臺北高等行政法院判決
97年度訴字第01221號原 告 甲○○訴訟代理人 關維忠律師被 告 行政院環境保護署代 表 人 乙○○署長）住同訴訟代理人 潘正芬律師
陳修君律師上列當事人間因濟助金事件，原告不服行政院中華民國97年3 月18日院臺訴字第0970082590號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：
（一）原告之配偶邱金本為桃園縣八德市公所（下稱八德市公所）清潔隊司機，於民國93年11月11日執行職務時死亡。原告遂檢具清潔人員執行職務死亡濟助金申請表、事實經過報告書、死亡證明書等相關書件，經由八德市公所及桃園縣政府環境保護局（下稱桃園縣環保局）轉呈其申請書，於94年3 月17日向被告申請核發清潔人員執行職務死亡濟助金。經被告以94年3 月18日環署督字第0940020932號書函回覆略以，清潔隊員於上班執勤時因猝發疾病死亡，非因公死亡，邱金本罹患肝硬化，於上班執勤時病發死亡，不符行為時「清潔人員執行職務死亡濟助基金管理要點」（下稱濟助基金管理要點）第9 點第1 款規定，歉難辦理濟助，並經桃園縣環保局94年3 月24日桃環毒字第0940013951號函交由八德市公所以94年4 月6 日德清字第0940008141號函通知原告。
（二）其後原告迭於95年間陳請核發濟助金，並經桃園縣環保局以96年4 月11日桃環毒字第0960017377號函請被告重新審理，惟經清潔人員執行職務死亡濟助基金管理委員會（下稱濟助基金管理委員會）以96年4 月25日環署督字第0960027657號函、96年6 月5 日環署督字第0960042334號函，及被告96年8 月29日環署督字第0960065588號函重申被告上開94年03月18日環署督字第0940020932號書函意旨。
（三）嗣八德市公所依據96年8 月10日協調會會議結論，以邱金本確係於上班時間執行職務時發生死亡情事，符合行為時濟助基金管理要點第8 點「執行職務時死亡」之要件，於96年9 月12日以德清字第0960024839號函再檢送相關書件，並經桃園縣環保局以96年9 月28日桃環毒字第0960057694號函轉報被告，經被告以96年10月29日環署督字第0960074267號函復略以，原告請領邱金本濟助金一案，因與規定要件不符，被告業以上開94年3 月18日環署督字第0940020932號書函復歉難辦理濟助，並由濟助基金管理委員會以96年4 月25日環署督字第0960027657號函及96年6 月5日環署督字第0960042334號函重申上開94年3 月18日環署督字第0940020932號書函意見。原告不服，提起訴願經決定不受理，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：
（一）原告聲明：
1、訴願決定及原處分（被告96年10月29日環署督字第0960074267號函）均撤銷。
2、被告應作成准予給付原告清潔人員執行職務死亡濟助金新台幣100萬元之行政處分。
3、訴訟費用由被告負擔。
（二）被告聲明：
1、駁回原告之訴。
2、訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之主張：
甲、原告主張：
（一）原告之配偶邱金本確係於執行垃圾清運職務時產生死亡情事，並已經相關單位確認無誤，有八德市公所95年11月30日德清字第0950035011號函可稽。依據行為時（即91年12月4 日修正）濟助基金管理要點第8 點規定：「本基金濟助對象以清潔人員執行職務時死亡者為限。」被告當無拒絕核發濟助金之權利。至於濟助基金管理要點第8 點嗣後於96年3 月14日修正增加「發生意外事故」之要件，依法並無溯及既往之效力，被告自無從以此作為拒絕核發濟助金之理由，故被告拒絕核發濟助金之處分顯有違法。
（二）被告96年10月29日環署督字第0960074267號函之內容雖係重申要件不符及說明比照被告上開94年3 月18日環署督字第0940020932號書函內容辦理，惟其意旨實等同於拒絕原告之核發濟助金申請，應認為係屬拒絕或駁回之行政處分，而發生公法上效果。
（三）查被告94年3 月18日環署督字第0940020932號函之受文者分別為桃園縣環保局（正本）及八德市公所（副本），並非直接寄送予原告，顯見該函之格式及內容均與行政程序法第92、96條等有關行政處分之定義及其應記載事項內容完全不符，故該函亦不應該視為被告對於原告所為之行政處分。
（四）鈞院96年度訴字第2752號判決之所以駁回原告之訴之理由，似認定91年12月4 日修正前濟助基金管理要點第8 條所謂「執行職務時死亡」之要件，須以執行職務遭遇危險事故而致死亡為前提，其遺族方能依此要點請求核發濟助金。惟查，此本屬個案法官之個別認定，尚無拘束同院其他法官之效力，此為其一；再者，該案法官以個人主觀臆測，率爾推論核發濟助金須以執行職務遭遇危險事故而致死亡為前提，顯有不當擴張解釋上開管理要點，並強將不必要之要件比附援引，侵害人民依法請求行政機關核發法定濟助金之權利，此為其二；又根據最高行政法院96年度判字第1499號判決之意旨：「……按行政院環境保護署訂定公布之『清潔人員執行職務死亡濟助基金管理要點』第8點規定：『本基金濟助對象以清潔人員執行職務時死亡者為限。』，所謂『執行職務時死亡』自以正在執行職務中或在上下班往返途中死亡為限... 」，顯見最高行政法院就此亦僅以「執行職務中或上下班往返途中」作為核發前提，亦無前述鈞院判決所稱必須以發生危險事故為前提，顯見前開一審判決適用法律明顯有誤，無從作為有利被告之基礎。
（五）本案似有行政程序法第128 條第1 項第2 款所謂「重開程序」之情事，而得申請重開，理由如下：
1、按行政程序法第128 條第1 項第2 款規定，縱某一行政處分之法定救濟期間已經過，但若在上開特定情況下，因情事已有變更，為人民之合法權益保障，乃准許此時相對人或利害關係人得依法重新申請行政機關撤銷、廢止或變更原處分。
2、本案根據96年3 月14日修正前、後之濟助基金管理要點（最後一次修訂時間：91年12月4 日）第8 點：「本基金濟助對象以清潔人員執行職務時死亡者為限」（修正前）、「執行職務時『發生意外事故』死亡」（修正後）觀之，顯見在96年3 月14日上開濟助基金管理要點第8 點已有修正，並增加以「發生意外事故」作為濟助金核發之條件，然法規修正原則上並無溯及既往之效力，由此反推，則在96年3 月14日前發生者，應認並無此等「發生意外事故」之要件存在，而僅須以「執行職務時死亡」作為核發濟助金之條件。既然如此，此等「法規修正」之新事實產生，足以反推其過去並無「發生意外事故」要件之存在，而可使原告因此受到較有利益之處分結果，當屬符合行政程序法第128條第1項第2款規定。
3、原告於96年3 月1 日、5 月5 日二度陳情申領濟助金100萬元之補助，但嗣後陸續接獲桃園縣環保局96年6 月26日桃環毒字第0960032579號函表示：濟助基金管理委員會函復無法辦理濟助，及濟助基金管理委員會96年6 月5 日環署督字第0960042334號函之駁回拒絕核發濟助金之處分，然此等處分仍未明確教示救濟期間，原告遂經桃園縣議員張文瑜聯絡各方於同年8 月10日代為召開協調會（此有該協調會開會通知函可稽），並於該協調會前經律師研究後發現前述法規修正之有利於原告情事（並即由律師發函予相關單位知悉），前述協調會上乃確認由原告再度向八德市公所提出申請，並由八德市公所以96年9 月12日德清字第0960024839號函，再度依程序申請核發濟助金，經桃園縣環保局以96年9 月28日桃環毒字第0960057694號函函請被告准予核發濟助金，但被告最後仍以96年10月29日環署督字第0960074267號函之行政處分予以駁回，故原告方依法開始提出正式訴願。就此而言，原告自96年8 月初知悉（經律師研究後告知）法規修正情事並即刻重新提出申請，應屬符合行政程序法第128 條第2項 之「知悉時起3 個月內」申請之時效規定；從而，被告96年10月29日環署督字第0960074267號函之駁回行政處分既未明示救濟期間，根據行政程序法第98條第3 項之規定，原告嗣後之訴願及本案行政訴訟，程序上當屬於法無違。
乙、被告主張：
（一）依據訴願法第3 條規定，行政處分係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。被告96年10月29日環署督字第0960074267號函僅就原告以同一事由所為之請求，說明被告之處理情形，其性質屬事實之敘述及理由之說明，並非行政處分。
（二）本申請案於94年3 月17日由桃園縣環保局轉呈被告，被告受理並審查後，認為與規定不符，並於94年3 月18日以環署督字第0940020932號書函作成處分。該處分書雖未依據行政程序法第96條規定辦理，惟參照司法院大法官釋字第
423 號解釋，行政處分並不因其形式而有異。又該書函雖未告知救濟期間，然依行政程序法第98條第3 項規定，處分機關未告知救濟期間至相對人或利害關係人遲誤者，如自處分書送達後1 年內聲明不服時，視為於法定期間內所為。查本案於94年3月18日作處分至96年4月11日桃園縣環保局函請被告重新審理之間，已逾2 年，其訴願已逾訴願救濟期間。
（三）被告96年10月29日環署督字第0960074267號函僅係重申94年3 月18日原否准申請處分之「重覆處分」，原告未依行政程序法第98條第3 項規定於期限內提起訴願，即屬起訴不備其他要件，請鈞院逕依裁定駁回。
（四）原告訴之聲明二所陳明訴訟類型似為「一般給付訴訟」，惟系爭濟助金非可直接以訴訟行使給付請求權，故其所訴亦顯不合法。
1、「行政法院並未具有上級行政機關之功能，不得取代行政機關而自行決定。故依行政訴訟法第8 條所規定因公法上原因發生財產上之給付，而提起一般給付訴訟，其請求金錢給付者，必須以該訴訟可直接行使給付請求權時為限。如依實體法之規定，尚須先由行政機關核定或確定其給付請求權者，則於提起一般給付訴訟之前，應先提起課予義務訴訟，請求作成核定之行政處分。準此，得直接提起一般給付訴訟者，應限於請求金額已獲准許可或已保證確定之金錢支付或返還。」為最高行政法院92年度判字第1429號判決所明文揭示。
2、「原告聲明求為判決：1、訴願決定、原處分均撤銷。2、被告應作成給付原告濟助金新台幣1,000,000 元之行政處分。」亦為鈞院96年度訴字第2752號相關濟助金案件進行中，經審判長闡明後原告所變更之聲明，足證濟助金非可直接以訴訟行使給付請求權。
（五）本件邱金本死亡原因為病死而非意外事故，亦非與執行職務有直接因果關係，且非職業傷害所致，應排除濟助基金管理要點第8點之適用：
1、按「鈞長為體恤地方清潔隊員執行公務意外死亡撫卹偏低...予以濟助金濟助...」「... 以執行廢棄物清除處理及環境整潔維護等職務，遭遇危險事故而致死亡者為限（包括往返執行上開公務者）...」為87年6月15日被告機關所屬廢棄物管理處研擬「清潔隊員因公死亡濟助金作業規定」時內簽說明所示。次按「基層環保單位意外濟助金」為被告歲出計畫提要及分支計畫表（88年度）所列之分支計畫名稱及科目。再按「... 其擔任之工作，如清掃街、清運垃圾、清理水溝，容易發生意外車禍或被不明刀片、針筒、利刃及有毒害之廢棄物品所傷致意外死亡... 予以特別濟助金濟助... 」亦為被告說明「清潔隊員因公死亡濟助金作業規定」草案之內簽說明所示。依前揭之說明，依法條之歷史解釋足資證明濟助基金管理要點第8 點所稱「執行職務死亡」意指「執行職務遭遇危險事故而致死亡」。
2、依鈞院96年度訴字第3205號判決、96年度訴字第470 號判決、92年度訴字第2489號判決及臺中高等行政法院93年度訴字第296號判決等判決意旨揭示，濟助基金管理要點第8點濟助對象範圍既係以「執行職務遭遇危險事故而致死亡者」為限，猝發疾病死亡者並非「遭遇危險事故」，亦非與執行職務有「直接因果關係」，自應排除適用。
3、本件邱金本發生死亡時間係於93年11月11日，依93年11月11日八德市衛生所開立合法而有效力之死亡證明書，其內容明載死亡原因為病死，直接引起死亡之疾病為上消化道大出血併休克，先行原因為肝硬化，死亡原因並非意外事故，甚為顯然。此外，被告於辦理死亡原因為病死之濟助金案件時，除非得證明死亡原因與先前職業傷害（如有）有相當之因果關係，否則依法仍無法同意。是故本件邱金本死亡原因為病死而非意外事故，亦非與執行職務有直接因果關係，且非職業傷害所致，自應排除濟助基金管理要點第8點之適用。
（六）綜上論述，被告94年3 月18日環署督字第0940020932號書函所作之處分因原告未於法定救濟期間提出訴願而確定。而被告96年10月29日環署督字第0960074267號函僅係說明被告之處理情形，並非另為行政處分，原告據以提起訴訟，於法不合，求為判決如聲明所示。
理 由
一、本件原告起訴時被告之代表人為陳重信，訴訟中被告代表人變更為乙○○，經被告新任代表人具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、原告起訴主張：原告之配偶邱金本前為八德市公所清潔隊司機，於93年11月11日執行職務時死亡，原告經由八德市公所及桃園縣環保局轉呈清潔人員執行職務死亡濟助金之申請，經被告以94年3 月18日環署督字第0940020932號書函否准，原告嗣於96年間再提請重新審理，仍經被告以96年10月29日環署督字第0960074267號函復拒絕發給，惟依原告配偶死亡時之濟助基金管理要點，僅規定執行職務時死亡即可申請，並無因病死亡不予核發之限制，故被告否准原告申請，即有違誤，被告前開94年3 月18日書函未為救濟期間之教示，而原告雖迭為陳情，亦未留下證據，然本案應有行政程序法第
128 條第1 項第2 款申請重新進行行政程序之情事，被告仍否准原告所請，於法有違等語。
三、被告則以：原告濟助金之申請，前經被告審查，認與規定不符，已於94年3 月18日以環署督字第0940020932號書函作成否准處分，該處分雖未為救濟期間之教示，然至原告為本件申請時，已逾2 年，故該處分已因原告未於法定期間內提請救濟而確定，被告嗣後覆函僅為處理情形之說明，並未重為處分，原告起訴請求撤銷，於法不合。且系爭濟助金作業要點，本係考量地方清潔人員執行公務意外死亡撫卹偏低而訂定，故核發對象本以執行職務遇危險事故死亡者為限，原告配偶係因猝發疾病死亡，即無適用，雖該要點嗣後修正，然修正前後對於因病於執行職務時死亡者，均無適用，故原告縱申請重開程序，亦不符合行政程序法第128 條之要件等語，資為置辯。
四、經查，原告申領濟助金一案，前經被告以不符行為時濟助基金管理要點第9 點第1 款規定，於94年3 月18日以環署督字第0940020932號書函否准，經桃園縣環保局94年3 月24日桃環毒字第0940013951號函交由八德市公所以94年4 月6 日德清字第0940008141號函通知原告等情，有前開函文在卷可稽，原告亦不否認於94年4 月初曾收受否准通知之事實，惟主張前開通知未為救濟期間之教示，故僅陳情並未提起訴願，惟按，「處分機關未告知救濟期間或告知錯誤未為更正，致相對人或利害關係人遲誤者，如自處分書送達後一年內聲明不服時，視為於法定期間內所為」，行政程序法第98條第3項定有明文，本件被告前開否准處分縱未為救濟期間之教示，然原告自承至95年7 月3 日向桃園縣政府陳情前，並無書面陳情之相關證據得以提呈，故尚難認原告於處分書送達後
1 年內，曾就前開否准處分，為聲明不服之請求，是以前開否准處分，既已因法定救濟期間經過而生形式確定力，則原告就同一申請事件，提起行政訴訟再為爭執，於法即有未合。是以被告96年10月29日環署督字第0960074267號函，就原告以同一事由所為之請求，說明被告前已依法處理之情形及理由，洵無不合。
五、原告雖主張其於96年8 月初知悉相關基金管理要點修正，認本案有行政程序法第128 條第1 項第2 款之情形，而得申請重新進行行政程序，故始由八德市公以96年9 月12日德清字第0960024839號函，函請桃園縣環保局函轉被告准予核發濟助金云云，惟縱認原告本次申請之真意，係依行政程序法第
128 條請求被告重開程序審查，惟查：
（一）按「行政處分於法定救濟期間經過後，具有下列各款情形之一者，相對人或利害關係人得向行政機關申請撤銷、廢止或變更之。但相對人或利害關係人因重大過失而未能在行政程序或救濟程序中主張其事由者，不在此限。一、具有持續效力之行政處分所依據之事實事後發生有利於相對人或利害關係人之變更者。二、發生新事實或發現新證據者，但以如經斟酌可受較有利益之處分者為限。三、其他具有相當於行政訴訟法所定再審事由且足以影響行政處分者。前項申請，應自法定救濟期間經過後三個月內為之；其事由發生在後或知悉在後者，自發生或知悉時起算，但自法定救濟期間經過後已逾五年者，不得申請。」行政程序法第128 條定有明文。行政處分於法定救濟經過後，原已發生不可爭力，基於法安定性之維護，原不得容相對人或利害關係人再有爭執餘地，惟基於保護相對人權利與確保行政合法性之立場，行政程序法第128 條承認與訴訟法上再審之訴類似之程序重新進行制度，雖有其正當性，但程序重新進行既是不可爭力之例外，在要件上即有相當限制。
（二）本件原告雖主張依行為時基金管理要點第8 點規定：「本基金對象以清潔人員執行職務時死亡者為限。」，而同要點於96年3 月14日修正該第8 點為：「本基金對象以清潔人員執行職務時發生意外事故死亡者為限。」，顯見該要點於本件行為時並無以「發生意外事故」為要件，是此「法規修正」之新事實發生，足使原告受較有利處分，尚屬符合行政程序法第128 條之情形云云。惟原告主張之法規修正之變動，係法律之變更，並非有原決定作成時業已存在而未經主張或斟酌之事實，且亦非原決定作成後之事實狀況有所變動，故已難認有所謂「新事實」之發生。
（三）至於原告主張系爭法規之修正，足使原告受較有利之處分云云，經查「清潔人員執行職務死亡基金管理要點」原係考量地方清潔人員執行公務意外死亡撫卹偏低，故核發濟助之對象本以執行職務遭遇危險事故為限，此觀諸被告研擬該要點作業規定之內部簽呈（本院卷第144 、145 、14
7 頁）及被告88年度歲出計畫提要及分支計畫表說明（本院卷第146 頁）可知，依該項法令訂定之歷史資料，足認被告機關於88年訂定該基金管理要點時，係以執行職務遭遇危險事故死亡為濟助之對象。且參照公務人員保障法第21條第2 項規定係明定公務人員因公受傷、殘廢或死亡者，應發給慰問金，其所稱因公死亡，依公務人員因公傷殘死亡慰問金發給辦法第3 條規定，即指因：1 、執行職務發生意外。2 、公差遇險。3 、在辦公場所發生意外，始足當之，而以執行職務死亡之濟助金，與因公死亡之慰問金，均係法定給付以外之加發給與，為符合法令意旨及考量財政負擔，以發生死亡事故與執行職務有直接因果關係為限之見解，自屬合目的性之解釋，本件原告配偶係因肝硬化所致上消化道大出血併休克死亡，有死亡證明書在卷可稽，尚非與其執行職務有直接因果關係，故被告前否准原告申請，應屬有據。而系爭要點，為杜絕此部分之爭議，而修正明定對象以清潔人員執行職務時發生意外事故死亡者為限，與修正前之解釋適用範圍相同，並無修正前後濟助對象變更之情形，故原告主張該要點之修正，可認屬修正前濟助對象確未以意外事故死亡為限之「新事實」，而得使原告受較有利之處分，應有誤解，故原告主張本件符合行政程序法第128 條行政程序重新進行之要件，亦難憑採。
六、綜上所述，被告認原告之主張無理由，而以96年10月29日環署督字第0960074267號函復，於法並無違誤，訴願決定雖為不受理而未為實體決定，然結果相同亦無不合，故原告訴請撤銷訴願決定及原處分，並命被告作成准予給付原告清潔人員執行職務死亡濟助金100 萬元之行政處分，為無理由，應予駁回。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及聲明陳述，於判決結果無影響，爰不逐一論列，附此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 98 年 5 月 21 日
臺北高等行政法院第七庭
審判長法 官 林樹埔
法 官 蕭忠仁法 官 劉穎怡上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 98 年 5 月 21 日
書記官 林苑珍