臺北高等行政法院判決
97年度訴字第01292號原 告 甲○○訴訟代理人 張立業律師
林輝豪律師被 告 桃園縣蘆竹地政事務所代 表 人 乙○○主任）住同訴訟代理人 丙○○上列當事人間因所有權登記事件，原告不服桃園縣政府中華民國97年5 月12日府法訴字第0970077927號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：緣原告於民國92年10月17日以訴外人（即原告之被繼承人）莊萬水年輕時即以所有之意思在桃園縣○○鄉○○段第552 、553 、557 等3 筆地號毗鄰之未登記土地（下稱系爭土地）開始耕種，達數十年，79年訴外人莊萬水過世，由原告及其他繼承人繼續占有使用，至今已逾十年為由，請求依民法第769 條及第770 條時效取得所有權之規定，就系爭土地（嗣經複丈編定○○○鄉○○段第552- 1、552-2、552-3 地號）辦理複丈及土地所有權登記為原告及訴外人莊慶發、莊慶進、莊守仁，被告以案關國有未登記土地產權及土地管理權，以92年10月23日蘆地測字第0920007085號函請桃園縣政府水務處（原水務局，97年1 月16日改制）、桃園縣蘆竹鄉公所、財政部國有財產局台灣北區辦事處桃園分處等相關業務主管機關提供有關資料供參辦，並於92年11月13日會同原告現場實地會勘，被告依會勘結論係屬南崁溪一定限度內之土地，不得為私有，於92年11月20日以蘆地測字第0920007085號函否准所請，原告不服，於93年10月28日向桃園縣政府提起訴願，桃園縣政府以94年1 月14日府法訴字第0930311255號決定書駁回所請，原告不服，向本院提起行政訴訟，經本院94年度訴字第750 號判決桃園縣政府前述決定應予撤銷，重做決定，桃園縣政府乃以96年6 月6 日府法訴字第0960127524號訴願決定撤銷原處分，由被告另為適法之處分，原告以被告應作為而不作為提起訴願，於訴願程序進行中，經被告以96年12月10日蘆地測字第0960013335號函
(下稱原處分) 否准原告申請，經訴願決定以被告業已為處分為由，而為訴願不受理決定。原告不服被告原處分，經提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明求為判決：
1.原處分（桃園縣蘆竹地政事務所96年12月10日蘆地測字地0000000000號函）及訴願決定均撤銷。
2.被告對於原告於92年10月17日就系爭土地申請時效取得所有權登記事件，應予審查、公告並准予登記。
3.訴訟費用由被告負擔。㈡被告聲明求為判決：
1.原告之訴駁回。
2.訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：㈠原告主張之理由：
1.訴外人莊萬水於日據時代即以所有之意思，和平繼續占有系爭土地，迄至79年間莊萬水過世後，由原告甲○○及其他繼承人依法繼承而繼續占有使用中，實已符合民法第769 條及第770 條關於請求登記為所有人之要件。
故原告於92年10月17日即提出相關證明文件予被告並請求登記為所有人。92年11月13日被告邀集蘆竹鄉公所、國有財產局台灣北區桃園分處、桃園縣政府水務局（按：該單位當天缺席）及原告甲○○等四人，辦理系爭土地之實地會勘。92年11月20日被告以系爭土地乃土地法第14條規定不得為私有之範圍內土地，否准原告之申請，並於93年1 月27日登記為中華民國所有。
2.其後被告更提出系爭土地坐落所謂河川警戒線、河川區域範圍等於法無據之理由，一再駁回原告之申請。惟查，系爭土地非屬土地法第14條規定不得為私有之範圍；我國水利相關法規並無所謂河川警戒線之用語；系爭土地亦未坐落河川區域範圍。
⑴93年3 月31日原告再次去函被告，詢問若本案未涉河
川警戒線，是否可准原告聲請登記所有權，93年4 月
1 日經濟部水利署第二河川局函覆，水利相關法規並無「河川警戒線」之名詞。93年4 月6 日，被告回覆系爭土地業已於92年12月3 日登記為國有，原告所請礙難辦理。93年4 月12日原告以水利相關法規並無河川警戒線之名詞等為由，再次向被告提出異議。93年
4 月27日桃園縣蘆竹鄉公所自承水利相關法規既無「河川警戒線」名詞，即應依水利主管機關函示辦理，其本身並非水利主管機關。
⑵93年6 月7 日被告以系爭土地依河川管理辦法、國有
財產法及關於水道河川浮覆地及道路溝渠廢置地所有權歸屬處理原則等規定，並經桃園縣政府水務局及桃園縣蘆竹鄉公所提供圖籍資料顯示，系爭土地位於南崁溪河川未登錄地範圍，屬土地法第14條規定不得為私有之範疇，且系爭土地已登記為國有，依據土地登記規則第7 條規定，無從依原告申請更正所有權為原告所有。93年7 月21日原告向被告提出異議，93年9月27日被告以系爭土地已於92年12月3 日登記為國有，依土地登記規則第7 條規定，原告所請仍礙難辦理。93年10月28日原告分別就被告之92年11月20日蘆地測字地0000000000號函及93年9 月27日蘆地測字地0000000000號函提起訴願。96年6 月6 日桃園縣政府訴願審議委員會以府法訴字第0960127524號訴願決定撤銷被告92年11月20日蘆地測字地0000000000號函，且認定「原處分機關未經水利主管機關本府（水務局）會勘認定，竟以非水利主管機關意見，作為否准訴願所請之依據，究否妥適，實有查明之必要......原處分應予撤銷，由原處分機關於決定書到達六十日內查明訴願人申請當時本案系爭土地究座落河川區域內或外，另為適法處分」。
⑶96年10月24日因被告未依上開之訴願決定於訴願決定
書到達六十日內另為適法處分，原告提起訴願。96年12月10日被告以蘆地測字第0960013335號函覆其承辦人員未就相關法令規章全盤了解及應注意而未注意情況下，依92年11月13日非水務主管機關意見之會勘紀錄結論否准所請顯然有誤，然被告仍駁回原告之申請。
3.國有財產局將系爭土地登記為國有之程序不合法，不能取得系爭土地之所有權：
⑴依逾總登記期限無人申請登記土地處理原則第5 點規
定，無主土地必須先經公告及代管程序後，仍無人前來申請登記，始可登記為國有，合先敘明。
⑵查系爭土地非屬土地法第14條所定不得為私有之土地
，易言之，乃屬於得私有之土地。又當時系爭土地尚未登記為任何人所有，應屬無主土地，倘國有財產局欲將之登記為國有，本須踐行上述公告及代管之程序，始得取得系爭土地之所有權。然被告及國有財產局均未踐行上開公告及代管之程序，遽將系爭土地登記為國有，不僅違法，當無使國有財產局取得所有權之效力可言，更無得對抗原告之絕對效力存在，應可認定。
⑶況依地籍測量實施規則第211 條及第215 條規定，被
告如欲將系爭土地登記為國有而實施測量時，應通知關係人即原告到場（按：原告為系爭土地鄰地所有人，亦即錦興段552 地號之所有人）。惟被告從未通知原告，是被告逕將系爭土地登記為國有之程序顯屬違法，該登記不具土地法絕對效力甚明。
4.綜上，原告於92年10月17日第一次向被告申請時效取得所有權登記時，被告本即應准許原告之申請。詎被告竟以單方錯誤認知致適用錯誤法律，進而為否准原告申請之違法行政處分，斯時系爭土地登記尚未登記為國有，嗣後縱系爭土地改登記為國有，被告執以此理由再次否准原告之申請，即屬違法，亦無對抗原告之效力。㈡被告主張之理由：
1.系爭土地於登記公告期間未有權利關係人提出異議，且已完成公告及登記程序即具有絕對效力，故除依土地登記規則第7 條規定外，無法塗銷系爭土地之所有權登記。被告92年11月20日蘆地測字第0920007085號函之準駁處分（第一次行政處分），業經桃園縣政府訴願審議委員會依鈞院95年9 月7 日94年度訴字第00750 號判決意旨，再審議結果以96年06月06日府法訴字第0960127524號訴願決定：原處分撤銷，由原處分機關另為適法之處分。被告乃依上開訴願決定意旨，重新通知水務主管機關會勘，會勘結果證實系爭土地未座落於依水利法劃設公告之河川區域範圍，因案無前例可循，乃將本案實務執行疑義向上級機關桃園縣政府請示，案經桃園縣政府96年10月31日府地測字第0960367722號函復以案與土地登記規則第7 條規定不合，應重新受理本案並依土地法第54條、地籍測量實施規則土地複丈編等規定辦理。被告依上開函示重新受理本案，惟因系爭土地既經依法登記為國有，已非未登記土地，原告主張將系爭已登記為國有土地所有權重新公告登記為渠等四人共有案，經重新審核結果核與上開法令規定不合，被告以96年12 月10日蘆地測字第0960013335號函駁回訴願人等申請案，應為適法之處分。
2.另參查鈞院95年9 月7 日94 年 度訴字第00750 號判決書理由參、三、（一）後段略以：「......，原告於上開土地辦理新登錄登記公告期間並未表示異議，本案經公告期滿無人提出異議，被告即於93年1 月27日辦畢所有權登記為中華民國（管理機關：財政部國有財產局）之事實，......，且為兩造所不否認，洵堪認定。」又判決書理由參、三、（二）後段略以：「......，惟因系爭土地業經依法登記為『中華民國所有』，故縱使......，亦不影響國有財產局依法辦畢所有權登記為中華民國之效力，況依土地登記規則第7 條規定登記機關非經法院判決塗銷確定，不得為塗銷上開土地所有權登記。是以被告未再受理原告主張時效取得所有權登記，依法並無不合。」；另判決書理由肆後段已明示：「......第二次行政處分部分；核無違誤，訴願決定，予以維持，亦無不合，是以原告請求撤銷第二次處分及訴願決定，為無理由，應予駁回」等判決理由判例，皆證實被告機關依法駁回原告所請之行政處分於法並無不合。
3.綜上所述，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第
108 條規定，檢附原卷乙宗，敬請鑒核，依法駁回原告之訴。
理 由
一、土地法第43條規定：「依本法所為之登記，有絕對效力。」土地登記規則第7 條規定：「依本規則登記之土地權利，除本規則另有規定外，非經法院判決塗銷確定，登記機關不得為塗銷登記。」
二、查本件原告前於92年10月17日申請將系爭土地依時效取得所有權登記為原告及訴外人莊守仁、莊慶發、莊慶進等共有。被告依據92年11月13日相關機關之實地會勘紀錄結論「......係屬南崁溪一定限度內之土地，不得為私有。」以92 年11月20日蘆地測字第0920007085號函（第一次行政處分）否准所請；嗣經財政部國有財產局於92年12月3 日申請將系爭
3 筆土地登記為國有，並經被告於93年1 月27日依法完成登記。並以系爭土地經財政部國有財產局申辦設籍登記為國有土地，具有絕對效力，以93年9 月27日蘆地測字第0930006159號函（第二次行政處分）駁回原告時效取得所有權之申請。原告不服前述二次處分，經提起訴願，經桃園縣政府以94年1 月13日府法訴字第0930311255號訴願決定略以「......不服92年11月20日蘆地測字第0920007085號函部分，提起訴願逾期，不予受理；不服93年9 月27日蘆地測字第0930006159號函部分，原處分無違誤，應予維持。」原告不服提起行政訴訟，經本院於95年9 月7 日94年度訴字第00750 號判決書）：「......關於第一次行政處分即92年11月20日蘆地測字第0920007085號函所為處分及訴願決定應予撤銷，由訴願決定機關重行決定；關於第二次行政處分即93年9 月27日蘆地測字第0930006159號函所為處分部分，核無違誤，訴願決定予以維持」( 本件判決未經二造上訴業已確定) 。桃園縣政府依上揭本院判決意旨重行以96年6 月6 日府法訴字第0960127524號訴願決定書將原處分撤銷，責由被告另為適法之處分，其理由略以「.. .... 原處分機關未經水利主管機關本府（水務局）會勘認定，逕以非水利主管機關意見，作為否准訴願人所請之依據，是否妥適，實有查明必要......。
」被告依桃園縣政府訴願決定意旨重新續辦本案，再次函請本府水務局等單位現場會勘，並經桃園縣政府以96年8 月15日府水河字第0960273244號函函復略以：「依所附資料，經查系爭土地未座落於依水利法劃設公告之河川區域範圍。」被告復報陳桃園縣政府，案經桃園縣政府96年10月31日府地測字第0960367722號函復略以「......應重新受理本案並依土地法第54條、地籍測量實施規則土地複丈編等規定辦理。
」被告經重新審查後以本案土地已登記為國有，已非未登記土地，無法重新受理並核發時效取得所有權位置測量成果圖為由，以96年12月10日蘆地測字第0960013335號函駁回原告所請。上開事實，為二造所不爭執，堪以認定。
三、按行政機關對於同一事件，多次為內容相同之意思表示，是否皆為新的處分，在學說上向有「重複處分」與「第二次裁決」之分。所謂「重複處分」者，乃指行政機關作成處分後，於答覆申請人時，再重申先前所為之確定處分，而未重為實質決定，其性質應僅屬觀念通知，而非行政處分，不得為行政爭訟之客體。而所謂「第二次裁決」者，係指行政機關於第一次裁決後，於事實與法律狀態未有變更之下，對於重複提出之請求為重新之實體審查，並予裁決，其結果雖與第一次裁決相同，惟因發生公法上效果，故仍為一項新的行政處分，而得為行政爭訟之客體。經查本件原告於92年10月17日申請將系爭土地依時效取得所有權登記為原告及訴外人莊守仁、莊慶發、莊慶進等共有。固經被告第二次處分以系爭土地業經財政部國有財產局申辦設籍登記為國有土地，而否准原告申請。惟查原處分乃係就被告第一次處分，經桃園縣政府訴願決定以：「原處分機關未經水利主管機關本府（水務局）會勘認定，逕以非水利主管機關意見，作為否准訴願人所請之依據，是否妥適，實有查明必要。」為由，經撤銷，而重為處分，並於處分由內敘明「說明：......二、查‥‥本所循依上開訴願決定二度函請桃園縣政府水務局、城鄉發展局等機關並會同台端等現場會勘，案經桃園縣政府以96年08月15日府水河字第0960273244號函復略以：旨揭土地未座落於依水利法劃設公告之河川區域範圍，証實本所因承辦人未就相關法令規章全盤了解及應注意而未注意情況下，以依92年11月13日非水務主管機關（蘆竹鄉公所派員代表）意見之會勘紀錄結論否准所請顯然有誤，合先敘明。三、次查本案財政部國有財產局北區辦事處桃園分處亦於台端等主張旨揭未登記土地時效取得所有權測量案否准後，於92年11月27日向本所申請上開未登記土地設籍，經本所依法於93年01月23日辦理登記○○○鄉○○段552-1 、552-2 、552-3 等
3 筆國有土地。本所為依前述桃園縣政府訴願決定意旨續辦本案，惟於實務執行上涉及法令適用疑義，乃先後於96年10月22日蘆地測字第0960011822號函（副本諒達）及96年10月（應為11月之誤植）08日蘆地測字第0960012399號函陳報桃園縣政府核處，案經桃園縣政府以96年10月31日府地測字第0960367722號函及96年10月08日府地測字第0960367722號函（應為96年11月22日府地測字第0960393314號函之誤植）復以略謂：『......應重新就申請人92年10月17日之申請受理，並依土地法及地籍測量實施規則等之規定辦理......』。
準此，本案標示土地既經登記為國有，已非未登記土地，按：『依本法所為之登記，有絕對效力』、『依本規則登記之土地權利，除依本規則另有規定外，非經法院判決塗銷確定，登記機關不得為塗銷登記』。分別為土地法第43條及土地登記規則第7 條所明示。應本所無法重新受理並核發時效取得所有權位置測量成果圖於台端等憑辦，應予駁回申請。
......」。足徵本件原處分業就原告請求辦理土地登記而為重新為實體審查，且就原告請求測量部分亦一併予以裁決，其結果雖與第一次裁決相同，惟因發生公法上效果，故仍為一項新的行政處分，而得為行政爭訟之客體，並無就已確定判決效力所及之訴訟標的，再為起訴，合先敘明。
四、再按關於課予義務訴訟之判決，應以事實審行政法院辯論終結之際為法律及事實狀態之基準時，原告訴請判令被告為行政處分，應以行政法院裁判時法律及事實狀態為準，而課予義務訴訟之目的，在於判斷原告依法有無請求作為之權利，而非由法院審查被告拒絕為或怠為作為作成處分之當否。本件系爭土地，財政部國有財產局基於國有未登記土地之地籍管理需要，於92年11月27日以台財產北桃一字第0920011266號函檢具土地複丈及土地登記申請書各乙份，申辦上開國有未登記土地新登錄測量、登記，被告依相關規定程序辦理土地複丈及登記作業，並於93年1 月5 日蘆地登申字第0930000020號函，辦理國有土地第一次所有權登記公告，公告期間15日（自93年1 月5 日起至93年1 月20日止），原告於上開土地辦理新登錄登記公告期間並未表示異議，本案經公告期滿無人提出異議，被告即於93年1 月27日辦畢所有權登記為中華民國（管理機關：財政部國有財產局）之事實，業經本院94年度訴字第750 號判決認定在案( 參該判決理由參、三所載) ，從而原處分以系爭土地既經登記為國有，已非未登記土地，而駁回原告之申請案，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。至原告固主張被告未踐行公告及代管程序，即將系爭土地登記為國有土地，該程序顯有違法云云，惟姑不論原告主張是否可採，惟此乃事涉財政部國有財產局取得系爭土地合法與否，尚與本件判決結果無涉，附此敘明。是原告請求撤銷原處分及訴願決定，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 97 年 9 月 25 日
臺北高等行政法院第四庭
審判長法 官 鄭小康
法 官 陳秀媖法 官 周玫芳上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 97 年 9 月 25 日
書記官 林淑盈