臺北高等行政法院判決
101年度訴更二字第94號
97年度訴字第1273號102年11月12日辯論終結原 告 臻東企業股份有限公司代 表 人 黃林瑤瑩（董事長）訴訟代理人 張珮琦 律師被 告 交通部民用航空局金門航空站代 表 人 李元全（主任）住同上訴訟代理人 張天欽 律師
黃于玶 律師上列當事人間徵用補償事件，原告不服交通部中華民國（下同）96年9 月29日交訴字第0960043696號訴願決定，提起行政訴訟，經本院於97年6 月19日以96年度訴字第3991號判決原告之訴駁回，原告不服，提起上訴，經最高行政法院於99年5 月6 日以99年度判字第456 號判決將原判決廢棄，發回本院更為審理，本院於
100 年1 月6 日以99年度訴更一字第60號判決原告之訴駁回，原告不服，提起上訴，經最高行政法院於101 年5 月31日以101 年度判字第492 號判決將原判決廢棄，再次發回本院更為審理；就本院97年度訴字第1273號部分，原告不服交通部97年3 月11日交訴字第0970019876號訴願決定，提起行政訴訟，本院就上開二案合併辯論，並判決如下：
主 文原告之訴駁回。
第一審及發回前第二審訴訟費用均由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：
（一）本件被告代表人原為洪念慈，訴訟進行中變更為李元全，業據新任代表人具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
（二）按「（第1 項）分別提起之數宗訴訟係基於同一或同種類之事實上或法律上之原因者，行政法院得命合併辯論。（第2 項）命合併辯論之數宗訴訟，得合併裁判之。」行政訴訟法第127 條定有明文。最高行政法院101 年度判字第
492 號判決意旨已指明本院上開二訴訟，雖訴之聲明部分有異，實係同一申請案件衍生之爭訟事件，為避免裁判之歧異，併考量訴訟經濟與當事人程序保障，行政法院宜合併審理裁判，爰依前開規定合併辯論及裁判。
（三）原告於96年11月30日起訴時，先位聲明係請求撤銷訴願決定及被告應作成核付原告新臺幣（下同）20,736,000元徵用補償之處分；備位聲明則請求被告應作成核付徵用補償之處分，被告應給付原告20,736,000元。嗣於訴訟中多次變更追加及撤回備位之訴，最後追加備位之訴如後述，雖被告不同意，惟原告請求之基礎不變，且備位訴訟請求不當得利，其當事人、訴訟標的及訴之聲明雖與前訴訟（即本院93年度訴字第2153號、最高行政法院96年度判字第58號）相同，然在前訴最高行政法院96年度判字第58號判決原告敗訴，係以原告之請求發生障礙為理由（即認災害應變中心指揮官，於災害應變必要範圍內，得徵用民間救災設備，為災害防救法第31條第3 款所明訂。依此規定，此種徵用無須得被徵用人同意，但被徵用人得依同法第33條第1 項請求補償，即被徵用人於被徵用後取得請求補償之公法上請求權，徵用機關則依法負有公法上之補償義務，從而本件被告因本件空安事故，於應變需要時徵用原告之救災設備，係依據法律規定而為，並非無法律原因而受利益，顯不成立公法上不當得利之法律關係），惟經本院調查後發現本件實不符合災害防救法徵用之規定（詳如後述），故於此障礙除去後，原告以同一訴訟標的追加起訴，應不受前訴確定判決既判力之拘束，是依行政訴訟法第
111 條第3 項第2 款規定應予准許追加，合先敘明。
二、事實概要：被告於86年間向原告採購「航機失事搶救設備」1 套，原告於86年10月1 日將「航機失事搶救設備」1 套提出於被告，置放於被告航站內，但被告認部分物品與投標文件不合，無法分割驗收，而向原告為解除契約之意思表示，並通知原告取回上開設備。惟原告認其已於87年提起民事訴訟，並向行政院公共工程委員會（下稱工程會）申請調解，於訴訟未終結及調解不成立前，不願取回上開設備。嗣於92年8 月21日中午12時許，遠東航空股份有限公司（下稱遠航）055 號班機降落被告之尚義機場時，因向左側偏離跑道，航機輕度損壞，造成機場封閉，被告為迅速撤離故障班機，維護正常起降秩序，未經事先通知原告即動用前述置放於機場內之系爭設備參與救災，並順利於翌日（22日）上午9 時許發布飛航公告，跑道開放。原告旋於92年9 月4 日發函請求被告補償，被告於92年9 月29日以金站航字第09200037710 號函通知原告略謂：「主旨：於92年8 月21日遠航055 班機意外事件，徵用貴公司之昇舉袋44個、軟管2 條、保護墊1 組、鋁合金板30片、堆高機1 台，請查照。說明：依災害防救法規定辦理。本站於8 月26日面告到站貴公司代表：本站將近期協調會商依法補償，並經9 月17日及25日兩次協調會處理中。
」因被告並未作成補償之行政處分，原告復以96年3 月27日
（96）臻字第0960327 號函（下稱96年3 月27日申請函），向被告請求作成給予徵用補償之處分，並以被告逾2 個月怠為處分為由，依訴願法第2 條規定提起訴願，惟遭交通部96年9 月29日交訴字第0960043696號訴願決定（下稱96年9 月29日訴願決定）以被告已於訴願期間以96年7 月25日金站航字第0960002990號函（下稱96年7 月25日函）復原告否准所請，故被告業無「不作為」之態樣存在為由，而駁回其訴願，原告不服，遂於96年11月30日提起行政訴訟，先位聲明訴請被告應作成核付原告20,736,000元徵用補償費之處分、撤銷96年9 月29日訴願決定；備位聲明被告應作成核付原告徵用補償費之處分並給付原告20,736,000元、撤銷96年9 月29日訴願決定；嗣被告以96年10月31日金站航字第0960004357號函（下稱96年10月31日函）核付原告徵用補償費33,367元，惟同時表示以前開物品置放於被告處所之使用費抵銷後，無庸再予補償。案經本院審理結果以96年度訴字第3991號判決駁回原告之訴，原告不服，提起上訴，經最高行政法院99年度判字第456 號判決廢棄上開判決並發回本院更為審理。經本院以99年度訴更一字第60號判決駁回原告之訴。原告不服，提起上訴，經最高行政法院於101 年5 月31日以101 年度判字第492 號判決再次發回本院更為審理。另原告對被告96年10月31日函不服，亦另行提起訴願，經交通部以97年3月11日交訴字第0970019876號訴願決定（下稱97年3 月11日訴願決定）駁回，原告不服，提起行政訴訟，經本院以97年度訴字第1273號審理，本院遂就兩案合併辯論及裁判。
三、本件原告主張：（一）先位之訴：被告為排除飛安事故，向原告表示依災害防救法徵用原告原有之航機失事搶救設備，被告為徵用時，事前並未通知原告，事後所開立之徵用書未載明徵用期限，足見其迄今未曾廢止徵用，且系爭航機失事搶救設備最通常之使用方式即是「備置在航站內，但未實際使用進行救災」，故計算本件補償費，應依據被告徵用原告全部設備之事實來計算，而整套設備之價值為17,280,000元。且系爭搶救設備中保護墊、路面強化設備（即鋁合金板）為耗材，會因歷經搶救過程使用而污染、甚至變形而嚴重毀損，故使用後即無價值，原告前述救難設備如未曾使用，具有很高的價值，可以在國際市場轉賣，但如已使用過，價值嚴重減損，原告於工程會調解過程中，擔心被告不肯同意減價驗收，已在國際上尋覓買家，○○○○公司於92年8 月11日就全新未使用之設備表示願以美金536,000 元購買，以當時中央銀行牌告匯率計算，約合18,403,560元，該公司同時表示如係已使用過之設備，僅願以美金48,500元購買，僅約合1,665,247.5 元，如出租予其他大型國際機場或個人機場或救災公司使用，所得收益將高於美金536,000 元，故原告主張應參酌徵用當時有效之嚴重急性呼吸道症候群防治徵用補償辦法之精神，按原有設備價值加計2 成補償原告，亦即原告主張被告應補償之金額為20,736,000元，並應支付法定遲延利息。至於被告主張抵銷，因非屬公法債權，不得於本件主張抵銷，且其主張原告占用面積未經測量，原告否認，且其請求已罹於時效。（二）備位之訴：退而言之，如認被告非依災害防救法徵用，則其無法律上原因擅自取得使用原告設備，使原告受損害，被告因實際使用設備而獲得利益，亦應依公法上不當得利規定給付原告20,736,000元。（三）並聲明求為判決：⒈先位聲明：⑴訴願決定（交通部交訴字第0960043696號訴願決定、交通部交訴字第0970019876號訴願決定）及原處分（被告96年7 月25日函、96年10月31日函）應予撤銷。⑵被告應作成核付原告徵用補償費20,736,000元暨自96年3 月28日起按週年利率百分之5 計算之利息之行政處分，並給付原告該金額款項。⑶歷審訴訟費用均由被告負擔。⒉備位聲明：⑴被告應給付原告20,736,000元及自96年3 月28日起至清償日止按週年利率百分之五計算之利息。⑵歷審訴訟費用均由被告負擔。
四、被告抗辯則以：被告於遠航迫降事故時緊急先動員各單位之裝備及人員，僅於不足之部分徵用原告系爭設備。且「保護墊」及「路面強化設備（鋁合金板）」均可重複使用而非耗材，於本次系爭事故使用後，無任何毀損滅失之情形，故其補償費自不得以所有權之價值計算。本件關於補償費之計算，災害應變徵調或徵用補償辦法第4 條及第5 條訂有計算標準可供參照，而無參酌土地徵收條例及嚴重急性呼吸道症候群防治徵用補償辦法辦理之理。被告核定本件補償費為33,
367 元，乃參酌災害應變徵調或徵用補償辦法第4 條意旨，依部分設備之市場租金與原價之比例，計算全體受徵用設備之使用費率。系爭搶救設備係放置於被告之舊消防車庫，房屋使用費合計為1,297,920 元。此一債權乃與原告之徵用補償費債權相互抵銷，原告自不得再請求徵用補償費等語。並聲明求為判決：⒈原告之訴駁回。⒉訴訟費用由原告負擔。
五、本院判斷：
（一）先位之訴：⒈法律適用之說明：
⑴按為了健全災害防救體制，強化災害防救功能，以確保
人民生命、身體、財產之安全及國土之保全，訂定災害防救法，並於89年7 月19日經總統公布施行。而空難所造成之禍害，依行為時災害防救法第2 條第1 款第2 目規定，屬災害防救法所稱之災害，行為時災害防救法施行細則第5 款復規定：「本法第二條第一款第二目所定各類災害，其定義如下：……（第5 款）五、空難：指航空器運作中所發生之事故，造成人員傷亡、失蹤或財物損失，或航空器遭受損害或失蹤者。」亦即，航空器運作中發生事故，造成人員傷亡、失蹤或財物損失或航空器損害或失蹤者，即屬災害防救法所稱之空難災害。⑵又，災害防救法關於災害防救組織，設有災害防救會報
及災害應變中心，採中央、直轄市及縣市、鄉鎮三級之防災體系。行為時災害防救法第31條第3 款雖規定：「災害應變中心指揮官，於災害應變之必要範圍內，得為下列之處分或強制措施：……（第3 款）三、徵用民間搜救犬、救災器具、車、船或航空器等裝備、土地、建築物、工作物。」同法第33條復規定：「（第1 項）人民因第三十一條及前條第一項之處分、強制措施或命令，致其財產遭受損失時，得請求補償。但因可歸責於該人民之事由者，不在此限。（第2 項）前項損失補償，應以金錢為之，並以補償實際所受之損失為限。（第3項）損失補償，於調查確定後六個月內，該管政府應補償之。（第4 項）損失發生後，經過四年者，不得提出請求。」第49條規定：「依本法執行徵調或徵用應予補償；其辦法由內政部定之。」惟依同法第12條第1 項規定：「為預防災害或有效推行災害應變措施，當災害發生或有發生之虞時，直轄市、縣（市）及鄉（鎮、市）災害防救會報召集人應視災害規模成立災害應變中心，並擔任指揮官。」第13條第1 項規定：「重大災害發生或有發生之虞時，中央災害防救業務主管機關首長應立即報告中央災害防救會報召集人。召集人得視災害之規模、性質，成立中央災害應變中心，並指定指揮官。」亦即地方災害防救會報召集人始為災害應變中心指揮官，而有前述徵用民間救災器具、車、船等裝備之權限。而縣（市）災害防救會報召集人為縣（市）政府首長，鄉（鎮、市）災害防救會報召集人為鄉（鎮、市）長（行為時災害防救法第9 條第1 項、第11條第1 項規定）；而中央災害應變中心指揮官則係由中央災害防救會報召集人指定。行為時災害防救法施行細則第13條並規定：「災害應變中心指揮官依本法第三十一條為處分或強制措施時，應以各級政府名義為之，並指定相關機關（單位）執行之。」申言之，災害發生或有發生之虞，中央、直轄市或縣市、鄉鎮市各級政府始依災害防救法規定臨時成立「災害應變中心」，該「災害應變中心」指揮官即中央災害防救會報召集人指定之指揮官或直轄市縣市首長、鄉鎮市長，始有依災害防救法第31條第1 項第3 款規定徵用民間救災器具、車、船等設備之權限，且作成徵用處分時，應以各級政府名義為之。
⑶又，依行為時災害防救法施行細則第15條規定：「（第
1 項）依本法第三十一條第一款、第三款、第三十二條第一項規定為徵調或徵用處分時，應開具徵調或徵用書，分別送達被徵調人或被徵用標的物之所有權人、使用人或管理權人（以下簡稱被徵用人）。但情況急迫者，得以電話、傳真或其他適當方式告知後，再行補發徵調或徵用書。（第2 項）前項徵調或徵用書，必要時，得協調所屬機關（構）、學校或團體代為送達。」第17條規定：「徵用書之應記載事項如下：一、被徵用人之姓名、出生年、月、日、性別、國民身分證統一編號、住、居所或其他足資辨別之特徵；如係法人或其他設有管理人或代表人之團體，其名稱、事務所或營業所，及管理人或代表人之姓名、出生年、月、日、性別、國民身分證統一編號、住、居所。二、主旨、事實、理由及其法令依據。三、被徵用標的物名稱、單位、數量及規格。四、徵用支援地區。五、徵用期限。六、交付時間、地點。七、處分機關名稱及其首長署名、簽章。八、發文字號及年、月、日。九、表明其為行政處分之意旨及不服行政處分之救濟方法、期間及其受理機關。」第18條規定：「（第1 項）被徵調人或被徵用人應於接到徵調或徵用書或受通知後，依規定時間、地點報到或交付被徵用標的物。（第2 項）災害應變中心或各級政府於被徵調人報到或被徵用標的物交付後，應發給被徵調人或被徵用人救災識別證或被徵用標的物受領證明，並對被徵調人或被徵用標的物為適當之調度及運用。（第3項）徵調或徵用期限屆滿，有繼續徵調或徵用之必要者，得延長其期限。」第19條規定：「徵調或徵用原因消滅時，原徵調或徵用機關應發給廢止徵調或徵用證明文件，將被徵用標的物返還被徵用人；並於廢止徵調或徵用後二個月內，依本法第四十九條規定發給補償費用。」足見徵用及廢止徵用，均為行政處分，徵用處分作成時情況急迫者，固得以電話、傳真或其他適當方式告知後，再行補發徵用書，但因其乃行政處分，故仍須經行政機關以通知之意思而通知其相對人，始發生效力。
⑷復按行為時行政執行法第36條規定：「（第1 項）行政
機關為阻止犯罪、危害之發生或避免急迫危險，而有即時處置之必要時，得為即時強制。（第2 項）即時強制方法如下：一、對於人之管束。二、對於物之扣留、使用、處置或限制其使用。三、對於住宅、建築物或其他處所之進入。四、其他依法定職權所為之必要處置。」第39條規定：「遇有天災、事變或交通上、衛生上或公共安全上有危害情形，非使用或處置其土地、住宅、建築物、物品或限制其使用，不能達防護之目的時，得使用、處置或限制其使用。」第41條規定：「（第1 項）人民因執行機關依法實施即時強制，致其生命、身體或財產遭受特別損失時，得請求補償。但因可歸責於該人民之事由者，不在此限。（第2 項）前項損失補償，應以金錢為之，並以補償實際所受之特別損失為限。（第
3 項）對於執行機關所為損失補償之決定不服者，得依法提起訴願及行政訴訟。（第4 項）損失補償，應於知有損失後，二年內向執行機關請求之。但自損失發生後，經過五年者，不得為之。」故行政機關本於法定職權，為了阻止犯罪或危害之發生，或避免急迫危險等公共利益之需要，得不依一般行政程序，而對人、物或處所逕為緊急措施，或為其他基於法定職權之必要處置。但其緊急處置結果，如造成人民之生命、身體或財產之損失，而已超過人民之社會義務容忍之範圍，構成特別犧牲時，即應予補償。因此，此條所稱之「特別損失」，應係指基於國家合法之即時強制，而導致不平等之損失而受不可期待之犧牲。通常，衡量特別損失，應以事件嚴重性與不可期待性為標準，亦即，與一般大眾比較，當事人或群體所遭遇的，係屬嚴重非社會義務所應忍受之範圍，且此種損失屬當事人或群體所不可期待之忍受，亦即，不得期望當事人或群體忍受此種損失。故是否符合「特別損失」之要件，應就具體狀況判斷來決定，即當事人之損失是否已超出其「社會義務範圍」外。又，行政法上之損害賠償與損失補償不同，前者係以不法行為為前提，為公法上之侵權行為；後者係對適法之行為而生之補償，以彌補相對人之損失（最高行政法院92年度判字第1709號判決參照）。補償之最高額度以實際所受之特別損失為限，惟非必均以其實際所受之損失為完全之補償，只須本於公平正義，謀求公益與私益之調和，衡量國家財力負擔，酌予公平合理之補償已足。
⒉查被告於86年間向原告採購「航機失事搶救設備」1 套，
原告於86年10月1 日將「航機失事搶救設備」1 套提出於被告，置放於被告航站內，但被告認部分物品與投標文件不合，無法分割驗收，而向原告為解除契約之意思表示，並通知原告取回上開設備。惟原告認其已於87年提起民事訴訟，並向工程會申請調解，於訴訟未終結及調解不成立前，不願取回上開設備。嗣於92年8 月21日中午12時許，遠航055 號班機降落被告之尚義機場時，因向左側偏離跑道，航機輕度損壞，造成機場封閉，被告為迅速撤離故障班機，維護正常起降秩序，未經事先通知原告即動用前述置放於機場內之系爭設備參與救災，並順利於翌日（22日）上午9 時許發布飛航公告，跑道開放。原告旋於92年9月4 日發函請求被告補償，被告於92年9 月29日以金站航字第09200037710 號函通知原告略謂：「主旨：於92年8月21日遠航055 班機意外事件，徵用貴公司之昇舉袋44個、軟管2 條、保護墊1 組、鋁合金板30片、堆高機1 台，請查照。說明：依災害防救法規定辦理。本站於8 月26日面告到站貴公司代表：本站將近期協調會商依法補償，並經9 月17日及25日兩次協調會處理中。」因被告並未作成補償之行政處分，原告復以96年3 月27日申請函，請求被告就前開事件作成給予原告20,736,000元補償之行政處分，嗣並以被告逾2 個月怠為處分為由，依訴願法第2 條規定提起訴願，惟遭交通部96年9 月29日訴願決定以被告已於訴願期間以96年7 月25日函復原告否准所請，故被告業無「不作為」之態樣存在為由，而駁回其訴願，原告不服，遂於96年11月30日提起行政訴訟。又被告嗣以96年10月31日函核付原告徵用補償費33,367元，惟表示以其他債權抵銷後無庸給付，原告不服，亦循序提起訴願、行政訴訟之事實，為兩造所不爭執，並有原告92年9 月4 日函（見本院96年度訴字第3991號卷第26頁）、被告92年9 月29日函（見本院96年度訴字第3991號卷第29頁）、原告96年3月27日申請函（見本院96年度訴字第3991號卷第72頁）、被告96年7 月25日函（見本院96年度訴字第3991號卷第16
4 頁）、被告96年10月31日函（見本院96年度訴字第3991號卷第206 頁）、被告遠航意外事件處理經過報告（見本院101 年度訴更二字第94號卷一，第115 頁至第117 頁）及飛安事故調查報告（外放）在卷可稽，堪認為真實。
⒊本件原告請求被告作成補償之行政處分是否有理，茲分述如下：
⑴本件飛安事故造成航機輕度損壞，雖符合行為時災害防
救法所稱之空難災害，且依行為時民用航空法第88條之
1 規定授權訂定之航空器飛航安全相關事件處理規則第
5 條第1 項第1 款、第2 項規定：「（第1 項）航空器失事、航空器重大意外事件或其他航空器飛安事件發生時，負責現場搶救之指揮官依下列規定定之：（第1 款）一、於機場內發生者，由航空站主任或其指定之代理人負責。……（第2 項）前項事件搶救之相關消防、醫療、軍警、瓦斯、電力、電信等單位，應依前項現場指揮官之指揮配合執行搶救。」交通部訂頒之空難災害防救業務計畫內，雖亦規定「各航空站應依空難搶救作業處理程序成立指揮中心及現場指揮所」，惟同時規定「空難發生於機場外時，各直轄市、縣（市）政府、鄉（鎮、市）公所應依地區災害防救計畫成立地區災害應變中心，俾利建構完整之緊急應變機制」（見本院101 年度訴更二字第94號卷二第19頁）。足認航空器飛安事故於機場內發生者，航空站主任為現場搶救指揮官，得指揮相關消防、醫療、軍警、瓦斯、電力、電信等單位配合執行搶救，行為時被告主任陳華樹確為「現場搶救指揮官」，有指揮搶救之權責，惟因空難並非發生於機場外，故各級政府並未依行為時災害防救法成立「災害應變中心」，是被告當時航空站主任陳華樹雖係「現場搶救指揮官」，但並非災害防救法所稱「災害應變中心指揮官」，並無依災害防救法第31條第3 款規定徵用民間救災設備之權限。且經通知證人陳華樹，其亦到庭證稱：搶救當日消防隊隊員告知有原告置於被告未通過驗收之搶救設備氣墊可以將故障飛機升高，其為現場指揮官，負責機場營運，為使翌日飛機能起飛、降落，故就使用原告的氣墊，因已經半夜，隔天就打電話告訴原告等語（見本院102 年1 月31日準備程序筆錄，本院101 年度訴更二字第94號卷一第181 頁、第182 頁），證人即原告公司航太部經理莊宗保則證稱：被告使用原告之搶救設備前，被告或交通部或相關機關並未通知原告，是看新聞知道尚義機場發生飛安事故，就其所知被告航站內僅有原告的搶救設備，推測被告應有使用原告裝備救災，派員前往金門勘查裝備，發現有泥沙、泥土等使用過的痕跡，陳主任當面告知他們使用原告裝備救援等語（見本院101 年10月25日準備程序筆錄，見本院101 年度訴更二字第94號卷一第135 頁、第136 頁）。足見92年8 月21日當日因救災急迫，並未先行通知原告即動用原告置放於被告航站內之救災設備，並非因依災害防救法「徵用」原告救災設備而執行取用。被告依行為時災害防救法規定既無權徵用民間救災設備，且依前開情形足見本件被告並非依災害防救法所規定之程序徵用系爭設備，故兩造同稱本件為「徵用」關係，核與事實不符，本院依職權認定本件並未有災害防救法之「徵用」關係存在。從而，原告主張被告應依行為時災害防救法第33條、第49條規定作成補償處分云云，容非可採。⑵按在機場內發生空難時，因航空站平時即應依各該航空
站起降機型，備有緊急消防搶救器材，並與航空站附近之消防、醫療及民間救助團體相互訂有支援協定，以能迅速進行搶救工作，是在機場內發生空難時，一般而言，航空站依其既有器材、設備及指揮相關消防、醫療、軍警、瓦斯、電力、電信等單位配合執行搶救，原則上並無另行徵用民間救災物資之需要，此情形本非災害防救法所欲規範，並非屬法律漏洞，亦無類推適用災害防救法徵用相關規定之必要。查被告於92年8 月21日飛安事故發生時，適因前向原告採購之救災設備未能通過驗收，致航空站內欠缺足夠之搶救器材，依前述被告遠航意外事件處理經過報告所載及證人陳華樹所言，雖指揮相關消防、醫療、軍警及統順企業社、上民營造等單位配合執行搶救，仍有不足，遇此事變、交通、公共安全上有危害之情形，非使用原告置放於被告處之系爭搶救設備，不能達防護救災之目的，是被告當時之緊急應變措施，核與行為時行政執行法第36條、第39條規定該當，為即時強制逕行使用原告搶救設備之行為。申言之，被告未經通知原告即使用原告置放於航空站內尚未取回之系爭救災設備，此一即時強制措施，符合行政執行法第36條、第39條規定，如其因而致原告財產發生特別損失，行政執行法第41條規定為請求補償之基礎。又，人民就其發生損害向補償機關請求補償，補償機關自有義務適用正確法律為裁量，本件依原告之聲明及事實之陳述，已足認其自始即係欲請求被告補償92年8 月21日使用其搶救設備而生之損失，僅因被告屢稱本件係依災害防救法徵用，故原告於申請函或書狀內敘明係依災害防救法請求補償，而不知本件實不符災害防救法徵用補償之相關規定，而係屬行政執行法即時強制之行為，本院為考量行政訴訟法第5 條所規定之課予義務訴訟，就人民申請案件，如其申請補償之效果相同，僅適用之法律有所不一，就法律之實用性（如經濟性與效率性）方面，本院（審判長）依行政訴訟法第125 條第3 項規定，於本院102 年11月12日言詞辯論期日闡明，使原告為完足之陳述，並使兩造就此進行辯論，且原告於92年9 月
4 日即已向被告請求就本事件依法補償，應認其補償請求權並未罹於2 年之時效，本院自應就原告申請補償依行政執行法第41條規定應予補償之數額為何，予以審酌，而非逕以原告無權依災害防救法請求徵用補償即駁回原告之訴。
⑶關於應予補償之範圍：
①首應審究者，乃被告因即時強制而「使用」原告物品
之種類、數量。被告主張：經實際清點使用原告之物品僅昇舉袋44個、軟管2 條、保護墊1 組（30片）、鋁合金板30片及堆高機1 台等語，原告則主張：被告係將整組設備搬出來，再揀選可搶救現場事故之器材設備進行救災，被告使用設備前既未經與原告點交，應認被告係使用整套搶救設備，方足以保護人民受憲法保障之財產權云云。經查：
Ⅰ. 關於被告使用之設備，被告已自承包括昇舉袋44個
、軟管2 條、保護墊1 組（30片）、鋁合金板30片及堆高機1 台。經本院通知被告消防班隊組員兼班長柯天從，其到庭證稱：因事故發生時，被告並無設備可以將飛機頂起來，所以才用原告的設備，並沒有將全部設備搬去用，因為有的設備不能用，空壓機4 、5 年沒有發動，根本不能用，空壓機是向空軍借的。原告鋁片僅有30片，全數都使用，還向外面借幾百片；氣囊應該全部搬去，使用40幾片；空器軟管記得只用2 條；保護墊放置於最頂端，置於氣囊與飛機中間，用來保護氣囊；堆高機係載運鋁板、氣囊用，搶救過程中原告設備並無毀損，我記得要用時有1 片空氣昇舉袋無法充氣一直漏氣，我們把它拿掉沒有使用該片，沒有充破情形等語（見本院101 年10月25日準備程序筆錄，見本院101年度訴更二字第94號卷一第131 頁、第132 頁、第
140 頁）。而卷附搶救現場拍攝照片顯示被告使用之照明車（見本院101 年度訴更二字第94號卷一第
109 頁）與原告裝備內之照明車（見本院101 年度訴更二字第94號卷一第112 頁、第145 頁）並不相同，且參原告於民事訴訟中主張其於87年9 月3 日勘查其裝備照明車，因電瓶沒電無法讀取公里數等語（見臺灣臺北地方法院87年度重訴字第429 號民事判決第4 頁，即本院96年度訴字第3991號卷第12
5 頁）；另原告於93年3 月26日派員檢查亦發現系爭救災設備內空氣操控系統之空操車（按應即為證人柯天從所稱之空壓機）、照明車均無法發動（見原告提出之紀錄，見本院96年度訴字第3991號卷第57頁、第58頁）。足見被告並未使用原告之空壓機、照明車救災，且原告所指事後檢查發現空氣昇舉袋有1 個破損，該破損之空氣昇舉袋並非因被告使用而毀損。
Ⅱ. 原告雖稱被告於92年12月4 日金站航字第09200046
420 號函自承本次事件徵用裝備雖並非整套全部用上，然基於搶救裝備使用時必須全套完整不可分割才能發揮最大功效，為彌補被告搶救設備不足與空窗期待命問題，需予全套徵用，雙方協調暫擬以總價1,200 萬元作為徵用補償費，整套搶救裝備留於被告航站備用，廠商並負責裝備維修及保養至完善可使用為原則云云，而主張被告應係使用原告全套搶救設備救災云云，惟前開協議，業經最高行政法院96年度判字第58號判決認定「依此協調結論內容記載，此結論僅初步協調結果，尚待函報交通部民用航空局鑒核（核定），由此足認係以交通部民用航空局核定為停止條件，須待該局核定同意協調結果時，該協調結果始生行政契約之效力。次查本件協調結果依照新採購合約價的精神，計算出補償價額為1,200 萬元，足見該協調基礎係以留用（採購）原空難搶救設備為基礎，並非單純補償本次徵用系爭設備之費用，是交通部民用航空局對該次協調結論，認為以留用（採購）方式，應依政府採購法程序辦理，對協調會所做成之結論不予核備，足見協調結論所附之停止條件已確定不能成就，該協調結論自無法律上效力可言。」況於空難發生前，因不知可能發生之災難規模，固需準備整套救災設備，以期發揮最大功效，惟本件係於空難發生後因動員相關消防、醫療、軍警及統順企業社、上民營造等單位配合執行搶救，設備仍有不足，方使用原告置放於被告處之救災設備，且由前述證人柯天從所述，顯示該套設備客觀上並非不能分別使用，被告僅使用其中一部分，是原告徒以事後協調留用（採購）原告之搶救設備時，被告建議應整套留用（採購），而主張被告系爭飛安事故發生時，係使用其全套設備救災云云，要非可採。
Ⅲ. 本件經調查後，查無證據足認被告有實際使用昇舉
袋44個、軟管2 條、保護墊1 組（30片）、鋁合金板30片及堆高機1 台以外，其他原告搶救設備之證據。況本件係依行政執行法第41條定原告因被告即時強制致財產遭受「特別損失」之補償，是否符合「特別損失」之要件，應判斷當事人之損失是否已超出其「社會義務範圍」外，且因係就被告適法行為所致原告「特別損失」予以補償，故補償之最高額度以原告實際所受之「特別損失」為限，且係為合理補償，並非就原告所受之損失為完全補償（詳如前述）。是以，本件縱如原告所稱於系爭飛安事故發生時，被告基於救災之需要將原告全套搶救備搬出來，再揀選需用之器材設備進行救災云云，因搬出來未實際使用救災之器材，於92年8 月21日、22日當時係置放於被告倉庫內，斯時原告並無使用、收益或處分該等物品之具體規劃，搬動設備之行為並未實際上影響原告就該物品使用、收益、處分，核屬原告基於社會義務所應容忍之範圍，難認原告因此受有「特別損失」，原告自不得就該部分請求補償。
Ⅳ. 綜上，堪認被告因本件救災使用原告之物品為空氣
昇舉袋44個、軟管2 條、保護墊1 組（30片）、鋁合金板30片及堆高機1 台。
②關於被告使用前開物品之期間：
依卷附被告遠航意外事件處理經過報告所載，系爭飛安事故搶救時間為92年8 月21日中午12時至翌日上午
9 時許（見本院101 年度訴更二字第94號卷一第115業頁至第117 頁），被告亦自承92年8 月21日下午約
5 時許使用原告之前開搶救設備救災，翌日早上用畢後即由消防班清洗乾淨後歸回原位等語（見本院101年度訴更二字第94號卷一第28頁），證人柯天從亦證稱使用後有清洗氣囊、鋁板、堆高機，鋁板拿去曬太陽，氣囊在消防車庫晾乾，再放回原來的處所等語（見本院101 年10月25日準備程序筆錄，見本院101 年度訴更二字第94號卷一第133 頁），足見被告「使用」前開物品之期間為92年8 月21日、22日兩日，被告認使用期間僅1 日，尚有未合。而本件並非因災害防救法而為徵用，故原告主張被告迄未以書面廢止徵用，應認被告一直使用前開物品云云，並非可採。
③原告因此所受之「特別損失」：
Ⅰ. 原告雖稱系爭搶救設備中保護墊、路面強化設備（
即鋁合金板）為耗材，會因歷經搶救過程使用而污染、甚至變形而嚴重毀損，故使用後即無價值云云，原告並稱系爭搶救設備如未曾使用，仍有很高的價值，可以在國際市場轉賣，但如已使用過，價值嚴重減損，其於申請減價驗收調解過程中，原告擔心被告不肯同意，已在國際上尋覓買家，○○○○公司於92年8 月11日就全新未使用之設備表示願以美金536,000 元購買，以當時中央銀行牌告匯率計算，約合18,403,560元，該公司同時表示如係已使用過之設備，僅願以美金48,500元購買，僅約1,665, 247.5元，如出租予其他大型國際機場或個人機場或救災公司使用，所得收益將高於美金536,000 元云云，並提出2 紙出價單為證（見本院
101 年度訴更二字第94號卷一第78頁至第80頁）。惟前開出價單為私文書，既經被告否認真正，自應由提出私文書之原告證其真正；況該2 紙出價單記載出價日期為西元2003年8 月11日，斯時本件飛安事故尚未發生，被告亦未因即時強制而使用前開物品，何以原告需請○○○○公司就「已使用」之設備出價？實屬可疑，尚難憑以認定原告因本件即時強制所受之「特別損失」。而所謂耗材，一般係指依物之性質，一經使用即生不可逆之性質變更或消耗滅失，無法依原有功能再次使用者（例如：紙張）或因價值低廉如清洗後重複使用成本過高，而用過即予丟棄（例如：免洗餐具）。查系爭保護墊、路面強化設備（即鋁合金板），依原告所述，前者係膨脹PVC 製成，後者乃鋁合金壓鑄成型（見本院96年度訴字第3991號卷第300 頁、第301 頁），依其性質，應非一經使用即生不可逆之性質變更或消耗滅失而無法依原有功能再次使用。且其價格並非低廉，保護墊30片售價40萬元，路面強化設備（即鋁合金板）30片售價150 萬元（見本院96年度訴字第3991號卷第36頁），應無清洗後重複使用成本過高，而用過即予丟棄之可能。雖然該等器材於救災使用後不無可能產生嚴重毀損或污染，然於被告本次救災使用後，原告於93年3 月26日派員實際清點檢視，並未見系爭保護墊、路面強化設備（即鋁合金板）有何應改進之缺失，此觀原告客戶服務紀錄表所記載，保護墊、路面強化設備（即鋁合金板）之缺失欄均無任何記載即明（見本院96年度訴字第3991號卷第57頁、第58頁）。是原告主張系爭保護墊、路面強化設施（即鋁合金板）因被告使用後已無價值云云，尚非可採。
Ⅱ. 而航機失事搶救設備交易市場狹小，難以估算原告
因前開設備遭被告使用價值減損而生之「特別損失」，一般而言，物品租金當然包括使用物品所致價值減損在內，而本件雖非依災害防救法徵用，但參酌行為時災害應變徵調或徵用補償辦法第4 條規定：「依本法第三十一條第三款及第三十二條第一項徵用民間搜救犬、救災器具、船或航空器等裝備及物資，依政府機關所定費率發給所有權人及其操作人員補償費；政府機關未定有費率者，依相關公會所定費率發給；政府機關及相關公會均未定有費率者，由該管政府與各被徵用物之所有權人及其操作人員協議訂定；協議不成立時，逕由該管政府參照徵用當地時價及物資新舊程度計價定之。」之精神，亦係以使用該物之費率定給補償，是本院認被告考量相關公會並未訂有費率，而依有租賃市場之堆高機租金與採購價格之比例（堆高機於金門市場1日租金為4 千元，系爭堆高機價格為80萬元，為千分之5 ，見本院96年度訴字第3991號卷第36頁、第
332 頁），計算使用原告前述設備之費率，並從寬依採購原價據以計算補償費，依此計算而認使用1日應補償之金額為33,367元，尚屬合理。惟本院認被告使用前開設備2 日，故應補償原告之金額應為66,734元（33,367×2 ＝66,734）。至於原告主張應參考嚴重急性呼吸道症候群防治徵用補償辦法規定按公定費率加計2 成補償云云，本院認前開辦法第6 條徵用防疫器具、設備等所以按公定費率加計
2 成補償，係考量徵用設備可能受病毒污染，故徵用後返還按公定費率加計2 成給與特別補償，至於徵用物資因毀壞或滅失無法返還時，因無法原物返還，也沒有返還物品可能受污染之問題，故同辦法第8 條規定按徵用時該物資使用程度之市價賠償。
本件被告使用原告之救災設備，並無受病毒污染之問題，尚無參照嚴重急性呼吸道症候群防治徵用補償辦法精神加計2 成補償之理由。
⑷茲應進一步審究者，乃被告主張已於96年10月31日以原
告前開設備堆置於被告處達8 年之久，而以原告應給付被告相當於房屋使用費1,297,920 元，與前述其應給付原告之補償費抵銷，是否有理？經查：
①依被告於94年5 月17日金站航字第09400017790 號函
所示，被告已於94年5 月17日發函催告原告給付87年11月1 日至94年4 月30日止，共計78個月使用被告房屋64平方公尺之費用1,297,920 元。（見本院96年度訴字第3991號卷第220 頁）。
②按無法律上之原因而受利益，致他人受損害者，應返
還其利益，民法第179 條前段有明文規定，又按依不當得利之法則請求返還不當得利，以無法律上之原因而受利益，致他人受有損害為其要件，故其得請求返還之範圍，應以對方所受之利益為度，非以請求人所受損害若干為準，無權占有他人土地，可能獲得相當於租金之利益為社會通常之觀念（最高法院61年度台上字第1695號判例要旨參照）。原告於因政府採購事件而提出系爭搶救設備於被告，經被告驗收不通過後，被告於87年6 月25日已通知原告解除契約，並要求原告10日內運回上開裝備，原告自有取回系爭搶救設備之義務，況該設備縱令存放於管制區域內，因係被告通知原告取回，如原告已做好取回之準備，被告當無不配合之道理，是原告徒以系爭設備存放於管制區域內主張其無法取回設備云云，並非可採。從而，原告於87年11月1 日至94年4 月30日期間共計78個月將上開設備置放於被告處遲未取回之事實，被告主張原告應支付相當於使用房屋之費用（租金），依前開民法規定自屬有據。至於原告設備占用被告處所之實際面積，經被告計算後乃「（4m×3.4m）＋（5m×3.8m）＋（3m×10.3m ）＝64平方米（未滿1 平方米，以
1 平方米計）」，本件因事隔多年，且上開裝備原置放於管制區貨運站及消防車庫，嗣因原占用之地點另有航空公司要租用，故已移到3 號緊急門等語，業經證人柯天從證述甚明（見本院101 年10月25日準備程序筆錄，見本院101 年度訴更二字第94號卷一第131頁、第134 頁），是本院並未至現場履勘測量。參酌卷內該設備照片及原告所列裝備數量清單以觀（見本院101 年度訴更二字第94號卷一第112 頁至第114 頁及第75頁），設備中之照明車、空氣操作系統之空壓機、堆高機、保護墊、路面強化設備（即鋁合金板）均有相當體積，被告計算後主張原告占用面積64平方公尺，應可採信。而原告無權占用前開處所，受有相當於租金之不當得利，被告參照其航站內舊消防車庫使用費率即260 元/ 每平方公尺/ 每月計算，主張原告應給付78個月不當得利1,297,920 元（64×260 ×78＝1,297,920 ），自屬有據。
③按「二人互負債務，而其給付種類相同，並均屆清償
期者，各得以其債務，與他方之債權，互為抵銷。但依債之性質不能抵銷或依當事人之特約不得抵銷者，不在此限。」「抵銷，應以意思表示，向他方為之。
其相互間債之關係，溯及最初得為抵銷時，按照抵銷數額而消滅。」「債之請求權雖經時效而消滅，如在時效未完成前，其債務已適於抵銷者，亦得為抵銷。
」民法第334 條第1 項及第335 條第1 項、第337 條分別定有明文。足見互為抵銷之二債權人，互負債務，給付種類相同，並均屆清償期，除依債之性質不能抵銷或當事人特約不得抵銷者外，並未限制私法上之債權不得對公法上之債權抵銷。且自抵銷適狀發生之時起，就消滅之債務不再發生支付利息之債務。查本件兩造互為債權人，互負債務，給付種類相同，且均屆清償期，原告雖為時效抗辯，然本件被告92年8 月21日、22日使用原告救災設備後，斯時原告損失補償請求權已發生而處於得請求狀態。而被告抵銷之意思表示於96年11月2 日到達原告（見本院101 年度訴更二字第94號所附原處分卷第47頁），斯時87年11月1日至91年11月1 日不當得利請求權，時效縱已完成，然在92年8 月22日兩造互負債務即已適於抵銷，抵銷權業已發生，斯時被告87年11月1 日至91年11月1 日不當得利請求權時效尚未完成，是依前述民法337 條規定，被告自仍得為抵銷之意思表示。準此，抵銷後原告對被告已無餘額得請求，原告請求命被告作成核付20,736,000元及其遲延利息之行政處分，為無理由。
⒋綜上所述，本件被告96年10月31日函理由雖未盡妥適，但
其認抵銷後無庸再給付原告補償一節，則無違誤，仍應予以維持。原告提起課予義務訴訟及併依行政訴訟法第7 條請求被告作成補償20,736,000元及其遲延利息之行政處分，並給付上開金額為無理由，應予駁回。
（二）備位之訴：查本件被告係依行政執行法第36條、第39條之即時強制之規定，而使用原告之設備，已詳如前述，核係依據法律規定而為，並非無法律原因而受利益，顯不成立公法上不當得利之法律關係，原告以此提起一般給付訴訟請求被告給付，亦屬誤解而不足採，其訴應予駁回。
六、本件事證已臻明確，兩造其餘主張舉證，經核於判決結果不生影響，爰不一一論駁，併此說明。
據上論結，本件原告先位之訴及備位之訴均為無理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 102 年 12 月 3 日
臺北高等行政法院第七庭
審判長法 官 王 立 杰
法 官 楊 得 君法 官 洪 慕 芳
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 102 年 12 月 3 日
書記官 陳 又 慈