臺北高等行政法院判決
97年度訴字第1410號原 告 甲○○被 告 銓敘部代 表 人 乙○○（部長）訴訟代理人 丁○○訴訟代理人 丙○○兼送達代收上列當事人間因退休事件，原告不服公務人員保障既培訓委員會中華民國97年4 月1 日復審決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：原告原任臺中縣選舉委員會組長，其退休案前經被告以民國91年12月13日部退四字第0912203319號函，核定其自92年1 月16日退休生效，退撫新制施行前、後退休年資
4 年、5 年，分別核給退撫新制施行前、後一次退休金9 個基數、7.5 個基數。並於該函說明三備註（五）載明，原告前任臺中縣新社鄉鄉長，於71年3 月1 日退休時，業已依其任職年資25年7 個月，按26年之標準，核給52個基數之一次退休金在案。其再任退休案之退撫新制施行前年資，最高僅得採計4 年，退撫新制施行前、後年資合計僅得再採計9 年等語。嗣原告以96年11月30日申請書，請被告採計其71年4月起再任公務人員，於退撫新制施行前、後，未經採計之任職年資併計為退休年資，並補發一次退休金及補償金，經被告同年12月7 日部退二字第0962882806號函，以其申請核與公務人員退休法所定要件不合，否准所請。原告不服，提起復審，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明求為判決：
1.撤銷公務人員保障暨培訓委員會（下稱保訓會）97公審決字第0143號復審決定書之決定及被告96年12月7 日部退二字第0962882806號函之處分。
2.被告應准許原告於96年11月30日申請書向被告採計其再任公務人員於退撫新制施行前、後，未經採計之任職年資併計其為退休年資，並補發一次退休金及補償金。
3.訴訟費由被告負擔。㈡被告聲明求為判決：
1.駁回原告之訴。
2.訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：㈠原告主張之理由：
1.公務人員依法辦理退休請領退休金乃行使法律基於憲法規定所賦予之權利，應受保障。
2.原告向被告請求補發再任公務人員重行退休時其年資應另行起算，不受公務人員退休法施行細則「應合併計算」的限制之請求，被告認以最高行政法院之判決係個案所為，並非判例為由駁回，在程序上非不得依法提起行政訴訟，合先說明。
3.按公務人員保障法第5 條：「保訓會對於保障事件，於復審人、再申訴人表示不服之範圍內，不得為更不利於該公務人員之決定」。被告91年12月13日部退四字第0912203319號函核定原告自92年1 月16日退休生效函件等乃係依據當時有效進行中之公務人員退休法施行細則第13條規定，再任公務人員退休時，其退休金基數連同以前退休金合併計算，以不超過同法第6 條及第16條之1第1 項規定：「公務人員在本法修正施行前後均有任職年資者，應前後合併計算……」規定者，因之在形式上而言，已看不出其所核定之退休金給與係屬不合法者，此在一個遵守法令規定，具有服從上級機關法令之公務人員來說，已找不到申訴之理由，因此未作申訴。遲至最高行政法院作出96年度判字第1910號判決：「……銓敘部所訂公務人員退休法施行細則第13條第2 項對再任公務人員重行退休時，以合併其前以退休金年資並限制其最高年資之規定，與母法第13條意旨不符，逾越法律授權範圍，應屬無效……」指出公務人員退休法施行細則第13條第2 項規定逾越法律範圍無效，原告始知悉為隱藏式之退休金，倘無此項充分保障公務人員權益之判決，焉知被告誤導原告失卻申訴機會，因之，此項應能領而不能領之退休金請求時效，應自最高行政法院96年10月30日96年度判字第1910號判決作成之日起算，自無疑義。
4.被告所定之公務人員退休法施行細則第13條係規範與母法第13條意旨不符，逾越法律授權範圍的規定，應屬無效，理由如下：
⑴依據原告退休時有效施行之公務人員退休法第13條：
「依本法退休者，如再任公務人員時，無庸繳回已領之退休金，其退休前之任職年資於重行退休時不予計算」之明文有以下二種定義：其一為退休後再任公務人員者，不得重複支領退休金。其二即為退休前之年資應即終止，與國家關係之契約從退休之日起全部解除，直至重行退休時，應計算自再任之日起之年資。被告以違反憲法保障人民旨意之所為，依據原告退休時之公務人員退休法施行細則第13條之規定：「依本法第13條規定之再任公務人員其退休之年資應自再任之月起計算，已領之退役金之軍職人員轉任公務人員者亦同，再任公務人員重行退休時，其退休金基數或百分比連同以前退休金基數或百分比合併計算以不超過本法第6 條所定之最高標準為限……」之明文觀之，第1 項之規定尚符合母法公務人員退休法第13條之旨意，惟第2 項之規定乃嚴重違反中央法規標準法第
5 條規定：「左列事項應以法律定之：一、憲法或法律有明文規定應以法律定之者。二、關於人民之權利義務者。……」，蓋本件退休金給與事項乃為中央標準法第5 條第2 款關於人民之權利義務事宜，依法應以法律規定之事項豈可以施行細則之命令定之，本案被告引述之理由殊無可採。
⑵至於被告所引述之公務人員退休法第6 條規定乃規範
公務人員退休時之退休金給與方式，此為母法之規範，豈可以施行細則做成限制規定。
⑶有關引述公務人員退休法第16條之1 第1 項「公務人
員在本法修正前後均有任職年資者，應前後合併計算……」而將其合併計算標的解釋為應係：公務人員退休年資之採計之論斷殊為不當違法。查同法第13條所訂：「依本法退休者，如再任公務人員時無庸繳回已領之退休金，其退休前之任職年資於重行退休時不予計算等」之明文觀之，同法第16條之1 第1 項之規定，本法修正前後均有任職年資者，應前後合併計算之對象，依據同法第13條之規定應不予合併計算其退休之年資，才是符合法律之規定。
5.本案有行政程序法第128 條第1 項程序再開規定之適用：
⑴行政訴訟法第216 條規定：「撤銷或變更原處分，或
決定之判決，就其事件有拘束各關係機關之效力」，本案既經最高行政法法院96年判字第1910號判決確定，被告機關應採取適當之執行措施，應就判決確定事項加以執行。例如比照老年農民福利津貼暫行條例：按上開條例係於84年5 月3 日修正公佈，其第4 條規定為：「符合第3 條資格之老年農民得申請發給福利津貼，每月新台幣3000元發放至死亡為止」並無消極限制條件，惟農委會卻對該發放老年津貼之發放於84年6 月8 日發布施行「老年農民福利津貼申領及核發辦法第2 條第1 項第2 款至第4 款」規定不能申領福利津貼經請領農民行使請願，行政訴訟勝訴確定後，農委會即依據該勝訴判決之論斷，迅即修正法律，而於87年11月11日修正公佈施行之德政，使原不能領取津貼的農民能領取老農津貼。
⑵就行政程序法第128 條第1 項第2 款所稱之新證據而
言，最高行政法院96年10月30日判字第1910號之確定判決文論斷，本案已符合行政程序法第128 條第1 項第2 款之規定應可行使請求行政程序進行之舉，原告於96年11月30日以申請書向被告申請補發再任公務人員重行退休時請依據最高行政法院96年度判字第1910號判決確定之規定，補發應能領之再任公務人員重行退休之退休金及補償金，經被告處分不予發給而行使復審，其申請日期並未逾越3 個月，亦無法定救濟期間之逾5 年之事實。被告機關之所辯不足採。
6.依行政訴訟法第216 條判決及司法院大法官釋字第368號解釋意旨，經最高法院之判決就其事件有拘束各關係機關之效力，乃本於憲法保障人民得依法定規定程序，對其爭議之權利義務關係，請求法院予以終局解決之規定。故行政法院之判決確定後發生之效力為：
⑴拘束力：質言之，即有關係之行政官署，對判決之事
件不得與判決不同之處置，而原告及參加人或關係人亦不得就該事件，而為與判決不同之請求，本案原告之訴求與96年10月30日96年度判字第1910號中之當事人之訴求相同，為同一事實及同一原因及適用相同之法令。
⑵確定力：最高行政法院96年10月30日96年度判字第19
10號判決乃終審判決，其理為被告不服最高行政法院90年度判字第1372號判決提起再審，亦經最高行政法院92年度判字第0578號判決駁回後，再作無謂之訴累而上訴被駁回之訴訟，因此即認有確定力，其效力當然及於原告。
⑶執行力：行政訴訟的判決內容如係命其拘束者為一定
之行為，自須依判決執行之，原告依據終審行政訴訟判決之要旨，向被告請求補發應得之退休金，自屬法之所許。
7.被告指出，最高行政法院96年10月30日96年度判字為第1910號係個案所為，並非判例。亦引述92年度訴字第34
8 號、92年度訴字第3992號以及95年度訴字第3331號及最高行政法院97年度判字第00546 號判決等理由駁回原告所請，謹分別將抗辯理由敘述如下：
⑴依據憲法第80條「法官須超出黨派以外，依據法律獨
立審判，不受任何干涉」規定，法官係就任何訴訟案件，都享有獨立審判之公平裁判公務人員，因此就本案係爭退休給與訴訟而言，自然有不同見解及判斷之判決結果，被告所引述之鈞院訴字號等判決亦有利原告判決之案例，被告引述上開顯然多此一舉，應不足採。
⑵就其所引述之最高行政法院97年度判字第546 號而言
，乃係被告就民國95年6 月15日最高行政法院95年度判字第875 號之確定判決，提起再審之訴的勝訴判決，惟原告對此判決有以下幾點見解，敬請惠予斟酌：①判決書五，本院按：所論述之（一）及（二）所論
斷內涵並未就上開95年度判字第0875號所判決之論述加以否定，反而以「固非無見」來肯定。
②至於（三）之惟按：1 、2 、3 各節（四）等，認
原審確定判決其適用法律結果，對再任公務人員所領退休金較連續任職者為多，有違反公平等原則，而認定原審判決為當然違背法令，惟原告認95年度判字第875 號判決其適用之法規與該案應適用之現行法規並無違背法令之情形，該判決僅係對原確定判決證據之取捨與當事人之主張者，不得謂為原確定判決有適用法規顯有錯誤情形，原告認為被告提出最高行政法院對該院95年度判字第875 號確定判決，所提出之再審之訴，乃係酷主對忠僕寫照，亦係將先有雞蛋抑或先有母雞之X 理論見解提供給獨立審判機關之最高行政法院論判之違反憲法保障人民權益旨意之作為，實令人痛心。
㈡被告主張之理由：
1.有關本案系爭之相關法令規定，說明如下：⑴按84年7 月1 日修正施行前之公務人員退休法第6 條
第2 項規定：「一次退休金，……但最高總數以61個基數為限，……」同法施行細則第12條第2 項規定：
「再任公務人員重行退休時，其退休金基數或百分比連同以前退休金基數或百分比合併計算，以不超過本法第6 條所定最高標準為限，其以前退休已達最高限額者，不再增給，未達最高限額者，補足其差額。」次按84年7 月1 日修正施行之公務人員退休法第6 條規定：「退休金之給與如左：一、任職5 年以上未滿15年者，給與一次退休金。二、任職15年以上者，由退休人員就左列退休給與，擇一支領之：（一）一次退休金。（二）月退休金。……一次退休金，……最高35年給與53個基數。……月退休金，……最高35年，給與70% 為限。……」同法第16條之1 規定：「公務人員在本法修正施行前後均有任職年資者，應前後合併計算。但本法修正施行前之任職年資，仍依原法最高採計30年。本法修正施行後之任職年資，可連同累計，最高採計35年。……」同法施行細則第13條規定：「已領退休（職、伍）給與或資遣給與者再任或轉任公務人員，其重行退休之年資，應自再任或轉任之月起，另行計算。前項人員重行退休時，其退休金基數或百分比連同以前退休（職、伍）金基數或百分比或資遣給與合併計算，以不超過本法第6 條及第16條之1 第1 項所定最高標準為限，其以前退休（職、伍）或資遣已達最高限額者，不再增給，未達最高限額者，補足其差額。」上開規定係為避免同一項年資重複採計為退休年資並重複支領由公庫支給之退休給與，爰凡已自公庫支領過退休金給與而再任公職者，其該段已支領退休（職）給與之年資，應自「35年上限之總退休年資」中扣除，俾能落實公務人員退休法第6 條及第16條之1 第1 項有關年資採計上限之旨意。
⑵就上開規定意旨而言，公務人員依法退休時，其所具
新制施行前之任職年資，依原法最高採計30年；新制施行後若兼具新制施行前、後之年資者，其新制施行前、後之任職年資可連同累計，最高採計35年，但新制施行前之任職年資依原法最高僅得採計30年。至於退休（職）再任人員，其退休再任前後年資之退休給與，則應受84年7 月1 日公務人員退休法修正施行前、後之該法第6 條及第16條之1 第1 項最高標準之限制。又按現行公務人員退休法第16條之1 ，有關退休年資採計上限之規定，在新制施行前年資採計部分，係沿用退撫新制實施前公務人員退休法第6 條規定，亦即維持「退休年資（新制施行之年資）最高採計30年」；「一次退休金，最高以61個基數為限；月退休金之給與，最高以在職同職等人員之月俸額的90% 為限」。因此，現行公務人員退休法第16條之1 第1 項明定「公務人員在本法修正施行前後均有任職年資者，應前後合併計算。但『本法修正施行前之任職年資，仍依原法，最高採計30年』……。」之真義應係：
公務人員退休年資之採計，無論其係「連續擔任公職直至退休」或「退休再任而含有新制施行前、後之年資」或「已領取退休金後再任，嗣又再退休」者，其「新制施行前」之任職年資均應受「最高僅能採計30年」，以及新制施行前、後之任職年資均應受「最高僅能採計35年」之限制。
⑶綜上規定，被告91年12月13日部退四字第0912203319
號函核定原告屆齡退休案及96年12月7 日部退二字第0962882806號書函所為退休法令之說明，乃係依上開公務人員退休法第16條之1 及同法施行細則第13條規定辦理，於法並無違誤。
2.本案原告主張依照最高行政法院96度10月30日96年度判字第1910號判決結果，重新核計退休年資一節，一則以上開公務人員退休法第6 條、第16條之1 及其施行細則第13條規定，尚未有所修正，是公務人員曾經辦理退休（職、伍）或資遣後再任重行退休時，仍應依照上開規定，在前後年資合併計算最高35年之年資採計上限範圍內，核計退休年資；二則因該案之系爭點係主張再任重行退休時應以「實際任職年資」據以取得領月退休金之條件（被告認為應以「核定年資」是否達到15年以上為領取月退休金之認定標準），與本案原告主張再任重行退休年資均應採計（合計46年4 個月15天）之訴求不相同，自不宜比附援引；三則由於前述最高行政法院判決係就個案所為，並非判例，依行政訴訟法第216 條規定，僅對該事件有拘束力，尚不得援引主張本部對於其他事件均應為相同處分；四則考量鈞法院對於此類案件仍有做出不同於該號判決之個案（如92年度訴字第348 號、92年度訴字第3992號以及95年度訴字第3331號判決等），以及最高行政法院97年度判字第546 號判決被告楊昭宗上訴駁回，爰本案原告之主張，顯無理由。
3.另就原告主張本案有行政程序法第128 條第1 項程序再開規定之適用，茲說明如下：按行政程序法第128 條第
1 項規定：「行政處分於法定救濟期間經過後，具有下列各款情形之一者，相對人或利害關係人得向行政機關申請撤銷、廢止或變更之。但相對人或利害關係人因重大過失而未能在行政程序或救濟程序中主張其事由者，不在此限：一、具有持續效力之行政處分所依據之事實事後發生有利於相對人或利害關係人之變更者。二、發生新事實或發現新證據者，但以如經斟酌可受較有利益之處分者為限。三、其他具有相當於行政訴訟法所定再審事由且足以影響行政處分者。」據此，主張行政程序再開者，必須符合行政程序法第128 條第1 項之上開三要件，始得為之。本案原告於92年1 月16日退休生效時，被告審定其退休案所依據之公務人員退休年資採計上限法令規定迄今並無修正；換言之，原告所提之事實（含其所具2 職年資及相關法令規定）均無改變；加以最高行政法院96年10月30日96年度判字第1910號判決僅就個案具有拘束力，非屬上開行政程序法第128 條第1項第2 款所稱新事實或新證據，原告亦不具備其他新證據，爰本案應不具備程序再開要件，原告自不得請求行政程序重新進行，併予敘明。
理 由
一、程序事項：本件被告代表人吳聰成於訴訟進行中變更為乙○○，茲據被告現任代表人依法具狀向本院聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、按行政程序法第128 條第1 項規定：「行政處分於法定救濟期間經過後，具有下列各款情形之一者，相對人或利害關係人得向行政機關申請撤銷、廢止或變更之。但相對人或利害關係人因重大過失而未能在行政程序或救濟程序中主張其事由者，不在此限。一、具有持續效力之行政處分所依據之事實事後發生有利於相對人或利害關係人之變更者。二、發生新事實或發現新證據者，但以如經斟酌可受較有利益之處分者為限。三、其他具有相當於行政訴訟法所定再審事由且足以影響行政處分者。」
三、查原告前經被告以91年12月13日部退四字第0912203319號函，核定其自92年1 月16日退休生效，退撫新制施行前、後退休年資4 年、5 年，分別核給退撫新制施行前、後一次退休金9 個基數、7.5 個基數。並於該函說明三備註（五）載明，原告前任臺中縣新社鄉鄉長，於71年3 月1 日退休時，業已依其任職年資25年7 個月，按26年之標準，核給52個基數之一次退休金在案。其再任退休案之退撫新制施行前年資，最高僅得採計4 年，退撫新制施行前、後年資合計僅得再採計9 年。依卷附資料，原告迄未對上函提起救濟，則被告91年12月13日函之處分應已確定。嗣原告以96年11月30日申請書，依最高行政法院96年度判字第1910號判決及90年度判字第1372號判決意旨，申請採計其再任公務人員，於退撫新制施行前、後，計13年2 個月29天、7 年7 個月15天之年資併計為退休年資，並補發一次退休金及補償金。核其意旨以發生新事實、新證據等行政程序再開事由，依行政程序法第12
8 條第1 項第2 款規定，就被告91年12月13日函申請行政程序重開。
四、本院查：行政程序法第128 條第1 項所稱「發生新事實或發現新證據」係指於作成行政處分之時業已存在，但未經斟酌之事實或證據而言。茲參照最高法院64年台聲字第58號判例意旨，原告所舉最高行政法院96年度判字第1910號判決及90年度判字第1372號判決，僅就該個案有其拘束力，且係屬法律見解之爭執，尚非上開行政程序法第128 條第1 項第2 款所稱新事實或新證據。復查本件原告提出之上開判決乃係以該等判決認：公務人員退休法施行細則第13條第2 項對再任公務人員重行退休時，以合併其前退休金年資並限制其最高年資之規定，與母法第13條意旨不符，逾越法律授權範圍，應屬無效為據，惟查該案判決不惟僅係就該個案有其拘束力，且查公務人員退休法施行細則第13條規定：「已領退休（職、伍）給與或資遣給與者再任或轉任公務人員，其重行退休之年資，應自再任或轉任之月起，另行計算。( 第1 項)前項人員重行退休時，其退休金基數或百分比連同以前退休（職、伍）金基數或百分比或資遣給與合併計算，以不超過本法第6 條及第16條之1 第1 項所定最高標準為限，其以前退休（職、伍）或資遣已達最高限額者，不再增給，未達最高限額者，補足其差額。( 第2 項) 」係考試院依據公務人員退休法第17條法律授權所訂定，對於再任人員再任前後年資應合併受最高採計上限之規範，本於公務人員退休給與制度之整體性及衡平性，並落實公務人員退休法有關年資採計上限之旨意，並無逾越法律授權訂定之範圍自可適用。從而，公務人員退休年資之採計，無論係連續擔任公職直至退休或已領退休（職、伍）金或資遣給與後再任嗣又再退休者，其新制施行前之任職年資最高皆僅得採計30年，新制施行後之任職年資可連同累計，最高採計35年，且退休給與須受最高標準之限制，亦即退休（職、伍）或資遣再任前後年資給與，應受公務人員退休法第6 條及第16條之1 第1 項最高標準之限制。再者，公務人員連續任職至退休，為常態。退休後再任公務人員，為非常態。非常態之退休若優於常態，則破壞常態之退休制度。退休金發給之目的，在於保障公務人員終生貢獻於公務，屆齡退休後，其基本生活。任何公務員在第一次服公職結束時，國家已依法踐行對該公務員之長期照顧並給付退休金，於第二次再服公職實屬前次公職結束時難以預期之事，應無重複照顧之必要，因此在此等公務員第二次結束公職時，要給予何種程度之照顧，國家應該享有極大之政策裁量空間，不宜朝第二次服公職者既有權益之方向來看待。所以，公務人員退休法第6 條第2 項、第3 項所稱最高35年者，當理解為總任職年資，不論一段式或多段式之任職方式，均受相同之規範。不因一段式或多段式之任職方式作差別待遇，因其無正當理由作差別待遇，否則違反平等原則。此為最高行政法院較新及一致之見解( 最高行政法院97年度判字第546 號判決、97年高等行政法院法律座談會法律問題十研討結果可資參照) ，從而原告主張引用之見解亦非的論，亦難作為原告有利之認定。再者依公務人員退休法第16條之1 第5 項及第6 項規定發給補償金者，係以核領月退休金者為前提。本件原告前經銓敘部91年12月13日號函核定予一次退休金之處分，因無程序再開事由，而未經撤銷、變更，則所申請補發補償金亦無理由，被告以96年12月7 日書函否准原告補發退休金及補償金之申請，即非無據。
五、綜上所述，被告以96年12月7 日部退二字第0962882806號書函，以無重啟行政程序之事由，而否准原告補發退休金及補償金之申請，並無違誤，復審決定予以維持，亦無不當，原告仍執前詞，聲請撤銷，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 97 年 10 月 30 日
臺北高等行政法院第四庭
審判長法 官 鄭 小 康
法 官 陳 秀 媖法 官 周 玫 芳上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 97 年 10 月 30 日
書記官 林 淑 盈