2 月2 日修正發布之「公務人員退休法施行細則」第10條第4 款「同委任及委任待遇警察人員」規定，應不為憲法之所許。惟在母法概括授權情形下，行政機關所發布之行政命令且已超越法律授權。已限縮公務人員退休法施行細則第10條第4 款退休人員之範圍，增加法律所無之限制，依「法律保留原則」（行政程序法第4 條），同屬違法無效。依法律適用原則，後法優於前法，前令不得規範後令，行政機關所發布之行政命令不得牴觸法律。是上開對原告不利之行政命令及函釋，不應適用。
④文義解釋及體系解釋言原告亦應適用上開「同委任及委任待遇警察人員」規定：
文義解釋：依公務人員退休法施行細則第10條第4 款
「曾任雇員或同委任及委任待遇警察人員年資未領退職金或退休金經原服務機關核實出具證明者」後半部「同委任及委任待遇警察人員」非常清楚也是最簡便從字義上具有優先性，大法官會議解釋例如第42號及第210 號解釋，行政法院亦不乏其例，例如最高行政法院55年判字第301 號及68年判字第592 號判決等是。原告人事命令並明載比照委任10級支140 元薪額，
64 年3月1 日至65年6 月30日同委任期間同時領取委任警察待遇包括比照委任10級支140 元薪額及警察專業工作補助費。
體系解釋：按公務人員退休法施行細則第10條第1 款
曾任有給專任之公務人員具有合法證件者，同法第2條規定：「本法所稱退休之公務人員，係指依公務人員任用法律任用之現職人員。」同法施行細則第2條規定：「本法第2 條所稱公務人員任用法律，指銓敘部所據以審定資格或登記者皆屬之。所稱公務人員以有給專任者為限。」對照同法第10條第3 、4 、5款並不需公務人員任用資格；顯有不符與牴觸，但為公務人員退休權益，其論證就是以公務人員退休法制為一體系，進而比較相關法條的功能；從而維護公務人員退休權益，如大法官會議第247 號解釋。
２、代理服兵役年資部分：被告63年5 月28日63台為特三字第19365 號函公務人員退休年資之併計，係以曾任有給專任之公務人員具有合法證件為準，對於按件計資人員，依合約僱用人員，及分類職位公務人員職務代理人之服務年資，於依公務人員退休法退休時，不予採計。及64年2 月25日64台為特三字第0427 6號函代理入伍人員之年資於依公務人員退休法、撫卹法辦理退休、撫卹時不予採計。函釋有關臨時雇員年資及代理服兵役年資不予採計，已限縮公務人員退休法退休人員之範圍，增加法律所無之限制，依「法律保留原則」（行政程序法第
4 條），屬行政命令違法無效。依被告96年10月1 日部退三字第0962854927號函及再補充答辨書及96年12月20日部退三字第09628851 88 號函及再補充答辨書2 次所辯理由並不足採，理由如次：
⑴原告以臨時雇員職稱代理服兵役戶籍員，非按件計資人
員，也非分類職位機關按件計資人員，係屬簡、薦、委機關警察機關比照委任10級支140 薪額係屬有給職。原告係依公務人員全年應上班之天數上班，是專任非兼任，其間並無兼任任何公私職務。又原告代理案係64年2月28日台北縣警察局依臺灣省政府警務處64年2 月21日警人甲字第23210 函轉奉臺灣省政府64年2 月17日府人乙字第15027 號簡便行文表辦理，並以北警人字第369號發佈人事命令，早在被告前開函釋規定前，僱用機關台北縣警察局已簽辦奉核在案，在簽辦之前及發佈人事命令時，均未被僱用機關台北縣警察局告知該代理年資不得列入退休年資，因依被告（64）台為特三字第4276號函釋規定前，代理入伍人員之年資可以採計，依原告所填具公務人員退休事實表就該代理年資係原告從事公務人員「事實」的一部分，基於信賴保護原則，於法規未從嚴解釋前，應從寬認定以保障公務人員應有之權利，准予原告併計該代理年資。
⑵按法律內容不能鉅細靡遺，一律加以規定，其屬細節性、技術性之事項，法律自得授權主管機關以命令定之。
原告重申依法律未規定事項授權主管行政機關為一定之裁量，固為法律所許可，然限縮解釋適用範圍及增加法律所無之限制，亦非授權之本意。
⑶給付行政過去或受傳統理論影響有不受法律限制一說。
然而近年來給付行政已改變傾向採重要性理論，在法治國家亦應受法律保留原則之限制，已是原則性問題，是重要事項，應有法律之依據，有關臨時雇員代理兵缺年資應由法律加以明訂，不應該以被告過去發布行政命令為依據駁回原告之復審。
⑷原告除以上述理由並以同法理，舉例：96年7 月11日修
正公布學校教職員退休條例第3 條第3 項：第1 項任職年資，應包括核備有案，於各級公立學校服務之代理兵缺年資。原告依「學校教職員退休條例」第3 條第3項之規定，向教育部及所屬各級學校查詢，該規定已於今97年1 月1 日正式實施，立法例已然形成。
⑸原告雖是公務人員非教育人員，但依法律適用原則及同
法理，姑且不論公務人員或教育人員均為政府機關或學校公部門之一環。又依71年2 月2 日修正發布之「公務人員退休法施行細則」第10條第5 款規定，曾任公立學校教職員退休年資均得互為採計。被告辯稱原告非教育人員且「學校教職員退休條例」第3 條第3 項之規定尚未實施，顯係推託之詞。
３、被告以行政命令限縮臨時雇員年資只採計至62年1 月違法事實：
⑴被告犧牲公務人員退休權益，以行政命令將曾任臨時雇
員年資限縮只採計至62年1 月嚴重違法，對按月計酬臨時雇員在許多機關同工不同酬不對等情事下，退休年資又不被採計，非常不公平，理應被糾正。被告以62年7月17日（62）台為特三字第0514號函及61年10月11日61台為特三字第35543 號函示限縮臨時雇員年資之採計。
又依被告84年3 月2 日（84）台中特四字第1102306 號函及86年1 月27日86台特三字第1413629 號函，將各機關臨時人員年資准予併計公務人員退休年資，以61年12月27日行政院暨所屬機關約僱人員僱用辦法發布前之各機關臨時人員年資為限。因該辦法送達臺灣省政府暨其所屬機關之時間較中央機關遲，爰該府暨其所屬機關之臨時人員年資只採計至62年1 月，係屬違法。
⑵上開行政命令同樣已逾越母法規定之限度內所發布之行
政命令，應不為憲法之所許。惟在母法概括授權情形下，被告所發布之行政命令超越法律授權，已不合時宜，臨時雇員年資限縮解釋適用範圍，只採計至62年1 月增加法律所無之限制，應為無效。
４、被告「函釋」違反法律保留、法律優越及信賴保護原則⑴按法律內容不能鉅細靡遺，一律加以規定，其屬細節性、技術性之事項，法律自得授權主管機關以命令定之。
法律未規定事項授權主管行政機關為一定之裁量，固為法律所許可，然限縮解釋適用範圍及增加法律所無之限制，亦非授權之本意。
⑵給付行政過去或受傳統理論影響，有不受法律限制一說
。然而近年來給付行政已改變傾向採重要性理論，在法治國家亦應受法律保留原則之限制，已是原則性問題，因此重要事項，應有法律之依據。例如96年7 月11日修正公布學校教職員退休條例第3 條第3 項：第1 項任職年資，應包括核備有案，於各級公立學校服務之代理兵缺年資等是。被告答辯稱上開63年5 月28日、64年2 月25日、61年10月11日及80年12月26日函釋等行政命令，僅係重申並闡明退休法及其施行細則相關規定，並無限縮退休法及其細則適用對象之情事，尚無違反法律保留原則，然如上所述，原告所陳事實與理由上開63年5 月28日、64年2 月25日、61年10月11日及80年12月26日函釋等行政命令，顯已逾越母法規定之限度內所發布之行政命令，應不為憲法之所許。惟在母法概括授權情形下，被告所發布之行政命令且已超越法律授權，不合時宜，限縮法律解釋適用範圍，並增加法律所無之限制，應為無效。
⑶被告所辯理由，顯然拘泥於過去一貫作法或為節省公帑
或為便宜行事審查方便，為藉口強辭奪理，對公務人員之權益視若無睹。又保訓會理應站在維護公務人員退休之權益，遺憾的是不但不加以糾正，反而官官相護，不採原告之論點，駁回理由亦都片面採用被告說詞，令人失望。
５、綜上事實與理由；及站在護公務人員之權益，爰請 鈞院對被告「函釋」違反法律保留、法律優越及信賴保護原則為合法性的審查，撤銷保訓會復審決定及被告民國96年3 月2 日部退三字第0962766335號函，並採計64年
3 月1 日至65年6 月30日止退撫新制施行前退休年資，重新計算原告退休給付補發差額。原告聲明請求撤銷復審決定及原處分為有理由，請求判決如聲明所示。
（二）被告主張之理由：
１、按公務人員退休法第2 條規定：「本法所稱退休之公務人員係指依公務人員任用法律任用之現職人員。」同法施行細則第2 條規定：「本法第2 條所稱公務人員任用法律，指銓敘部所據以審定資格或登記者皆屬之。所稱公務人員以有給專任者為限。」同細則第44條規定：「公務人員在本法修正施行前之年資併計及退休金、撫慰金基數內涵，仍適用本細則修正前規定……。」次按71年2 月2 日修正發布之退休法施行細則第10條第1 款規定，依本法退休人員，具有曾任有給專任之公務人員具有合法證件年資，得併計公務人員退休年資。復依被告81年4 月14日台華特四字第0698307 號函釋規定，所稱「有給專任」，係指依公務人員任用法律任用，經被告審定資格或登記有案，並依公務人員俸給法核敘等級依法支薪之公務人員而言；所稱具有合法證件，係指由各機關首長派代並經銓敘機關審定合格後由主管機關長官正式任命之合法文件而言。又按被告63年5 月28日63台為特三字第19395 號函規定，公務人員退休年資之併計，係以曾任有給專任之公務人員具有合法證件為準，對於按件計資人員，依合約僱用人員，及分類職位公務人員職務代理人之服務年資，於依退休法退休時，不予採計。末按被告64年2 月25日64台為特三字第04
276 號函規定，代理入伍人員年資，於依退休法辦理退休時，不予採計。準此，依公務人員退休法規定辦理退休人員，須為有給專任且具有合法證件之公務人員年資，始合於併計退休年資；至於職務代理（代理入伍）年資，因與有給專任之條件不合，故無法併計，合先敘明。
２、至於臨時人員年資採計標準，依公務人員退休法相關法令規定，各機關臨時人員非屬依公務人員任用或派用法律進用之人員，亦未送被告審定資格或登記，原應無法採認併計公務人員退休年資。惟因早期行政機關人事制度未臻健全，且當時各行政機關之員額編制因限於政府財力負擔及政策考量，無法隨實際業務增加而適度調整組織編制員額，致各級政府機關為因應實際業務需要進用臨時人員，以期及時圓滿達成年度之施政計畫暨目標，且查是類人員中亦不乏依法考試及格分發人員，僅因機關組織編制人員定額所限而以臨時編制員額先予進用，嗣後遇缺再予補實者。為維護是類人員之權益，被告爰本於授益概念，以61年10月23日61台為特三字第35945 號函釋規定，各機關經核定之臨時編制人員於補實後，由服務機關核實出具證明且其薪給在人事經費項下支付者，得予採計公務人員退休年資。嗣被告復以63年2 月6 日63台為特三字第0089號及84年3 月2 日84台中特四字第1102306 號通函中央暨地方主管機關人事機構再予補充規定，臨時人員年資規定之條件為：⑴曾任臨時人員之薪資應在政府預算項下列支者，但不限於人事經費。⑵所稱支相當公務人員薪給，係指支相當雇員以上薪資。⑶限於不定期僱用之年資。⑷僅採計行政院暨所屬機關約僱人員僱用辦法發布前之臨時人員年資。是以，公務人員曾任臨時人員年資，須符合上開規定，且僅能採計行政院暨所屬機關約僱人員僱用辦法發布前之年資（即中央機關服務者，採計至61年12月；地方機關服務者，採計至62年1 月）。
３、本案原告代理（臨時）戶籍員年資，既經臺北縣政府警察局64年2 月28日北縣警人字第369 號派令及91年10月9 日北警人字第0910024534號經歷證明書載明「該職缺係代理戶籍員黃嘉維應徵入伍服兵役缺，其職稱為臨時雇員」。顯見，該職務係屬未具任用資格之臨時人員，屬機關暫以職務代理方式代理服兵役缺性質，依規定不得併計公務人員退休年資。且原告該段64年3 月以後之代理入伍年資，因與62年1 月以前之臨時人員年資始得併計公務人員退休年資之規定不合，爰被告96年3 月2 日部退三字第096276
63 35 號函備註載明不予併計該段年資，於法並無違誤。
４、原告指稱其代理（臨時）戶籍員年資，係屬被告71年2 月
2 日修正發布之公務人員退休法施行細則第10條第4 款所規定之人員，應予以併計退休年資一節，說明如下：
⑴按71年2 月2 日修正發布之公務人員退休法施行細則第10
條規定：「依本法退休人員，具有左列曾任年資，得合併計算：一、曾任有給專任之公務人員具有合法證件者。……四、曾任雇員或同委任及委任待遇警察人員年資，未領退職金或退休金，經原服務機關核實出具證明者。」次按被告61年10月11日61台為特三字第35543 號函釋略以，退休法施行細則所稱之「同委任及委任待遇警察人員」，係指在編制員額內，經臺灣省政府或臺北市政府核准派用在職者為限。復按被告80年12月26日80台華特四字第065500
3 號函規定略以：「……。復查臺灣省各警察機關同委任及委任待遇人員退休辦法第2 條規定：『本辦法所稱同委任及委任待遇人員，以在編制員額之內，經臺灣省警務處核准派用在職者為限，其職稱詳如職稱表。』依同辦法附表規定，司號、傳達等職稱之職等比列同委任及委任待遇。是以，司號、傳達等職務如係經臺灣省警務處核准派用，於退休時得檢具該處出具證明書及相關證件，併計公務人員退休年資。」綜上，公務人員退休年資採計，原則上限於各機關（構）編制內、有給專任人員為限，同委任及委任待遇警察人員，核與上開規定相符時，亦得採計為公務人員退休年資。
⑵本案原告上開代理（臨時）戶籍員年資，業經原服務機關
查復，屬機關暫以職務代理方式代理服兵役缺性質，且非屬「同委任及委任待遇警察人員」，依規定自不得併計為公務人員退休年資。
５、原告指稱被告引用61年10月11日61台為特三字第35543 號函及80年12月26日80台華特四字第0655003 號函，限縮71年2 月2 日修正發布之公務人員退休法施行細則第10條第
4 款適用範圍，係屬違法無效一節，說明如下：⑴按司法院釋字第480 號解釋理由書略以：「……法律內容
不能鉅細靡遺，一律加以規定，其屬細節性、技術性之事項，法律自得授權主管機關以命令定之，俾利法律之實施。行政機關基於此種授權，在符合立法意旨且未逾越母法規定之限度內所發布之施行細則或命令，自為憲法所許。……」次按司法院釋字第443 號及第614 號解釋意旨略以：給付行政措施如未限制人民之自由權利，固尚難謂與憲法第23條規定之法律保留原則有違，……在法律制定施行前，主管機關依法律授權訂定法規命令，或逕行訂定相關規定為合理之規範以供遵循者，因其內容並非限制人民自由權利，尚難謂與憲法第23條規定之法律保留原則相違。
⑵又按被告61年10月11日61台為特三字第35543 號函及80年
12月26日80台華特四字第0655003 號函內容，僅是引用臺灣省政府61年3 月1 日發布「臺灣省各警察機關同委任及委任待遇人員退休辦法」中第2 條所謂「同委任及委任待遇人員」規定，借以重申並闡明71年2 月2 日修正發布之公務人員退休法施行細則第10條第4 款，所謂同委任及委任待遇警察人員規定，並無原告指稱限縮之情事，亦無違反法律保留原則。
⑶至於原告主張，其擔任代理（臨時）戶籍員職務時，其支
薪既為比照委任10級支140 元薪額並領有警察專業工作補助費，自應屬「同委任及委任待遇人員」一節，以其上開主張僅能證明其支薪及工作補助費之發給情形，尚無法推論其職務屬性即為「同委任及委任待遇人員」，爰原告上開主張實不足採，併予敘明。
６、原告指稱被告63年5 月28日63台為特三字第19395 號函及64年2 月25日64台為特三字第04276 號函，有關職務代理臨時人員及代理服兵缺年資不予採計之規定，已限縮公務人員退休法之適用對象範圍並違反法律保留等節：因公務人員退休年資之採計，均依退休法令規定，非屬有給專任、編制內者，被告向不採計。爰被告63年5 月28日及64年
2 月25日函釋有關職務代理之臨時人員及代理服兵缺年資不予採計之規定，實係闡釋重申退休法令之規定，並無限縮公務人員退休法適用對象之情事，亦無違反法律保留原則。至於各機關臨時人員年資係以採計至62年1 月止之規定，亦係被告本於授益概念從寬認定做法，爰原告指稱以行政命令限縮臨時雇員年資只採計至62年1 月之主張洵屬誤解。
７、原告主張兵缺代理年資既得以併計學校教職員退休年資，自應併計為公務人員退休年資一節：公務人員退休年資之採計，均依退休法令規定，非屬有給專任、編制內者，被告向不採計。爰被告63年5 月28日及64年2 月25日函釋有關職務代理之臨時人員及代理服兵缺年資不予採計之規定，實係闡釋重申退休法令之規定，並無限縮公務人員退休法適用對象之情事，亦無違反法律保留原則。至於各機關臨時人員年資係以採計至62年1 月止之規定，亦係被告本於授益概念從寬認定做法，爰原告指稱以行政命令限縮臨時雇員年資只採計至62年1 月之主張洵屬誤解。
８、原告主張兵缺代理年資既得以併計學校教職員退休年資，自應併計為公務人員退休年資一節：茲以公務人員與學校教職員之任用與退休等事項，各有其專屬法令以資適用，本案原告既屬公務人員而非教育人員，其退休權益事項自應依公務人員相關法令規定辦理。爰原告上開主張實無理由。
９、原告主張基於信賴保護原則而認為代理（臨時）戶籍員年資不受函釋限制一節：按行政程序法第8 條規定：「行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴」此即誠實信用及信賴保護原則。一般而言，行政法上信賴保護原則之適用，須具備「⑴須有信賴基礎：即須有足以引起當事人信賴之國家行為（含行政機關之行政處分或其他行為）；⑵信賴表現：即當事人因信賴該國家行為而展開具體之信賴行為（包括運用財產及其他處理行為），且信賴行為與信賴基礎間須有因果關係，即如嗣後該國家行為有變更或修正，將使當事人遭受不能預見之損失；⑶信賴值得保護：即當事人之信賴，必須值得保護」始足當之。本案原告代理( 臨時) 戶籍員年資，依當時退休法令，無法併計為公務人員退休年資，實屬明確，與信賴保護原則確實無涉。綜上所述，被告96年3 月2 日部退三字第0962766335號函之處分並無違誤；保訓會97年2 月19日97公審決字第0061 號 復審決定於法均無不合，爰建請駁回原告之訴。
理 由
一、程序事項：本件被告代表人朱武獻於訴訟進行中變更為乙○○，茲據被告現任代表人依法具狀向本院聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、兩造對前開事實概要欄內記載之事實及卷附（銓敘部卷第73頁）台北縣警察局64年2 月28日北警人字第369 號令載明：
「姓名：甲○○。動態：僱用。派任新職：本局中和鄉戶政事務所臨時僱員（戶籍員黃嘉維63年11月7 日至65年11月6日入伍期間所遺職務由其代理）。核定薪資：比照委任10級支140 元。注意事項：一、本案係奉警務處64年2 月21日警人甲字第23210 令核定。轉奉臺灣省政府64．2 ．17府人乙字第15027 號簡便行文表辦理。二、右列甲○○准自報到之日起薪。」等事實，俱不爭執，並有卷附台北縣政府員警經歷證明書、上開台北縣警察局令、被告96年3 月2 日核定原告自願提前退休函、保訓會復審決定書在卷可查，是自堪信為真實。
三、本件原告於64年3 月1 日至65年6 月30日任職前臺北縣警察局中和鄉戶政事務所代理（臨時）戶籍員年資，依法不得併併計退休年資：
（一）代理入伍人員之年資，不能採計為退休年資。依被告64年
2 月25日64台為特三字第4276號函（本院卷第60頁）載明：「代理入伍人員之年資，於依公務人員退休法、撫卹法辦理退休撫卹時，不予採計，請查照。」，其說明欄內則略以：「關於代理入伍人員年資於退休時不予採計，前經本部以62台為特三字第一七五六六號函釋貴部在卷，其理由為不能以一缺員，在同時採計兩人之年資，且與臨時人員採資情形並不相同。」，而上開被告機關函示，並未逾越公務人員退休法之規範意旨，本院固可予以引用。
（二）查本件原告於64年3 月1 日至65年6 月30日任職前臺北縣警察局中和鄉戶政事務所，係經僱用擔任臨時僱員，即於該戶政事務所戶籍員黃嘉維63年11月7 日至65年11月6 日入伍期間，所遺職務由其代理等事實，為兩造所不爭執，是揆之上開被告64年2 月25日64台為特三字第4276號函釋說明，本件原告於64年3 月1 日至65年6 月30日任職前臺北縣警察局中和鄉戶政事務所代理臨時戶籍員年資，依法本不得併計退休年資。否則即會發生同一職缺可以併採計原告及其訴外人黃嘉維兩人年資之不合理情況。故原告請求被告將上開年資併採計為退休年資云云，依法未合。
四、原告於64年3 月1 日至65年6 月30日任職前臺北縣警察局中和鄉戶政事務所代理（臨時）戶籍員年資，並不符合修正前之公務人員退休法施行細則第10條第4 款規定「曾任同委任及委任待遇警察人員」規定：
（一）原告「任職年資」因屬代理戶籍員不能併計入退休年資計算，詳如上述。
（二）按「本法所稱退休之公務人員，係指依公務人員任用法律任用之現職人員。」、「公務人員有左列情形之一者，應准其自願退休：一、任職5 年以上年滿60歲者。二、任職滿25年者。」、「本法第2 條所稱公務人員任用法律，指銓敘部所據以審定資格或登記者皆屬之。所稱公務人員以有給專任者為限。」、「公務人員在本法修正施行前之年資併計及退休金、撫慰金基數內涵，仍適用本細則修正前規定。……」、「依本法退休人員，具有左列曾任年資，得合併計算：一、曾任有給專任之公務人員具有合法證件者。……四、曾任雇員或同委任及委任待遇警察人員年資，未領退職金或退休金，經原服務機關核實出具證明者。」公務人員退休法第2 條、第4 條第1 項、同法施行細則第2 條、第44條及71年2 月2 日修正發布之公務人員退休法施行細則第10條分別定有明文。故各機關臨時人員或約僱人員，不符合上開71年2 月2 日修正發布之「公務人員退休法施行細則」第10條第4 款規定「曾任雇員或同委任及委任待遇警察人員年資，未領退職金或退休金，經原服務機關核實出具證明者。」。
（三）依被告提出61年10月11日61台為特三字第35543 號函（本院卷第62頁）釋明：「公務人員退休法施行細則第九條第一項第四款規定所稱之同委任及委任待遇警察人員係指在編制員額之內，經台灣省警務處或台北市政府核准派用在職者為限，惟駐衛警察屬臨時編制人員而經台灣省警務處或台北市政府核准派用並出證明又未領退職金者，該項年資於轉任公務人員法退休，亦可視同臨時編制人員年資併計退休」。又被告於80年12月26日80台華特四字第065500
3 號函（本院卷第71頁）亦明示：「……復查『台灣省各警察機同委任及委任待遇人員退休辦法』第二條規定：『本辦法所稱同委任及委任待人員，以在編制員額以內，經本省警務處核准派用在職者為限，其職稱詳如職稱表。』，依同辦法附表規定，司號、傳達等職稱之職等比列同委任及委任待遇，是以司號、傳達等職務，如係經台灣省警務處核准派用，於退休時得檢具該處出具證明書及相關證件，併計公務人員退休年資。……」。而前述二函示所引用臺灣省政府61年3 月1 日發布「臺灣省各警察機關同委任及委任待遇人員退休辦法」第2 條（本院卷第76頁）規定中，所謂「同委任及委任待遇人員」乃指「以在編制員額之內，經本省警務處核准派用在職者為限，其職稱詳如職稱表。」。而上開職稱表（詳本院卷第77頁）「同委任及委任待遇」者，亦僅指「教育班長、警長、警士、通訊長、總機長、小隊長、小隊附」、「司號長、司號、傳達長、傳達准予比列」，應先予敘明。惟查：
１、本件原告訟爭64年3 月1 日至65年6 月30日任職時之職務為代理（臨時）戶籍員，非「司號長、司號、傳達長、傳達准予比列」範圍，參照前開說明，自非屬修正前公務人員退休法施行細則第10條第4 款之「曾任雇員或同委任及委任待遇警察人員」，故此部分年資不能併計入退休年資。原告爭執上開期間內之人事派令，望文生義主張其代理戶籍員非按件計資、又屬簡、薦、委（按品位制）機關人員，同時比照委任10級支140 薪額為有給職，且全天上班為專任非兼任等，且戶籍員早期隸屬警察機關，屬上開「同委任及委任待遇人員」，應計入退休年資云云，亦與法不合，難予准許。
２、至公立學校教職員與戶籍員或臨時戶籍員等任用方法、職稱、薪俸等性質均不相同，是本件訟爭代理戶籍員年資，無從準用、適用或類推適用原告所指修正前公務人員退休法施行細則第10條第5 款，曾任公立學校教職員之年資可得採計為退休年資規定之空間。
五、本件被告所引有關前述函釋，並無違反平等原則、法律保留原則或法律優越原則，原告亦無何信賴保護可憑。
（一）按平等原則要求行政機關對於事物本質上相同的事件作相同的處理，乃形成行政自我拘束原則，故憲法上的平等原則係指合法的平等，並不包含違法的平等。行政先例必須是合法的，乃行政自我拘束的前提要件，憲法之平等原則，並非賦予人民有要求行政機關重複錯誤的請求權。又例外之事項應有合理的範圍，否則原則事項之規定將失其立法之意旨。本件原告於64年3 月1 日至65年6 月30日任職前臺北縣警察局中和鄉戶政事務所代理（臨時）戶籍員，非屬公務人員退休法之公務人員，本不能併計為退休年資。而被告前述函釋，並未違背法律本旨，且原告並未提出被告機關有何行政先例，准類如原告之情形，併計退休年資，是原告空言謂被告處理其退休違反平等原則云云，不足採信。且有關任臨時僱員年資，是否得併採計為公務人員退休年資，乃屬例外之事項，當有合理之範圍，否則與公務人員退休年資計算之立法意旨有違。而不論是有關「曾任雇員或同委任及委任待遇警察人員年資，未領退職職金或退休金，經原服務機關核實出具證明者。」、「代理入伍人員之年資」、甚且「臨時人員年資採計」（詳下述）法令函釋，均屬例外擴大解釋併計公務人員退休之法律，有其時代背景，尚難謂其不合理，或違反平等原則。
（二）次按人民所有之公法、私法上權利，均有可能受到法令之限制或剝奪。但基於「法律保留原則」或「法律優越原則」，不問是從自然法（即先驗於法律之法理）所生之權利，或從實證法所生之權利，其限制或剝奪均應以法律或法律授權之法規命令為依據。故欠缺法律明文規定，或缺乏法律授權之行政規則，自不能據為限制人民權利之依據。查本件公務人員退休法第2 條規定：「本法所稱退休之公務人員係指依公務人員任用法律任用之現職人員。」，是公務人員退休事項確屬法律保留之範圍，非依法律不得為之，亦不得以行政函釋任意加以限制。又按法律內容不能鉅細靡遺，一律加以規定，其屬細節性、技術性之事項，法律自得授權主管機關以命令定之，俾利法律之實施。行政機關基於此種授權，在符合立法意旨且未逾越母法規定之限度內所發布之施行細則或命令，自為憲法之所許。惟在母法概括授權情形下，行政機關所發布之施行細則或命令究竟是否已超越法律授權，不應拘泥於法條所用之文字，而應就該法律本身之立法目的，及其整體規定之關聯意義為綜合判斷；亦有司法院院釋字第480 號解釋理由書可參。
１、經查公務人員退休法施行細則係依公務人員退休法第17條規定授權由考試院所訂定，有關該細則第44條規定適用修正前之第10條對於退休人員年資得合併計算範圍，即係基於前開母法授權，屬細節性、技術性之事項加以規範，應無逾越母法之授權及立法目的。同時前開公務人員退休法施行細則第10條之規定，亦屬擴大解釋公務人員退休法中公務人員退休年資採計範圍，對於退休公務人員有利，並未違反「法律保留原則」或「法律優越原則」。
２、次查前開修正前施行細則第10條規定並未對本件原告退休年資採計為任何不當之限制或剝奪，故本件原無所謂違反「法律保留原則」或「法律優越原則」而限制或剝奪原告權利之問題。同理，被告機關所發布之上開有關「曾任雇員或同委任及委任待遇警察人員年資，未領退職金或退休金，經原服務機關核實出具證明者。」、「代理入伍人員之年資」、甚且「臨時人員年資採計」之法令函示，亦屬對公務人員退休法（法律）之授權命令即公務人員退休法施行細則所為進一步擴大適用之解釋，更無違反「法律保留原則」或「法律優越原則」，而限制原告退休年資應併採計權利問題，亦應敘明。
（三）行政程序法第8 條規定：「行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴」，此即誠實信用及信賴保護原則。一般而言，行政法上信賴保護原則之適用，須具備「⑴須有信賴基礎：須有足以引起當事人信賴之國家行為（含行政機關之行政處分及其他行政行為）；⑵信賴表現：即當事人因信賴該國家行為而展開具體之信賴行為（包括運用財產及其他處理行為），且信賴行為與信賴基礎間須有因果關係，如嗣後該國家行為有變更或修正，將使當事人遭受不能預見之損失；⑶信賴值得保護：即當事人之信賴，必須值得保護，始足當之。本案原告代理（臨時）戶籍員年資，依當時退休法令，本即無法併計為公務人員退休年資，詳如上述，同時本件上開被告機關函令、法規命令等亦均無法形成原告之信賴基礎，則原告未提出任何證據，卻主張依據信賴保護原則，被告應採計本件代理戶籍員期間為退休年資云云，並無理由。
六、原告雖於本件審理中，未再主張訟爭年資得以「臨時僱員」，併計入退休年資，然此部分爭點曾於為訴願程序中顯現，本院仍就臨時人員年資，是否能併採計為退休年資，敘明如下：
（一）按臨時人員年資採計標準，依公務人員退休法相關法令規定，各機關臨時人員非屬依公務人員任用或派用法律進用之人員，亦未送被告審定資格或登記，原應無法採認併計公務人員退休年資。惟因早期行政機關人事制度未臻健全，且當時各行政機關之員額編制因限於政府財力負擔及政策考量，無法隨實際業務增加而適度調整組織編制員額，致各級政府機關為因應實際業務需要進用臨時人員，以期及時圓滿達成年度之施政計畫暨目標，且查是類人員中亦不乏依法考試及格分發人員，僅因機關組織編制人員定額所限而以臨時編制員額先予進用，嗣後遇缺再予補實者。為維護是類人員之權益，被告爰本於授益概念，以61年10月23日61台為特三字第35945 號函釋（詳公務人員保障及培訓委員會卷第60頁函引之規定）略以，各機關經核定之臨時編制人員於補實後，由服務機關核實出具證明且其薪給在人事經費項下支付者，得予採計公務人員退休年資。嗣被告再於63年2 月6 日63台為特三字第0089號、63年5月28日台特三字第19395 號函（本院卷第63頁）及84年3月2 日84台中特四字第1102306 號通函（本院卷第65頁）中央暨地方主管機關人事機構再予補充規定，臨時人員年資規定之條件為：⑴曾任臨時人員之薪資應在政府預算項下列支者，但不限於人事經費。⑵所稱支相當公務人員薪給，係指支相當雇員以上薪資。⑶限於不定期僱用之年資。⑷僅採計行政院暨所屬機關約僱人員僱用辦法發布前之臨時人員年資。是以，公務人員曾任臨時人員年資，須符合上開規定，且僅能採計行政院暨所屬機關約僱人員僱用辦法發布前之年資（即中央機關服務者，採計至61年12月；地方機關服務者，採計至62年1月）。
（二）經查依卷附兩造不爭執之臺北縣政府警察局64年2 月28日北縣警人字第369 號派令及91年10月9 日北警人字第0910024534號經歷證明書載明「該職缺係代理戶籍員黃嘉維應徵入伍服兵役缺，其職稱為臨時雇員」，是本件原告64年
3 月1 日至65年6 月30日之職務，屬未具任用資格之臨時人員，屬機關暫以職務代理方式代理服兵役缺性質，同時逾62年1 月以後，參照前開說明，縱然原告屬臨時人員，亦不符得併計公務人員退休年資之規定。故被告一再陳稱原告非屬62年1 月以前之臨時人員，不得併計公務人員退休年資等語，亦符法令規定。
七、綜上，本件被告不併採計原告於64年3 月1 日至65年6 月30日，在前臺北縣警察局中和鄉戶政事務所代理（臨時）戶籍員任職期間年資，並以96年3 月2 日部退三字第0962766335號函將此部分年資排除計算退休年資之處分，並無違誤；而保訓會97年2 月19日97公審決字第0061號駁回原告復審請求之決定，亦無違誤，原告徒執前詞，聲請撤銷，並請求判命被告應採計上述年資及補發其退休給付差額，為無理由，應予駁回。又本件事證己明，兩造所提出其他攻擊防禦方法，核均與判斷結果無涉，爰不一一敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 97 年 10 月 23 日
臺北高等行政法院第六庭
審判長法 官 林文舟
法 官 陳鴻斌法 官 許瑞助上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 97 年 10 月 27 日
書記官 劉育伶