臺北高等行政法院判決
97年度訴字第1280號原 告 甲○○訴訟代理人 陳為祥律師複代理人 曾文杞律師被 告 宜蘭縣政府代 表 人 乙○○（縣長）訴訟代理人 丁○○
丙○○戊○○上列當事人間因區域計畫法事件，原告不服內政部中華民國97年
3 月27日台內訴字第0960080858號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：原告於民國（下同）96年1 月26日向被告申請將其所有坐落宜蘭縣○○鎮○○○段225 及242 地號土地（下稱系爭土地）由「特定農業區農牧用地」，變更編定為「特定農業區甲種建築用地」，被告以96年2 月26日府地權字第0960024677號函通知原告，請於文到60日內，依說明二所述事項即應繳納回饋金新台幣（下同）106,165 元、補正建築線指定成果圖及隔離綠帶圖等，逾期未補正，將予以駁回。
原告依規定於96年3 月12日完成補正。嗣被告審查發現與系爭土地毗鄰之同段243 地號之土地使用編定為鄉村區交通用地似有錯誤，乃於96年3 月23日以府地權字第0960037702號函囑羅東地政事務所查明後妥適處理，該地政事務所以96年
3 月30日羅地用字第0960003375號函復被告略以：「……三、查新西安段243 地號土地（重測前為西安段306 地號）編定使用地類別為特定農業區交通用地，於81年辦理非都市土地使用編定檢討時，因部分列入鄉村區面積0.1266公頃，依上揭函釋應俟土地所有權人或管理機關申請分割後，再憑辦理變更編定，惟於81年間通知管理機關羅東鎮公所申辦，但並未辦理，故應維持原編定，另本所辦理本案時因登校人員疏失誤載為『鄉村區』交通用地，本所業依規定更正登記回復為原『特定農業區』交通用地完竣。」。被告乃據以審查系爭土地之變更申請案，認不符合非都市土地使用管制規則第35條之1 第1 項規定之要件，而於96年4 月3 日以府地權字第0960015527號函駁回原告之申請。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：
（一）原告聲明求為判決：
１、訴願決定、原處分均撤銷。
２、被告應作成原告所有坐落宜蘭縣○○鎮○○段225 及24
2 地號土地准予變更編定為「特定農業區甲種建築用地」之處分。
３、訴訟費用由被告負擔
（二）被告聲明求為判決：
１、駁回原告之訴。
２、訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：本件原告主張信賴土地登記簿謄本上有關坐落宜蘭縣○○鎮○○○段○○○ ○號為鄉村區之登記，而購買系爭土地並申請變更編定為「特定農業區甲種建築用地」，是否得適用信賴保護原則？
（一）原告主張之理由：
１、原告係信賴地政機關所為之土地登記，認為系爭土地可依法變更編定為建築用地，始以高價買受該二筆土地：⑴按「非都巿土地鄉村區邊緣畸零不整且未依法禁、限建
或經直轄巿、縣( 巿) 政府認定非作為隔離必要之土地，合於下列各款規定之一者，得在原使用分區內申請變更編定為建築用地：……三、凹入鄉村區之土地，外側為道路、水溝等自然界線或外圍有機關、學校、軍事等用地隔絕，面積在○. 五公頃以下者。」非都巿土地使用管制規則第35條之1 第1 項第3 款定有明文，合先敘明。
⑵96年初原告得知系爭土地要出售，因屬得變更為建築用
地之農地，故售價較一般農地行情為高，經調閱土地登記謄本，證實毗鄰同地段第243 土地之使用分區為「鄉村區」、地目為「道」，確實符合得申請變更編定為建築用地之規定，原告遂予買受，並於96年1 月25日將系爭土地移轉登記為原告名下。原告取得系爭二筆農地之所有權後即於隔日（26日）向被告申請變更編定為建築用地，經被告初步審核，亦認為符合規定，遂以96年2月26日府地權字第0960024677號函通知原告，請於文到60日內繳納回饋金106,165 元、並補正建築線指定成果圖及隔離綠帶圖，原告依限於96年3 月7 日繳納回饋金，並於96年3 月12日完成補正。
⑶嗣因羅東地政事務所以96年3 月30日羅地用字第096000
3375號函復被告：「…三、查新西段243 地號土地（重測前為西安段306 地號）編定使用地類別為特定農業區交通用地，於81年辦理非都巿土地使用編定檢討時因部分列入鄉村區面積0.1266公頃，依上揭函釋應俟土地所有權人或管理機關申請分割後，再憑辦理變更編定，惟於81年間通知管理機關羅東鎮公所申辦，但並未辦理，故應維持原編定，另本所辦理本案時因登校人員疏失誤載為『鄉村區』交通用地，本所業依規定更正登記回復為原『特定農業區』交通用地完竣。」被告始知243 號土地之登記有誤，進而駁回原告之申請案。
⑷綜上，原告係因信賴地政機關所為關於系爭243 地號之
使用分區及地目之記載，認為系爭土地符合得變更編定為建築用地之規定，而以高價買受該二筆土地，自屬具保護基礎，且原告無任何過失，應受信賴原則之保護。
２、按「行政程序法第八條規定，行政行為應保護人民正當合理之信賴。人民依前開規定主張其合理信賴應受保護者，須行政機關有一表示國家意思於外之外觀，或一事實行為存在，以為信賴之基礎；而人民因信賴，展開具體之信賴行為，如運用財產或為其他處理，而產生法律上之變動；嗣行政機關欲去除此項信賴基礎，人民之權利或利益將因之受有損害。」、「法治國為憲法基本原則之一，法治國原則首重人民權利之維護、法秩序之安定及誠實信用原則之遵守。人民對公權力行使結果所生之合理信賴，法律自應予以適當保障，此乃信賴保護之法理基礎，亦為行政程序法第119 條、第120 條及第12
6 條等關於行政處分之『信賴保護原則』相關規定之所由設，惟行政法上『信賴保護原則』，並不限於上開行政程序法之規定。凡人民因信賴行政機關所為『行政行為』之事實，並依此事實產生信賴基礎，而為合理規劃及使用之行為，且無行政程序法第119 條所列信賴不值得保護之情形，又其信賴利益保護之結果，並未對造成公益之重大危害者，且信賴利益顯然大於撤銷所欲維護之公益，則該行政行為即不得撤銷，以保護人民之信賴利益。次按非都市土地之使用管制，悉依經公告之使用分區及使用地種類之編定為據。直轄市或縣（市）政府就非都市土地為各種使用地編定結果，依同法施行細則第十八條第四項規定，應登載於土地登記簿，此項登載，乃為執行管制之技術性規定，按公告之編定結果照錄，在於方便執行管制之查考，不能代替公告之編定結果作為管制之依據。公告之編定結果為管制依據，其公告內容錯誤足以引起對於土地使用管制依據之信賴，具有信賴基礎；反之，土地登記簿之記載並非管制依據，其錯誤不足以引起對於土地使用管制依據之信賴，不具有信賴基礎，無從構成信賴保護原則之要件而排除對於錯誤編定結果之撤銷。」最高行政法院92年度判字第494號及臺中高等行政法院93年度訴更一字第12號著有裁判，準此而言，凡因行政機關之意思表示或事實行為，產生信賴之基礎，而人民因信賴，展開具體之信賴行為，即受信賴原則之保護。
⑴依「製定非都市土地使用分區圖及編定各種使用地作業
須知」之規定，為土地分區使用之計畫及土地使用管制事項，應製定非都市土地使用分區圖，並繕造土地使用編定清冊。非都市土地使用分區圖，應送內政部，縣（市）政府存查一份，參用一份，地政事務所一份，公告一份；土地使用編定清冊除一份存查外，一份報內政部，一份送鄉（鎮、市、區）公所公告，一份發交地政事務所據以登載編定結果於土地登記簿。土地使用分區及土地使用編定圖說奉准備查後，縣（市）政府應依區域計畫法第16條第1 項規定，在當地鄉（鎮、市、區）公所公告30天，非都市土地使用分區圖及土地使用編定圖，得提供人民閱覽。又依上揭規定，土地使用分區及土地使用編定圖說奉准備查後，縣（市）政府應依區域計畫法第16條第1 項規定，在當地鄉（鎮、市、區）公所公告30天，惟未見本件系爭土地之土地使用分區及土地使用編定圖說，依該規定公告於當地宜蘭縣羅東鎮公所，自不得以該公告係編定同段243 地號部分土地之使用分區為「特定農業區」，而認系爭土地不符合得變更編定為建築用地之規定，進而否准原告之申請。
⑵縱（假設）系爭土地之土地使用分區及土地使用編定圖
說已依規定（81年間奉准備查後）公告30天，於原告信賴土地登記購買系爭土地並申請變更編定為建築用地（即96年1 月26日）前，公告早即結束，更不得以該公告係編定同段243 地號部分土地之使用分區為「特定農業區」，而認系爭土地不符合得變更編定為建築用地之規定，進而否准原告之申請。
⑶況依上揭規定，非都市土地使用分區圖，應送內政部、
縣（市）政府及地政事務所存查；土地使用編定清冊除存查外，應報內政部，送鄉（鎮、市、區）公所公告，並發交地政事務所據以登載編定結果於土地登記簿土地使用分區，土地使用分區及土地使用編定圖說並提供人民閱覽，惟未見本件系爭土地之土地使用分區及土地使用編定圖說，依該規定送內政部，縣（市）政府存查，要不得以該公告係編定同段243 地號部分土地之使用分區為「特定農業區」，而認系爭土地不符合得變更編定為建築用地之規定，進而否准原告之申請。
⑷又依「非都市土地變更編定申請書」，係規定應檢附土
地登記謄本及地籍圖謄本，以供被告審核，並未規定附具土地使用分區及土地使用編定圖說供被告審核，足為稽證土地使用分區及土地使用編定圖說，非屬非都市土地變更編定申請之必要文件，故足為原告信賴基礎者，洵為土地登記謄本所示登記，並非土地使用分區及土地使用編定圖說。
⑸再者，被告96年2 月26日府地權字第0960024677號函通
知原告，請於文到60日內依說明二所述事項（應繳納回饋金106,165 元、檢附建築線指定成果圖及隔離綠帶圖）補正，復未命原告補正土地使用分區及土地使用編定圖說，益足稽證土地使用分區及土地使用編定圖說，並非非都市土地變更編定申請之必要文件，故足為原告信賴基礎者，洵為土地登記謄本所示登記，並非土地使用分區及土地使用編定圖說。
３、原告購買系爭土地並申請變更編定為建築用地時，系爭
243 號土地於地政資料上確實○○○鄉村區○○○道」，就此羅東地政事務所96年3 月30日羅地用字第0960003375號函坦承係該所「辦理本案時因登校人員疏失誤載為『鄉村區』交通用地」，足證上開誤載確實為行政機關之行為，且為當時客觀存在之事實，原告係因信賴其記載而相信毗鄰系爭土地符合可以變更為建築用地之要件，故而以高價予以買受，此由原告96年1 月25日取得該二筆土地之所有權後立即於隔日向被告申請變更登記，可以證明原告確實是以變更編定為目的而買受該二筆土地，否則原告並非務農，並無高價買受二筆農地之理由。綜上而言，本件係先有行政機關誤載243 地號土地之使用分區此一客觀事實存在，原告因信賴其誤載，展開具體之信賴行為，以高價購買系爭土地，故而系爭24
3 地號土地使用分區之誤載即為原告展開具體信賴行為之信賴基礎，嗣羅東地政事務所自行將243 地號土地更正登記回復為原「特定農業區」交通用地，自屬去除原告之信賴基礎，並因而致原告所購買系爭土地無法變更編定為建築用地，權利受到重大損害，原告自得主張信賴保護。而被告駁回原告之申請，侵害原告之信賴利益，有信賴保護原則之適用。
４、羅東地政事務所自行將243 地號土地更正登記回復為「特定農業區」交通用地，屬去除原告之信賴基礎，已如前述，此一信賴基礎之去除，因遭被告援引為駁回原告之申請之唯一理由，依行政機關同一性之原則，故被告亦應同受信護原則之拘束。本件適用信賴保護原則之結果，被告應以系爭243 土地遭羅東地政事務所自行變更登記前之登記狀態為審查系爭土地是否符合得變更登記為建築用地之依據。同時原告購買系爭土地並申請變更編定為建築用地時，同段243 號土地於地政資料上確實○○○鄉村區○○○道」，就此羅東地政事務所96年3月30日羅地用字第096000 3375 號函坦承係該所「辦理本案時因登校人員疏失誤載為『鄉村區』交通用地」，足證上開誤載確實為行政機關之行為，且為當時客觀存在之事實，原告係因信賴其記載而相信毗鄰系爭土地符合可以變更為建築用地之要件，故而以高價予以買受，此由原告96年1 月25日取得該二筆土地之所有權後立即於隔日向被告申請變更登記，可以證明原告確實是以變更編定為目的而買受該二筆土地，否則原告並非務農，並無高價買受二筆農地之理由。故本件係先有行政機關誤載243 地號土地之使用分區此一客觀事實存在，原告因信賴其誤載，展開具體之信賴行為，以高價購買系爭土地，故而系爭24 3地號土地使用分區之誤載即為原告展開具體信賴行為之信賴基礎，嗣羅東地政事務所自行將243 地號土地更正登記回復為原「特定農業區」交通用地，自屬去除原告之信賴基礎，並因而致原告所購買系爭土地無法變更編定為建築用地，權利受到重大損害，原告自得主張信賴保護。
５、本件若適用信賴保護原則而准許系爭土地變更登記為建築用地，不會對公共利益造成損害：
⑴同段243 地號土地不論是屬於「鄉村區」或「特定農業
區」，其地目均為「道」，且實際上亦供道路使用，故而不論是登記為「鄉村區」或「特定農業區」，均無損於其為道路使用之事實，自無損於公共利益。
⑵既同段243 地號土地不論登記為「鄉村區」或「特定農
業區」，其地目均為「道」，均無損於其為道路使用之事實，即無「所欲維護之公益」可言；被告機關復未舉出登○○○鄉村區○○道」地目之土地與登記為「特○○○區○○道」地目之土地有何不同，並該不同如何與公共利益有關，自足認無「所欲維護之公益」存在。原告則因信賴地政機關所為之土地登記，認為系爭土地可依法變更編定為建築用地，以高價買受該2 筆土地，具信賴基礎，應受信賴保護。故原告之信賴利益顯然大於撤銷所欲維護之公益。
⑶系爭土地係遭道路、水溝等自然界線或外圍有機關、學
校、軍事等用地隔絕之凹型地，縱准予變更為建築用地，對於周遭環境不僅無不利影響，反而能帶動鄰近地區之繁榮。
６、是綜上，請求判決如聲明所示。
（二）被告答辯之理由：
１、按非都市土地使用管制規則第35條之1 條第1 項規定：「非都市土地鄉村區邊緣畸零不整且未依法禁、限建或
經直轄市、縣（市）政府認定非作為隔離必要之土地，合於下列各款規定之一者，得在原使用分區內申請變更編定為建築用地: 一、毗鄰鄉村區之土地，外圍有道路、水溝或各種建築用地、作建築使用之特定目的事業用地、都市計畫住宅區、商業區、工業區等隔絕，面積在○．一二公頃以下者。二、凹入鄉村區之土地，三面連接鄉村區，面積在○．一二公頃以下者。三、凹入鄉村區之土地，外側為道路、水溝等自然界線或外圍有機關、學校、軍事等用地隔絕，面積在○．五公頃以下者。」，次按「非都市土地使用管制規則第35條之1 第3 項規定，土地所有權人個別申請變更編定時，其「整體認定」範圍界線之認定方式：1.按符合非都市土地使用管制規則第35條之1 第1 項所列各款規定之一者，得在原使用分區內申請變更編定為建築用地。依上開規定申請變更編定案件，如涉及同條第3 項規定，土地所有權人個別申請變更編定時，其『整體認定』範圍界線，係以先審認符合同條第1 項各款規定之要件後，再就其符合要件範圍內土地整體加以認定之。2.非都市土地使用管制規則第35條之1 第1 項第3 款所稱凹入鄉村區之土地，應以三面連接鄉村區，且整筆土地均在凹入之範圍內為原則，……」為內政部94年9 月12日內授中辦地字第0940726072號函釋明在案。查系爭土地與同段241 、22
1 地號土地同為特定農業區農牧用地，面積共計0.0000
000 公頃，經整體認定，西側毗鄰243 地號特定農業區交通用地（註：經查81年○○○鎮○○段非都市土地使用編定檢討成果清冊，新西安段243 地號重測前為西安段306 地號，其原編定即為特定農業區交通用地，因土地登記簿誤載為鄉村區交通用地，96年3 月29日由羅東地政事務所依土地法第69條規定辦理更正完竣），南側毗鄰240 、235 、231 、230 、227 、226 、224 地號等鄉村區乙種建築用地，東側毗鄰220 地號鄉村區乙種建築用地，除面積未在0.12公頃以下外，亦非三面連接鄉村區，與前開規則第35條之1 第1 項規定及前開函釋之要件不符，是被告於96年4 月3 日以府地權字第0960015527號函駁回申請，洵無違誤。
２、按「登記人員或利害關係人，於登記完畢後，發見登記錯誤或遺漏時，非以書面聲請該管上級機關查明核准後，不得更正。但登記錯誤或遺漏，純屬登記人員記載時之疏忽，並有原始登記原因證明文件可稽者，由登記機關逕行更正之。」為土地法第69條所明定。被告受理原告之申請案，審查時發現毗鄰系爭土地之同段243 地號之編定，似有違誤，應非全筆編定為鄉村區交通用地，爰以96年3 月23日府地權字第0960037702號函囑羅東地政事務所查明後妥適處理，嗣該所查明81年度宜蘭縣○○鎮○○段（重測後為新西安段）非都市土地使用編定檢討清冊後，以96年3 月30日羅地用字第0960003375號函復，略謂：……本所辦理本案時因登校人員疏失誤載為「鄉村區」交通用地，本所業依規定更正登記回復為原「特定農業區」交通用地完竣等語。揆諸上揭條文之規定，宜蘭縣羅東地政事務所之行為，洵有所據，被告指稱該所於發見登記錯誤時，未依土地法第69條規定以書面聲請該管上級機關查明核准，而逕為辦理更正，自不得否准變更編定之申請云云，顯係對法令規定有所誤解所致。
３、按「本法所稱行政處分，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或共約公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。」為行政程序法第92條第1項 所明定。次按「……申請使用地變更應繳納規費……依上揭規定所收取之規費，係屬行政規費性質，乃政府機關為特定對象所提供之特別服務，本案既經依規繳納規費，且相關單位已前往實地勘查，申請人所繳之變更編定規費自不應退還……」為內政部94年3 月29日內授中辦字第0940043535號函釋示在案。查被告96年2 月26日府地權字第0960024677號函僅係就原告之申請案未符合法令規定，應為補正之單純的事實敘述及理由說明，並未對其之申請有所准駁，不因該項敘述或說明而生法律上之效果，亦與所謂行政處分之附款無涉。原告主張「原處分機關96年2 月26日府地權字第0960024677號函，具備行政處分之外觀，亦屬具備附款之行政處分，……，應視同原告履行附款（承諾負擔與完成條件）後准許申請土地編定變更」、「原處分不予退還原告所繳各項審查費，卻退還回饋金10 6,165元，由此可見原處分機關事在審查通過後，才要求原告繳納回饋金，否則豈有審查不過卻要求原告繳納農地變更回饋金之理？亦即96年2月26日之原處分機關函，確實為實質審查後對原告就本件申請農地變更案所為之行政處分」等語，顯係對事實及法令規定之誤解，不足採信。
４、最高行政法院92年度判字第494 號及台中高等行政法院93年度訴更一字第12號判決之原因事實與本件事實並不相同，無法比附爰引，是原告主張應受信賴原則之保護云云，亦不足採信。
理 由
一、兩造對前開事實概要記載之事實並不爭執，並有兩造提出之系爭土地非都市土地變更編定申請書、被告96年2 月26 日府地權字第0960024677號函、原告提出之繳款書、被告96年年3 月23日府地權字第0960037702號函（函羅東地政事務所）、羅東地政事務所96年3 月30日羅地用字第0960003375號函、被告96年4 月3 日府地權字第0960015527號函、內政部97年3 月27日台內訴字第0960080858號訴願決定等可稽，是自堪信為真實：
（一）查本件原告主張96年初購買系爭土地時，位於系爭土地西側即宜蘭縣○○鎮○○○段第243 地號土地依土地登記簿上記載，其使用分區為「鄉村區」、地目為「道」等事實，為兩造所不爭執，堪信為真實。
（二）次查系爭土地西側即坐落宜蘭縣○○鎮○○○段○○○ ○號（重測前為西安段306 號），原編定使用地類別為「特定農業區」交通用地之土地，於81年間主管機關宜蘭縣政府辦理非都市土地使用編定檢討後，上開土地有部分經公告變更為鄉村區，面積0.1266公頃，其餘部分仍維持特定農業區。同時依內政部77年3 月1 日台（77）內字第583705號函釋，應俟土地所有權人或管理機關申請分割成不同地號後，再分別將其使用分區名稱記載於土地登記簿，惟宜蘭縣政府於81年間通知管理機關羅東市公所申辦分割，但並未辦理，故應維持原土地登記簿上之記載（特定農業區）。因宜蘭縣羅東地政事務所人員疏失，於土地登記簿上，將上開243 地號土地全部誤載為「鄉村區」交通用地，嗣經宜蘭縣羅東地政事務所更正登記回復為原「特定農業區」交通用地之記載等事實，亦為兩造所不爭，並有上開羅東地政事務所96年3 月30日羅地用字第0960003375號函可稽，是足信為真。
（三）再查上開243 地號土地整筆為交通用地，呈倒Ｔ字型，於81年間經主管機關宜蘭縣政府，依照區域計畫法等法規辦理通盤檢討完竣後，將檢討成果圖等資料依法公告30日，亦有被告提出之81年6 月16日八一府地用字第55489 號、81年6 月17日八一府地用字第56343 號函、宜蘭縣羅東市非都市土地使用編定檢討成果清冊（本院卷第72頁-77 頁）、及公告節圖（附證物袋）可稽。而依上開公告節圖足證系爭土地西側即坐落宜蘭縣○○鎮○○○段○○○ ○號（重測前為西安段306 地號）之部分土地（即與同地段247地號及系爭土地相鄰之部分）使用分區，於81年間公告時仍劃定為「特定農業區」交通用地，未與系爭土地相鄰的部分，始有部分公告變更為鄉村區（參見原處分卷第44頁地籍圖紅色部分）。是原告陳稱243 地號土地未經合法公告云云，自無所據而不足採。
二、按非都市土地使用管制規則第35條之1 第1 項、第3 項規定：「非都市土地鄉村區邊緣畸零不整且未依法禁、限建或經直轄市、縣（市）政府認定非作為隔離必要之土地，合於下列各款規定之一者，得在原使用分區內申請變更編定為建築用地：ㄧ、毗鄰鄉村區之土地，外圍有道路、水溝等明顯界線隔絕，面積在○．一二公頃以下者。二、凹入鄉村區之土地，三面連接鄉村區，面積在○．一二公頃以下者。三、凹入鄉村區之土地，外側為道路、水溝等自然界線或外圍有機關、學校、軍事等用地隔絕，面積在○．五公頃以下者。」、「符合第一項各款規定有數筆土地者，土地所有權人個別申請變更變定時，依前條第三項規定辦理。」。次按區域計畫法主管機關內政部94年9 月12日內授中辦地字第0940726072號函釋：「關於非都市土地使用管制規則第35條之1 執行疑義乙案，請依會商結論辦理，……2.非都市土地使用管制規則第35條之1 第1 項第3 款所稱凹入鄉村區之土地，應以三面連接鄉村區，且整筆土地均在凹入之範圍內為原則，但第3 款凹入鄉村區之土地有部分凸出現象時，而外側已為道路、水溝等自然界線或外圍有機關、學校、軍事用地隔絕，其面積在0.5 公頃以下者，仍得視為凹入範圍」，與母法規範意旨無違，應予適用：
（一）經查原告所有系爭土地經整體認定後，面積為0.199305公頃，不符合非都市土地使用管制規則第35條之1 第1 項第
1 、2 款須面積在0.12公頃以下始得申請之規定；是依前開第1 、2 款規定，系爭土地無法由「特定農業區農牧用地」，變更編定為「特定農業區甲種建築用地」。
（二）次查系爭土地東側及南側毗鄰鄉村區，而西側部分即坐落宜蘭縣○○鎮○○○段○○○ ○號（併與同地段247 地號土地相鄰部分）之使用分區，於81年間檢討成果公告時，仍維持編定為「特定農業區」交通用地。亦不符上開規則第
35 條 之1 第1 項第3 款規定及函釋「凹入鄉村區之土地應以三面連接鄉村區」之要件。是被告機關據以駁回原告申請將系爭土地由「特定農業區農牧用地」，變更編定為「特定農業區甲種建築用地」，於法有據。
三、原告雖主張因信賴地政機關就系爭土地西側即坐落宜蘭縣○○鎮○○○段○○○ ○號土地，於土地登記簿謄本上記載其使用分區為「鄉村區」、地目為「道」，因而認為系爭土地符合得變更編定為建築用地之規定，乃以高價買受系爭土地，自屬具保護基礎，應受信賴原則之保護，故被告應適用非都市土地使用管制規則第35條之1 第1 項第3 款規定，將系爭土地核准變更為特定農業區甲種建築用地」云云。惟查：
（一）行政程序法第8 條規定：行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴。據此人民主張適用信賴保護原則者，即須對下列構成信賴保護要件事實之存在，負舉證證明之責：
１、信賴基礎：即行政機關表現於外之意思，讓人民形成一個印象，相信行政機關已經作成一個具有法效性之決策，並基於對此決策之信賴，而有規劃未來行止之可能性。此表現於外的意思，依司法院釋字第525 號解釋意旨，係指作成授益行政處分及發布行政法規，而不及於事實行為。
２、信賴表現：而人民基於上述「法效性決策宣示」所形成之信賴，實際開始規劃社會活動，並付諸實施，此等表現在外之實施行為（含作為與不作為）即屬「信賴表現」，且此主觀的信賴與客觀的行為之間須具有因果關係。同時上開信賴表現會因時間之經過，隨著信賴基礎之深化，而有更明顯的動作外觀。
３、因信賴表現所生之信賴利益：信賴保護原則所欲維護之利益即屬「信賴利益」，即人民基於前開信賴規劃其社會生活，而在信賴表現活動中所付出之成本，此等成本包括「機會成本」在內，原則上是指「經濟成本」，特殊例外情況下也有可能包含「非經濟成本」。
（二）再按「區域計畫公告實施後，不屬第11條之非都市土地，應由有關直轄市或縣（市）政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。變更之程序亦同。其管制規則，由中央主管機關定之。前項非都市土地分區圖，應按鄉、鎮（市）分別繪製，並利用重要建築或地形上顯著標誌及地籍所載區段以標明土地位置。」、「直轄市或縣（市）政府依前條規定實施非都市土地分區使用管制時，應將非都市土地分區圖及編定結果予以公告；其編定結果應通知土地所有權人。前項分區圖附印本，發交有關鄉鎮、（市）公所保管，隨時備供人民免費閱覽。」分別為行為時區域計畫法第15條、第16條所明定。是非都市土地之使用管制，悉依經公告之使用分區及使用地種類之編定為據。直轄市或縣（市）政府就非都市土地為各種使用地編定結果，依同法施行細則第18條第4 項規定，固應登載於土地登記簿，然此項登載，乃為執行管制之技術性規定，按公告之編定結果照錄，僅係事實行為，並非行政處分，目的在於方便執行管制之查考，不能代替公告之編定結果作為管制之依據。公告之編定結果為管制依據，其公告內容錯誤，足以引起對於土地使用管制依據之信賴，具有信賴基礎；反之，土地登記簿之記載並非管制依據，其錯誤不足以引起對於土地使用管制依據之信賴，不具有信賴基礎，無從構成信賴保護原則之要件而排除對於錯誤登記結果之撤銷。經查：
１、本件系爭土地西側即坐落宜蘭縣○○鎮○○○段243 地號部分土地（併與同地段247 地號土地相鄰部分），早經依區域計畫法有關非都市土地編定為「特定農業區交通用地」，並依法公告、定期檢討，仍維持原編定，同時上開檢討成果「公告」並無何錯誤，揆諸上開說明，本件原告於96年初購買系爭土地時，土地登記簿謄本雖有記載243 地號土地使用分區為「鄉村區」、地目為「道」之「錯誤」，但該錯誤不足以引起原告對於土地使用管制依據之信賴，不具有信賴基礎，無從構成信賴保護原則之首揭要件。
２、又本件原告購買之系爭土地編定為「特定農業區農牧用地」，且從無任何公告或土地登記簿記載之錯誤。至原告主張因信賴另筆前述羅東市公所管理之243 地號土地於土地登記簿本上之記載「錯誤」，頂多成為原告購買系爭土地之「動機」，其間並無直接因果關係，原告購買系爭土地主要乃相信依非都市土地使用管制規則第35條之1 第1 項規定，可以變更編定為建築用地，尚與前開信賴保護之構成要件中之「信賴表現」，即原告信賴行政機關的意思表現而實際開始規劃社會活動，並付諸實施有間。蓋原告並非購買上開記載「錯誤」之243 地號土地，而係購買系爭土地。其表現在外的行為，與24
3 地號土地無直接的關連，尚難將其投資購買系爭土地所生的損失，歸咎於信賴相鄰土的使用分區記載錯誤。
四、綜上所述，本件原告主張信賴地政機關針對宜蘭縣○○鎮○○○段○○○ ○號使用分區及地目之記載，認系爭土地符合得變更編定為建築用地之規定而向前手價購，應適用信賴保護原則，請求撤銷訴願決定及原處分，並請求被告應作成原告所有系爭土地准予變更編定為「特定農業區甲種建築用地」之處分云云，並無理由。被告以原告所有系爭土地不符合非都市土地管制規則第35條之1 第1 項各款規定，駁回原告申請，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告徒執前詞，訴請撤銷，並請求被告作成系爭土地准予變更編定為特定農業區甲種建築用地之處分，為無理由，應予駁回。
五、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，核均與本件判決結果不生影響，爰不逐一論述，併此敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 97 年 10 月 9 日
臺北高等行政法院第六庭
審判長法 官 林文舟
法 官 陳鴻斌法 官 許瑞助上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 97 年 10 月 13 日
書記官 劉育伶