臺北高等行政法院判決
97年度訴字第01366號原 告 兆亨事業有限公司代 表 人 甲○○（董事）訴訟代理人 郭雨嵐 律師（兼送達代收人）
林世華 律師呂紹凡 律師被 告 臺北市政府都市發展局代 表 人 丁育群（局長）訴訟代理人 詹文凱 律師複 代理人 廖修譽 律師上列當事人間因建築執照事件，原告不服臺北市政府中華民國97年5 月8 日府訴字第09670319800 號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事 實
一、事實概要：緣原告就臺北市○○區○○段5 小段80、81、117 地號等3筆土地申請建造執照設置加油站，經被告於民國（下同）96年2 月6 日核發96建字第0066號建造執照。嗣被告認系爭土地設置加油站對故宮保存文物有潛在危害，而依行政程序法第123 條第5 款規定（處分函誤載為第5 項，被告嗣以97年
4 月16日北市都授建字第09762685900 號函更正），以96年11月27日北市都建字第09662886600 號函廢止系爭建造執照。原告不服，提起訴願遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明求為判決：⒈先位聲明：⑴訴願決定及原處分均撤銷。
⑵訴訟費用由被告負擔。
⒉備位聲明：⑴被告應給付原告新臺
幣（下同）十九億九千八百六十五萬二千元及自本追加起訴暨補充理由狀繕本送達翌日起至清償日止按年利率百分之五計算之利息。
⑵訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明求為判決：⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：㈠本案爭執點如下：
1.系爭廢止處分是否合法？
2.原告備位聲明是否合法？㈡原告主張之理由：
⒈程序部分：
⑴按「提起行政訴訟，得於同一程序中，合併請求損害
賠償或其他財產上給付」、「前項給付訴訟之裁判，以行政處分應否撤銷為據者，應於依第四條第一項或第三項提起撤銷訴訟時，併為請求。原告未為請求者，審判長應告以得為請求」，行政訴訟法第7 條及第
8 條第2 項分別定有明文。本件起訴時係依行政訴訟法第4 條第1 項提起撤銷訴訟，惟原告另得依行政程序法第126 條請求補償，依上開規定，原告自得於同一撤銷訴訟中併為請求。
⑵次按「有左列情形之一者，訴之變更或追加，應予准
許：（略）二、訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變者」，行政訴訟法第111 條第3 項第2 款定有明文。本件原告追加備位聲明之補償請求，係依行政程序法第126 條廢止授益處分之信賴補償之規定，與先位聲明撤銷原廢止處分之請求，其基礎同一，自應准許。況依前揭行政訴訟法第8 條第2 項後段之規定，原告縱未提起給付訴訟，此時審判長亦應告以得為追加請求。
⑶末查，學者通說「如撤銷或變更違法行政處分之請求
，與因該違法行政處分所致損害賠償請求權，其基礎同一，亦應許為訴之變更或追加」（附件4 ）；同理，本件先位聲明為撤銷原廢止處分之請求，與追加備位聲明之補償請求，其基礎同一，故應許為訴之追加。
⑷末查，行政訴訟法第115 條準用民事訴訟法第248 條
之規定，對於同一被告之數宗訴訟，得向其中一訴訟有管轄權之法院合併提起之，此乃客觀的訴之合併（附件11）。在客觀的訴之合併類型中，預備的訴之合併原本即為將理論上不相容之數請求，而在同一訴訟程序合併主張（附件12），其效果即「先位聲明為有理由，其備位聲明自無庸審酌」，此有臺中高等行政法院93年度訴更（一）字第12號判決可稽（附件13，第10頁），況該判決之基礎事實，亦為先位聲明撤銷原行政處分、備位聲明主張補償之相同案例（詳附件13，第2 頁），與本件基礎事實極為相同，是被告稱原告先位聲明與備位聲明之請求基礎不同云云（詳被告之行政訴訟答辯（二）狀第2 頁第2 點），恐有誤會。
⒉實體部分：
⑴先位聲明部分：訴願決定及原處分均應撤銷：
①行政處分以存續為原則，不容輕易廢止：按我國行
政程序法第122 條及第123 條係分別參考德國行政程序法第49條第1 項及第2 項而制定，原條文明白揭示「合法行政處分不論授益或負擔，原則上應不得輕易廢止」（附件5 ，第47頁），此外，學者更論及「行政處分之廢止所牽動之影響，無論係受益人之權益或機關本身或行政之威信，遠超過行政處分之撤銷」（附件5 ，第47頁），因此，除非有具體明確且適法之理由，否則行政處分不應輕易廢止，以避免戕害受益人之信賴利益及行政機關之威信。
②行政程序法第123 條第5 款之廢止事由應從嚴解釋
，原處分僅以空泛之理由即廢止原告之建造執照，顯有未洽：
行政程序法第123 條第5 款規定「為防止或除去
對公益之重大危害」，其立法目的在避免行政機關濫用行政權，因此，對防止或除去對公益之危害限制在「重大危害」範圍，以免行政機關在無一定標準下，出爾反爾廢止合法之授予利益處分﹔若「重大危害」無法證明，不得以公益之屬性為文物、生命、財產而有不同認定。
最高行政法院曾對於是否廢止「可供加油站使用
土地證明書」之爭議提出否定之見解，認為「被告機關僅憑『為維護該校師生之健康與安全、及顧及社區公益』等空泛理由，而未具體指出原告於系爭土地設置加油站將對公益帶來何等重大危害，致有予以防止或除去之必要，抑未對原告指明如因而受有財產上之損失時，願給予何種程度之損失補償，率於八十二年五月十日以八十二高市府工都字第一四０三九號函廢止原核發之可供加油站使用土地證明書，是否悉符廢止合法授益處分之法理，非無研究之餘地」，最高行政法院83年度判字第1223號判例著有明文（附件6 ），因而撤銷訴願決定及原處分。足證廢止授益處分絕不能僅憑空泛之「公益」，亦不得將「公益」無限上綱，被告仍應具體指出對公益將產生何種重大危害，始得為之。
經查，原處分僅略稱「經國立故宮博物院來函說
明對故宮保存文物有潛在危害」云云（詳原證1），顯係以空泛之理由，而未具體指出原告於系爭土地設置加油站將對公益帶來何等重大危害，致有予以防止或除去之必要，即率予廢止原核發之建造執照，且顯然係單純以維護公益為理由而廢止授益行政處分，實有違前揭最高行政法院判決之意旨及學說見解，屬行政機關權力之濫用，自應撤銷。學說上亦認為「因行政機關原則上不得廢止合法之授益處分，故對於此款之解釋與適用，宜從嚴為之，同時應參酌實體法上是否對公益之維護有所規定，而非可單純以維護公益為理由而廢止授益行政處分」（附件7 ）、「依本款規定單純公益遭受侵害尚不足作為廢止之理由…而係原處分機關事後始知悉之情形，如不予廢止將對公益產生重大危害，此際則得廢止原處分」（附件8 ）。
被告認故宮文物有其重要性，但對加油站產生何
種「重大危害」，卻未提出任何事證，其行政處分書（原證1)說明一明載處分之緣由：「依國立故宮博物院96年10月31日臺博總字第0960015178號函辦理」，於本件訴願程序中，卻答辯稱：「該函內容是否有悖事實，並無從影響原處分機關所為處分」；甚至於辯稱「故宮博物院來函所陳，事實上並未明確指出加油站設置對該院產生之具體實質之負面影響」，既然故宮博物院以其專業，亦未明確指出加油站設置對該院產生之具體實質之負面影響，則被告之廢止處分，其認定之「重大危害」又係何種重大危害。被告行使職權，顯違背行政程序法第123 條第5 款，須有「為防止或除去對公益之重大危害」之明文限制。本件行政處分若欠缺客觀「對公益之重大危害」之證據，則被告廢止依法核准之建造執照，即無所據。
訴願決定機關於訴願決定書第4 頁理由三第7 行
亦認定「故宮博物院來函事實上雖未明確指出加油站設置對該院產生之具體實質之負面影響」，既無具體實質之負面影響，被告又如何本於職權認定有重大危害須防止或除去。而訴願決定更以「一旦因該加油站設置致對故宮博物院國寶文物有所損害」云云為由而駁回原告之訴願（參見附件1 訴願決定書第4 頁第三點第9-10行），係以假設性、空泛性、非具體性之理由廢止，顯無從嚴解釋行政程序法第123 條第5 款之概括規定，且被告機關依本條款所建立之標準亦屬空洞、模糊，實屬恣意，更應撤銷。
況依前揭學者之見解，以行政程序法第123 條第
5 款為由廢止，應以被告事後始知悉之情形為限，如不予廢止將對公益產生重大危害，此際則得廢止原處分（同附件8 ），則本件廢止處分更應予以撤銷，蓋該地號原本即為「加油站用地」，故宮博物院之院址亦未曾更動，此為被告於最初核發系爭建造執照時即知，因此，被告實無以本條款作為廢止之基礎，其理甚明。
③原處分所憑藉之理由容有重大誤會，且明顯違反平等原則，實不得作為廢止原告之建造執照之依據：
按「行政行為，非有正當理由，不得為差別待遇
」，行政程序法第6 條定有明文，此即行政法上「相同事務應為相同處理」之平等原則之體現，亦為法治國之核心價值之一，行政機關自應恪守。經查，被告所為廢止處分之理由僅為「經國立故
宮博物院來函說明對故宮保存文物有潛在危害」云云，已如前述；訴願決定書維持原處分之理由亦為「無法確定設置加油站對故宮博物院保存文物毫無影響」、「考量加油站之設置既有危害故宮博物院國寶文物之虞」云云（詳附件1 訴願決定書第4-5 頁第三及四點）。被告僅依據故宮博物院民國96年10月31日臺博總字第0960015178號函即率予廢止系爭建造執照，此為原被告雙方所不爭執（詳準備程序筆錄第2 頁），惟查，如依此「潛在」、「之虞」之空泛標準，則有更多之設施均應廢止，以避免對公益造成潛在危害。以下僅舉數例說明之：
A.故宮博物院於97年5 月試營運之「故宮晶華」五星級宴飲中心，即位於「故宮展覽大樓西側」（原證11），蓋餐飲業所使用之大量瓦斯、燃油等危險物質，「一旦」因該宴飲中心設置致對故宮博物院國寶文物有所損害，將造成世界文化與公共利益之重大危害與損失（參見附件1 訴願決定書第4 頁第三點第9-10行之用語），此對於故宮博物院之國寶文物豈無「潛在危害」或「危害之虞」。依原處分及訴願決定「對於故宮博物院周邊環境品質需給予最嚴格之要求」、「不容任何危害故宮安全之風險」之標準，在無法確定於故宮展覽大樓西側設置宴飲中心對故宮博物院保存文物毫無影響之前提下，該宴飲中心之設置亦應廢止。
B.故宮博物院周圍共設置有至少六座停車場，其中三座更分別位於第一展覽區之東側、西側以及第二展覽區之西北側，與無價之國寶文物，近在咫尺，其餘三座停車場也分別位於第二展覽區之周邊，距離不到50公尺；六座停車場至少可停放汽車334 輛及機車166 輛（詳原證14）。如以汽車每輛油箱50公升、機車每輛油箱
5 公升計算，則停放在故宮周圍之汽機車，其所攜帶之汽油即可能高達17,530公升，相當於加油站三分之一之油槽容量。然而，系爭加油站係採安全性高之地下儲油槽之設計，且位於
500 公尺之外，相較於前揭緊鄰故宮展覽區之停車場，其停放之汽機車係攜帶「活動式之地上儲油箱」，其安全性遠低於系爭加油站之地下儲油槽。「一旦」因該停車場設置致對故宮博物院國寶文物有所損害，將造成世界文化與公共利益之重大危害與損失，此對於故宮博物院之國寶文物豈無「潛在危害」或「危害之虞」。依原處分及訴願決定「對於故宮博物院周邊環境品質需給予最嚴格之要求」、「不容任何危害故宮安全之風險」之標準，在無法確定於故宮展覽區兩側及周圍設置停車場對故宮博物院保存文物毫無影響之前提下，該停車場之設置亦應廢止。
C.臺灣中油股份有限公司（簡稱「中油」）位於○○區○○路○○○ 號之加油站（下稱「文林加油站」），緊鄰台北市士林區極富盛名且馳名中外之士林夜市，每日聚集人潮數以萬計，若到假日，更可湧進數十萬遊客，士林夜市並且為許多國際觀光客指定來台必須參觀的行程之一。經查，文林加油站即位於士林夜市範圍內，距離集中設立之公有士林臨時市場以及捷運劍潭站不過350 公尺（原證15），「一旦」因該加油站設置致對士林夜市擁擠人潮之生命財產有所損害，將造成公益之重大危害與損失，此對於每日數十萬遊客之生命財產豈無「潛在危害」或「危害之虞」。且國人（包括臺北市民及外國觀光客）之生命財產公益顯無低於故宮博物院所保存之文物之理，兩者自不應有差別待遇。如依原處分及訴願決定所謂對於人民生命財產之保護需給予最嚴格之要求、不容任何危害人民生命財產安全之風險」之標準，在無法確定於士林夜市旁設置加油站對人民生命財產毫無影響之前提下，文林加油站之設置更應廢止。
D.中油在緊鄰臺北市的八堵、石門、五股等地設置「地上」儲油槽，僅中油基隆營業所之儲存量即達147 萬公秉以上（原證16）；相較於原告所設置但遭廢止之加油站，其設計為「地下」儲油槽，且五個儲油槽之總儲存量也僅為25
0 公秉。兩相比較，地上儲油槽比地下儲油槽更具危險性，且前者之儲存量為後者之至少6000倍以上，「一旦」中油之地上儲油槽設置致對台灣人民之生命財產有所損害，將造成公益之重大危害與損失，且「一旦」有任何意外發生，恐怕北台灣（包括故宮博物院）均會受到嚴重損害。該等地上儲油槽對於國人之安全豈無「潛在危害」或「危害之虞」。且國人之生命財產公益顯無低於故宮博物院所保存之文物之理，兩者自不應有差別之待遇。如依原處分及訴願決定所謂對於人民生命財產之保護需給予最嚴格之要求、不容任何危害人民生命財產安全之風險」之標準，在無法確定設置地上儲油槽對人民生命財產毫無影響之前提下，中油之地上儲油槽設置亦應廢止。
E.況本件加油站係依法設置於都市計畫之加油站用地，依行政程序法第8 條「行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴」，都市計畫加油站編定過程，故宮博物院身為該加油站用地之管理單位，被告已衡量故宮博物院之立場，始劃為加油站用地，人民依此信賴依法設置加油站，被告豈能毫無所據地廢止建照。
F.以上舉例均凸顯出被告所為系爭廢止處分違反平等原則，且僅以「潛在」、「之虞」等空泛、非具體之理由即率爾廢止原核發之建造執照，卻未對於其他相同之事務為相同之處理，是原處分顯有重大違誤，自應予以撤銷。
故宮博物院反對設置加油站之立場，並無依據：
A.依故宮博物院函件內容（原證2)，其顯然誤認國外有不得在博物館周邊設置加油站之禁令；但，對照國外著名博物館周邊普遍設置之加油站實例，亦可證明故宮博物院確有誤解，原告茲提出法國羅浮宮博物館對街加油站照片3 張（原證3)，證明故宮博物院對加油站之疑慮，並無國外實例供佐證；而法國羅浮宮博物館周邊所設加油站亦有9 座之多（原證4)，可證文物保存與都市發展並不牴觸，原告另提出日本國立東京博物館比例尺200 公尺地圖，其周邊
500 公尺範圍內，亦設置多座加油站（原證5)。基於都市交通發展之需要，系爭加油站建置於都市計畫劃為加油站用地之基地上，都市計畫及通盤檢討均知悉附近地區有故宮博物院存在，都市計畫審議過程均不認為劃為加油站用地對故宮博物院有何不妥，現被告卻無端產生難以具體描述之疑慮，顯缺依據。
B.故宮博物院館藏及展示文物，均有溫度、濕度、空氣品質之安全標準，請鈞院向故宮博物院函查該標準，以作為鑑定系爭加油站是否足以影響故宮博物院內之空氣品質，且達到難以防止之重大危害之程度。請函查：國立故宮博物院（地址：台北市○○區○○路2 段221 號）。
C.故宮博物院96年10月31日臺博總字第0960015178號函內容（同原證2)稱：「國外各大博物館周邊均無設置加油站實例」，並不實在。從羅浮宮(The Louvre)的300 公尺比例尺地圖資料
(同原證4)，比對周邊加油站設站實況，發現羅浮宮建築側面不到100 公尺，即有加油站，有現地拍攝之照片為證（同原證3)。羅浮宮為世界上少數幾個重要的博物館之一，其周邊不到100 公尺，亦准設加油站，因此故宮博物院答復被告稱﹕「國外各大博物館周邊均無設置加油站實例」並非事實，同時更以此誤導被告誤以為國外重要的博物館周邊禁止設置加油站。
D.加油站油氣散逸大氣對文物的影響一直是故宮博物院之憂慮因素，系爭加油站之設置經科學分析計算，對大氣中油氣濃度背景值的影響僅占0.4%，影響微乎其微（原證6 ，至善加油站設立油氣濃度評估結論第40頁），更何況故宮博物院對院內空氣品質有一定之管控標準值，加油站油氣散逸是否危及該標準值，本該以鑑定結果作為廢照之依據，怎可憑猜測即予廢止合法之建照。
E.故宮博物院為原告申請建置加油站一案，曾來函要求作環境影響評估報告，有該院函為證（原證7)，原告為釋疑慮，乃在90 年10 月委託大道環境工程聯合技師事務所，就原告在故宮博物院550 公尺外所設置之加油站，對景觀、交通、安全、油氣均已預作評估，其中故宮博物院最關切的油氣，該報告第五章油氣濃度評估結論為：「依環保署空氣品質監測站之資料顯示，非甲烷碳氫化物平均濃度為0.422ppm，二者相較，故宮博物院因本站設立而增加之油氣濃度，僅占原大氣背景值之0.4%，影響微乎其微，（同原證6 ：至善加油站設立油氣濃度評估結論第40頁），對此結論故宮博物院亦另行委託專家再為鑑定，鑑定結果為「尚可接受」（原證8)，故宮博物院對其委託之專家鑑定亦表示尊重（原證9)，以故宮博物院對文物保存之專業，其仍須諮詢專家鑑定；被告並非文物保存專業機構，亦非具鑑定能力之專家，其民粹式之廢照處分，顯然違法。
F.有關設置加油站之油氣擴散、氣象條件、空氣品質等條件，原告於90年10月已完成評估報告（同原證6)，但被告廢止合法建照前並未審視該評估報告，又如何確認加油站設置與重大危害之因果關係。針對原告所提出之前揭評估報告，被告僅空言距離非550 公尺，而認為該評估報告不足採云云（詳被告答辯狀第2-3 頁），甚至要求原告「修正或回復」（詳被告答辯
（二）狀第4 頁第2 點），更屬無稽。蓋原告既已提出專業機構之評估報告證明並無具體影響，則舉證責任自應轉移至被告，由被告就其主張有利於己之事實負舉證責任，而非信口空稱該評估報告不足採。況且本件於97年9 月23日現場勘驗時，鈞院亦認為兩地距離應有五百公尺，且無法直接看到對方基地（詳下述），是被告僅隨口泛稱該評估報告不可採云云，顯屬無稽。
G.上開評估報告第五章結論與建議，更提出有關油氣監控管理之具體建議措施共12項（請參閱原證6 第42至43頁) ，此項具體建議措施連同評估報告並送請故宮博物院審查完成，並表示予以尊重在案（請參閱原證9)，被告不知故宮博物院曾完成審查該環境影響報告之情事，卻以主觀之疑慮作廢照理由，與行政程序法第12
3 條第5 款規定不合，訴願機關亦不察，逕以事屬被告職權範圍而駁回訴願，其訴願決定亦屬無據。
H.行政機關須依法行政，對於引用行政程序法第
123 條第5 款作為廢止合法建照之依據，更須慎重審查，不能僅憑故宮博物院一紙無所依據之函件，未加查證即遽行廢止依合法審核程序所核發之建照。況故宮博物院該函件所述，係以媒體報導作證據，指稱美國有加油站爆炸，但經原告追查該報導，發現該事件係因丙烷（propane ﹔瓦斯）氣體爆炸，而導致爆炸的原因，則是兩名員工將丙烷罐中的燃料接去披薩的烤箱時，發生爆炸，波及便利商店及加油站，並非加油站汽油爆炸，亦非因加油站之設置有任何安全性之問題而產生爆炸，有英文報導及中文翻譯文為證（證10）。
I.若依該爆炸實例，丙烷接到披薩的烤箱時會發生爆炸，則故宮博物院院區展覽大樓西側增建，並委由晶華飯店經營之超大型餐廳，為地上
3 層，地下2 層，營業面積高達1,455 坪，更具有火災、爆炸等危及文物的重大疑慮，且大型餐廳發生火災或瓦斯氣爆，就在故宮博物院院區內，有媒體報導為證（原證11），此項近在咫尺之對文物有重大危害事項，被告置若罔聞，卻廢止數百公尺外無爆炸危險之加油站，實有雙重標準之嫌。
J.又查，國內之國立歷史博物館，經常展示國內外文物，如中國兵馬俑、法國奧塞美術館文物美術品，每件均屬稀世珍品，有媒體報導為證（證12），其周遭亦有合法設置之加油站（原證13）。
實則，被告對於「潛在危害」或「危害之虞」之
說詞，應屬對於加油站之錯誤刻板印象所致。事實上，爆炸之產生須有一定之要素，系爭地下儲油槽之設置須符合嚴格之安全法規，並可阻絕產生爆炸之要素，故被告以此空泛之理由而廢止，實屬無稽：
A.查燃燒之四大要素包括可燃物、助燃物（氧氣）、熱能以及連鎖反應，缺一不可；而爆炸係因壓力之快速產生，而氣體快速膨脹擠壓容器壁所致。惟查，系爭地下儲油槽係屬密閉式之設計，因此，縱油槽內含有可燃物（汽油），但該密閉空間內欠缺足以使所有可燃物燃燒之助燃物（氧氣），故實無產生爆炸之可能性，這也是目前從未聽聞合法地下儲油槽發生爆炸之原因。
B.次按系爭地下儲油槽之設置須符合「臺北市設置加油站施工中加強安全管理措施」、「加油站設置管理規則」、「石油類油庫及加油站安全管理辦法」等法規；且油槽之設計，係於鋼筋混凝土外槽之內，再覆上鋼板，外層並塗佈絕緣之聚乙烯層，整個鋼製油槽底部、頂部及四周均有至少30公分之鋼筋混凝土牆，且油槽頂部距離地面1.5 公尺，結構極為安全，並可阻絕助燃物之進入，對於防範爆炸發生之安全性確保，實無庸置疑。詎料，被告機關不查，僅以空泛且未具體且不確定之理由而為廢止之處分，實有嚴重瑕疵，應予撤銷，以維原告之合法權益。
④原告無信賴不值得保護之情形，且原告之信賴利益
顯大於廢止所欲維護之「潛在」公益，依舉重明輕之法理，原處分之廢止顯無理由，應予撤銷：
按「行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應
保護人民正當合理之信賴」，行政程序法第8 條定有明文。次按「受益人無第119 條所列信賴不值得保護之情形，而信賴授予利益之行政處分，其信賴利益顯然大於撤銷所欲維護之公益者」，依行政程序法第117 條第2 款之規定，違法之行政處分仍不得撤銷。準此，如為合法之授益行政處分，受益人無信賴不值得保護之情形，且受益人之信賴利益顯大於廢止所欲維護之公益，如果連違法之行政處分都不得撤銷，依舉重明輕之法理，則合法之行政處分豈有可廢止之理。
經查，本件原告確實符合信賴保護原則之要件，
被告之廢止處分顯無理由，自應撤銷，說明如下：
A.查原告所設置座落於臺北市○○區○○段5 小段80、81及117 地號之加油站，原本即編定使用分區為「加油站用地」（詳原證17），且對外公告，已足以引起一般人之信賴。原告為經營加油站業務，乃向被告申請核發建造執照，經審查核准，並發給原告建造執照（原證17），此項核准建造執照之行政處分，亦足以作為原告之信賴基礎。
B.另查，原告信賴系爭土地之使用區分為加油站用地，為發展加油站業務，原告耗費鉅資購置土地並且設立公司，且原告係以加油站為唯一之營業項目（原證18）。在取得被告所發給之建造執照後，原告本於該信賴基礎，投入大量時間、金錢及勞力，用於規劃、發包、施作及興建系爭加油站，顯已展開具體之信賴行為，而有信賴表現。
C.再者，原告所請領之系爭建造執照，並無使用行政程序法第119 條所列之違法手段，因而無所謂信賴不值得保護之情形。
D.末查，系爭地下儲油槽之設置須符合「臺北市設置加油站施工中加強安全管理措施」、「加油站設置管理規則」、「石油類油庫及加油站安全管理辦法」等法規，對於安全性之確保，實無庸置疑，至少目前從未聽聞合法之地下儲油槽有任何因設計或結構所產生之意外。就此，被告所稱對於故宮博物院之文物保存有任何危害云云，實屬無稽。原告為購買系爭地號之土地以興建系爭加油站，已花費逾1 億元，由此可見，原告之信賴利益顯然大於被告所欲保護之潛在、不確定之公益。
綜上，基於信賴保護原則，行政處分尚不得因屬
違法而撤銷，則本件系爭行政處分原屬合法，依舉重明輕之法理，更無可廢止之理。被告未查，率以空泛、非具體、不確定之理由而為廢止之處分，實有嚴重瑕疵，應予撤銷，以維原告之合法權益。
⑤綜上，「行政機關自動更正或撤銷已為之行政處分
，應秉誠信公平之原則，倘有失於此，致損害人民權益時，則難免有權力濫用之嫌，依行政訴訟法第
1 條第2 項規定，自應以違法論」，此有最高行政法院79年度判字第2095號判決可稽（附件8 ）。被告依行政程序法第123 條第5 款之概括規定為廢止之處分，其理由應具體明確，且應從嚴認定，不可僅以空泛之公益而率予廢止合法之授益處分，否則即有失誠信公平之原則，係屬行政機關之權利濫用，依前揭最高行政法院判決意旨，為違法之行政處分，應予撤銷。
⒉備位聲明部分：信賴利益之補償：如鈞院審理結果認為
原處分及訴願決定均應予以撤銷，則無庸審酌備位聲明；反之，倘鈞院審理結果仍認為原處分及訴願決定並非違法，則原告就信賴利益所遭受財產上之損失，自得依行政程序法第126 條之規定請求被告給予合理之補償。
⑴按「人民之財產權應予保障，憲法第十五條定有明文
。國家因公用或其他公益目的之必要，得依法徵收人民之財產，對被徵收財產之權利人而言，係為公共利益所受之特別犧牲，國家應給予合理之補償，且補償與損失必須相當」，司法院大法官釋字第579 號解釋著有明文。今被告係以行政程序法第123 條第5 款而為廢止之處分，依同法第126 條第1 項之規定，被告對原告因信賴該處分致遭受財產上之損失，應給予合理之補償，此應為被告所不爭執。
⑵至於應給予補償之範圍，依同法第126 條第2 項準用
第120 條第2 項之結果，補償額度「不得超過受益人因該處分存續可得之利益」，準此，法律規定係以「受益人因該處分存續可得之利益」為補償之上限，亦即，如系爭建造執照未遭被告廢止而繼續有效存續，原告因此可獲得之利益，在此範圍內，被告應予合理補償。
⑶至於補償所應考量之因素，學說上認為須就當事人實
際上損害之程度、當事人自我防止損害發生或擴大之可能、相關補償案件之規模大小、政府已行採取之措施、政府之財政負荷以及社會發展之程度綜合以觀（附件9 ）。尤有甚者，更應考量人民可否預見原發給建造執照處分（即信賴基礎）變動之可能性而得以事前防範，並應斟酌原處分係屬合法或違法之行政處分，蓋若原授益處分本屬合法處分，則人民就此之信賴更應給予較為完全之保障。本件原核發建造執照之處分係屬合法之處分，且該土地原本即為加油站用地，不可能有其他用途，原告信賴於此，實無法預見該建造執照會遭廢止，亦無從事前防範，則原告投入大量時間金錢勞力之信賴利益，自應從寬認定其合理補償之範圍，乃屬保障人民信賴利益之具體表現。
⑷經查，原告為發展加油站業務，耗費鉅資購置土地並且設立公司，且原告係以加油站為唯一之營業項目。
在取得被告所發給之建造執照後，原告即投入大量時間、金錢及勞力以規劃、發包、施作及興建系爭加油站，合計至少19億9 千8 百65萬2 千元，茲將原告所遭受財產上之損失，於不超過因該處分存續可得之利益範圍內，詳細說明如下：
①原告設立公司、購置土地、租用鄰近土地、發包施
工等計已支出7,773 萬7,904 元，加上歷年虧損累計653 萬2,096 元，合計即已支出8,427 萬元，均為原告財產上之損失（原證19）。
②原告為購買系爭土地以興建加油站，支付土地仲介
費及佃農退耕給付合計4 千萬元，亦為原告財產上之損失。
③原告之營業利益損失合計約18億7,438 萬2,000 元
，此為如系爭建造執照未遭被告廢止而繼續有效存續，原告因此可獲得之利益，依法被告亦應補償，謹說明計算式如下：
平均年營業額以相鄰近之芝山加油站及西歐加油
站96年之年營業額為基礎（原證20），求得其平均值為7 億4,975 萬2,800 元：公式：（西歐684,341,500 ＋芝山815,164,100 ）÷2。
依財政部所定96年度營利事業各業同業利潤標準
，其中汽油零售之淨利率為百分之五（原證21），因此，系爭加油站之年淨利為3,748 萬7,640元：公式：749,752,800 ×5 ％＝37,487,640。
系爭加油站建物及地下儲油槽係以鋼筋混凝土（
RC）建造，一般耐用年限至少50年，如以最低限度50年計算，系爭建造執照若未遭被告廢止而繼續有效存續，則原告在此期限內因此可獲得之利益為18億7,438 萬2,000 元：公式：37,487,640×50＝1,874,382,000。
⑸綜上，如系爭建造執照未遭被告廢止而繼續有效存
續，原告因此可獲得之利益至少已達19億9,865 萬2,000 元，原告既願意耗費鉅資購買土地、申請建造執照以及施工興建系爭加油站，可見原告有相當於前揭金額之利益存在，是請求被告依行政程序法第126 條補償上開額度之金額，應屬合理。
⒊被告未依處分時之事實及法律狀態為基礎，而係以未來
不確定之事實為衡量，即屬濫用裁量之違法行政處分，應予撤銷：
⑴按「行政機關裁量權之行使，如未依現存確定之事實
，反以未來不確定之事實為衡量，難謂無濫用裁量之違法」，最高行政法院96年度判字第2098號判決著有明文（附件10），是行政機關所為之裁量性行政處分，應以現存之事實及法律狀態是否符合法律規定予以辦理，以維當事人之信賴及誠信原則。
⑵經查，本件被告係以「經國立故宮博物院來函說明對
故宮保存文物有潛在危害」（詳前呈原證1 ）、「加油站之設置既有危害故宮博物院國寶文物之虞」（詳前呈附件1 ，第5 頁第1-2 行）云云為由，顯係依未來不確定之事實為衡量，即率爾廢止原核發建造執照之處分，顯屬濫用裁量之違法行政處分，自應予以撤銷。
⑶綜上，被告僅以未來不確定之事實為衡量，而草率廢
止原核發建造執照之處分，且被告亦僅以空泛之公益為理由，實屬裁量權之濫用，並且有失誠實信用原則，自應由鈞院撤銷原處分，以維原告之合法權益。
⒋聲請調查證據部分：
⑴證據方法：請求鈞院至系爭加油站基地及故宮博物院履勘現場。
①系爭加油站基地：臺北市○○區○○路五小段80-0、81-0及117-0 地號。
②故宮博物院地址：臺北市○○區○○路二段221 號。
⑵待證事實：
①系爭加油站基地與故宮博物院具有一定之距離，且兩者之間具有山丘阻隔且非目視所能及。
②故宮博物院院內及院區周邊停車場所停放之車輛，
一旦發生爆炸意外，對於緊鄰之世界級國寶文物具有極大之危害性。
⑶聲請理由：
①系爭加油站基地與故宮博物院之間具有天然山丘屏
障，惟被告卻僅單純考慮系爭加油站基地與故宮博物院之最近地界間直線距離僅185 公尺，而認有危害之虞云云，顯有未洽。實則，在綜合衡量系爭加油站對於故宮博物院之影響時，應考量該等天然山丘屏障效果之現存事實，以評估整體影響。
②故宮博物院周圍共設置有至少六座停車場，其中三
座更分別位於第一展覽區之東側、西側以及第二展覽區之西北側，與無價之國寶文物，近在咫尺，其餘三座停車場也分別位於第二展覽區之周邊，距離不到50公尺；六座停車場至少可停放汽車334 輛及機車166 輛（詳前呈原證14）。如「一旦」該停車場停放之車輛發生爆炸事件，對故宮博物院國寶文物顯然具有更為嚴重之損害，此等現存確定之事實，亦應列入是否廢止系爭建造執照之綜合考量內。
⒌原告之備位聲明合法：
⑴學者通說「如撤銷或變更違法行政處分之請求，與因
該違法行政處分所致損害賠償請求權，其基礎同一，亦應許為訴之變更或追加」（前呈附件4 ），是依行政訴訟法第111 條第3 項之規定，原告追加補償請求之備位聲明「應予准許」，此乃訴訟程序經濟之理由，以避免將來原告又須另行起訴，徒然耗費司法資源。
⑵次查，依行政訴訟法第115 條準用民事訴訟法第248
條之規定，對於同一被告之數宗訴訟，得向其中一訴訟有管轄權之法院合併提起之，此乃客觀的訴之合併（附件11）。在客觀的訴之合併類型中，預備的訴之合併原本即為將理論上不相容之數請求，而在同一訴訟程序合併主張（附件12），其效果即「先位聲明為有理由，其備位聲明自無庸審酌」，此有臺中高等行政法院93年度訴更（一）字第12號判決可稽（附件13，第10頁），況該判決之基礎事實，亦為先位聲明撤銷原行政處分、備位聲明主張補償之相同案例（詳附件13，第2 頁），與本件基礎事實極為相同，是被告稱原告先位聲明與備位聲明之請求基礎不同云云（詳被告之行政訴訟答辯（二）狀第2 頁第2 點），恐有誤會。
⑶次按，「行政訴訟法第四條之撤銷訴訟及第五條之課
予義務訴訟，固採訴願前置主義，惟行政訴訟法第八條之給付訴訟，則非採訴願前置主義」，此有最高行政法院93年度判字第1677號判決可稽（附件14，第2至3頁 ），是被告稱原告未向被告請求、提起訴願及行政訴訟，自屬程式不完備云云（詳被告之行政訴訟答辯（二）狀第3 頁第2 點），容有重大誤會。
⑷再查，被告於廢止系爭建照執照處分時「即應」給予原告補償，而非被動等待原告向被告「主張」：
①按「被告即令有廢止原行政處分之原因，但未對原
告因信賴原行政處分致遭受財產上之損失，給予合理之補償，率予廢止原核發之液化石油氣分裝場之土地用使用同意書，是否悉符廢止合法授益處分之法理，非無研究之餘地」，最高行政法院91年度判字第1429號判決著有明文（附件15）。是行政機關如未給予補償即為廢止之處分，其適法性顯有疑義。
②經查，被告於廢止原核發之建造執照時，竟對於是
否補償乙事，隻字未提，甚且於原告提起追加補償之給付訴訟時，尚稱原告「從未向被告為主張」因而追加不符法定程式云云（詳被告之行政訴訟答辯
（二）狀第3 頁第2 點），顯與前揭最高行政法院之判決意旨相悖，自無可採。
③綜上，原告是否曾於起訴前向被告為主張或申請，
實非原告提起本件給付訴訟之法定要件，被告以此抗辯，顯無理由。
⑸實則，本件補償金之請求，原被告間確有爭議，且原
告不服，原告自得依行政程序法第126 條第2 項準用第120 條第3 項之規定，向鈞院提起給付訴訟：
①按「當事人依該規定（即行政程序法第120 條）請
求因信賴保護所生之補償，僅需對是否應補償或補償金額有爭議，而相對人認有起訴必要者，即得提起一般給付訴訟，亦即無論係在行政救濟前或行政救濟中，由兩造意思表示中，已可知悉雙方對此有爭議已足，不以行政機關已就當事人之請求是否合於要件，有無理由詳為審酌後作成准駁之處分，並對外為意思表示為必要」，此有最高行政法院94年度裁字第2527號裁定足參（附件16，第2 頁），是行政程序法第120 條第3 項所稱之「爭議」、「不服」等，實非以書面形式為其要件，而係由兩造意思表示中知悉雙方有爭議即足，先予說明。
②經查，原告至少兩次與被告協商補償之議題，惟雙
方對於補償金額有爭議，且被告對於原告提出之諸多補償範圍，均表示不同意：
97年6 月30日下午4 時30分左右，原告之代表人
甲○○、經理黃英哲以及被告之副局長許阿雪，於臺北市議會10樓議長室旁會議室協商補償金額，在場與會人士尚有臺北市議會議長吳碧珠、臺北市政府法規會主任委員葉慶元、建築管理處處長何幼榕、市府顧問王詩惠等，被告表示不同意原告請求之補償金額。
97年8 月18日下午1 時30分左右，原告之代表人
甲○○、經理黃英哲以及臺北市政府法規會主任委員葉慶元、市府顧問王詩惠等，於臺北市議會議長室協商補償金，惟雙方對於補償之範圍，認知上仍有極大之差距。
⑹綜上所述，原被告雙方就補償金確有爭議，該等爭議
僅需由雙方意思表示中得知即足，無需以書面形式呈現；且行政訴訟法第8 條之給付訴訟，非採訴願前置主義，是本件原告追加補償金給付之備位聲明，係屬合法。如鈞院認為先位聲明為有理由，其備位聲明自無庸審酌。
⒍被告僅以空泛之理由即率予廢止系爭建造執照，經鈞院
現地勘驗後，更足徵被告無具體事證即徒口空言對公益有重大危害，是原處分自應予以撤銷：
⑴被告僅依據故宮博物院96年10月31日臺博總字第0960
015178號函即率予廢止系爭建造執照，此為原被告雙方所不爭執（詳準備程序筆錄第2 頁），惟查，故宮博物院函中反對設置加油站之理由，均屬錯誤，原告駁斥於前，茲不贅述。
⑵系爭加油站基地與故宮博物院之間隔有公園、道路、
民宅、商店及山丘，且自上開兩地無法直接看到對方基地以及建築物：
①從系爭加油站往故宮博物院方向沿至善路二段前進
，依序經過故宮路口站、外雙溪站及故宮博物院站等三個公車站牌，兩地之間隔有公園、道路、民宅、商店及山丘，步行距離即超過500 公尺。且無論從系爭加油站基地或中途之外雙溪站公車站牌，均因山丘之阻隔而無法直接看見故宮博物院，直到故宮博物院站公車站牌方能見到故宮博物院之牌樓，此有鈞院現地勘驗所繪製之地圖及相關照片佐證（原證22號）。
②從系爭加油站往故宮博物院方向沿至善路二段前進
，兩側均有民宅分布（原證22號）。沿至善路前進的過程中，確實均無法直接看見故宮博物院，是被告以系爭加油站之設置對於國寶文物有「潛在危害」或「危害之虞」等荒謬之理由，顯屬無稽，且毫無可採。
⑶系爭加油站基地與故宮博物院之間共有六個停車場，其中三個在故宮博物院牌樓及正館之間：
①從系爭加油站往故宮博物院方向沿至善路二段前進
，經過力行路之後，左側即為公車及大型遊覽車之停車場（原證22號）。如果該停車場停滿公車或遊覽車，該等車輛所裝載之汽柴油燃料，形同大型活動式之地上儲油箱，且與故宮博物院之距離較系爭加油站基地更近；如以被告「對於故宮博物院周邊環境品質需給予最嚴格之要求」、「不容任何危害故宮安全之風險」之標準，其對於國寶文物豈無「潛在危害」或「危害之虞」。
②尤有甚者，其中三座停車場更在「故宮牌樓及正館
之間」（詳勘驗筆錄第1 頁，勘驗結果第3 點），其分別位於故宮博物院第一展覽區之東側、西側以及第二展覽區之西北側，三座停車場均為於故宮博物院之院區內部（詳前呈原證14號），與無價之國寶文物，近在咫尺，該等車輛所裝載之汽油燃料，形同大型活動式之地上儲油箱；如以原廢止處分所持之理由即故宮博物院所憂心之情況，被告「對於故宮博物院周邊環境品質需給予最嚴格之要求」、「不容任何危害故宮安全之風險」之標準，其對於國寶文物豈無「潛在危害」或「危害之虞」。
⑷況查，原告委託公正第三人製作之安全性評估報告經
各局處審查無誤，且臺北市政府產業發展局亦肯定距離故宮博物院之遠近非加油站籌建許可之條件，足證被告僅依故宮博物院之函文即率予廢止系爭建造執照，顯屬無據，並且違法：
①臺北市政府產業發展局於97年1 月8 日曾發函被告
，該局就系爭廢止處分之意見明確表示：「經查該公司係於90年6 月8 日提出『環境景觀、油氣污染、交通、安全等評估報告』，並經故宮博物院及本府環境保護局、消防局等相關局處依權責就報告書內容審查無誤，其中對於『距離故宮博物院約550公尺直線距離』亦無異議，合先敘明，又本案基地係位於都市計劃公共設施用地--加油站用地，依本府『都市計劃公共設施用地多目標使用辦法』亦無距離遠近之規定，亦即其距離故宮遠近的條件並非旨揭加油站籌建許可之准駁條件」（附件17），足見被告日後又另行爭執距離等問題，實屬無稽。
②既然被告前已認許原告所提出之評估報告書（惟該
評估報告並非申請建造執照之法定要件），並且因此而核發建造執照在案，則被告現在質疑該評估報告並認為不可採云云（詳被告之行政訴訟答辯（二）狀第4 頁第2 點），顯在禁反言之列，實與行政程序法第8 條「行政行為，應以誠實信用之方式為之」所定精神完全背道而馳。
⑸被告又稱其根據「行政院勞工委員會之專業意見」，
故非空泛之理由云云（詳行政訴訟答辯（二）狀第4頁第1 點），更屬錯誤。經查，故宮博物院曾就原告之評估報告分別送請行政院勞工委員會及國立台灣大學環境工程研究所表示意見，惟行政院勞工委員會並未對該評估報告表示反對之意見，此可由故宮博物院「簡介本院經管81地號加油站用地案發生過程與處理紀要」中敘述「91.01.15行政院勞工委員會回函，評審結果對該報告甚少著墨」可稽（原證23，第2 頁）。是被告引行政院勞工委員會之回函而稱該評估報告不可採云云，容有重大誤會，自無可採。
⑹綜上，既然故宮博物院反對設置加油站之理由不存在
，原處分即失所附麗，自應予以撤銷。又系爭加油站基地與故宮博物院間有天然山丘阻隔，兩地無法直接看到對方基地，是被告僅以對公益有重大危害之虞之空泛理由，卻又未曾提出任何具體事證支持其說詞，顯屬徒口空言，毫無足採。
⒎實則，被告對於「潛在危害」或「危害之虞」之說詞，
應屬對於加油站之錯誤刻板印象所致。事實上，爆炸之產生須有一定之要素，系爭地下儲油槽之設置須符合嚴格之安全法規，並可阻絕產生爆炸之要素，故被告以此空泛之理由而廢止，實屬無稽：
⑴查燃燒之四大要素包括可燃物、助燃物（氧氣）、熱
能以及連鎖反應，缺一不可；而爆炸係因壓力之快速產生，而氣體快速膨脹擠壓容器壁所致。惟查，系爭地下儲油槽係屬密閉式之設計，因此，縱油槽內含有可燃物（汽油），但該密閉空間內欠缺足以使所有可燃物燃燒之助燃物（氧氣），故實無產生爆炸之可能性，這也是目前從未聽聞合法地下儲油槽發生爆炸之原因。
⑵次按系爭地下儲油槽之設置須符合「臺北市設置加油
站施工中加強安全管理措施」、「加油站設置管理規則」、「石油類油庫及加油站安全管理辦法」等法規；且油槽之設計，係於鋼筋混凝土外槽之內，再覆上鋼板，外層並塗佈絕緣之聚乙烯層，整個鋼製油槽底部、頂部及四周均有至少30公分之鋼筋混凝土牆，且油槽頂部距離地面1.5 公尺，結構極為安全，並可阻絕助燃物之進入，對於防範爆炸發生之安全性確保，實無庸置疑。詎料，被告不查，僅以空泛且未具體且不確定之理由而為廢止之處分，實有嚴重瑕疵，應予撤銷，以維原告之合法權益。
⑶綜上，既然故宮博物院反對設置加油站之理由不存在
，原處分即失所附麗，自應予以撤銷。又系爭加油站基地與故宮博物院間有天然山丘阻隔，兩地無法直接看到對方基地，是被告僅以對公益有重大危害之虞之空泛理由，卻又未曾提出任何具體事證支持其說詞，顯屬徒口空言，毫無足採。
⒏原告備位請求項目均有依據，如鈞院認先位聲明無理由時，則被告依法應予以補償：
⑴原告所附之所得稅申報查核報告書，係經會計師簽證
在案（前呈原證19號）。原告係因設置系爭加油站而成立，因此，其成立迄今之所有已支出之費用，均與被告廢止原建造執照所生之損害相關，且所有支出費用均有原始憑據可查。原告所列歷年虧損653 萬2,09
6 元係承租系爭加油站基地中兩筆國有地之租金，在資產負債表中本即以「保留盈餘（括號即表示負債）」而呈現，被告不查於此，反稱「無法看出與廢止建照之行為有何關聯」云云，容有重大錯誤。
⑵況查，被告於其行政訴訟答辯（二）狀第5-6 頁詳述
原告之營業損失、購買土地之費用、歷年虧損、土地仲介費及佃農退耕費等「不應准列補償之範圍」，也足徵原被告雙方就補償金額實已存在爭議，是原告自得追加起訴，而無不合法定程式之情事。
⒐綜上所述，被告所為廢止系爭建造執照之行政處分係依
行政程序法第123 條第5 款之概括規定而為廢止，其理由應具體明確，且應從嚴認定，不可僅以空泛之公益為由而率予廢止合法之授益處分，否則即有失誠信公平之原則，屬行政機關之權利濫用，顯屬違法，應予撤銷。
然若鈞院審理結果仍認為原處分及訴願決定並非違法，則原告就信賴利益所遭受財產上之損失合計至少19億9,
865 萬2,000 元，自得依行政程序法第126 條之規定請求被告給予合理之補償。為此，狀請鈞院鑒核，懇請賜判如原告訴之聲明，以維原告之合法權益，實所至感。
㈢被告主張之理由：
⒈程序部分：
⑴對原告追加之聲明不同意：
①行政訴訟法第111 條第1 項規定：「訴狀送達後，
原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意，或行政法院認為適當者，不在此限。」故被告先予聲明不同意原告之追加。
②原告援引行政訴訟法第111 條第3 項第2 款之規定
，認為其追加後先位及備位聲明係屬「訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變者。」惟原告追加後之先位聲明為「訴願決定及原處分撤銷」，係以被告之廢止建築執照之行政處分為違法為其請求之基礎；而備位聲明為被告應給付19億9 千8 百65萬2 千元及利息，以該行政處分為合法，但因信賴保護而受有損害，其補償之權利為請求基礎。二者為不同之事實及請求，並非「其請求之基礎不變」之情形，故不符合行政訴訟法第111 條第3 項第
2 款之要件。⑵原告之追加不符法定程式：
①原告援引行政訴訟法第7 條及第8 條第2 項為其合
併請求之依據。惟行政訴訟法第7 條規定：「提起行政訴訟，得於同一程序中，合併請求損害賠償或其他財產上給付。」，本條之合併請求，應指在主張事實及請求基礎相同之情形下，為便利爭議之一次解決，故得於同一程序中併為審查。惟本件原告追告後之備位聲明，其主張之事實及請求基礎與原來之聲明係屬正相反對，互不相容之情形，實質上非屬同一事件，故不存在上述合併審理之利益。第
8 條第2 項規定：「前項給付訴訟之裁判，以行政處分應否撤銷為據者，應於依第4 條第1 項或第3項提起撤銷訴訟時，併為請求。」惟本件中原告所追加之補償請求權，不僅非以行政處分之撤銷為依據，反而應以廢止建照之行政處分存在為前提。與上開規定之要件應不相符。故原告之追加與所援引之法律依據並不相符，不應准許。
②行政程序法第126 條第2 項準用同法第120 條第3
項之規定為：「關於補償之爭議及補償之金額，相對人有不服者，得向行政法院提起給付訴訟。」，其起訴之前提為有「爭議」之存在或「相對人有不服」之情事，但在原告為追加補償之請求前，從未向被告為主張，兩造亦未曾協商，故尚無「爭議」或「不服」之情形。最高行政法院92年判字第1171號（被證2 ）及第1709號判決（被證3 ）均明示補償「應先向行政機關提出申請，於行政機關否准其請求時，方得提起訴願及行政訴訟。」原告未循此一程序，自屬程式不完備，不應准許。至於原告主張曾二度與被告人員在市議會內協商，因非補償之申請，仍與程序不符。
⒉實體部份：原告以被告援引行政程序法第123 條第5 款
「為防止或除去對公益之重人危害者」為由，廢止原先發給之加油站建造執照之行政處分不具事證，又無法說明「重大危害」為何，故起訴請求撤銷該項廢止之行政處分，惟其主張並無理由，以下詳述之。
⑴被告之廢止行政處分係於法有據，非輕易廢止：原告
指責被告有「輕易廢止」之情形，並引用德國行政程序法第49條規定及學者見解為依據。惟原告並未提出德國行政程序法第49條之條文，不知其欲引據之內容為何。而不論德國法或學者見解，均認為行政處分之廢止並非絕對禁止，而是要謹慎為之。被告依據我行政程序法第123 條第5 款規定及現實狀況，考量故宮館藏安全之公共利益，而為廢止之行為，屬於法有據，且態度嚴謹，絕非「輕易廢止」。
⑵被告有權為廢止建造執造之行政處分：
①行政程序法第123 條規定對於授予利益之行政處分
，如具備該條之各款事由，原處分機關得依職權為全部或一部之廢止。該條第5 款事由為「其他為防止或除去對公益之重大危害者」，所謂「對公益之重大危害」屬於概括式之規範，即「不確定法律概念」，有待主管機關依職權認定及填補之。是在本件中，原告興建加油站之行為，有無構成「對公益之重大危害」，自應由被告依客觀情勢認定之，屬於被告之法定職權範圍。
②被告廢止原發給之加油站建造執照之事由，為該興
建加油站之地點距離故宮博物院僅185 公尺至430公尺之間，不論其日常營運及任何事故，均可能損害故宮博物院館藏，只要該處加油站設立並營運，此項危險即存在。而故宮博物院中所收藏者，為數千年來中華民族之文化瑰寶，實不容承受此等風險。所謂「對公益之重大危害」，並非須發生一定之實害，只要其危險之狀態持續存在，即應構成。故被告為防止危險狀態之發生，保護人類重要文化資產，廢止該加油站之建造執照，應屬適當。
③原告以勘驗結果稱現場「無法直接看見故宮」，但
危險與否是否看得見故宮並無關係，不能謂看不見即無危險。
⑶被告之廢止行為其理由並非空泛：
①被告廢止建照之行為判斷之依據，包含國立故宮博
物院96年10月31日函之意見及附件中所呈現之危險說明，行政院勞工委員會之專業意見，以及經現場查勘及距離估評算，所涉及之公共利益重要性等等，均於訴願程序中明確表達，絕非原告所指責之「空泛之理由」。
②原告提出其委請大道環境工程聯合技師事務所製作
之「至善加油站設立景觀、交通、安全、油氣評估報告書」，主張該加油站之設置。對故宮文物之「影響微乎其微」。然該報告書之不可採，已於97年
7 月1 日所提答辯狀中陳明。原告就被告對該報告書所提出之質疑，亦未有修正或回復。
⑷原告提出之環境影響評估不足採信：
①原告據其自行委任之大道環境工程聯合技師事務所
製作之環境影響評估報告，稱該處加油站日後油氣逸散對大氣中油氣濃度背景值之影響僅0.4 ％，「影響微乎其微」。然該項報告所設定之距離為550公尺，此與實際距離為185 公尺至430 公尺間已有不符，故其所預測之數值因違背事實而不足採信。
②縱如上開環境影響評估報告所稱，其影響值為0.4
％，然此一數值對於文物之保存之影響為何，是否會構成保存上之危害，未見該報告提出比對之數據。此種古文物保存之問題，應已超出製作者專業，非製作者所能判斷。
③上開環境影響評估報告僅計算油氣逸散之影響，未
論及加油站發生事故時之危害。一旦發生油槽火災或爆炸時，所產生之大量濃煙、廢氣及震動，是否會造成館藏文物之損害，報告中均付諸闕如。反之，依據日常生活經驗，一旦油槽失火甚至爆炸，大量儲油引發之災害，對鄰近地區必然會造成重大影響。被告基於客觀考量，在此等危險無法排除之情形之下，自須採取較嚴之標準，認定危害之存在。
⑸被告之行為並無違反平等原則：原告於97年9 月3 日
之追加起訴暨補充理由狀中提出在故宮博物院附近設有6 座停車場及「故宮晶華」餐廳等，可能因大量之汽油及瓦斯、燃油而構成「潛在危害」，以及士林夜市旁准許設加油站，八堵、五股、石門設地上儲油槽等，均可能危害公共安全，仍獲准設置等等，指責本件中被告廢止之理由有違平等原則。惟每一個案之事實基礎未盡相同，自應分別考量，並非有所差異即違反平等原則。如原告認為所舉事例與本件之事實相同，自應就其具體事實基礎提出比對。就停車場、餐廳可能造成之危害，亦應提出足以比對之檢測數據，不應徒口空言。
⑹再被告非僅依據故宮博物院一紙公文為判斷：原告指
責被告於托獲故宮博物院96年10月31日台博總字第0960015178號函復，即於同年11月27日做出廢止之行政處分，所依據者僅為故宮博物不確定之意見。惟被告為本件行政處分，係綜合考量各項客觀因素，在無法排除危險可能性之情形下，所達成之結論，並非僅依據故宮博物院之意見。且故宮博物負責國定重要文物之保存，其意見自應予以尊重。在相關疑慮未能排除前，被告審慎以對，仍主管機關應有態度。
⑺原告之備位聲明並無理由：
①司法院大法官釋字第516 號解釋文中曾指示，「補
償」之目的在於「填補其財產權被剝奪或其權能受限制之損失」。（被證4 ）故補償之範圍應限於人民因行政行為而生之「所受損失」，不及於「所失利益」，否則將難以確定其範圍。且所謂營業收入等利益，往往因客觀經濟環境及經營者之經營方式而有很大之不確定性，國家並無保證其獲利之責任，如課國家補償「所失利益」之義務，反而有使人民受到過度保護而令其他人受損之情形。原告在其請求補償之項目中，列有預估之營業損失18億7,43
8 萬2,000 元，此一部分僅係預估，並非實際發生之損害，不應准列補償之範圍。
②原告請求補償其購買土地，發包施工費用7,773 萬
7,904 元，但所提證據為該公司所得稅申報之查核報告書，而非支付憑證。且土地所有權仍為原告所有，其權利並未受有損害。原告另列歷年虧損653萬2,096 元，無法看出與廢止建照之行為有何關聯。故上開金額無法認定為原告所受之損害。
③原告又列土地仲介費及佃農退耕費4,000 萬元，未見提出任何憑證，自不足採。
⒊綜上所論，原告指責被告所為行政處分違法，並無理由，請鈞院判決駁回之。
理 由
一、本件被告代表人原為許志堅，訴訟中變更為丁育群，業據被告新任代表人丁育群提出承受訴訟狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、按「授予利益之合法行政處分，有下列各款情形之一者，得由原處分機關依職權為全部或一部之廢止：..五、其他為防止或除去對於公益之重大危害者。」、「原處分關依第123條第4 款、第5 款規定廢止授予利益之合法行政處分者，對受益人因信賴該處分致遭受財產上之損失，應給予合理之補償（第1 項）。第120 條第2 項、第3 項..之規定，於前項補償準用之。」、「前項補償額度不得超過受益人因該處分存續可得之利益（第2 項）。關於補償之爭議及補償之金額，相對人如有不服者，得向行政法院提起給付訴訟（第3 項）。」行政程序法第123 條第5 款、第126 條及第120 條第
2 項、第3 項分別定有明文。
三、本件原告就臺北市○○區○○段5 小段80、81、117 地號等
3 筆土地申請建造執照設置加油站，經被告於96年2 月6 日核發96建字第0066號建造執照。嗣被告認系爭土地設置加油站對故宮保存文物有潛在危害，而依行政程序法第123 條第
5 款規定（處分函誤載為第5 項，被告嗣以97年4 月16日北市都授建字第09762685900 號函更正），以96年11月27日北市都建字第09662886600 號函廢止系爭建造執照。原告不服，提起訴願遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。兩造分別為前揭事實欄之陳述，且對於下列事項不為爭執：㈠原告申請設置系爭加油站，94年2 月2 日申請建造執照（原告庭呈資料，閱後發還），原經被告於96年2 月6 日核發96建字第0066號建造執照。㈡被告於96年11月27日以北市都建字第09662886600 號函廢止上開建造執造。㈢被告系爭廢止處分是依照故宮博物院96年10月31日臺博總字第0960015178號函辦理。㈣系爭廢止函未說明故宮博物院上開函之內容，亦未記載防止或除去對公益之重大危害的事實。㈤被告在發系爭廢止處分之前，沒有提供原告機會陳述意見。㈥被告為系爭函是以行政程序法第123 條第5 款為依據。而兩造主要爭執點厥為：㈠系爭廢止處分是否合法？㈡原告備位聲明是否合法？本院判斷如下。
四、按「行政機關基於調查事實及證據之必要，得以書面通知相關之人陳述意見。通知書中應記載詢問目的、時間、地點、得否委託化人到場及不到場所生之效果。」、「行政機關作成限制或剝奪人民自由或權利之行政處分前，除已依第39條規定，通知相對人陳述意見，或決定舉行聽證者外，應給予該處分相對人陳述意見之機會。但法規另有規定者，從其規定。」、「有下列各款情形之一者，行政機關得不給予陳述意見之機會：..二、情況急迫，如予陳述意見之機會，顯然違背公益者。..」行政程序法第39條、第102 條及第103 條第2 款分別定有明文。查本件原告係於94年2 月2 日申請於臺北市○○區○○段5 小段80、81、117 地號等3 筆土地上建造加油站，經被告於96年2 月6 日核發96建字第0066號建造執照，此有原告庭呈資料（閱後發還）及建造執照附卷可稽，且為兩造所不爭執。可知被告對於原告系爭建造執照之申請，歷時2 年之審查，認定合法，始予核發，應堪認定。
且故宮博物院為原告申請建置加油站一案，曾要求作環境影響評估報告，有該院函為證（見本院卷第31頁），原告爰於90年10月委託大道環境工程聯合技師事務所，就原告在故宮博物院550 公尺外所設置之加油站，對景觀、交通、安全、油氣預作評估，該報告第五章油氣濃度評估結論為：「依環保署空氣品質監測站之資料顯示，非甲烷碳氫化物平均濃度為0.422ppm，二者相較，故宮博物院因本站設立而增加之油氣濃度，僅占原大氣背景值之0.4%，影響微乎其微（本院卷第27頁至30頁），對此結論故宮博物院亦另行委託專家再為鑑定，鑑定結果為「尚可接受」（見本院卷第33頁），故宮博物院對其委託之專家鑑定亦表示尊重（見本院卷第34頁），足見故宮博物院對原告欲設置加油站早已知悉。而被告系爭廢廢止處分是完全依照故宮博物院96年10月31日臺博總字第0960015178號函辦理，且系爭廢止函並未說明故宮博物院上開函之內容，亦未記載防止或除去對公益之重大危害的事實等情，有系爭函在卷可憑，亦為被告所不爭執。從而，自保護人民權利之觀點，若因系爭加油站之設置，確有違背公益之虞，基於行政程序法第8 條「行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴。」所揭示之「誠信原則」，本件有違背公益之虞而准予設置加油站，亦係源於被告過失導致之責任，不可因此而輕易轉嫁到人民身上，換言之，行政程序法第103 條第2 款得免除給與相對人陳述意見機會之規定，應做限縮之解釋，本件被告在原告提出設置系爭加油站之申請後，歷經2 年之審查，期間所謂「公益」考量之故宮博物院之反對意見，亦曾加以斟酌，而仍核發建造執照；詎於核發建造執照後，僅執故宮博物院反對函為據，而未給予原告陳述意見之機會，且未記載任何其認定影響公益之事由，即做出系爭廢止建造執照之處分，顯違反行政程序法第102 條給與人民陳述意見機會之本旨，且未符合同法第103 條第2 款應嚴格解釋之考量，職是，本件被告做成系爭處分，在程序上，即有未合。
五、次按「原處分機關依第123 條第4 款、第5 款規定廢止授予利益之合法行政處分者，對受益人因信賴該處致遭受財產上之損失，應給予合理之補償。」、「第120 條第2 項、第3項及第121 條第2 項之規定，於前項補償準用之。」、「前項補償額度不得超過受益人因該處分存續可得之利益。」、「關於補償之爭議及補償之金額，相對人有不服者，得向高等行政法院提給付訴訟。」行政程序法第126 條第1 項、第
2 項、第120 條第2 項、第3 項分別定有明文。又「被告機關僅憑『為維護該校師生之健康與安全、及顧及社區公益』等空泛理由，而未具體指出原告於系爭土地設置加油站將對公益帶來何等重大危害，致有予以防止或除去之必要，抑未對原告指明如因而受有財產上之損失時，願給予何種程度之損失補償，率於82年5 月10日以82高市府工都字第140390號函廢止原核發之可供加油站使用土地證明書，是否悉符廢止合法授益處分之法理，非無研究之餘地」復有改制前最高行政法院83年度判字第1223號判決可資參照。可知，行政機關欲廢止合法之授益性行政處分，對於受益人因信賴該處分致遭受財產上之損失，應給與合理之補償，此種「合理之補償」程度，應於廢止處分中敘明，此觀行政程序法第120 條第
3 項之規定自明，蓋若受益人對於行政機關之廢止處分不為爭議，而僅爭議其損失如何補償或對行政機關所提出之補償金額不服有所爭議時，即得逕行向行政法院提起給付訴訟。
且從保護人民為公益犧牲其財產權益之觀點，行政機關欲依行政程序法第126 條規定廢止其合法之行政處分，自應同時提出其合理補償之說明，始符保護人民財產權利之本旨。本件被告做成系爭廢止處分，未同時對原告指明如因而受有財產上之損失時，願給予何種合理程度之損失補償，自有未合。
六、再按行政程序法第123 條授益處分廢止之規定，係參仿德國行政程序法第49條第2 項而制定，德國行政程序法第49條第
2 項之所揭示「合法行政處分不論授益或負擔，原則上應不得輕易廢止」之意旨，應為適用本條規定之法理。易言之，合法行政處分之廢止所牽動之影響，無論係受益人之權益或機關本身或行政之威信，遠超過違法行政處分之撤銷，除有具體明確且適法之理由，否則行政處分不應輕易廢止，以避免戕害受益人之信賴利益及行政機關之威信。尤其行政程序法第123 條第5 款「為防止或除去對公益之重大危害」做為廢止事由，其立法目的在避免行政機關濫用行政權，對防止或除去對公益之危害限制在「重大危害」之範圍，苟行政機關無法證明「重大危害」存在，即應從嚴解釋其適用性，亦即行政機關應具體指出對公益將產生何種重大危害，始得為之。經查：㈠被告做成之系爭廢止處分僅略稱：「經國立故宮博物院來函說明對故宮保存文物有潛在危害」云云，完全未具體指出原告於系爭土地設置加油站將對何種公益帶來何等重大之危害，致有予以防止或除去之必要，即有不合。㈡故宮所藏文物，固屬國寶，有其重要性，乃眾所周知；惟被告認定系爭加油站之設置，將對其所藏文物產生何種「重大危害」，卻未提出任何事證，系爭處分書僅於說明一記載處分之緣由：「依國立故宮博物院96年10月31日臺博總字第0960015178號函辦理」；且於本件訴願程序中，亦自承：「故宮博物院來函所陳，事實上並未明確指出加油站設置對該院產生之具體實質之負面影響」云云，足見被告系爭廢止處分，顯然違背行政程序法第123 條第5 款，須有「為防止或除去對公益之重大危害」之明文限制至明。㈢訴願決定書所稱「一旦因該加油站設置致對故宮博物院國寶文物有所損害」云云（見訴願決定書第4 頁第三點第9-10行），純係以假設性、空泛性、非具體性之理由資為維持廢止之論據，亦有不合。
七、查系爭加油站設置地原本即為「加油站用地」，其距離故宮博物院之院址所在約有500 公尺，兩者之間公路旁兩側均為商家與住家，業據本院於97年9 月23日至現場會勘屬實，製有履勘紀錄附卷（見本院卷第172 、173 頁、232 頁至246頁），亦有空照圖可資佐證，系爭加油站之設置地點與故宮博物院所在之周邊環境、地理位置，亦為被告於最初核發系爭建造執照時即明知，從而，系爭加油站之設置，是否將造成故宮博物院所藏文物潛在受損，被告於當初做成核發建造執照時，應已列為裁量之課題，自無因故宮博物院一紙反對函寄達被告未滿1 個月之期間，即逕為系爭廢止處分之理。
八、次查故宮博物院於97年5 月試營運之「故宮晶華」五星級宴飲中心，即位於鄰近故宮博院之故宮展覽大樓西側（見本院卷第37頁至39頁及外附空照圖），該宴飲中心之營運勢必使用大量瓦斯、燃油等危險物質，若依被告之論辯，則該宴飲中心之設置勢將亦因此而產生對故宮博物院國寶文物之潛在危害，惟何以該宴飲中心得以試營運，足見被告所為答辯，尚乏支持之論證。另查故宮博物院周圍共設置有至少6 座停車場，其中3 座更分別位於第1 展覽區之東側、西側以及第
2 展覽區之西北側，其餘3 座停車場也分別位於第2 展覽區之周邊，距離不到50公尺；6 座停車場至少可停放汽車334輛及機車166 輛（詳原證14）。如以汽車每輛油箱50公升、機車每輛油箱5 公升計算，則停放在故宮周圍之汽機車，其所攜帶之汽油即可能高達17,530公升，相當於加油站三分之一之油槽容量。而系爭加油站係採地下儲油槽之設計，且位於故宮博物院500 公尺之外，相較於前揭緊鄰故宮展覽區之停車場，其停放之汽機車係攜帶「活動式之地上儲油箱」，其安全性遠低於系爭加油站之地下儲油槽。從而，若依被告空泛答辯，則該6 座停車場之設置，亦將有致故宮博物院文物產生損害之潛在危害，上開停車場之允許設置，應得資為系爭加油站之設置尚無致生故宮博物院潛在危害之論據。基於行政程序法第6 條「行政行為，非有正當理由，不得為差別待遇」規定所揭示之「平等原則」，被告系爭廢止處分，亦有不合。
九、末查有關設置加油站之油氣擴散、氣象條件、空氣品質等條件，原告於90年10月已完成評估報告（見本院卷第27頁至30頁），被告未對其於做出系爭廢止處分前，曾如何審視該評估報告，及上開評估報告不足採之理由，做出判斷，即無從確認系爭加油站設置與致生故宮博物院潛在危害之因果關係及致生機率，其率依故宮博物院基於維護國寶之初衷，遽行做出系爭廢止合法之授益處分，程序上確已不合，要無疑義。
十、綜合上述，被告做成系爭廢止處分，未事先給予原告陳述意見之機會，且做成廢止處分時亦未提示應給予原告何種程度之合理補償，而逕憑故宮博物院一紙未記載詳細理由及確切論證依據之函件，即廢止其依合法審核程序所核發之建照，其程序及依據均有不合，訴願決定未予糾正，亦有違誤，原告執此指摘，訴請撤銷，為有理由，應予准許。至原告先位聲明，既有理由，本院即無需再對備位聲明進行審理、判決，併此敘明。
、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，核與本件判決結果不生影響，爰不逐一論述，核此敘明。
、據上論結，原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 97 年 11 月 6 日
臺北高等行政法院第七庭
審判長法 官 林 樹 埔
法 官 林 玫 君法 官 闕 銘 富上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 97 年 11 月 7 日
書記官 孫 筱 晴