臺北高等行政法院判決
97年度訴字第01407號原 告 甲○○被 告 宜蘭縣政府代 表 人 乙○○（縣長）訴訟代理人 丙○○
丁○○上列當事人間因農業發展條例事件，原告不服行政院農業委員會中華民國97年4 月15日農訴字第0970100595號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：緣原告於民國（下同）96年8 月29日向宜蘭市公所提出，申請於其所有座落宜蘭市○○段○○○ ○號都市計畫土地容許作農業設施（曬場、農路）使用，經宜蘭市公所轉請被告審查，發現前開農業用地上除有3 層農舍（92年11月12日建管建字第706 號建造執照，起造人為訴外人游天送君）外，四周並築有未獲得建築許可之圍牆，乃依農業發展條例第8 條之
1 第3 項授權訂定之農業用地容許作農業設施使用審查辦法相關規定及行政院農業委員會（以下稱農委會）函釋，認定前開農業用地之使用有違反法令之情形，爰以96年10月22日府農務字第0960117000號函復原告略以，台端所申請許可事項，尚難同意核准等語。原告不服，提起訴願遭駁回後，提起本件訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明求為判決：⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉被告對於原告中華民國96年8 月29
日申請「宜蘭市○○段○○○ ○號都市計畫農業用地作農業設施─曬場、農路容許使用許可事件」（96年
8 月29日收文），應作成核准之行政處分。
⒊訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明求為判決：⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：㈠本案爭執點如下：系爭申請容許作農業設施之農業用地，
其使用有無違反法律規定？㈡原告主張之理由：
⒈原告父親（諱名：游天送）於92年8 月擇定都市計畫農
業區○○市○○段○○○ ○號面積1,500 平方公尺（寬15公尺×長100 公尺）之農業用地興建農舍，相關過程摘要略述如下：
⑴規畫過程：農舍興建依當時法令規定，須自都市○○
道路（建築線）退縮建築之距離不得小於15公尺，為保有彈性，決定退縮20公尺；又基地依規定須高於建築線，爰基地填土高度約1 公尺；農舍與都市○○道路間施設連絡道（寬6 公尺），連絡道兩旁畸零地（寬各1.5 及7.5 公尺）則種植草木果樹等。農舍縱長18公尺、橫寬9 －10公尺、左界留1 －2 公尺、右邊餘地寬4 －5 公尺（供農機至後方農地耕作出入）；又農舍基地之前界、右界毗連水利給排水溝（寬、深各約1 公尺，基地地面與溝堤高低落差約1 公尺），左界毗連汽車維修廠人員出入複雜，爰決定於農舍週邊興建圍牆，以確保居家生命財產及耕作出入之安全。當與建築師討論時，得知主管機關即被告因誤解法令，始終認為：「農業用地不得興建與農業經營無關之圍牆」；申請農舍建築執照時，無法一併申請圍牆建築許可。又92年2 月7 日公布修正之農業發展條例增訂第8 條之1 規定：「（第3 項＜現為第4 項＞）前項農業設施容許使用與興建之種類、興建面積與高度、申請程序及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關會商有關機關定之」（如證五）。因上開辦法行政院農業委員會（以下簡稱：農委會）尚未訂頒（農業用地容許作農業設施使用審查辦法於92年12月15日發布，如證六），農路部分申請使用許可，尚無法令依據。這也是在此之前所有農舍興建過程須面對的窘境，僅能於農舍主體工程完工時，將超過農舍填土面積之土石方（包括連絡道路）挖除後，才能申請使用執照，形成農舍孤立於田中無連絡道路可供人車出入之特殊景象。然考量挖除連絡道路之土石方無處堆置，且依法農舍須退縮建築15公尺以上，沒道理不准施設農舍與臨接道路間之連絡道路，以供人車及農機通行，故堅持請建築師於農舍與都市○○道路間，設計寬6 公尺連絡道路。
⑵建築許可：農舍建築執照申請案於92年10月送件，過
了限辦期限（10日），尚未核准，爰會同建築師向被告之建管單位查詢，獲悉承辦人初審時，因建築圖中不同以往之設計「多一條農路」，需簽會農業單位，農業單位因無法令可作為審查之依據，認為非其權責，即以該基地屬都市計畫內土地，應簽會都市計畫之權責單位，惟都市計畫單位卻認為基地○○○區○○路屬農業設施，非其權責。因申請案會簽相關單位，並無准否之具體意見，非短時間可核准，最簡單的辦法是建築圖中農路以填土面積取代（即圖中不能有「農路」二字），修正設計圖，承辦人會將農業與都市計畫單位之會簽意見抽掉，即可核准。雖深覺承辦人說詞毫無道理，難以接受，但因建照遲未核發，須面臨建築成本因建材漲價而爆增的壓力，只好無奈地勉強照辦；修正後翌日（92年11月12日）建築執照（如證七）終於核發。農舍順利興建完成，並於翌（93）年7 月取得使用執照（如證八），隨即進行農舍基地整地及圍牆興建工程，該筆土地及農舍建築物所有權並於93年8 月以贈與方式，登記原告名下，全家也在同年12月搬入居住。
⑶爭議源由：96年8 月初接到被告公文通知，方知宜蘭
市公所農業等相關單位於6 月查核時，因「圍牆興建未申請建築許可」及「供人車及農機通行之水泥地未申請農業設施容許使用許可」，認定該筆農業用地「未繼續作農業使用」，限期一個月內恢復原狀（即須拆除圍牆及打掉水泥地），並訂於期限屆滿翌日會同相關單位至現場會勘。當即連絡建築師進行了解，並尋求解決之道，被告業務承辦人建議：水泥地部份先依現行農業用地容許作農業設施使用審查辦法（以下簡稱：容許使用審查辦法）規定之程序及標準，補辦「農路」容許使用許可手續，超過農路限制面積（10
0 平方公尺）之部分，以「曬場」名義申請許可。本打算據理力爭，但經多方考量後，最後接受建議，爰商請建築師備妥相關資料補辦手續，並俟取得農業設施容許使用許可後，接續辦理圍牆之建築許可補正手續。
⑷訴訟先行程序：原告於96年8 月29日申請宜蘭市○○
段○○○ ○號都市計畫農業用地容許作農業設施─農路、曬場使用許可（以下簡稱：系爭事件）。被告以圍牆未申請雜項執照及農業用地週邊原則上不得興建與農業經營無關之圍牆等事由，依農委會94年6 月23日農企字第0940010289號、93年11月29日農企字第0930155982號函及容許使用審查辦法第8 條第9 款規定，於96年10月22日以府農務字第0960117000號行政處分函核定：不予核准所請（如證一）。原告不服提起訴願，被告於訴願答辯書復稱：圍牆興建範圍超過農業用地興建農舍辦法（以下簡稱：興建農舍辦法）第6條第1 款及都市計畫法臺灣省施行細則（以下簡稱：
都計法施行細則）第29條第2 項第2 款規定之「農舍建築面積」（補充說明理由函改為超過「農舍填土面積」），且無法補正，作為維持原處分之理由。訴願案經農委會97年4 月15日農訴字第0970100595號訴願決定書決定駁回（如證四）。
⒉被告行政處分核駁之依據及理由，明顯有重大瑕疵，分項論述如下：
⑴系爭事件係依據容許使用審查辦法規定提出申請，被
告審查時認定，只要農舍基地沒有興建圍牆或以種植綠籬取代，即可核發使用許可；換言之，系爭事件符合法令規定，而被告卻以圍牆興建未經建築許可與系爭事件無關之其他事由，作為核駁依據之一，顯有不當。
⑵復查農委會94年06月23日農企字第0940010289號函說
明三略以：「農業用地如有尚未取得使用執照之農舍或農舍有其他違規使用情形者，核屬違反都市或非都市土地使用管制規定；而依容許使用審查辦法規定，如申請人所申請之農業用地有違反相關法令之情形者，自應依上開辦法第8 條第9 款規定，不予同意或通知限期補正」（如證九）。上開函係農委會就農業用地上有尚未取得使用執照之農舍或農舍有其他違規使用情形，是否屬於審查辦法第8 條第9 款違反法令規定之解釋。原告興建之農舍於93年取得使用執照，又農舍除供原告全家居住外，並無其他違規使用，違反都市土地使用管制規定之情形。被告以圍牆未經建築許可，類推適用農委會94年06月23日函，作為核駁依據之二，有違一般法律原理原則，非無斟酌之餘地。
⑶再查農委會93年11月29日農企字第0930155982號函：
「農業用地週邊，原則上不得興建與農業經營無關之圍牆，惟因基於農業經營管理之特殊需要，有須於農業用地週邊興建圍牆者，各縣市政府應將其視同農業、畜牧及養殖設施之一部份而併同容許使用申請案辦理」（如證十）。另興建農舍辦法第6 條第1 款規定：「農舍興建圍牆，以不超過法定基層建築面積範圍為限」。綜合上開規定，有關農業用地興建圍牆得區分為：
①一般農業用地週邊興建圍牆應與農業經營相關為原
則；②農業用地申請興建農舍，農舍基地週邊依規定申請
興建圍牆時，只要興建範圍符合規定，無須與農業經營相關。被告以農舍圍牆與農業經營無關，不得興建為由，依農委會93年11月29日函作為核駁依據之三，明顯引據法令謬誤，亦有不當。
⑷被告97年1 月2 日訴願答辯書理由三略以，「建築基
地1,500 平方公尺，興建圍牆範圍不得超過都計法施行細則第29條第2 項第2 款規定：「『農舍之高度不得超過4 層或14公尺，建築面積不得超過申請興建農舍之該宗農業用地面積百分之十』，即150 平方公尺」（如證二）。又被告97年1 月28日訴願答辯補充理由函說明二略以，「依目前實際興建農舍法定填土面積為129.57平方公尺／0.6 為215.95平方公尺，農舍興建圍牆範圍已超過『農舍法定填土面積』215 平方公尺」（如證三）。有關興建農舍辦法第6 條第1 款規定，農舍興建圍牆範圍－「法定基層建築面積」，被告於答辯時定義為「農舍建築面積（150 平方公尺）」，於補充說明理由時，又定義為「農舍法定填土面積（215 平方公尺）」；前後定義不一且欠缺明確，顯有失當。
⒊原告該筆農業用地除續作水稻種植之面積外，其他供作
建築及填土之使用面積（如證十一）及其相關法令依據，說明如下：
⑴農舍建築面積：興建農舍辦法第7 條規定：「個別興
建農舍之興建方式、最高樓地板面積、農舍建蔽率、容積率、最大基層建築面積、樓層數、建築物高度及許可條件，應依都市計畫法省（市）施行細則、臺北市土地使用分區管制規則、實施區域計畫地區建築管理辦法、建築法、國家公園法及其他相關法令規定辦理。」（如證十二）、92年7 月22日修正發布之都計法施行細則第29條第1 項第2 款規定：「農舍之高度不得超過四層或十四公尺，建築面積不得超過申請人所有耕地或農場及己有建築用地合計總面積百分之十，建築總樓地板面積不得超過六百六十平方公尺，與都市○○道路境界之距離不得小於十五公尺」（如證十三）。該款規定，於95年7 月21日修正為：「（第29條第2 項第2 款）申請興建農舍之高度不得超過四層或十四公尺，建築面積不得超過申請興建農舍之該宗農業用地面積百分之十，建築總樓地板面積不得超過六百六十平方公尺，與都市○○道路境界之距離，除合法農舍申請立體增建外，不得小於八公尺」（如證十四）。原告父親名下之農業用地面積合計8,087平方公尺，依興建當時換算建築面積為808 平方公尺（8,087 ／10）；依現行規定則為150 平方公尺（1,
500 ／10）；實際建築面積為129.57平方公尺。⑵農舍法定填土面積（基地整地填土面積）：農業用地
興建農舍法定填土面積依臺灣省政府76年11月30日76府建四字第160170號規定：「以農舍最大基層建築面積視為百分之六十之建蔽率，加上其他百分之四十之空地比率面積，作為整地之最大限制」。即農舍最大基層建築面積除以百分之六十作為填土範圍。依興建當時換算之最大填土面積為1,346 平方公尺（808 ／
0.6 ）；依現行規定則為250 平方公尺（150 ／0.6）。
⑶農舍應退縮建築之填土面積：建築法第42條規定：「
建築基地與建築線應相連接，其接連部分之最小寬度，由直轄市、縣（市）主管建築機關統一規定」。同法第43條規定：「建築物基地地面，應高出所臨接道路邊界處之路面；建築物底層地板面，應高出基地地面」。同法第48條規定：「直轄市、縣（市）（局）主管建築機關，應指定已經公告道路之境界線為建築線。但都市細部計畫規定須退縮建築時，從其規定」（如證十五）。92年7 月22日（興建當時）修正發布之都計法施行細則第29條第1 項第2 款規定：「農舍之高度不得超過四層或十四公尺，…與都市○○道路境界之距離不得小於十五公尺」。原告興建農舍依上開規定自都市○○道路（建築線）退縮20公尺，為符合基地應高於建築線之規定，填土高度約1 公尺，面積300 平方公尺（20×15），並與建築線連接。
⑷農業產銷相關設施興建面積：都計法施行細則第29條
規定：「（第1 項）農業區為保持農業生產而劃定，除保持農業生產外，僅得申請興建農舍、農業產銷必要設施或休閒農場及其相關設施。（第3 項）第一項所定農業產銷必要設施、休閒農場及其相關設施之項目由農業主管機關認定，並依目的事業主管機關所定相關法令規定辦理，且不得擅自變更使用」。容許使用審查辦法第11條規定：「農作產銷設施許可使用細目、興建面積與高度及條件如下：（第8 款）農機具室：限供停放農機具使用，建造以一層為限。其容許興建面積依自有農機具邊緣垂直投影面積二．五倍計算。但機型特殊經檢附證明文件者不在此限。（第9款）農業資材室：以自有農業用地面積計算，每○．一公頃得興建三十三平方公尺，最大興建面積為三百三十平方公尺。（第12款）曬場：以自有農業用地面積百分之五計算，最大興建面積為三百三十平方公尺。（第20款）其他農作產銷設施（如農路等）：依生產需要核定（被告規定：農路寬度比照農○○○區○○路設施標準為4 公尺、長度則依都市計畫內建築法令規定需退縮建築指定線『15公尺』加上農舍『縱身長度』為標準，惟以25公尺為限）」。原告農舍基地上，供人車及農機通行之水泥路，依上開規定之標準及程序，補辦農路容許使用許可，超過之面積，則補辦曬場容許使用許可（即系爭事件）。除此之外，該宗農業用地依規定尚得申請農機具室、農業資材室等使用許可，因目前尚無實際需要，未併案申請。
⑸原告基於居家生命財產及耕作出入安全之需要，以前
開四項符合法令規定之建築面積及填土面積週邊為範圍（約710 平方公尺），興建圍牆，應符合興建農舍辦法第6 條第1 款規定：「農舍興建圍牆，以不超過法定基層建築面積範圍為限」之規定，得補辦圍牆建築許可手續。
⒋農舍興建圍牆之限制範圍－「法定基層建築面積」之定
義，屬全國一致性之規範，應由中央主管機關統一解釋，惟目前尚無相關之明文解釋，逕由被告解釋為「農舍建築面積（150 平方公尺）」，其後又解釋「農舍法定填土面積（215 平方公尺）」，同時衍生相關之實務問題如下：
⑴圍牆範圍內填土面積及建築面積，完全符合法令規定
，而圍牆興建範圍卻被解釋認定為不符合規定，形成法令競合問題。
⑵農舍依法應強制退縮建築之填土面積及得依規定申請
興建農業產銷相關設施（如農路、曬場、農業資材室、農機具室等）之建築面積，須興建於圍牆外，造成農舍基地無法完整規畫利用之不合理情形。
⑶農舍建築設計圖經被告審查並核發建築及使用執照，
圖中基地內之排水暗管、陰井及環保化糞池，必須施設於圍牆外（22×12＝264 平方公尺，超過農舍法定填土面積215 平方公尺如證十六），顯有爭議。⑷即使以農舍實際縱身長度（20公尺）及基地寬度（15
公尺）為範圍，興建圍牆，其範圍（20×15＝300 平方公尺）亦超過「農舍法定填土面積（215 平方公尺）」（如證十六），明顯不合常理。
⑸總之，除非冒著居住安全之風險，不興建圍牆；否則
，任何人於農舍週邊興建圍牆，其範圍均無法符合被告解釋「農舍法定填土面積」之規定，讓民眾陷於居家安全與符合規定難以兩全的困境。
⒌又依90年1 月1 日施行之行政程序法第174 之1 條規定
：「本法施行前，行政機關依中央法規標準法第七條訂定之命令，須以法律規定或以法律明列其授權依據者，應於本法施行後二年內，以法律規定或以法律明列其授權依據後修正或訂定；逾期失效。」；農業發展條例於92年2 月7 日修正時增訂第8 條之1 規定：「（第3 項＜現為第4 項＞）前項農業設施容許使用與興建之種類、興建面積與高度、申請程序及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關會商有關機關定之」（如證五）。農委會遲至92年12月15日發布「農業用地容許作農業設施使用審查辦法」（如證六）；被告復於93年5 月19日訂頒「宜蘭縣政府委任各鄉鎮市公所受理農業用地申請農業設施容許使用作業要點」。又被告實務上堅持以農委會93年11月29日農企字第0930155982號函：「農業用地週邊，原則上不得興建與農業經營無關之圍牆」之規定。致原告於申請農舍建築許可時（92年10月）未能併案申請農路、曬場等農業設施使用許可及圍牆建築許可之主要原因。
⒍原告計畫於補辦農業設施使用許可手續（系爭事件）後
，接著補辦圍牆建築許可，被告卻以與系爭事件無關－「圍牆興建未經許可」之理由，作為核駁之依據。且被告對於農業用地得否興建圍牆及興建面積之解釋，前後矛盾，漫無標準，復摘敘如下：
⑴被告於96年10月22日行政處分函稱：「農業用地週邊
，原則上不得興建與農業經營無關之圍牆」（如證一）。
⑵被告於97年1 月2 日訴願答辯書稱：「圍牆興建範圍不得超過農舍建築面積150 平方公尺」（如證二）。
⑶被告於97年1 月28日訴願答辯補充理由稱：「興建圍
牆範圍不得超過農舍法定填土面積215 平方公尺」（如證三）。
⑷被告於97年7 月3 日行政訴訟答辯狀稱：「興建圍牆
範圍不得超過建築基地面積百分之十（農舍建築面積），即150 平方公尺」。
⑸被告於實務審查時認定，原告農舍基地使用面積（71
0 平方公尺）周邊，得以種植綠籬作為圍牆。按圍牆以種植綠籬或RC磚造僅是材質不同，其主要功用均為增加居家安全之屏障，原告評估綠籬圍牆日後維護及修剪不易，選擇RC磚造圍牆。被告卻認為，在相同面積週邊可以種植綠籬作為圍牆，不得興建RC磚造圍牆，毫無道理又不符合邏輯。
⒎依建築技術規則建築設計施工編第1 條規定：「（第三
款）建築面積：建築物外牆中心線或其代替柱中心線以內之最大水平投影面積。但電業單位規定之配電設備及其防護設施、地下層突出基地地面未超過一．二公尺或遮陽板有二分之一以上為透空，且其深度在二．○公尺以下者，不計入建築面積；陽臺、屋簷及建築物出入口雨遮突出建築物外牆中心線或其代替柱中心線超過二．
○公尺，或雨遮、花臺突出超過一．○公尺者，應自其外緣分別扣除二．○公尺或一．○公尺作為中心線；每層陽臺面積之和，以不超過建築面積八分之一為限，其未達八平方公尺者，得建築八平方公尺」。原告農舍之建築面積為129.57平方公尺，加上依上開規定不列入建築面積計算之面積22.12 平方公尺（含外牆中心線至外牆外緣之面積約6 平方公尺及陽台之面積16.12 平方公尺，如證十一），農舍外牆及陽台實際面積約為151 平方公尺（尚未計入屋簷面積約22平方公尺）。若圍牆興建範圍如被告所稱不得超過150 平方公尺，則根本不可能興建圍牆。
⒏又都市計畫法臺灣省施行細則第29條規定：「（第1 項
）農業區為保持農業生產而劃定，除保持農業生產外，僅得申請興建農舍、農業產銷必要設施或休閒農場及其相關設施。（第2 項第2款 ）申請興建農舍之高度不得超過四層或十四公尺，建築面積不得超過申請興建農舍之該宗農業用地面積百分之十，建築總樓地板面積不得超過六百六十平方公尺，與都市○○道路境界之距離，除合法農舍申請立體增建外，不得小於八公尺。（第3項）第一項所定農業產銷必要設施、休閒農場及其相關設施之項目由農業主管機關認定，並依目的事業主管機關所定相關法令規定辦理，且不得擅自變更使用」（如證十四）。按都市計畫法臺灣省施行細則第29條除規定農舍最大建築面積外、亦規定農舍應退縮建築之距離不得小於15公尺（現修正為8 公尺）、及得申請興建農業產銷必要設施（農路、曬場、農機具室、農業資材室等）。被告對於農業用地興建農舍辦法第6 條第1 款規定：「農舍興建圍牆，以不超過法定基層建築面積範圍為限」，僅狹義地片面解釋為「不超過農舍建築面積」，其解釋顯有不合理及分割適用法令之情形，違反法令適用之原理原則。
⒐被告答辯時，對於原告提起行政訴訟之理由，未逐一論
駁，足見原告起訴理由均屬實。被告貴為農業主管機關，未就原告所敘法令適用及相關實務問題，積極處理，卻便宜行事、濫用裁量、且對法令解釋漫無標準，漠視民眾權益，莫此為甚。且被告以圍牆未取得建築許可與系爭事件無關之其他事由，作為核駁之理由；以不當類推適用法令、誤解法令、選舉性適用法令、法令解釋不
一、前後矛盾、狹義定義法令致無符合規定之可能性等，作為核駁之法令依據，不符一般法律原理原則，違反行政程序法：「（第5 條）行政行為之內容應明確。（第8 條）行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴。（第9 條）行政機關就該管行政程序，應於當事人有利及不利之情形，一律注意。（第10條）行政機關行使裁量權，不得逾越法定之裁量範圍，並應符合法規授權之目的。」之規定。被告核駁之行政處分，顯有重大瑕疵及對任何人均屬不能實現者之法令規定，依行政程序法第111 條第3 項、第7 項規定，應為無效之行政處分（如證十七）。原告聲明請求為撤銷訴願決定及原處分，並命被告為特定內容之行政處分，合情合理且未違法，爰請求判決如訴之聲明。
⒑原告申請農路及曬場等農業設施容許使用許可案（系爭
事件），被告以「基地週邊興建圍牆未申請雜項執照，且無法補正」作為核駁理由；惟被告認定圍牆雜項執照無法補正之理由及標準，前後不一、相互矛盾，欠缺正當性、合理性與適法性，應屬重大瑕疵或無效之處分。
再者，被告為處理建築物擅自建造申請補辦執照案件，特於92年10月9 日訂頒「宜蘭縣建築物擅自建造補辦建築執照申請辦法」；依該辦法第二條規定：「擅自建造之建築物，其建築基地及建築物應符合建築法、都市計劃法、區域計畫法及相關法令規定，始得依本辦法規定核發建築執照」。按原告建築基地內之農舍建築、填土及退縮面積等，悉依建築法、都市計畫法臺灣省施行細則、農業用地興建農舍辦法及相關規定辦理，並經被告審查許可，核發建照執照及使用執照在案。又系爭事件申請案，符合都市計畫法臺灣省施行細則第29條第1 項及容許使用審查辦法第11條第12款及20款規定，只要被告核發許可證明，則基地週邊之圍牆，自得依上開辦法規定，補辦雜項執照申請手續。綜上所述，原告圍牆興建未申請雜項執照，依上開法令規定，非屬無法補正，系爭事件核駁之理由及依據，顯然不存在，原處分及訴願決定洵無理由。爰請求判決如訴之聲明。
㈢被告主張之理由：
⒈按「農業用地上興建有固定基礎之農業設施，應先申請
農業設施之容許使用，並依法申請建築執照。但農業設施面積在45平方公尺以下，且屬一層樓之建築者，免申請建築執照。本條例中華民國92年1 月13日修正施行前，已興建有固定基礎之農業設施，面積在250 平方公尺以下而無安全顧慮者，得免申請建築執照。」、「前項農業設施容許使用與興建之種類、興建面積與高度、申請程序及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關會商有關機關定之。」、「本辦法依據農業發展條例第8 條之1 第3項 規定訂定之。」、「本辦法之適用範圍如下：…四、依都市計畫法劃定為農業區、保護區內之土地。」「本辦法所稱之農業設施種類如下：一、農作產銷設施。…」、「申請農業設施使用有下列情形之一者，不予同意；其屬可以補正事項應通知申請人限期補正，屆期不補正者，不予同意。…九、違反法令規定者。」，為農業發展條例第8-1 條第2 項、第3 項及農業用地容許作農業設施使用審查辦法第1 條、第2 條第1 項第
4 款、第3 條第1 款及第8 條第9 款所明定。次按「本法所稱雜項工作物，為…、圍牆、…」「建築執照分左列四種：…二、雜項執照：雜項工作物之建築，應請領雜項執照。」，為建築法第7 條及第28條第2 款所明定。又「農業用地如有尚未取得使用執照之農舍或農舍有其他違規使用情形者，核屬違反都市或非都市土地使用管制規定，而依『農業用地容許作農業設施使用審查辦法』規定，如申請人所申請之農業用地有違反相關法令之情形者，自應依上開辦法第8 條第9 款規定，不予同意或通知限期補正。」、「農業用地週邊，原則上不得興建與農業經營無關之圍牆，惟因基於農業經營管理之特殊需要，有須於農業用地之週邊興建圍牆者，各縣市政府應將其視同農業、畜牧及養殖設施之ㄧ部分而併同容許使用申請案辦理。」，為農委會94年6 月23日農企字第0940010289號函及93年11月29農企字第0000000000函釋示在案。
⒉查原告就其坐落於都市計畫地區內之所有系爭土地為作
農業設施－農作產銷設施－曬場、其他農業產銷設施－農路容許使用，向被告宜蘭市公所提出申請，經該公所函轉申請書予被告。被告於96年9 月4 日下午16時許邀集相關機關（單位）派員至現場會勘，系爭土地上除有
3 層農舍（92年11月12日建管建字第706 號建造執照，起造人為訴外人游天送君）外，四周並築有圍牆（參96年9 月4 日現場照片），惟經查該圍牆並未獲得建築許可，屬違章建築，有被告93年7 月12日建管字第421 號使用執照竣工圖可稽。
⒊又按「興建農舍應注意事項如下：一、農舍興建圍牆，
以不超過法定基層建築面積範圍為限。…」、「申請興建農舍須符合下列規定：…二、農舍之高度不得超過4層或14公尺，建築面積不得超過申請興建農舍之該宗農業用地面積百分之十，…。」，為農業用地興建農舍辦法第6 條第1 款及都市計畫法臺灣省施行細則第29條第
2 項第2 款所明定。⒋查原告所有系爭土地係於92年10月27日申請建造執照，
建築基地1,500 平方公尺，興建圍牆範圍即不得超過該筆建築基地面積百分之十，即150 平方公尺；次查系爭土地上之圍牆範圍約710 平方公尺，揆諸上揭法令之規定，顯已逾合法建築範圍，且無法補正，復經原告所自認；末查本案經96年9 月4 日現場會勘部分農地係作為庭院景觀使用（草皮、石桌）及種植數顆果樹，此有現場照片附卷可稽，前開圍牆實難認定為與農業經營有關之設施。
⒌綜上所述，本件原告申請容許作曬場、農路等農業設施
之農業用地使用，有違反法令之情形，被告爰依首揭法令及農委會函釋規定，以96年10月22日府農務字第0960117000號函否准原告容許作曬場、農路等農業設施使用申請之處分，洵無違誤，原告之訴顯無理由，敬請鑒核依法駁回。
理 由
一、按「農業用地上興建有固定基礎之農業設施，應先申請農業設施之容許使用，並依法申請建築執照。但農業設施面積在45平方公尺以下，且屬一層樓之建築者，免申請建築執照。
本條例中華民國92年1 月13日修正施行前，已興建有固定基礎之農業設施，面積在250 平方公尺以下而無安全顧慮者，得免申請建築執照。」、「前項農業設施容許使用與興建之種類、興建面積與高度、申請程序及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關會商有關機關定之。」農業發展條例第8-
1 條第2 項及第3 項分別定有明文。又「本辦法依據農業發展條例第8 條之1 第3 項規定訂定之。」、「本辦法之適用範圍如下：…四、依都市計畫法劃定為農業區、保護區內之土地。」、「本辦法所稱之農業設施種類如下：一、農作產銷設施。…」、「申請農業設施使用有下列情形之一者，不予同意；其屬可以補正事項應通知申請人限期補正，屆期不補正者，不予同意。…九、違反法令規定者。」復為「農業用地容許作農業設施使用審查辦法」第1 條、第2 條第1 項第4 款、第3 條第1 款及第8 條第9 款所分別明定。另「本法所稱雜項工作物，為…、圍牆、…。」、「建築執照分左列四種：…二、雜項執照：雜項工作物之建築，應請領雜項執照。」亦為建築法第7 條及第28條第2 款所明定。次按「農業用地如有尚未取得使用執照之農舍或農舍有其他違規使用情形者，核屬違反都市或非都市土地使用管制規定，而依『農業用地容許作農業設施使用審查辦法』規定，如申請人所申請之農業用地有違反相關法令之情形者，自應依上開辦法第8 條第9 款規定，不予同意或通知限期補正。」、「農業用地週邊，原則上不得興建與農業經營無關之圍牆，惟因基於農業經營管理之特殊需要，有須於農業用地之週邊興建圍牆者，各縣市政府應將其視同農業、畜牧及養殖設施之一部分而併同容許使用申請案辦理。」亦經農委會94年6 月23日農企字第0940010289號函及93年11月29農企字第0000000000函釋示在案，核屬農委會基於主管機關地位所為設置農業設施相關法規之闡明，與相關法規意旨無違，應予適用。
二、本件原告於96年8 月29日向宜蘭市公所提出，申請於其所有座落宜蘭市○○段○○○ ○號都市計畫土地容許作農業設施（曬場、農路）使用，經宜蘭市公所轉請被告審查，發現前開農業用地上除有3 層農舍（92年11月12日建管建字第706 號建造執照，起造人為訴外人游天送君）外，四周並築有未獲得建築許可之圍牆，乃依農業發展條例第8 條之1 第3 項授權訂定之農業用地容許作農業設施使用審查辦法相關規定及行政院農委會函釋，認定前開農業用地之使用有違反法令之情形，爰以96年10月22日府農務字第0960117000號函復原告略以，台端所申請許可事項，尚難同意核准等語。原告不服，提起訴願遭駁回後，提起本件訴訟。兩造分別為前揭事實欄所載之陳述，且對於下列事項不為爭執：㈠原告於96年8月29日向宜蘭市公所申請在宜蘭市○○段○○○ ○號的都市計畫土地上，容許做曬場、農路之農業設施。㈡原告申請的依據為農業發展條例第8 條之1 第3 項授權所訂定之「農業用地容許作農業設施使用審查辦法」，被告亦依據該辦法審查。㈢被告在96年9 月4 日下午4 點許，邀集相關單位以及原告到現場會勘，發現現場有3 層樓農舍，四周築有圍牆。㈣系爭圍牆建築時，未申請獲得建築許可，範圍約有710 平方公尺。㈤被告否准原告之申請，係認定農業用地的使用有違反法律之規定，而依前揭辦法第8 條第9 款為其依據。而兩造主要爭執點厥為：系爭申請容許作農業設施之農業用地，其使用有無違反法律規定？本院判斷如下。
三、按依首揭農委會93年11月29日農企字第0930155982號函釋意旨可知：農業用地週邊，原則上不得興建與農業經營無關之圍牆，惟若因基於農業經營管理之特殊需要，而有須於農業用地之週邊興建圍牆者，則例外，視同農業設施之一部分，併同容許使用申請案辦理。從而，若欲於農業用地週邊興建圍牆，須符合：㈠基於農業經營管理之特殊需要；㈡有須於農業用之週邊興建圍牆之必要；㈢須依「農業用地容許作農業設施使用審查辦法」申請容許使用。查被告於96年9 月4日下午4 時許，邀集宜蘭市公所、宜蘭縣國稅局、稅捐稽徵處、建設局、農業局等相關單位人員及原告至原告申請作農設施之現場會勘，發現現場係3 層樓舍，四周築有圍牆，部分農地係作為庭院景觀使用（草皮、石桌）及種植數顆果樹，此有會勘紀錄（見訴願卷第42頁）及現場照片3 張（見訴願卷第43、44頁）附卷可憑。足見現場並無足以認定與農業經營生產有關之設施，核與前開函釋意旨即有不合，足證其已興建之圍牆顯係違反上開函釋規定所建。
四、次按依農業用地興建農舍辦法第6 條第1 款規定，「興建農舍應注意事項如下：一、農舍興建圍牆，以不超過法定基層建築面積範圍為限。…」；另依都市計畫法臺灣省施行細則第29條第2 項第2 款規定：「申請興建農舍須符合下列規定：…二、農舍之高度不得超過4 層或14公尺，建築面積不得超過申請興建農舍之該宗農業用地面積百分之十，…。」查原告所有系爭土地係於92年10月27日申請建造執照，建築基地1,500 平方公尺，苟欲興建圍牆範圍即不得超過該筆建築基地面積百分之十，即150 平方公尺；而系爭土地上之圍牆範圍約710 平方公尺，亦為原告所不爭執，足見原告當初興建圍牆時，即不符上開法令之規定至明。
五、再按「本法所稱雜項工作物，為…、圍牆、…」「建築執照分左列四種：…二、雜項執照：雜項工作物之建築，應請領雜項執照。」建築法第7 條及第28條第2 款分別定有明文，查本件原告所有系爭土地上所興建之圍牆並未申請領取雜項執照乙節，業據原告於本院準備程序中所自承，足證原告興建圍牆係不符建築法之規定，要無疑義。
六、末按依農委會94年6 月23日農企字第0940010289號函釋意旨，農業用地如有尚未取得使用執照之農舍或農舍有其他違規使用情形者，核屬違反都市或非都市土地使用管制規定，而依「農業用地容許作農業設施使用審查辦法」規定，如申請人所申請之農業用地有違反相關法令之情形者，自應依上開辦法第8 條第9 款規定，不予同意或通知限期補正。查原告興建圍牆既有前述違規使用之情形，而其情形亦無法補正，揆諸首揭規定，被告以96年10月22日府農務字第0960117000號函否准原告系爭申請，並無不合。
七、原告所陳其當初興建農舍之規畫過程、取得建築許可、爭議源等，以及其他有關農舍法定填土面積、農舍應退縮建築之填土面積、農業產銷相關設施興建面積之陳述，均與本件有關農業設施之申請是否應予准許無涉，且若原告主張其違建之圍牆應屬可補正之事項，亦應待其申請補正經相關機關認可後，再為容許作農業設施使用之申請，始符法制，從而原告主張系爭處分有明顯重大瑕疵，洵不足採。
八、綜合上述，本件原告起訴論旨，均不足採，原告系爭土地既已違規興建圍牆在先，違反建築法及相關辦法事證明確，被告依農業用地容許作農業設施使用審查辦法第8 條第9 款規定，否准其作農業設施之申請，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告仍執前詞及一己主觀見解，訴請撤銷，併請判命被告對於原告中華民國96年8 月29日申請「宜蘭市○○段○○○ ○號都市計畫農業用地作農業設施─曬場、農路容許使用許可事件」（96年8 月29日收文），應作成核准之行政處分，均為無理由，應予駁回。
九、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 97 年 10 月 30 日
臺北高等行政法院第七庭
審判長法 官 林 樹 埔
法 官 林 玫 君法 官 闕 銘 富上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 97 年 11 月 3 日
書記官 孫 筱 晴