臺北高等行政法院判決
97年度訴字第1378號原 告 甲○○訴訟代理人 林聖雄律師被 告 經濟部代 表 人 乙○○（部長）訴訟代理人 丙○○
戊○○丁○○上列當事人間因水利法事件，原告不服行政院中華民國97年4月29日院臺訴字第0970082800號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：緣被告以原告未經許可，在花蓮縣玉里鎮秀姑巒溪河川區域內採取土石，外運至河川區域外之舊瑞岡砂石場堆置，嗣於96年7月26日（汛期中）遭被告所屬水利署第九河川局（以下簡稱第九河川局）巡防人員及花蓮縣警察局玉里分局（以下簡稱玉里警分局）偵查隊於現場會勘查獲上情，並經製作現場取締紀錄、位置圖及拍照存證在案，涉有違反水利法第78條之1第3款規定等情為由，依同法第92條之2第7款規定，以96年11月5日經授水字第09620341130號處分書處原告罰鍰新臺幣（下同）255萬元，並限期命其於96年11月25日前回復原狀、拆除、清除、廢止違禁設施。原告不服，提起訴願，亦遭決定駁回，遂向本院提起行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：
⒈原處分及訴願決定均撤銷。
⒉被告應返還原告255萬元整及給付原告自96年11月5日起至返還之日止，按週年利率百分之五計算之法定利息。
⒊訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造爭點：原告是否確有未經申請許可即擅自採取土石外運
堆置之行為？㈠原告主張之理由：
⒈本件原告向花蓮縣環境保護局（以下簡稱花縣環保局）承
包「95年度花蓮縣玉水圳水質改善工程」（以下簡稱系爭工程），有展信營造有限公司（以下簡稱展信營造公司）96年7月27日展營字第000000000-0號函、花縣環保局96年7月31日花環水字第09604013260號函及三綠工程顧問有限公司96年7月31日出具之玉水圳改善工程（工地備忘錄）等資料足憑，業經第九河川局備查在案，並經被告水利署許可，亦有第九河川局95年12月15日水授九字第09589009160號許可書可稽。經查，上開許可之對象雖為花蓮縣政府，然系爭工程確為花縣環保局以花蓮縣政府名義向第九河川局提出申請，於取得許可後，將系爭工程發包予展信營造公司，再由展信營造公司發包予原告施作該計畫工程。是原告雖未親向第九河川局提出本件申請，惟依上開說明，原告為施作系爭工程所為採取土石之行為應已獲得許可，從而原告並非未經許可採取土石，先予說明。
⒉又按被告水利署92年1月26日經水政法字第09220000990號
函發布之「土石採取使用河川公（私）地許可書補充規定」第5、8至14項等規定，尤以其中第12項「申請人將採取之土石堆置於河川區域內土地或碎解洗選場．．．。」，可知所謂「採取土石」即係把土石從原來所在之處挖起，並非被告於97年11月10日庭訊時所謂「原告將系爭地區之土石挖取後堆置於河川區域線外，非屬本件工區之範圍，即該當於採取土石之定義。」。然被告於訴訟程序進行中卻又變更見解，認「採取土石」係指「挖取河川區域內之土石據以支配使用者」，顯見被告就「採取土石」行為定義不清，自不得據以依水利法第78條之1第3款規定處罰原告「將土石運出河川區域線」之行為。復依第九河川局所核發許可書第1條規定，「使用期限：自95年12月15日起至96年11月20日止。」，然被告竟於上開核准使用該河川地期限內之96年7月26日，以原告未經申請許可採取土石，課處原告255萬元之罰鍰，被告所為處分顯屬無據。又縱原告於96年7月26日遭取締時，未告知取締人員其採取土石係經主管機關許可，亦不應受本件處分，是被告所為處分於法有違，自應予撤銷。
⒊再由原告所具系爭工程位置圖可看出工地大概形狀，圖中
密植區開放水面區及密植區係挖方，至於生態區原本為秀姑巒溪河道，故僅有靠近秀姑巒溪那面之土堤為填方。且根據該圖高度示意圖與曲線，原告負有校正特定區域線景觀之義務，此即原告何以無法將系爭土方置於工區內，蓋原告挖方後，本即回填至秀姑蓮溪邊即填方製作土堤，但因顧及挖填方平衡，尚需校正整體高度與曲線，才會將部分土方置於工地旁。另第九河川局巡警待原告將系爭土方置於工地旁迄十餘天後方為取締，可徵原告之行為未必影響行水安全，而無違反水利法所欲保障法益之虞自明。末查本件工程發包單位即花蓮縣環保局，應負有取得第九河川局許可之義務，縱其未得許可，此時被告應處罰者自係發包單位，本不應對原告開罰，是被告所為處分，顯有違誤，應予撤銷。
㈡被告主張之理由：
⒈按水利法第78條之1第3款規定，河川區域內採取或堆置土
石應經許可始可為之，其有違反者，應依同法第92條之2第7款規定，處100萬元以上500萬元以下罰鍰；且主管機關得依同法93條之4規定，限期令行為人回復原狀、拆除、清除或適當處分其設施或建造物；屆期不遵行者，得按日連續處1萬元以上5萬元以下之罰鍰，合先敘明。
⒉次查水利法92年2月6日公布增訂第78條之1條文，其立法
理由為「一、本條新增。二、配合行政程序法之施行，將臺灣省河川管理規則第31條之規定，提昇至法律位階。」。又查88年6月30日發布之臺灣省河川管理規則第31條第1項規定「河川區域內之下列行為應向河川管理機關申請許可：．．．三、採取土石者。．．．」，而上開規定前於臺灣省河川管理規則54年12月22日發布施行時，即於第20條第1項明定「凡有左列情事之一者，應向主管機關申請許可：．．．四、在河川區域採取土石者。．．．」。前開採石需經許可之規定歷經臺灣省河川管理規則多次修正均未刪除，僅條次更動，顯見該項規定確有其必要性，然因年代久遠，當初立法理由已無書面資料可供查考。惟探究上開河川區域內採取土石應經許可之規定，係為避免任意採取土石破壞河川原有河床形態及穩固、變更水流通路，進而影響跨河建造物或河防建造物之安全，是有必要經由許可機制規範土石採取深度、地點及範圍等事項，爰明訂河川區域內採取土石應經許可始得為之。且於河川管理辦法第41、42及45條明定，由河川管理機關於河川治理計畫目標下分段劃定土石可採區許可採取土石、基於橋樑安全需要而許可其目的事業主管機關辦理疏濬作業，或配合河道整理需要許可縣市政府辦理土石採取作業，以維護河川正常機能及確保河防安全，故特於水利法第78條之1第3款明訂河川區域內採取土石應經許可，是為其真正之立法意旨；另考量河川區域內原有土石經長期沖淤過程已達平衡狀態，倘容許行為人任意堆置土石，勢必對河川正常機能及河防安全造成一定程度之影響，爰於水利法第78條之1第3款亦明訂河川區域內堆置土石應經許可之規定。⒊經查水利法92年2月6日修正前，在河川擅行採取或堆置土
石係以行水區為管制範圍，至92年2月6日修法後始以河川區域為管制範圍。而修法前依79年3月16日修正發布之水利法施行細則第142條規定：「本法第78條所稱行水區，係指左列情形：一、已築有堤防者，為二堤之間之土地。
二、未築有堤防者，為尋常洪水位達到地區之土地。」，惟配合水利法92年2月6日之修正，上開規定已於93年11月17日水利法施行細則修正時予以刪除。故現行管制範圍依97年1月17日修正發布之河川管理辦法第6條第1款規定為：「一、河川區域：指河口區及依下列各目之一之土地區域：（一）未訂定河川治理計畫或未依本法第八十二條劃定公告水道治理計畫線或堤防預定線者，為本法第八十三條規定尋常洪水位行水區域並經劃定公告之土地。但依河川治理計畫所訂堤防預定線（即水道治理計畫用地範圍線）或水道治理計畫線較寬者，以其較寬線劃定並經公告者。（二）依河川治理計畫完成一定河段範圍之河防建造物者，為依其河（三）未依第一目公告之河段，經河川管理機關依河川實際水路所及、土地編定使用與權屬或其他相關資料認定之範圍。」。
⒋又按土石採取法第3條第1項規定：「採取土石，應依本法取得土石採取許可。．．．」，及同法第8條第1項規定：
「河川內之土石採取，由直轄市、縣（市）主管機關併同土石採取及使用河川申請收件後，檢同申請書圖件，邀請河川管理機關共同會勘，取得河川管理機關核發使用河川許可書後，由直轄市、縣（市）主管機關核辦並轉發之。
」。上開土石採取之中央主管機關為被告礦務局；河川管理機關，在中央為被告水利署，並由水利署所屬河川局執行其轄管之河川管理工作。經查土石採取法及其施行細則，並未對「採取土石」加以定義，至於水利法第78條之1第3款規定河川區域內採取土石行為應經許可始得為之，所稱「採取土石」行為係指挖取河川區域內之土石據以支配使用，或依其行為或其他相關情事可認定其有據以支配使用之意圖者。至有關河川區域內土石採取申請作業區分為土石採取法之土石採取申請作業及水利法之河川區域內土石使用申請作業等兩部分，申請人應依河川管理辦法申請取得河川公地使用許可（僅為土石採取法第10條第1項應檢具之土地使用同意書）及依土石採取法規定申請土石採取許可。
⒌再按河川管理辦法第18條第1項規定，防汛期間為每年5月
1日至11月30日，本件原告於汛期中未經許可採取土石約1,114立方公尺外運至河川區域外之舊瑞岡砂石場，被告依水利法第92條之2第7款、「經濟部辦理違反水利法案件裁罰要點」第5點第2款及其附表一第7款第1目（採取土石在500立方公尺以下者，罰100萬元，每增加100立方公尺【不足100立方公尺，以100立方公尺計之】加罰10萬元）、第2目（行為發生於汛期中者，依前目金額加罰1/2）等規定，合併計算後課處原告罰鍰255萬元，且因原告所採取土石超過250立方公尺，情節非屬輕微，尚不得依上開附表一第7款第8目及第9目減輕其處罰，故被告依法所為裁處，並無違法或不當。
⒍復按有關河川區域內原有土石除配合河川治理需要所辦理
之疏濬工程或依水利法相關規定所許可之採取土石，因該土石已不必置放於河川區域內，而容許將土石運出河川區域外之行為外，其餘依水利法第78條之1所許可之河川區域內使用行為，其施工所衍生之開挖土石，因考量外運堆置之相關管制措施及後續可能衍生盜賣土石之違法行為，故被告水利署所屬河川局均不容許外運堆置。經查本件系爭工程所需土方係採挖、填方平衡方式設計，且該工程主辦機關花縣環保局亦認定應無堆置土石之需求，故該局依水利法第78條之1第1款規定申請河川公地使用時，並未同時提出土石暫置申請。另雖實務上挖方作業進度較填方作業進度為快，而有挖方較多之情形，惟其仍可以工法克服，而於工區內適當地點先行回填、攤平，絕非刻意集中置放致影響排洪或方便其違法外運。至如其施工過程中，因施工條件困難確有需要將部分開挖土石暫時堆置時，以系爭土石1,114立方公尺僅需2至3天即可完成填方作業，是原告亦可依河川管理辦法第48條規定提出暫置申請，毋需違反常理大費周章移出河川區域外，且由於其屬少量土石（不超過七天使用量）之堆置行為，短暫置放於河川區域內對於河防安全較無影響，故倘原告提出暫置申請，第九河川局應會配合其施工暫置之需要，依法許可其暫置於河川區域內之適當地點。是本件原告不思以工法克服攤平，反而故意集中置放，且不依照正常程序提出暫置申請，進而違反工程合約不得外運之規定，未經許可將河川原有之系爭土石約1,114立方公尺（若以砂石車每輛載運14立方公尺計算，至少約需80車次）外運至河川區域外之舊瑞岡砂石場，而辯稱事後將會再運回河川區域內，顯為卸責諉過之詞。故原告將河川區域內所挖取之土石運出河川區域外，顯有據為支配使用之意圖，即屬採取土石行為。況經被告查詢中央氣象局網站資訊結果，本件96年7月26日查獲前於系爭地點並無任何颱風警報或豪雨特報，原告所言實屬托詞，顯見原告有違反水利法第78條之1第3款規定之故意，被告乃依法予以處分，即無不合，自應予以維持。
⒎另按行政罰法第26條第1項規定「一行為同時觸犯刑事法
律及違反行政法上義務規定者，依刑事法律處罰之。」，本件前經玉里警分局調查未有盜採砂石情事，並以96年10月5日玉警刑字第0963001131號函請第九河川局就違規部分逕行裁處。按行為人是否違反水利法第78條之1第3款規定於河川區域內未經許可採取土石，並不以意圖據為己有及為第三人不法之所有為要件，是原告自不得以其未圖據為私有而得免責，所稱尚有誤會。
⒏末查本件原告雖主張第九河川局巡警待原告施工達10餘天
始告知不得堆置一節，經查水利法第75條第1項規定：「主管機關得於水道防護範圍內，執行警察職權。」，河川管理辦法第11條規定：「管理機關應設置河川巡防人員或河川駐衛警察，執行本法第七十五條之警察職權，負責河川巡防及違法危害河防安全事件之取締；必要時，並得會同當地警察機關辦理。」，本件第九河川局河川駐衛警察係依前述規定執行轄管河川區域內之河川巡防及違法取締工作，由於該局轄管範圍廣大（秀姑巒溪流域面積約1,790平方公里、花蓮溪流域面積約1,507平方公里），然僅配置7名河川駐衛警察，故平常僅能以重點及不定時方式巡防，如有檢舉或發現違規再依法辦理。且河川區域內違規行為之發生，並不因河川駐衛警察未能於違規行為發生之第一時間即予取締而得免除行為人應受處罰之事實。
至於本件系爭工程應由發包單位花縣環保局及承包廠商展信公司負責現場監工事宜，第九河川局依法並無監工之責。又第九河川局河川駐衛警察口頭告知原告土石不得堆置於河川區域內，係因土石堆置於河川區域內將阻礙水流影響河防安全，係屬巡防時對相關法令規定之加強告知，亦未表示其可擅自將砂石外運至河川區域外，且當時工地現場僅為進行正常施工程序將土石就地挖掘置放，而無將砂石另予堆置及載運至河川區域外，自不會加強說明不得外運；且依系爭工程工程合約第11點規定，系爭工程土方皆不外運，復依玉里警分局偵查隊96年7月26日之調查筆錄、花縣環保局承辦人員湯清仁及展信公司負責人邱創一之取締紀錄所述，該未經許可外運土石行為係原告自行調度所為，並非工程合約所規定之作業流程，故原告所為之外運土石行為顯不符法令規定，亦非依上開契約辦理之行為，不符行政罰法第11條第1項及「經濟部辦理違反水利法案件裁罰要點」第5點第1款第4目之規定，故原告所稱「遵循被告指導後竟然受罰」、「被告應處罰發包單位」等情事，顯與事實不符，被告依法處分並無違誤。
理 由
一、按「河川區域內之下列行為應經許可：．．．三、採取或堆置土石。」、「有下列情形之一者，處新臺幣一百萬元以上五百萬元以下罰鍰：．．．七、違反第七十八條之一第三款、第七十八條之三第二項第三款規定，未經許可採取或堆置土石者。」，行為時水利法第78條之1第3款、第92條之2第7款分別定有明文。
二、本件被告以原告未經許可，在花蓮縣玉里鎮秀姑巒溪河川區域內採取土石，外運至河川區域外之舊瑞岡砂石場堆置，嗣於96年7月26日（汛期中）遭第九河川局巡防人員及玉里警分局偵查隊現場會勘查獲，並經製作現場取締紀錄、位置圖及拍照存證在案，涉有違反水利法第78條之1第3款規定等情為由，依同法第92條之2第7款規定，以96年11月5日經授水字第09620341130號處分書處原告罰鍰255萬元，並限期命其於96年11月25日前回復原狀、拆除、清除、廢止違禁設施。
原告不服，提起訴願，亦遭決定駁回，遂向本院提起行政訴訟，並主張如事實欄所載。本件原告對其確於上開時地，遭警及第九河川局巡防人員等查獲其有將河川區域內採取之土石外運至河川區域外堆置之事實固不爭執，是本件爭點厥在於原告是否確有未經申請許可即擅自採取土石外運堆置之行為？經查：
㈠按「採取土石，應依本法取得土石採取許可。．．．」、「
河川內之土石採取，由直轄市、縣（市）主管機關併同土石採取及使用河川申請收件後，檢同申請書圖件，邀請河川管理機關共同會勘，取得河川管理機關核發使用河川許可書後，由直轄市、縣（市）主管機關核辦並轉發之。」，分別為行為時土石採取法第3條第1項、第8條第1項所規定。又按「管理機關應於河川治理計畫目標下許可採取土石，並以穩定河床，不影響水流流向為其前提，視河床地形變遷、通水斷面及其他因素，分段劃定土石可採區及許可採取使用之優先順序，報經其主管機關核定公告之。但下列範圍內，不得劃為可採區：一、堤防堤腳、防洪牆、護岸或堤防附屬建造物八十公尺範圍內。二、本法第七十二條、第七十二條之一之建造物或取水口上、下游各五百公尺或自來水取水設施上游一千公尺、下游四百公尺範圍內。」、「前條第二款建造物之目的事業主管機關為安全需要，得附縮減可採區範圍理由書，送經管理機關同意後報主管機關核定縮減可採區。目的事業主管機關於前項範圍內，基於其事業安全需要，需辦理疏濬時，應經河川管理機關許可後辦理之。」、「中央管河川之管理機關為疏濬或整理河道之需要，辦理土石採取時，得由當地縣（市）政府擬訂計畫書報經該管管理機關核轉主管機關核定後許可辦理之。前項許可範圍，不受第四十一條但書規定之限制。」，亦分別為行為時河川管理辦法第41條、第42條及第45條所明定。
㈡由上開法條規定可知開挖採取河川原有土石，除為配合河川
治理需要所辦理之疏濬工程，依水利法第78條之1第3款「採取或堆置土石」規定及河川管理辦法第41條、第42條、第45條等相關規定所許可之採取土石，而容許將土石運出河川區域外之情形外，其餘依水利法第78條之1所許可之河川區域內使用行為，因考量外運堆置之相關管制措施及後續可能衍生盜賣土石之違法行為，皆不容許外運堆置，至為顯然。是以，本件除應就原告於花蓮縣玉里鎮秀姑巒溪河川區域內是否有「採取土石」行為外，尚須就其將挖取之土方外運移放至河川區域外之舊瑞岡砂石場堆置，是否於法有據等點一併論之，先予說明。
㈢本件「95年花蓮縣玉水圳水質改善工程」一案，即計畫申請
使用花蓮縣○里鎮○○段秀姑巒溪河川地進行人工溼地自然淨化污水案，係依河川管理辦法第42條第2 項規定，經目的事業主管機關基於安全需要申准許可辦理疏濬之工程，屬河川管理辦法第45條規定許可縣市政府辦理之疏濬工程。經查系爭工程計畫使用花蓮縣○里鎮○○段秀姑巒溪河川公地，其所屬之秀姑巒溪及其支流紅葉溪、豐坪溪、卓溪、樂樂溪河川區域（含行水區）等，前經經濟部於91年5 月27日以經授水字第09120206180 號公告局部變更圖籍，系爭施設人工溼地使用秀姑巒溪玉里堤尾河川區域內之土地，係屬國有土地，屬上開公告劃入河川區域內之公私有土地範圍，應依水利法及88年6 月30日發布之臺灣省河川管理規則規定限制使用，是系爭工程自屬水利法第78條之1 第1 款「施設、改建、修復或拆除建造物」規定應經許可之使用行為範疇，殆無疑義。是以，花蓮縣政府為施作系爭工程必要，乃依水利法及河川管理辦法規定，於95年10月23日檢具河川公地一般使用申請書、切結書及河川公地使用計畫書（附件包括花蓮縣政府申請河川公地一般使用土地清冊、土地使用計畫圖、河川公地申請使用位置實測圖及玉水圳人工溼地處理系統相對高程圖等件）提出申請，經第九河川局以95年12月6 日水九產字地00000000000 號函分割後同意辦理撥用（其餘屬河川公地部分，於該工程完成後，依現況使用範圍撥交花蓮縣政府維護管理），並經准予備查，第九河川局復核發95年12月15日水授九字第09589009160 號河川公（私）地使用許可書（以下簡稱系爭河川公（私）地使用許可書）在案，有經濟部水利署95年12月15日水授九字第0958900916號函及所附河川公（私）地使用許可書暨第九河川局95年12月13日水九產字第09502012340 號函等影本各1 份在卷可資參照，故系爭工程施設自然淨化污水設施建造物之地點確係於『河川區域內』，堪以認定。則申請系爭工程之花蓮縣政府及承攬系爭工程者（包括次承攬或轉承攬者），皆須依前述水利法及河川管理辦法之相關規定為之，至為灼然。
㈣茲原告主張其雖未親向第九河川局提出申請，然其為施作系
爭工程所為採取土石之行為已經花縣環保局以花蓮縣政府名義向第九河川局提出申請，於取得許可後，將系爭工程發包予展信營造公司，展信營造公司再發包予伊，自堪認其係獲得許可採取土石等語。經查系爭工程由展信營造公司承攬，有96年4月30日花縣環保局工程契約書影本1份在卷可稽，而原告則係自展信營造公司處再轉承攬系爭工程中之「挖方」及「土方近運」工程項目，亦有展信營造公司與章昌土木包工業（即原告）之工程合約書影本1份附卷足佐，並為兩造所不爭執，自堪認為真正。第以系爭工程雖經依河川管理辦法第41條規定劃定土石可採區，但因系爭工程係於『河川區域內』施設自然淨化污水設施建造物，已如前述，是展信營造公司所承攬之工程範圍自仍在河川區域內，則原告所轉承攬之挖方及土方近運2項目工程亦係在河川區域內，均毋庸置疑。故原告施作系爭工程中之「挖方」及「土方近運」工程項目，仍應受首開水利法及河川管理辦法等規定之拘束，應可確定。
㈤依系爭河川公（私）地使用許可書第三條記載「本許可書所
指之河川公（私）地使用標的為人工溼地自然淨化污水設施使用，其他非經本署核准不得變更使用目的」及第九條所載「施工時不得於河川區域內有盜採砂石及設置工寮等違反水利法及河川管理辦法之行為，並應做好必要之施工安全告示，如因本案工程設施造成之災害，一切損失由申請人（按：指花蓮縣政府）負責。」等字樣，對照花縣環保局與展信營造公司所簽訂之工程契約書第11條「本工程土方皆不外運」字樣，及展信營造公司與章昌土木包工業（即原告）之工程合約書第二十四備註一欄「土方近運：應將餘土至（按：應係「置」之誤載）於工區內，地點由工地主任指定含整平，不得盜賣或藉由任何理由將土石方載運離工區，否則一切法律責任自負並且加倍賠償甲方（按：指展信營造公司）因而延伸之一切損失。」所載，再參以系爭工程所需土方係採挖、填方平衡方式設計，其主辦機關花縣環保局於依水利法第78條之1第1款「施設、改建、修復或拆除建造物」規定申請河川公地使用時，並未依同法條第3款規定另行申請「採取或堆置土石」，亦未依河川管理辦法第48條規定提出『暫置』申請等情，足見系爭工程並無水利法第78條之1第3款「採取或堆置土石」之必要，是原告所轉承攬（系爭工程）之「挖方」及「土方近運」工程項目，自無所謂『採取或堆置土石』之行為之必要，即堪確定。則本件原告所為是否該當於水利法第78條之1第3款所規定之「採取或堆置土石」要件，自應就其實質行為即實際上之施作行為加以審斷。
㈥又自被告套繪系爭工程施作所坐落之秀姑巒溪支流卓溪河川
圖籍第一五九號套繪圖觀之，本件展信營造公司所承攬系爭工程範圍A、C區係在河川區域（河川區域線以綠色標示）內，系爭原告堆置土石之地點（原瑞岡砂石廠場區）則係在河川區域線外，並非系爭工程工區範圍。第以系爭工程係採挖、填方平衡方式，即在工程現場開挖整地，在完成工程後，再就地將土方整平即可，此由上述主辦機關花縣環保局並未依水利法第78條之1第3款規定申請「採取或堆置土石」，亦未依河川管理辦法第48條規定提出『暫置』申請等情，即知系爭工程確係採於工區範圍內行挖方作業，於施設自然淨化污水設施建造物後，再予以回填、攤平土方之方式，是系爭工程即無於挖取土方後另行移至工區外堆置之必要。且原告自承其工作內容係於堤防外之A區挖方，近運至堤防內之C區製作土堤，因C區土堤高程未確定，乃將A區挖取之土方先堆置於C區土堤旁等語。是原告施作系爭工程中之「挖方」及「土方近運」2工程，既係在系爭工程範圍A、C區內，以就地挖取土方近運在工區內，於施設自然淨化污水設施後，再近運土方回填整平，作為便道、石籠及邊坡土堤等之用之方式為之。故原告於施作程序中，僅係暫時將施工範圍內A、C區之土方挖開，以便安置污水處理設施而已，固與一般所謂「採取土石」之定義有別。然自系爭「挖方」工程目的及實務作業方面觀察，參以原告自承有將系爭工程工區A區挖取之土方堆置於C區土堤旁等上情，可知原告實際所為非僅止於「挖」階段，尚有將挖開後之土方「取」並「移置」之行為，是原告於施作系爭工程「挖方」項目工程時，苟非將其所「挖取」之土方，依其與展信營造公司所訂立之工程合約書約定內容，置放於系爭工程範圍A、C區內（即河川區域內），卻將系爭工程A、C區內之土石挖取之後堆置至非屬本件工區之河川區域線外，即已然該當於「採取土石」之構成要件，則被告予以處罰，自非無據。故原告所主張被告應處罰發包單位（即花縣環保局）及其採取河川區域內之土石，為施工過程所必要之行為云云，均殊屬誤解。
㈦再查本件被告原處分即96年11月5日經授水字第09620341130
號處分書，在「違反事項」一欄中之「違規內容」係記載「在河川區域內未經申請許可採取土石」字樣，有該處分書影本在卷可考，並為兩造所不爭，就形式上言，被告處罰原告似係基於原告「未經申請許可採取土石」之行為。惟查系爭處分書之處分理由係勾選填「一、違反水利法第78條之1第3款規定。」、「二、依據水利法第92條之2第7款規定處罰。
」等項，而行為時水利法第78條之1第3款、第92條之2第7款規定，均係以「（未經申請許可）採取或堆置土石」行為為處罰態樣，且本件被告原處分係採制式規格，間或穿插空白處登載文字，然其空白處有限，以「違規內容」一欄為例，該欄僅為一行，於扣除原制式列印之文字字樣後，所可記載之內容及字數非常有限，本難苛求被告於有限空格中猶能適切並正確記載全部違章事實內容，是本件原告所違章之事實究係何指？自不應拘泥於上開文字之敘述，而應審酌參考原處分全文及其所引據之相關資料文件綜合全情加以判斷考量。
㈧經查本件被告原處分在「違反事項」一欄中之「查獲（證）
日期」係記載「中華民國96年7月26日上午11時00分」字樣，而依96年7月26日第九河川局執行違反水利法現場取締紀錄所載，本件原告違反法令事實（取締情形）係為「未經申請許可土石外運」，於「勘查事項」㈡訊問「你於96年7月24日於秀姑巒溪左岸玉里堤防堤尾段所為何事？」時，原告係答稱「土石外運」，㈢詢以「你於何時開始前述行為？時間多久？」，原告亦答稱「96.7.24 一天半 （100台、1千1佰立方）」，㈣詢以「前項使用是否經過核准？是何人所指使？」，原告分別答以「否」、「自己」等語，有上開現場取締紀錄影本在卷為憑，是本件查獲取締之初，並非僅以「未經申請許可採取土石」為違章事實行為，尚以「未經申請許可土石外運」行為論處，甚為顯然。且依卷附花蓮縣政府96年11月27日府地用字第09601743130號函（致展信營造公司）所載，花蓮縣政府依區域計畫法第15條第1項、第21條規定及玉里警分局96年10月5日玉警刑字第0963001131號函暨其96年11月5日非都市土地違規使用查報與取締案件會勘紀錄等件，認展信營造公司於花蓮縣○里鎮○○段99、99-1、13-3地號等3筆國有土地，有未經申請核准即擅自作為堆置砂石土石方使用之事實，有上開函、會勘紀錄等影本可資參照。按理，如原告於系爭工程工區即河川區域內，未先為水利法第78條之1第3款所規定之「採取土石」行為，何來將所「採取」之土石「堆置」之可能；況展信營造公司早將系爭工程中之「挖方」及「土方近運」工程項目發包予章昌土木包工業（即原告），花蓮縣政府對承攬系爭工程之展信營造公司予以處罰，亦係以本件原告之違章為前提，自堪認原告所為已達水利法第78條之1第3款、第92條之2第7款所規定之「（未經申請許可）採取或堆置土石」要件。則被告據以處罰，即非無憑，自不得以原處分「違規內容」一欄文字之記載容或有疏漏不周之處，即逕謂原告並無合於水利法第78條之1第3款規定之要件之違章，自應進一步就原告之土石外運堆置行為論之。
㈨第以原告所稱其將自系爭工程範圍A區所挖取之土方先堆置
於C區土堤旁，但時逢防汛期間，第九河川局巡警口頭告知不得將土方堆置於行水區內，遂將土方暫移至離工程區域約100公尺處之舊岡砂石場區，俟回填C區土堤時再運回一節，固與玉里警分局96年10月5日玉警刑字第0963001131號函說明欄二、所載「上記工程（按：指「玉水圳水質改善工程」）設計為挖、填方平衡，經查未有盜採砂石情事，係河川駐衛警口頭告知土石不得堆置於行水區內，承包商亦恐堆置於該處土石遭大水流失，故未向第九河川局申請臨時堆置，擅將上處1114M 土石暫置於離該工區約100 公尺處舊瑞岡○○○區○○○段13-1），俟回填土堤工程再行運回。」等情大致相符，自非空言泛稱。然查原告乃章昌土木包工業負責人，其既自展信營造公司處轉承攬「挖方」及「土方近運」2工程項目，為從事土石工程契約之業者，衡之常情，當對其可依河川管理辦法第78條之1 第1 款、第48條等規定，向第九河川局提出暫置土石之申請等程序及相關規定甚為熟諳，果原告確有將土方暫移之必要，其本應事先向主管機關「申請」核准暫時存放砂石（前提要件：暫置地區範圍限制在河川區域內），亦無擅自堆置土石之理，何況水利法第78條之
1 第3 款明定於河川區域內堆置土石應經許可，原告所為有違專業認知，遑論其與展信營造公司所訂立之工程合約書第
十一、「施工計畫：．．．．2.本工程土方皆不外運。」及第二十四、備註「土方近運：應將餘土至（按：應係「置」之誤載）於工區內，．．．且不得盜賣或藉由任何理由將土石方載運離工區，．．．」等條文約定均已明載禁止事項，原告本不容諉為不知，所為與系爭工程合約禁止規定相悖，自無可取。又被告依花蓮縣環保局所提供系爭堆置土石體積共約1,114 立方公尺之資料，參酌原告在取締時所言系爭土石外運係自96年7 月24日開始1 天半之時間，共100 台、1千1 百立方等情（96年7 月26日第九河川局執行違反水利法現場取締紀錄參照），計算得出原告僅需2 至3 天即可完成填方作業，故原告所稱其所為純係配合相關防汛規定所採取之便宜措施云云，自屬可疑。況依河川管理辦法第18條規定，防汛期間為每年5 月1 日至11月30日，本件在96年7 月26日遭查獲前，系爭工程施工地點並無任何颱風警報，亦無大量下雨致溪水暴漲等情，業經被告提出中央氣象局全球資訊網網頁及該局颱風警報發布概況表、有發警報颱風列表暨96年花蓮氣象站逐日雨量資料等影本為證，是系爭工程於96年度防汛期7 個月之期間內，尚無遭受天然氣象、災害等不可抗力之因素影響，致使原告不及向第九河川局申請臨時堆置土石，而在急迫情況下，迫不得已之應急處理措施，即自行將砂石外運至河川區域外之情形存在，是原告所稱即有可議，尚難採信。至有關原告主張河川駐衛警口頭告知其不得將土石堆置於行水區內一節，縱原告所稱屬實，亦係屬駐衛警巡防時對相關法令規定之加強告知教示，要難據此資為原告可將砂石外運至河川區域外（即原瑞岡砂石廠場區）之依憑。再退萬步言，果本件確有申請暫置土方之必要，其暫置土石之地點及範圍亦仍限制在河川區域內；然查本件原告堆置土石之地點（即原瑞岡砂石廠場區）距系爭工程工區約100公尺之遠，且係在河川區域外，自難認係屬於急迫情形下暫不得已之應急措施。此外原告空言主張其並無故意或過失云云，迄卻乏提出任何積極證據以實其說，徵之行政法院（現改制為最高行政法院）39年判字第2 號判例意旨，自難謂其已盡舉證責任，所言殊難採信。故本件姑不論系爭堆置土石之地點不在本件疏濬工程區域內（即在河川區域外）及土方是否確有因慮及當時係堆置於行水區內而需移動暫置他處之必要等項，原告未申經主管機關許可，即擅自將其自河川區域內所採取之土方外運移放至河川區域外之地點堆置，所為已然該當於水利法第78條之1 第3 款之規定，則被告予以處罰，於法洵無不合。
㈩另查原告主張經濟部辦理違反水利法案件裁罰要點附表一第
7項，就採取土石與堆置土石之處罰標準不一，採取土石部分，在500立方公尺以下處罰100萬元，每增加100立方公尺加重處罰10萬元，而堆置土石部分係1,000立方公尺以下處罰100萬元，原告主張若有變更處罰行為之內容，若被告認為原告之行為係堆置土石行為，則不應裁處原告罰鍰255萬元一節。經查本院認本件原告所為是否該當於水利法第78條之1第3款所規定之「採取或堆置土石」要件，應綜合全情審酌判斷，而原告所為確該當於水利法第78條之1第3款之「採取或堆置土石」構成要件，而有違章之事實，業如前述，則被告以原告不思以工法克服其施作工程中問題，反故意集中置放土石，亦不依正常程序提出暫置申請，進而違反其工程合約不得外運之規定，未經許可擅自將河川區域內原有之系爭土石約1,114立方公尺（若以砂石車每輛載運14立方公尺計算，至少約需80車次）外運堆置至河川區域外之舊瑞岡砂石場，所為違反法令規定，亦非依工程合約履行，不符行政罰法第11條第1項及「經濟部辦理違反水利法案件裁罰要點」第5點第1款第4目之規定，且本件原告所採取外運堆置之土石超過250立方公尺，情節非屬輕微，尚不得依上開要點附表一第7款第8目及第9目減輕其處罰，所為課處原告罰鍰255萬元，並限期命其於96年11月25日前回復原狀、拆除、清除、廢止違禁設施之處分，經核尚無逾越或濫用裁量權之情事，所處罰鍰金額復在法律授權裁量範圍內，於法即無不合，原告所稱自無可採。至原告於98年2月16日所提聲請調查證據狀及爭點整理狀中請求調查事項㈡部分（其他部分經本院當庭曉諭該部分業經被告以補充答辯狀（三）陳述及補正，原告訴訟代理人稱仍需請求調查本日庭提聲請調查證據狀第3頁第二大項部分），究其重點係請求就河川駐衛警口頭告知其不得將土石堆置於行水區內一節為調查，然此縱然屬實，亦無礙於本件原告違章事實之成立，已如前述，自無再行調查之必要，爰不就該部分調查，附此述明。
綜上所述，本件被告以原告有未經許可，在花蓮縣玉里鎮秀姑巒溪河川區域內採取土石，外運至河川區域外之舊瑞岡砂石場堆置之違章情形，而予以課處原告罰鍰255萬元，並限期命其於96年11月25日前回復原狀、拆除、清除、廢止違禁設施，所為處分，揆諸首揭開法條規定及前開說明，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告徒執前詞，訴請撤銷並請求被告應返還255萬元及給付自96年11月5日起至返還之日止，按週年利率百分之五計算之法定利息，皆為無理由，均應予以駁回。
另兩造其餘之主張及陳述等，因與本件判決結果不生影響，爰不予一一指駁論究，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 98 年 4 月 2 日
臺北高等行政法院第六庭
審判長法 官 闕 銘 富
法 官 許 瑞 助法 官 林 育 如上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 98 年 4 月 2 日
書記官 劉 育 伶