臺北高等行政法院判決
97年度訴字第132號原 告 甲○○民國81年法定代理人 乙○○被 告 內政部警政署代 表 人 丙○○署長）住同訴訟代理人 戊○○
丁○○兼送達代收上列當事人間因撫卹事件，原告不服公務人員保障暨培訓委員會中華民國96年10月30日96公審決字第0652號復審決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：㈠訴外人即原告之父樂寶興為前臺灣省警務處高雄港務警察所
（現為被告所屬高雄港務警察局，下稱高雄港警局）警員，其於民國（下同）80年12月27日○○○區○鎮○○○道車禍時，因公死亡，經銓敘部以81年1 月23日81台華特三字第0665513 號函發地撫台字第4523號撫卹金證書，核定訴外人樂木旺、柯仙女及乙○○（即原告法定代理人）為領卹遺族在案。
㈡嗣原告於00年0 月00日出生，原告法定代理人於94年5 月13
日具「陳請書」向被告申請依警察人員執行勤務遭受暴力或意外危害致全殘廢或半殘廢及殉職人員子女教養辦法（下稱系爭子女教養辦法）予以原告教養補助，案經被告認樂寶興因公死亡部分因未符合警察人員管理條例第36條規定，乃以96年8 月15日警署人字第0960107739號函否准核發子女教養補助（下稱原處分）。
㈢原告不服，於96年9 月5 日提起復審，經公務人員保障暨培訓委員會復審決定駁回後，遂向本院提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：
1.復審決定及原處分均撤銷。
2.被告應就原告94年5 月13日子女教養補助之申請作成准許之行政處分，並溯及至申請日生效。
㈡被告聲明：駁回原告之訴。
三、兩造之爭點：原告之父樂寶興之因公死亡，是否合於系爭子女教養辦法所稱「殉職」之要件？㈠原告主張之理由：
1.原告之父樂寶興原任職高雄港警局，因執行勤務中趕往處理及○○○區○鎮○○○道車禍，遭受意外危害死亡，其因公殉職之事實至為明確，合於93年9 月1 日修正公布之警察人員管理條例（現為警察人員人事條例）第36條之1第3 項規定、同條例施行細則第17條及系爭子女教養辦法第4 條之規定，其子女自得依系爭子女教養辦法之規定請求予以教養至成年。
2.查警察人員管理條例第36條之1 第3 項明定給與子女教養之2 要件為「執行勤務中遭受暴力或意外危害，致全殘廢、半殘廢」與「在執行勤務中殉職」，後者必須符合同條例施行細則第17條規定，惟前者並無明確定義，施行細則亦無明定其要件。惟查，原告之父當初是執行搶救災害之勤務，遭受意外危害導致死亡，應符合申請子女教養之規定。而且就算是因公死亡，其情形較警察人員管理條例第36條之1 第3 項所稱「警察人員在執行勤務中，遭受暴力或意外危害，致全殘廢、半殘廢」之程度更甚，全殘廢、半殘廢都可以申請子女教養補助，原告之父係因公執行勤務死亡，應該更符合申請要件。
3.被告否准理由侷限於因公殉職之要件。經查，警察人員管理條例第36條之1 第3 項並無以因公殉職為審核要件，而是以須有搶救災害之情形為該當要件，是被告以因公殉職為審核要件，顯與法律規範未合，更有悖於系爭子女教養辦法之立法精神，增加母法所無之規定，限縮立法者撫孤卹寡之用意。再者，基於後法優於前法之適用原則，被告更應依後公布實施之殉職人員子女教養辦法之要件審核本申請案，否則即為不適法之行政處分。
4.原告為樂寶興因公殉職後遺有之獨子，目前正就讀中學，極需接受教養，以利就學與發展，當應依系爭子女教養辦法第4 條規定予以教養，方符其立法精神。若此事實明確之因公意外危害死亡殉職者，其子女無法適用給予教養，政府對警察人員撫孤卹寡之用意將受質疑。
5.又本件事發地點係於海底隧道之彎道中，樂寶興所面對之危險無從預先排除，卻必須為避免災難擴大，而面對危險以執行緊急災害搶救工作，更必須無從選擇的直接面對災害所生之直接「意外危害」才能執行職務，也才會發生意外危害身亡，被告實不能以樂寶興「可以逃避且避免危害發生」而「不避免」之心態來認定此意外死亡原因。
6.過港隧道係一為滿足交通運輸需求且應地形而設計之特殊道路，其空間係具有密閉性、地下化等特性，一旦意外發生在隧道內，所造成影響遠超過一般開放性道路，其環境之特殊及密閉構造除阻礙救災外，稍有遲延更可能引發多數死傷而發展成重大災害之危險，其災害搶救實具有急迫性。因此，我國災害防救法將隧道事故列為災害防救之一環，海底隧道更24小時全天監測，與被告所援引鈞院89年度訴字第4014號判例之高速公路事故有異，其危險性更不能相提並論，其援引平面高速公路事故之判例比附，有失交通事故處理主管機關之立場，更未了解地形環境所作之決定，實不符事實。
㈡被告主張之理由：
1.按93年9 月1 日修正公布之警察人員管理條例第36條第1項、第36條之1 之規定，須93年9 月3 日前因執行勤務中殉職之警察人員，其遺族現仍支領撫卹金者，始得依上開警察人員管理條例第36條重新計算其年撫卹金給與；且自該日起始得依警察人員管理條例第36條之1 第5 項授權訂定之殉職人員子女教養辦法申請核發子女教養補助。
2.次按警察人員管理條例施行細則第17條規定及鈞院89年度訴字第4014號判決對於「執行勤務中殉職」及「冒險犯難」之認定標準，分述如下：
⑴警察人員管理條例第36條第1 項第1 款所指「在執行勤
務中殉職」，其規範意旨已於同條例施行細則第17條予以明確化，該條第1 款規定「執行搶救災害、拘提或逮捕案犯勤務，遭受暴力或意外危害，以致死亡」，如與同條例施行細則第16條各款勤務做比對，顯然是在強調執行勤務本身必須具有高度之危險性（因此限定在「搶救災害」與「拘提或逮捕案犯」之勤務），而且死亡結果之發生也是執行勤務時，原本就預期可能發生之危險範圍。因為只有當警員面對預期將執行之勤務有可能危及自身生命時，仍然奮不顧身，勇往直前，執行勤務，因此而死亡時，才有比擬為「戰地殉職」，而給予最優惠撫卹之合理正當性。故該條款所稱之「遭受暴力或意外危害以致死亡」，乃是指在搶救災害過程中，因為面對災害所生之意外危害；或是在拘提、逮捕案犯中，因為案犯或其同夥反擊而生之暴力，或拘提、逮捕案犯過程中所生之意外危害。亦即意外危害之發生與執行勤務有直接因果關係。
⑵至同條第2 款規定：「執行前條各款所定勤務之一，遭
遇危難事故，奮不顧身，以致死亡」，係將公務人員撫卹法第5 條第1 項第1 款「冒險犯難」之規定納入規範，其意義特別強調「所執行職務本身，在執行之始，即預期其存有高度之傷亡危險性，且依當時之時空環境，無從預先排除。而預備執行此項職務之公務員凜於自身之職責，勇敢接受挑戰，仍然直接朝向該具有高難度、高傷亡危險性之時空環境去執行其任務內容，因而在執行任務中死亡」之行為特質。
3.經查：⑴樂寶興是否符合警察人員管理條例施行細則第17條「執
行勤務殉職」之要件部分，經被告94年6 月3 日審查小組討論，請高雄港警局補充車禍當時整體狀況相關資料後，再提被告94年9 月12日審查小組審議。依補充資料，當初即未以達冒險犯難擬報，目前亦查無新事證可資變更。是本件樂寶興是否得依警察人員管理條例第36條第1 項予以撫卹，應視其是否符合執行搶救災害遭受暴力或意外危害，以致死亡。
⑵次查訴外人許智欽、蔡宗霖及許建成等3 名警員報告均
略以：過港隧道北側車道，因曳引車不慎擦撞到自小貨車，造成自小貨車載運之遊戲機台掉落在車道，樂寶興等4 人奉派指揮疏導交通。然因上開車禍需丈量車禍現場肇事圖，即請樂寶興攔車，當時樂寶興已攔下1 部自小客車，突然來2 部車輛，後面砂石車煞車不及撞擊前面貨櫃曳引車，致樂寶興遭該貨櫃車撞擊死亡。依此情節觀之，導致死亡結果產生之危害，並非因為其執行職務所正面遭臨者，而是另外一個從旁突發之事故，本件依公務人員撫卹法第5 條第2 款所定「因執行職務發生危險以致死亡」之條件處理其撫卹事宜，已可充分實現國家照顧因公死亡公務員之規範意旨，若依「警察人員執行職務殉職」之條件給予其最優惠之撫卹待遇，反而屬破壞國家按級撫卹之合理標準，原告主張顯非可採。
⑶本件經被告審議小組充分討論後，認為事發地點在隧道
內，雖具有危險性，惟其所處理之事故與災害所具之重大、急迫性，仍有程度上之不同，且基於衡平考量，本件尚非屬執行搶救災害勤務（警察人員管理條例施行細則第17條第1 項第1 款要件）。又為依法行政，被告復於95年6 月29日審查小組會議重新審查，仍維持原議－樂寶興不符合警察人員管理條例第36條執行勤務殉職規定。
4.有關「殉職與因公死亡於法令上之區別」，說明如下：殉職係規定於警察人員管理條例施行細則第17條；另參照公務人員撫卹法第5 條規定，因公死亡包含「因冒險犯難或戰地殉職」、「因執行職務發生危險以致死亡」、「因公差遇險或罹病以致死亡」、「在辦公場所發生意外以致死亡」等情形，因此兩者有層次上之區別，殉職可加發50％撫卹金。
理 由
一、本件訴訟程序進行中，被告之代表人已由侯友宜變更為丙○○，此有行政院97年6 月19日院授人力字第0970014807號令在卷可按，茲由新任代表人具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、原告起訴主張：原告之父樂寶興於80年12月27日○○○區○鎮○○○道車禍時，在執行勤務中殉職，原告之祖父母及母親固經銓敘部列為領卹遺族在案，惟於00年0 月00日出生之原告，則未能列為領卹遺族；茲因93年9 月1 日修正警察人員管理條例，增列第36條之1 關於子女教養補助至成年之規定，原告乃於94年5月13日，依系爭子女教養辦法之規定向被告提出申請，詎遭違法否准，為此訴請如聲明所示云云。
三、被告則以：原告之父樂寶興固屬因公死亡，惟尚不合於警察人員管理條例第36條之1 及系爭子女教養辦法第7 條所稱「「在執行勤務中殉職」之要件，爰予否准等語置辯，求為駁回原告之訴。
四、本件兩造不爭以下之事實，並有如下之證據在卷可稽，堪認為真實：
㈠樂寶興於80年12月27日○○○區○鎮○○○道車禍時，因公
死亡，經銓敘部核定樂木旺、柯仙女及乙○○為領卹遺族，依當時公務人員撫卹法第4 條第1 項第3 款之規定給卹，並以因公死亡加一次撫卹金之25% ，此有公務人員遺族撫卹金證書（撫台字第4523號）在復審卷頁149 。
㈡原告係00年0月00日出生，係樂寶興之婚生子女，此有戶口名簿在復審卷頁148。
五、按系爭子女教養辦法第1條規定：「本辦法依警察人員人事條例（以下簡稱本條例）第36條之1第5項規定訂定之。」第4條第1款規定：「依本條例第36條之1第3項規定給與教養之子女，包括下列人員之婚生子女……：一、警察機關、學校所屬警察人員。」第5條第1項規定：「給與子女教養之方式如下：一、生活費用補助：每一子女每月補助新臺幣一萬元。二、就學費用補助：包含學費、雜費、制服費、書籍費。
……」第6條規定：「（第1項）前條第1項第1款所定生活費用補助，由受教養之子女或其父母、法定代理人，檢具申請表連同下列文件一式二份，於第4條所定人員『殉職』或確定殘廢之日起，向服務機關、學校提出申請，經初審符合規定後，層轉主管機關核定：一、戶口名簿影本。二、中央衛生主管機關評鑑合格醫院出具之公務人員殘廢等級證明書或權責機關核發之撫卹金證書。……（第2項）前項所定生活費用補助，自第4條所定人員『殉職』或確定殘廢之當月起發給……」第7條第1項規定：「第5條第1項第2款所定就學費用補助，由受教養之子女或其父母、法定代理人檢具申請表連同下列文件一式二份，於第4條所定人員『殉職』或確定殘廢之日起，向服務機關、學校提出申請，經初審符合規定後，層轉主管機關核定：一、戶口名簿影本。二、學生證影本。三、學費繳費收據。四、中央衛生主管機關評鑑合格醫院出具之公務人員殘廢等級證明書或權責機關核發之撫卹金證書。……」
六、是本件之爭執，在於樂寶興之因公死亡，是否合於系爭子女教養辦法所稱「殉職」之要件？
七、經查：㈠按系爭子女教養辦法係96年12月6日發布，並自93年9月3日
施行（該辦法第13條參照），且係依警察人員人事條例第36條之1第5項之規定授權訂定（該辦法第1條參照），是本件是否合於系爭子女教養辦法所稱「殉職」要件，即應自母法即警察人員人事條例之相關規定而為觀察。
㈡又按警察人員人事條例第36條之1規定：「（第1項）警察人
員因公受傷、殘廢、『死亡』或『殉職』者，應從優發給慰問金；全殘廢者，比照殉職之標準。其在執行勤務中遭受暴力或意外危害致全殘廢、死亡或殉職者之慰問金不得低於公務人員因公傷殘死亡發給慰問金之2倍。（第2項）前項因公範圍與慰問金發給對象、金額及其他相關事項之辦法，由行政院定之。（第3項）警察人員在執行勤務中，遭受暴力或意外危害，致全殘廢、半殘廢或在執行勤務中殉職者，其子女應給與教養至成年。如已成年仍在學者，繼續教養至大學畢業為止。（第4項）警察人員在本條例中華民國93年8月19日修正之條文施行前，有前項情形者，其子女自修正施行之日起，給與教養。（第5項）前2項之教養對象、方式及其他相關事項之辦法，由行政院定之。」查殉職本係因公死亡之一種，由上開第1項規定將因公死亡及殉職分別規定以觀，立法者有意將二者作不同之對待；且依上開第3 項之規定可知，立法者僅同意就「在執行勤務中，遭受暴力或意外危害，致全殘廢、半殘廢」或「在執行勤務中殉職」之警察人員，給與其子女教養至成年，是警察人員即不合於上開2 要件之一者，其子女仍不得請求給與教養至成年；至於該條例第
5 項之規定，僅在授權行政院規範「教養對象、方式及其他相關事項」。
㈢至於何謂「在執行勤務中殉職」，按警察人員人事條例施行
細則分別對於「在執行勤務中」及「殉職」有所定義，其於第16條規定：「本條例第35條第1項第2款、第35條之1第1項、第36條第1項第1款、第36條之1第1項及第3項所稱『執行勤務中』，指開始執行下列勤務至勤務終了時之狀態：一、交通指揮或稽查。二、處理爆炸物品。三、搶救災害或參與演習。四、擔任特定警衛任務。五、巡邏或埋伏。六、拘提或逮捕案犯。七、其他依有關法令規定之勤務。」及第17條規定：「本條例第36條第1項第1款、第36條之1第1項及第3項所稱『殉職』者，指有下列情事之一者：一、執行搶救災害、拘提或逮捕案犯勤務，遭受暴力或意外危害，以致死亡。二、執行前條各款所定勤務之一，遭遇危難事故，奮不顧身，以致死亡。」本院認為合於母法之精神可以適用，茲說明如下：
1.警察人員人事條例第6章規範「退休與撫卹」，其中明文規定以「在執行勤務中殉職」為要件者，除前揭第36條之1第3項外，尚有第36條第1項第1款「警察人員之撫卹，除依左列規定外，適用公務人員撫卹法之規定：一、在執行勤務中殉職者，其撫卹金基數內涵依其所任職務最高等階年功俸最高俸級計算，並比照戰地殉職人員加發撫卹金。」之規定；其餘則分別規定以「在執行勤務中」（如第35條第1項第2款及第35條之1第1項）或「殉職」（如第36條之1第1項），是可知警察人員縱均在執行勤務中死亡，立法者仍有意對於殉職與否，作不同之對待，是以施行細則對於殉職作嚴格之定義，是合於母法之精神的。
2.其次，究竟何謂殉職，核警察人員人事條例第第36條第1項第1款關於撫卹，規定以「比照戰地殉職人員加發撫卹金」，復參酌公務人員撫卹法第5條第1項「第3條第2款因公死亡人員，指左列情事之一：一、因冒險犯難或戰地殉職。二、因執行職務發生危險以致死亡。三、因公差遇險或罹病以致死亡。四、在辦公場所發生意外以致死亡。五、因戰事波及以致死亡。」之規定，所稱之殉職，不以「因執行職務發生危險以致死亡」為已足，尚以「冒險犯難或戰地殉職」為要件以觀，上開施行細則第17條規定「殉職」，須合於「執行搶救災害、拘提或逮捕案犯勤務，遭受暴力或意外危害，以致死亡」或「遭遇危難事故，奮不顧身，以致死亡」，是合於事理之要求的。
㈣是本件應續予論究者，被告認樂寶興不合於「執行搶救災害
……遭受暴力或意外危害，以致死亡」或「遭遇危難事故，奮不顧身，以致死亡」其中之一者，於法是否有據？
1.按災害防救法第2條規定：「本法專用名詞定義如下：
一、災害：指下列災難所造成之禍害：風災……等天然災害……陸上交通事故……等災害。」第12條第1項規定：
「……當災害發生或有發生之虞時，直轄市、縣（市）……成立災害應變中心……。」同法施行細則第2條規定：「本法第二條第一款第二目所定各類災害，其定義如下：
一、……七、陸上交通事故：指鐵路、公路及大眾捷運等運輸系統，發生行車事故，或因天然、人為等因素，造成設施損害，致影響行車安全或導致交通陷於停頓者。……。」及高雄市災害應變中心作業要點第5點規定：「本中心依本法第二條第一款所列各類災害種類，視災害狀況『分級』開設……：十、陸上交通事故開設時機：本市○○○○路上交通事故，估計有15人以上傷亡、失蹤或重要交通設施嚴重損壞，造成交通阻斷，有眾多人員受困急待救援者……。」準此，於高雄市政府轄區內發生之陸上交通事故，須有15人以上傷亡、失蹤或重要交通設施嚴重損壞，造成交通阻斷，有眾多人員受困急待救援，致影響行車安全或導致交通陷於停頓，始屬陸上交通事故之災害；又依前述，該警察人員所執行之勤務，其本身必須具有高度之危險，即死亡結果之發生也是執行勤務時，原本就預期可能發生之危險範圍，始足當之。
2.至所謂「遭遇危難事故，奮不顧身，以致死亡」，其意義應在特別強調所執行職務本身在執行之始，即預期其存有高度之傷亡危險性，且依當時之時空環境，無從預先排除。而預備執行此項職務之公務員凜於自身之職責，勇敢接受挑戰，仍然直接朝向該具有高難度、高傷亡危險性之時空環境去執行其任務內容，因而在執行任務中死亡之行為特質。
3.核樂寶興固係因公死亡，此有原處分卷頁50以下所附之事故報告及道路交通事故調查報告表可按，惟依其執行勤務之內容以觀，其僅係在處理發生於隧道內之交通事故，被告衡酌以其事發地點在隧道內，雖具有危險性，惟所處理之事故，與災害所具之重大、急迫性仍有程度上之不同，仍與上開所稱「執行搶救災害……遭受暴力或意外危害，以致死亡」或「遭遇危難事故，奮不顧身，以致死亡」之要件有間，洵非無據。
4.況按事故發生時（82年1月20日修正前）公務人員撫卹法第5 條規定：「（第1項）第3 條第2 款因公死亡人員，指左列情事之一：一、因冒險犯難或戰地殉職。二、因執行職務發生危險以致死亡。三、因公差遇險或罹病以致死亡。四、在辦公場所發生意外以致死亡。五、因戰事波及以致死亡。（第2項）前項人員除按前條規定給卹外，並加一次撫卹金百分之二十五；其係冒險犯難或戰地殉職者，加百分之五十。」查依復審卷頁149所附之公務人員遺族撫卹金證書記載以加一次撫卹金百分之二十五等語，益可知在撫卹金核定當時，亦同認樂寶興之死亡尚不具有「冒險犯難或戰地殉職」之情事。
㈤至原告主張縱認本件不符殉職之要件，僅能認定為因公死亡
，其既達死亡之程度，其情形較警察人員管理條例第36條之
1 第3項所稱「警察人員在執行勤務中，遭受暴力或意外危害，致全殘廢、半殘廢」之程度更甚，無不給與教養之理一節，查警察人員人事條例第36條之1第3項之增訂，著重對於「警察人員在執行勤務中，遭受暴力或意外危害」時，如發生半殘廢、全殘廢乃至於殉職之結果，要如何協助教養其子女至成年，使其能夠勇於冒險犯難無後顧之憂，是重點在於勤務之危險性，而非在於是否發生死亡之結果。
八、綜上所述，原告之主張，尚無可採，原處分就原告94年5月13日子女教養補助之申請，作成否准之行政處分，認事用法，俱無違誤，復審決定遞予維持，亦無不合，原告徒執前詞，訴請如聲明所示，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 97 年 12 月 11 日
臺北高等行政法院第五庭
審判長法 官 張 瓊 文
法 官 蕭 忠 仁法 官 王 碧 芳上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 97 年 12 月 16 日
書記官 方 偉 皓