臺北高等行政法院判決
97年度訴字第1114號原 告 甲○○訴訟代理人 陸正義律師複 代理人 鄭玉鈴律師被 告 臺北縣政府稅捐稽徵處代 表 人 乙○○處長）住同訴訟代理人 蘇清文律師
張馻哲律師溫思廣律師上列當事人間因補助費事件，原告不服公務人員保障暨培訓委員會中華民國97年2 月19日97公審決字第0065號復審決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：原告原任職被告主任，經被告配住坐落臺北縣永和市○○路○○○ 號1 樓宿舍（下稱系爭宿舍），民國（下同）80年10月
1 日退休，而於95年10月31日依臺北縣政府95年6 月16日北府人三字第0950448258號函頒「臺北縣政府位於繁盛地區宿舍加強處理實施方案」（下稱「宿舍加強處理實施方案」）之規定，書具申請書，經被告95年11月1 日0000000000號收文，自願搬遷請領搬遷補助費。被告以原告83年4 月24日至96年2 月7 日間，9年度每年居住國內日數累計均未達183日，不符合行政院96年2 月27日院授人住字第0960302183號函頒「宿舍居住事實查考及認定作業原則」中實際居住之認定標準，作成96年9 月6 日北稅行字第09601154371 號函（下稱原處分）認定原告非系爭宿舍合法現住人，非上開「宿舍加強處理實施方案」發放補助費之對象。原告不服，提起復審，遭駁回後，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：
⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉被告應作成認定原告為系爭宿舍合法現住人之行政處分。
⒊訴訟費用由原告負擔。
㈡被告聲明：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之陳述：㈠原告主張：
⒈原告原為被告主任，經配住系爭宿舍，乃係原告夫婦任公
職數十年，耗盡血汗、青春，並放棄高額低利優惠房貸始獲配住，又原告夫婦任職同一機關，系爭宿舍係原告夫婦
2 人共同配住，除原告之子女外，尚與原告之岳母、姨妹、妻弟同住，因人口較多故自行出資於後院增建小屋兩間，以利居住，所費不貲。後原告接獲被告轉頒臺北縣95年
6 月16日「臺北縣政府位於繁盛地區宿舍加強處理實施方案」，通知提出搬遷申請，並定期遷離，深感困惑。對居住數十年原可終身居住之宿舍需短期迫遷，情何以堪！且合適之新居難覓，價格亦非原告所能負擔，但為配合政府政策，經考慮再三，終於忍痛於95年10月31日向被告提出搬遷申請，並願配合前方案之規定於95年12月31日搬遷完畢，同時請領新台幣（下同）80萬元之自願搬遷補助費，而被告又突以查核原告資格因不服「實際居住」認定標準以喪失合法現住人資格，予以否准所請，原告不服提起復審，復審所示各點難脫官官相護，違法曲庇之嫌，實難令人甘服，因再提起行政訴訟。
⒉原告夫婦向來奉公守法，對政府法令從未違背，但對本件
行政院頒布實際居住之認定標準在配住該宿舍當時，並未有此規定，其後退休迄今亦從未蒙宿舍管理機關告知，至原告退休後，因子女分居臺加兩地，同時生活改變，思親之念倍增，確每年均有出國探視子女，致有超過行政院規定之實際居住認定標準，但此為人情之常，焉能認為過錯，致喪失所居宿舍合法現住人資格而剝奪領取補償費之權利，且遍查法令及宿舍管理規則並無禁止退休人員出國，及出國定有期限，超過期限即喪失所居宿舍合法現住人資格之規定，至事後行政院所定之實際居住認定標準既未公告周知，亦未轉知有關機關及人員，僅能作為各宿舍管理機關研判有無實際居住使用之輔助措施，何能作為懲罰依據，被告以之作為剝奪原告補助費之申請權利實有違誤，否則豈非出國有罪，實難令人甘服，且有違反憲法規定居住自由之嫌。
⒊臺北縣政府搬遷補助費之訂定原為政府體念服務多年之員
工，一旦遷離多年居住之宿舍，在此物價高漲之時，不易覓得合適新居，遷居費用亦不勝負擔，特予補助，此為政府愛民之德意，故對補助費之發給應從實、從寬，對現仍住在該宿舍具有合法配屋資格之現住人並允諾搬離者均應發給。對請領方案第三項需有居住事實一項之考查當以實際為準，應就合法配產之現住人對該宿舍整個居住使用之過程及情況而作審斷，以確定其有無居住事實，如本件被告僅就原告退休後之片段出國時問認已逾院令有關實際居住之認定標準，而否定原告退休前後長住該宿舍數十年，並娶媳、嫁女眾所周知之事實，而認未實際居住，豈非混淆是非、顛倒黑白，實難甘服，敬請廢棄原處分及復審決定。
⒋按行政院74年5月18日(74)台人政肆字第14927號函：「三
、於『事務管理規則』修正前配住，而於修正後退休之人員，其所配住宿舍係修正前規則所定『眷屬宿舍』者，亦准予續住至宿舍處理為止。」原告早於60年即以入住宿舍，故依上開函釋規定原告自得續住至宿舍處理為止。次按法律原則上不得溯及生效日之前發生效力，即原則上不許法律真正溯及既往（司法院釋字第574 號意旨參照），既被告之原處分認定原告不符合「合法現住人」之要件係依據行政院96年2 月27日之函，惟該函並無溯及適用之規定，則該函僅能就發布後新生之事實發生效力，並無由溯及適用，故被告執上開行政院函釋溯及適用於該函釋發佈前之情形，作成認定原告並非宿舍合法現住人之行政處分，自屬違法。再者，被告在與原告達成搬遷協議後，再以行政處分片面撤銷雙方之契約，實有未洽。
⒌「行政行為，非有正當理由，不得為差別待遇。」行政程
序法第6 條定有明文。本件超過院令實際居住之認定標準者甚多，復審時原告曾就確知者同案同樓之王修文及韋沈玉燕，多年前（較原告退休為早）即先後移居加拿大及美國，此次均順利取得補助費，未發生實際居住之認定標準問題，何以獨對原告適用此項認定標準，同一案件同一大樓，同一辦理機關，何以適用標準各異？對此復審機關未有明確指示僅謂核屬另案妥適與否問題，尚非本件所得審究一語輕輕帶過，實難昭公允，以上種種足證被告辦理本件對於同一事實法令適用各有不同，隨心所欲，實有違法濫權之嫌。被告身為國家機關，本應烙遵依法行政之原則，其所為之行政處分當出於合法正當，並非流於恣意，其認定王修文、韋沈玉燕與原告之申請案當採同一標準，而非恣意為差別待遇，始昭公信。準此，被告所為差別待遇之行政處分並無正當理由，當屬違法。
㈡被告主張：
⒈臺北縣政府為加強公有宿舍房地之管理，促進土地有效利
用，提高臺北縣現有財產運用效益，爰於95年6 月16日北府人三字第0950448258號函發布實施「臺北縣政府位於繁盛地區宿舍加強處理實施方案」，該方案係對列入本方案繁盛地區範圍之宿舍合法現住人，於95年10月31日前提出搬遷申請，並於95年12月31日前搬遷完畢者，按眷舍坪數大小，依分級標準核發80萬元、90萬元、100 萬元之自願搬遷補助費，而本方案合法現住人未於上開作業時間提出申請並搬遷完畢者，爾後如欲自願搬遷時仍應依臺北縣政府89年8 月1 日修正訂定之「臺北縣政府暨所屬機關學校退休人員自願遷讓暫時續住公有眷舍發給搬遷補助費等級表」之標準請領搬遷補助費，不適用本方案，先予敘明。
⒉依「臺北縣政府位於繁盛地區宿舍加強處理實施方案」規
定，其搬遷補助費適用對象為列入本方案宿舍之「合法現住人」；又有關「合法現住人」之要件，報經臺北縣政府96年1 月2 日北府人三字第0950903958號函核示，應符合下列規定：㈠行政院人事行政局86年8 月7 日86局住福字第26922 號函：⑴於72年5 月1 日前經各機關依法核准配住「眷屬宿舍」有案。⑵須為「現職人員」、「退休人員」或「遺眷」。⑶須有居住之事實。⑷須未曾輔購住宅。
⑸須非調職、離職、撤職、免職人員。⑹須產權仍屬配住機關管有。㈡行政院人事行政局86年2 月1 日86局給字第01632 號書函：⑴「退休人員或遺眷」。⑵「自願遷讓」。⑶「依規定配住並准予暫時續住」及「不參加輔購住宅」。㈢至居住事實之認定應依行政院92年5 月7 日院授人住字第0920304408號函頒「中央各機關學校宿舍居住事實之認定標準及查考作業原則」規定略以：「對出國、至大陸地區或住院等特殊情形，於1 年內居住日數累計仍未達
183 日者，即屬不符實際居住之認定標準。」（按該認定標準及查考作業原則於96年2 月27日停止適用，另訂查考及認定作業原則，自該日生效，然對實際居住之認定標準並無變更）。
⒊本件原告於95年10月31日向被告提出「搬遷」申請，惟查
原告分別於83年4 月24日出境至96年2 月7 日入境，期間共計達9 年度之入出境紀錄每年居住國內日數均未達為18
3 日，核與前揭院頒「認定標準及查考作業原則」應住滿
183 天之規定不符，即不符實際居住之認定標準，原告對出國事實亦不爭執，從而原告並非系爭宿舍之「合法現住人」，即非「臺北縣政府位於繁盛地區宿舍加強處理實施方案」搬遷補助費之發放對象，與本方案自願搬遷補助費之資格不符，而無本方案請領搬遷補助費之適用。
⒋至原告以行政院所定之實際居住認定標準未公告周知，亦
未轉知有關機關及人員，在此物價高漲之時，不易覓得合適新居，遷居費用亦不勝負擔主張，顯無理由並不足採，從而被告核定其屬非法佔用宿舍並否准其自願搬遷補助費之申請，並無違誤；至原告指稱同案同樓有二位退休後移居加拿大及美國，均已取得補助費，同一案件何以適用標準各異乙節，查本件係原告對未獲核發搬遷補助費不服表示異議，本件應僅就該事件審辦，至原告指稱他人不符核發資格乙事，倘原告有具體事證當由原告另案向被告提出憑以辦理，非本件爭執之範圍，並予敘明。
理 由
一、原告主張：原告原在被告處工作，經配住系爭宿舍，為合法現住人，於95年10月31日依系爭「宿舍加強處理實施方案」提出搬遷申請，請領80萬元補助費，被告竟以原處分否准所請，以原告83年4 月24日至96年2 月7 日期間，共計達9 年度之入出境紀錄，每年居住國內日數累計均未達183 日，不符合行政院96年2 月27日院授人住字第0960302183號函頒「宿舍居住事實查考及認定作業原則」中關於實際居住之認定標準，因認喪失合法現住人資格。實則原告每年出國目的在探視子女，此為人情之常，焉能以此認定原告喪失所居宿舍合法現住人資格。且原告確知同宿舍他樓其他退休人員移民在外者多人，均順利取得補助費，未發生實際居住之認定標準問題，何以獨對原告適用此項標準，有違憲法居住自由及平等原則，爰依行政訴訟法第5 條第2 項規定，求為判決如聲明所示云云。
二、被告主張：依系爭「宿舍加強處理實施方案」規定，其搬遷補助費適用對象為列入本方案宿舍之「合法現住人」，其要件之一乃「須有居住之事實」，而居住事實之認定，依台北縣政府96年1 月2 日北府人三字第0950903958號函所示，應依行政院92年5 月7 日院授人住字第0920304408號函頒「中央各機關學校宿舍居住事實之認定標準及查考作業原則」規定認定之，該規定略以：「對出國、至大陸地區或住院等特殊情形，於1 年內居住日數累計仍未達183 日者，即屬不符實際居住之認定標準。」本件原告自83年4月24日至96年2月
7 日期間，共計達9 年度之入出境紀錄每年居住國內日數均未達為183 日，自不符上開實際居住之認定標準，當然並非宿舍之「合法現住人」，求為判決駁回原告之訴等語。
三、按臺北縣政府為推行所屬機關學校公教人員購置住宅政策，有效處理眷舍房地，以84年84年5 月31日84北府人三字第190281號函發佈實施「臺北縣政府暨所屬機關學校退休人員自願遷讓暫時續住公有眷舍發給搬遷補助費等級表」，並於89年8 月16日以89北府人三字第310836號函修正之，上開命令補助對象為台北縣政府所屬機關學校公教人員依法任用、並依公教人員退休法辦理退休或在職退休後死亡人員之遺眷、自願遷讓依規定配住並經核予暫時續住之公有眷舍者，補助金額按眷舍坐落地點及眷舍大小二項標準合併發給。嗣台北縣政府又以95年6 月16日北府人三字第0950448258號函發布實施「臺北縣政府位於繁盛地區宿舍加強處理實施方案」，依該方案第1 點至第4 點所示，係為加強公有宿舍房地之管理，促進土地有效利用，提高縣有財產運用效益所訂立，對列入本方案繁盛地區範圍之宿舍合法現住人，於95年10月31日前提出搬遷申請，並於95年12月31日前搬遷完畢者，按眷舍坪數大小，依分級標準核發80萬元、90萬元、100 萬元之自願搬遷補助費，而本方案合法現住人未於上開作業時間提出申請並搬遷完畢者，爾後如欲自願搬遷時仍應依前開眷舍搬遷補助費等級表之標準請領搬遷補助費，不適用上開方案。準此，系爭「宿舍加強處理實施方案」顯為計畫行政之一種手段，乃前揭「臺北縣政府暨所屬機關學校退休人員自願遷讓暫時續住公有眷舍發給搬遷補助費等級表」該等行政規則之特別規定，其中關於上述針對繁盛地區眷舍合法現住人於一定期間遷出者所為一次補助費之發給，更是為利該等房地騰空標售事項之進行，對合乎條件者所為具獎勵性質之給與；且依上述方案第5 點規定，此等一次補助費係在台北縣政府95年度統籌科目公教人員各項補助款支應，不足部份由統籌科目其他項下或第二預備金勻支；可知，此一次補助費之發給，並非本於任職獲准配住房屋之使用借貸關係而生，乃行政機關基於上述命令，居於高權地位所為對外直接發生法律效果之單方行政行為，係屬公法上決定，而其所為否准發給之決定，性質上則為行政處分，當然，是否符合上開補助費發給標準之認定，亦為行政處分，具有確認之效力，因此而生之爭議自屬行政法院權限之事件，合先敘明。
四、第按，行政機關、公立學校或公營事業機構，為安定現職人員生活，提供宿舍與其所屬人員任職期間居住，本屬其依組織法規管理財物之權限內行為；至因退休、調職等原因離職之人員，原應隨即歸還其所使用之宿舍，惟為兼顧此等人員生活，非不得於必要時酌情准其暫時續住以為權宜措施，此經司法院釋字第557 號解釋可憑。據此，台北縣政府盱衡自治團體有限資源之分配，對縣有眷舍房地之管理及處理自得發布相關規定為必要合理之規範，以供遵循。是台北縣政府發佈前揭「臺北縣政府暨所屬機關學校退休人員自願遷讓暫時續住公有眷舍發給搬遷補助費等級表」及「宿舍加強處理實施方案」，自屬有權行為。惟上開命令一如法律，構成要件內容均可能涉及不確定概念，主管機關於該不確定概念之解釋及涵攝，固有判斷餘地，但如判斷逾越或判斷濫用等瑕疵，仍屬法院得審查之範圍，亦併指明。
五、原告曾為被告主任，經被告配住系爭宿舍，80年10月1 日退休之事實，為兩造所不爭執，而原告主張其為上開宿舍之合法現住人，於95年10月31日依宿舍處理實施方案之規定，向原告申請自願搬遷補助費，然被告則以原告83年4 月24日至96年2 月7 日期間，共計達9 年度之入出境紀錄，每年居住國內日數累計均未達183 日，不符合行政院96年2 月27日院授人住字第0960302183號函頒「宿舍居住事實查考及認定作業原則」中「實際居住」認定標準規定，非「合法現住人」，無上開方案適用之餘地而予否准等情，亦有台北縣政府稅捐稽徵處96年9 月6 日北稅行字第09601154371 號函可憑。
職是，本案之爭點厥為原告是否為前揭「宿舍加強處理實施方案」所謂之「合法現住人」。經查：
㈠系爭「宿舍加強處理方案」補助費發放對象為「合法現住人
」，其涵意為何，僅憑文義解釋尚無法確定其限界﹔是前揭95年發佈之「宿舍加強處理方案」作業時間（95年12月31日）截止後，台北縣政府於96年間將該方案實施期間延長至97年6 月30日，此次方案就合法現住人之設有定義如下：「⑴於72年5 月1 日前經本府（台北縣政府）暨所屬機關學校依法核准配住眷舍有案並經眷舍管理機關准予暫時續住者。⑵須為退休人員或其遺眷（包含配偶及未成年子女）。⑶須有居住之事實。⑷須未曾輔購住宅。⑸現住人必須是自願遷讓宿舍。⑹須有續住之資格。⑺須非調職、離職、撤職、免職人員。⑧須產權仍屬配住機關管有。」96年所發佈之宿舍加強處理方案雖發佈於本件原告申請補助費之後，然比對前後方案對於補助對象之規定並無變易，後方案加註「合法現住人」定義，顯然為立規範（立方案）者對於前方案中何謂「合法現住人」之規範解釋，足資參照。而承前所述，系爭宿舍處理方案較之於上開「臺北縣政府暨所屬機關學校退休人員自願遷讓暫時續住公有眷舍發給搬遷補助費等級表」該行政命令，無非在特定時間內，以宿舍所在位置不同（是否列入繁盛地區範圍）而決定宿舍合法現住人優惠對待之不同，藉以達到有效公有宿舍管理，促進繁盛地區土地有效利用，乃上開「臺北縣政府暨所屬機關學校退休人員自願遷讓暫時續住公有眷舍發給搬遷補助費等級表」之特別規定，故而，在體系論上，系爭「宿舍加強處理方案」中所謂「合法現住人」之解釋，應與上開「臺北縣政府暨所屬機關學校退休人員自願遷讓暫時續住公有眷舍發給搬遷補助費等級表」所適用之對象採同一觀點。而衡諸上開「臺北縣政府暨所屬機關學校退休人員自願遷讓暫時續住公有眷舍發給搬遷補助費等級表」之所由設，乃歸因於政府遷台該等歷史因素，為廉潔官箴，維持退休公務人員基本生存環境，將原應隨其退休而歸還之宿舍，於必要時酌情准其暫時續住，並於搬遷之際予以補助之權宜措施，上開「臺北縣政府暨所屬機關學校退休人員自願遷讓暫時續住公有眷舍發給搬遷補助費等級表」備註三即註明補助對象以「實際居住」者為限，亦即，以規範目的而論，眷舍搬遷補助費乃為維持退休公務員基本生存之權宜之計，所核發之對象必須是「主觀上以該宿舍為惟一永久生活據點，客觀上非依恃該生活據點無以維持基本生活者」為限，否則即逾越「維持退休公務人員基本生存環境」之目的。基此，判斷原告是否該當系爭「宿舍加強處理實施方案」發放補助費之對象時，當亦應採相同之標準。惟實際居住與否此一事實問題，因生活之多種面向，舉凡探親、旅遊、就醫、講學等各種情況，均可能造成暫時之生活空間移動，何種移動屬於暫時性，何種移動又屬永久性，確有判斷上困難，宿舍占有人使用宿舍時間長短固然為是否實際居住於此之重要指標，但仍應探究其他因素，綜合評量之，如「單一且絕對」以居住時間長短為標準，不僅失之嚴苛，且有悖於保障退休公務員基本生存之規範目的，例如，退休公務員因病住院超過一定時間，即被認定非實際居住於宿舍，寧為合理？面對如此複雜之社會現實，有權機關非不得選擇具體指標資以客觀界定實際居住與否，統一事權並節省行政成本，但該標準必須客觀合理，且符合規範目的者，否則下級機關予以援用判斷，即不無判斷瑕疵。台北縣政府對於是否實際居住與否之認定，以96年1 月2 日北府人三字第0950903958號函示被告應依行政院92年5 月7 日院授人住字第0920304408號函頒「中央各機關學校宿舍居住事實之認定標準及查考作業原則」規定為具體標準，認凡出國、至大陸地區或住院等特殊情形，於1 年內居住日數累計仍未達183 日者，即屬不符實際居住之認定標準。以此「單一且絕對」之居住日數標準，未慮及其他因素而為實際居住與否之認定，固然簡單明確，易為下級機關所踐行，但絕非合理，且不符合規範目的，難為本院所尊重。
㈡ 然本件原告自83年至96年均有出境紀錄，其中82年9 月18日出境至83年3 月26日入境、83年4 月24日出境至同年11月20日入境、84年1 月21日出境至同年12月1 日入境、85年12月26日出境至86年10月4 日入境、87年4 月7 日出境至88年1月18日入境、88年5 月25日出境至88年12月1 日入境、91年
6 月9 日出境至92年11月28日入境、93年5 月9日 出境至同年11月15日入境、94年5 月14日出境至95年1 月16日入境及95年5 月28日出境至96年2 月7 日入境，計原告於83年及84年、86年至88年、91年及92年、94年及95年，每年居住於國內日數累計均未達183 日，此為原告所不爭執，且有入出境記錄表影本附卷可稽，顯然原告多年長期旅居國外，根本未使用上開宿舍。甚且，原告退休後即移居國外，回國目的不過係探視子女等事實，復為原告於96年9 月26日提起復審狀中所自承，該狀說明2 記載：「…後我夫婦雖退休移居國外，但子女則仍留居該屋，我等每年均需回國探視子女親友」等語明確（參見復審卷第69頁），衡諸前揭本院對於系爭「宿舍加強處理實施方案」中眷舍搬遷補助費所核發之對象，以「主觀上以該宿舍為惟一永久生活據點，客觀上非依恃該生活據點無以維持基本生活者」為限之闡釋，原告既早在國外置產住屋，猶將宿舍仍提供子女居住，該宿舍之提供顯然逾越「維持退休公務人員基本生存環境」之目的，原告當然並不該當上開「宿舍加強處理實施方案」中所謂之合法現住人之要件，至為灼然。
六、綜上所論，原告既非上開「宿舍加強處理實施方案」所謂之合法現住人，被告原處分亦同此認定，雖其援引行政院96年
2 月27日院授人住字第0960302183號函頒「宿舍居住事實查考及認定作業原則」，以原告居住於國內日數每年累計未達
183 日此單一絕對標準衡量原告是否實際居住於宿舍，並非妥適，但結論並無違法，復審決定遞予維持，尚無不合，均應予以維持。原告訴請撤銷並請求被告作成認定原告為系爭宿舍合法現住人之行政處分，為無理由，應予駁回。
七、至原告指稱系爭宿舍同樓有二位退休公務員後移居加拿大及美國，均已取得補助費，同一案件何以適用標準各異乙節，查本件係原告對未獲宿舍合法現住人認定提起訴訟，應僅就本事件審辦，原告指稱他人不符核發資格乙事，另屬他案，非本院所得審酌。至於其他兩造其他攻擊防禦方法與本案爭點無涉、爰不一一論述，亦併指明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 97 年 10 月 30 日
臺北高等行政法院第一庭
審判長法 官 王立杰
法 官 劉錫賢法 官 林惠瑜上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 97 年 10 月 30 日
書記官 徐子嵐