臺北高等行政法院判決
97年度訴字第01411號原 告 甲○○被 告 銓敘部代 表 人 乙○○代理部長）訴訟代理人 丁○○
丙○○上列當事人間因退休事件，原告不服公務人員保障暨培訓委員會中華民國97年4 月1 日97公審決字第0145號復審決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
壹、事實概要：原告原係台中縣新社鄉公所課長，前經被告以民國（下同）83年8 月17日83台華特四字第1031389 號函核定其自83年11月1 日屆齡命令退休生效，並於核定函載明，原告係退休再任公務人員，前經核給59個基數之1 次退休金有案，再任年資12年2 個月，依公務人員退休法（下稱退休法）第6 條暨其施行細則第12條之規定，再核給原告2 個基數之1 次退休金在案。嗣原告以96年11月29日申請書向被告申請重新核計退休年資並補發23個基數1 次退休金，經被告以96年12月11日部退四字第0962839290號書函（下稱原處分），以該退休案仍須受最高採計標準之限制並未變更，否准所請。原告不服，提起復審，經遭駁回，遂向本院提起行政訴訟。
貳、兩造聲明：
一、原告聲明：
(一)復審決定及原處分均撤銷。
(二)被告應准許原告於96年11月29日申請書向被告申請重新核計年資，並補發23個基數之1次退休金之請求。
二、被告聲明：原告之訴駁回。
參、兩造之陳述：
一、原告主張之理由：
(一)公務人員依法辦理退休請領退休金乃行使法律基於憲法規定所賦予之權利，應受保障。原告向被告請求補發再任公務人員重行退休時其年資應另行起算，不受公務人員退休法施行細則「應合併計算」的限制之請求，遭被告認以最高行政法院之判決係個案所為，並非判例為由駁回，在程序上非不得依法提起行政訴訟。原告之訴求退休金案係於00年00月0 日生效，已無適用84年6 月29日修正之退休法餘地。
(二)被告83年8 月17日83年台華特四字第1031389 號所核定原告之1 次退休金案及所附之公務人員命令退休事實表等文書，均無告知原告行使申復之救濟明示，原告認被告就原告再任公務人員12年2 個月年資，所作2 個月基數為符合退休當時有效實施中之退休法施行細則第12條第2 項規定：「再任公務人員重行退休時，其退休金基數連同以前退休金基數合併計算，以不超過公務人員退休法第6 條所定最高標準為限」之規定為合法，直至96年11月中經報刊載，公務人員2 次退休合併年資有爭議略以「最告行政法院針對公務人員退休後再任公務員的退休年資所作判決，宣告公務人員退休法施行細則第13條第2 項之年資計算限制，逾越法律授權範圍應屬無效．．．」之訊息後，始知悉退休法施行細則第12條第2項之規定為違背憲法第23條規定，所訂定之違反法律保留原則法規，即於96年11月29向被告申辦補發再任公務人員重行退休時，請依最高行政法院判字第1910號判決補發應能領之再任公務人員重行退休23個基數之退休金。所持之理由為：
１、被告83年8 月17日台華特四字第1031389 號所核定之要旨為依據當時有效之退休法施行細則第12條第2 項規定，再任公務人員於退休時其退休金基數連同以前退休金合併計算，以不超過退休法第6 條所訂最高標準為限（61個基數）之核定，對此所核定之指標是否信服，並無告知原告可採取救濟途徑之函示，影響原告權益，被告未兼顧規範對象信賴利益之保護，誤導原告因法規施行而產生信賴基礎之存續期間內，對構成信賴要件之事實未做應受信賴保護原則之保障。復審決定以本件逾越法定救濟期間，已形成確定力，原則上即不得對之再有所爭執為由駁回復審，實有違誤。
２、經被告所核定之退休金為依據退休法施行細則第12條第2 項之規定之退休金為2 個基數，其請求權為5 年，惟潛在性違背信賴原則保護之退休金部分，亦即最高行政法院判字第1910號判決：「銓敘部所訂公務人員退休法第13條第2 項對再任公務人員重行退休時以合併其前次退休年資並限制其最高年資的規定，與母法第13條意旨不符，逾越法律授權範圍，應屬無效．．．」終審判決所指其逾越法律範圍無效，退休法施行細則第12條第2 項規定，自始至終判決確定日間應能領而不能領之退休金請求時效應自最高行政法96年10月30日96年判字第1910號判決書所作終局判決之日起算始屬合法、合情、合理。蓋應能領而不能領之退休金為隱藏式退休金，在最高行政法院尚未作終局判決指摘退休法施行細則第13條第2 項之年資計算，以限制其最高年資，核與退休法第13條規定不予計算前已退休之任職年資意旨不符，逾越法律授權訂定之必要範圍，損及再任公務人員重行退休時之權益之意旨前，於主、客觀上論斷，其應能領而不能領之退休金部分為隱藏而未能確定能領之退休金者也。退休金之請求時效應自上揭終局判決確定之日起算。
３、本件有行政程序法第128 條第1 項所列情形之一，原告自得向被告申請撤銷廢止或變更原處分。原告於96年11月29日向被告申請重新核定年資並補發23個基數1 次退休金，並未逾越法定期間3 個月，亦無法定救濟期間經過後已逾5 年。復審決定未鑒及被告未能善盡誠信原則，未指示原告可行使行政救濟之告知，僅引述消滅時效之論旨而駁回原告復審。
(三)被告稱「最高行政法院96年10月30日96判字1910號係就個案所為，並非判例，依據行政訴訟法第216 條規定僅對該事件有拘束力，尚不得援引主張本部對於其他事件均應為相同處分．．．」，殊無可採：
１、依行政訴訟法第216 條規定及司法院釋字第368 號解釋，經最高法院之判決就其事件有拘束各關係機關之效力，乃本於憲法保障人民得依法定規定程序，對其爭議之權利義務關係，請求法院予以終局解決之規定。
２、行政訴訟確定後發生之效力為：⑴拘束力：即有關係之行政官署，對判決之事件不得與判決不同之處置，而原告及參加人或關係人亦不得就該事件，而為與判決不同之請求，原告之訴求為與96年10月30日96年度判字第19 10 號中之當事人之訴求相同，為同一事實及同一原因及適用相同之法令。⑵確定力：最高行政法院96年度判字第1910號判決乃終審判決，為被告不服最高行政法院90年度判字第1372號判決提起再審，亦經最高行政法院92年度判字第578 號判決駁回後，再作無謂之訴累而上訴被駁回之訴訟，因此即認有確定力，其效力當然及於原告。⑶執行力：行政訴訟的判決內容如係命其拘束者為一定之行為，自須依判決執行之，原告依據終審行政訴訟判決之要旨，向被告請求補發應得之退休金，自屬法之所許。
(四)依原告退休時有效之退休法（下稱舊退休法）第13條：「依本法退休者，如再任公務人員時，無庸繳回已領之退休金，其退休前之任職年資於重行退休時不予計算」，有以下2 種定義：其一為退休後再任公務人員者，不得重複支領退休金。其二即為退休前之年資應即終止，與國家關係之契約從退休之日起全部解除，直至重行退休時，應計算自再任之日起之年資。被告以違反憲法保障人民旨意之所為，依原告退休時之退休法施行細則第13條之規定（下稱舊法施行細則）：
「依本法第13條規定之再任公務人員其退休之年資應自再任之月起計算，已領之退役金之軍職人員轉任公務人員者亦同，再任公務人員重行退休時，其退休金基數或百分比連同以前退休金基數或百分比合併計算以不超過本法第6 條所定之最高標準為限．．．」之規定，第1 項之規定尚符合母法舊退休法第13條之旨意，惟第2 項之規定違反中央法規標準法第5 條：「左列事項應以法律定之：1 、憲法或法律有明文規定應法律定之者。2 、關於人民之權利義務者。．．．」規定，系爭退休給與事項乃中央法規標準法第5 條第2 款關於人民之權利義務事宜，依法應以法律規定之事項豈可以施行細則之命令定之，被告引述司法院釋字第246 號：「有關退休金之給付標準，給付方式並非全部均應以法律定之，故若有法律授權時，亦得以授權命令定之．．．」作為其所定之舊法施行細則第12條規定乃應屬立法政策與裁量問題，並無逾越法律授權之情事等之論述，曲解上開解釋之旨意，本解釋係就退休法弟8 條第2 項及公務人員保險法第24條有關公務人員退休金及保險養老給付標準應如何給付等，授權考試院會同行政院定施行細則之規定，並未就舊退休法第13條及退休法施行細則第12條之規定所作之解釋文，上開解釋文與系爭之退休金給與顯係二事，被告引述無關之司法院釋字第246 號解釋誤導鈞院之判斷，殊不足採。最高行政法院96年10月30日96年度判字第1910號所判論旨：「對再任公務人員重行退休時仍合併其前已退休之年資計算，以限制其最高年資，核與退休法第13條規定不予計算等其前已退休之任職年資意旨不符，已逾越法律授權訂定施行細則之必要範圍，損及再任公務人員重行退休時之權益．．．」乃係正義之論斷德旨，符合憲法保障人民權益之判決。
(五)被告引述司法院釋字第480 號解釋理由來認定行政機關可依據法律授權訂定施行細則，殊不知法律授權雖可訂定施行細則，惟有關人民權利義務事項，仍須由法律定之，被告引述上開解釋係促進產業升級條例有關事項，與本件退休給付案無關。
(六)被告稱最高行政法院96年度判字為第1910號係個案所為，並非判例．．．亦引述92年度訴字第348 號、92年度訴字第3992號以及95年度訴字第3331號及最高行政法97年度判字第54
6 號判決等理由反駁原告之訴乙節：
１、依憲法第80條「法官須超出黨派以外，依據法律獨立審判，不受任何干涉」規定，法官係就任何訴訟案件，都享有獨立審判之公平裁判公務人員，被告引述之鈞院判決亦有利原告判決之案例，被告引述上開顯然多此一舉，應不足採。
２、就其所引述最高行政法院97年度判字第546 號而言，乃係被告就95年6 月15日最高行政法院95年度判字第875 號之確定判決，提起再審之訴的勝訴判決，惟：
⑴、本院按：所論述之㈠及㈡所論斷內涵並未就上開95年度判字
第875 號所判決之論述加以否定，反而以「故非無見」來肯定。
⑵、至於㈢之惟按：1 、2 、3 各節㈣等認證用事等所示法律見
解難謂適法原審及判決係依據法律規定及司法院解釋意旨本於基法律見解適用法律，其適用法律結果是否對再任公務人員所領退休金較連續任職者為多，而認定違反公平等原則，而認定原審判決為當然違背法令，原告認95年度判字第875號判決其適用之法規與該案應適用之現行法規並無違背法令之情形，又證據之取捨與當事人之主張者，不得謂為原則判決有適用法規顯有錯誤情形。
３、被告認最高行政法院96年10月30日判字第1910號判決僅就個案未見有拘束力，非屬行政程序法第128 條第1 項、第2 項具備程序再開要件乙節所稱各節殊屬未合理由如下：
⑴、按行政訴訟法第216 條：「撤銷或變更原處分，或決定之判
決，就其事件有拘束各關係機關之效力」，本件既經最高行政法院96年判字第1910號判決確定，被告應採取適當之執行措施。例如比照老年農民福利津貼暫行條例：按上開條例係於84年5 月3 日修正公布，第4 條規定為：「符合第3 條資格之老年農民得申請發給福利津貼，每月新台幣3,000 元發放至死亡為止」並無消極限制條件，惟農委會卻對該發放老年津貼之發放於84年6 月8 日發布施行「老年農民福利津貼申領及核發辦法第2 條第1 項第2 款至第4 款」規定不能申領福利津貼經請領農民行使請願，行政訴訟勝訴確定後，農委會即依據該勝訴判決之論斷，迅即修正法律，而於87年11月11日修正公佈施行之德政，使原不能領取津貼的農民能領取老農津貼。同為中央政府之農委會都能照顧農民而根據最高行政法院之確定判例修法給與津貼，惟被告竟將最高行政法院之確定判決視為個案而又無拘束力等認定來阻擋，應能領而不肯給領之作為，實為違背法律最終目的之保護人民權益旨意。
⑵、就行政程序法第128 條第1 項第2 款所稱之新證據而言，最
高行政法院96年10月30日判字第1910號之確定判決論斷，本件已符合行政程序法第128 條第1 項第2 款之規定應可行使請求行政程序進行之舉，原告於96年11月29日以申請書向被告申請補發再任公務人員重行退休時請依據最高行政法院96年度判字第1910號判決確定之規定，補發應能領之再任公務人員重行退休之23個基數的退休金，經被告處分不予發給而行使復審，其申請日期並未逾越3 個月，亦無法定救濟期間之逾5 年之事實。
⑶、被告指原告於退休當時並無申訴法令之途，而應由原告循著
其他相關法令提起救濟乙節，更為強人所難之指。試問有關法令在哪，依何種法令申訴，被告仍未能善盡誠信原則指示原告應可行使救濟之途，違反法律最終目的在於實現正義之精神。
二、被告主張之理由：
(一)查68年1 月24日修正公布之退休法第6 條第2 項規定：「1次退休金，．．．，但最高總數以61個基數為限，．．．。
」、同法施行細則第12條第2 項規定：「再任公務人員重行退休時，其退休金基數或百分比連同以前退休金基數或百分比合併計算，以不超過本法第6 條所定最高標準為限，其以前退休已達最高限額者，不再增給，未達最高限額者，補足其差額。」，上開規定係為避免同一項年資重複採計為退休年資並重複支領由公庫支給之退休給與，凡已自公庫支領過退休金給與而再任公職者，其該段已支領退休（職）給與之年資，應與再任之年資合併計算，最高以61個基數為限，俾能落實退休法有關年資採計上限之旨意。公務人員依法退休時，其所具任職年資中，屬於84年6 月30日以前之任職年資，最高採計30年；1 次退休金，最高以61個基數為限。至於其真義應係：公務人員退休年資之採計，無論其係「連續擔任公職直至退休」或「已領取退休金後再任，嗣又再退休」者，其任職年資均應受「最高僅能採計30年」之限制。是以，原處分依上開退休法令之規定辦理，並無違誤。
(二)有關原告指稱退休法施行細則第12條，對再任公務人員合併計算年資之規定，為增加法律所無之限制一節，說明如下：
１、司法院釋字第246 號解釋：「公務人員之退休及養老，依法固有請領退休金及保險養老給付之權利，惟其給付標準如何，乃屬立法政策事項，仍應由法律或法律授權之命令定之。」就上開解釋意旨而言，公務人員退休金之給付標準、給付方式，並非全部均應以法律定之，故若法律有所授權時，亦得以授權命令訂之；從而授權命令若就上開退休金之給付標準、給付方式作原則性之規定，亦應無違反法律保留之原則。而查退休法施行細則係依本法第17條之授權而訂，故考試院就退休法之立法目的所表現之整體意義判斷，再審酌政府財政狀況及現職人員待遇與退休人員所得合理平衡等因素後，於同法施行細則第12條規定退休金之核給規定，應屬立法政策與裁量之問題，並無逾越法律授權之情事。
２、司法院釋字第480 號解釋理由書：「．．．法律內容不能鉅細靡遺，一律加以規定，其屬細節性、技術性之事項，法律自得授權主管機關以命令定之，俾利法律之實施。行政機關基於此種授權，在符合立法意旨且未逾越母法規定之限度內所發布之施行細則或命令，自為憲法之所許，．．．。惟在母法概括授權情形下，行政機關所發布之施行細則或命令究竟是否已超越法律授權，不應拘泥於法條所用之文字，而應就法律本身之立法目的，及其整體規定之關聯意義為綜合判斷。．．．」其意旨係：行政機關所訂之法規命令是否有逾越本法授權範圍，應就法律規範之整體立法目的為綜合判斷。準此，考試院依據法律授權（退休法第17條規定，本法施行細則由考試院定之）訂定之退休法施行細則第12條，對於再任人員再任前後年資應合併受最高採計上限之規範，即係本於公務人員退休給與制度之整體性及衡平性，並落實退休法有關年資採計上限之旨意所訂定。
３、退休法施行細則第12條係本於退休法第17條之授權，考量政府財政狀況及現職人員待遇與退休人員所得合理平衡因素而為「已領退休金者再任公職後重行退休，亦受最高採計標準限制」之規定，並未超過母法之授權範圍；原告所稱該施行細則有增加法律所無限制之情事，應不足採。
(三)原告主張依照最高行政法院96年10月30日96年度判字第1910號判決結果，重新核計退休年資一節，一則因上開退休法施行細則第12條規定雖於84年6 月29日有所修正，惟退休再任人員之前後2 次退休金基數合併計算，仍須受最高採計標準之限制（按：現為退休法施行細則第13條），並未改變；二則以前述最高行政法院判決係就個案所為，並非判例，依行政訴訟法第216 條規定，僅對該事件有拘束力，尚不得援引主張被告對於其他事件均應為相同處分；三則考量鈞院對於此類案件仍有作出不同於該號判決之個案（如92年度訴字第
348 號、92年度訴字第3992號以及95年度訴字第3331號判決等）；最高行政法院97年度判字第00546 號判決亦肯認被告之主張，爰原告之主張，顯無理由。
(四)原告主張本件有行政程序法第128 條第1 項程序再開規定之適用一節：
１、查行政程序法第128 條第1 項規定：「行政處分於法定救濟期間經過後，具有下列各款情形之一者，相對人或利害關係人得向行政機關申請撤銷、廢止或變更之。但相對人或利害關係人因重大過失而未能在行政程序或救濟程序中主張其事由者，不在此限：1 、具有持續效力之行政處分所依據之事實事後發生有利於相對人或利害關係人之變更者。2 、發生新事實或發現新證據者，但以如經斟酌可受較有利益之處分者為限。3 、其他具有相當於行政訴訟法所定再審事由且足以影響行政處分者。」，主張行政程序再開者，必須符合行政程序法第128 條第1 項之上開三要件，始得為之。
２、原告於83年11月1 日退休生效時，被告審定其退休案所依據之退休法令，雖於84年6 月29日有所修正，惟退休再任人員前後2 次退休金基數合併計算，仍須受最高採計標準之限制（按：現為退休法施行細則第13條），並未改變，加以最高行政法院96年10月30日96年度判字第1910號判決僅就個案具有拘束力，非屬上開行政程序法第128 條第1 項第2 款所稱新事實或新證據，原告亦不具備其他新證據，本件應不具備程序再開要件，原告自不得請求行政程序重新進行。
(五)原告指稱被告83年8 月17日台華特四字第1031389 號函未告知其於接到核定函時，准許行使申復之救濟途徑一節：
查行政程序法第96條雖規定，以書面作成之行政處分，應表明不服行政處分之救濟方法、期間及其受理機關，惟該規定係自90年1 月1 日始施行，被告83年8 月17日上開處分作成時，並無法令規定，以書面作成之行政處分應表明救濟途徑。惟原告如不服該處分，仍應依當時適用之相關法令規定提起救濟。原告以被告83年8 月17日上開處分未敘明救濟途徑，進而主張其得不受公法上請求權5 年時效之限制，顯非法之所許。
理 由
壹、兩造不爭之事實及兩造爭點：如事實概要欄所述之事實，業據提出被告83年8 月17日83台華特四字第1031389 號函（核定退休及1 次退休金）、公務員退休証、原告96年11月29日申請書、原處分為証，為兩造所不爭執，堪信為真，兩造爭點厥為：
一、原告可否就被告83年8 月17日83年台華特四字第1031389 號行政處分再行爭執？
二、原告所舉最高行政法院判字第1910號判決是否符合再開行政程序之要件？
貳、本院之判斷：
一、本件應適用之法條與法理：行政程序法第128 條規定：「行政處分於法定救濟期間經過後，具有下列各款情形之一者，相對人或利害關係人得向行政機關申請撤銷、廢止或變更之。但相對人或利害關係人因重大過失而未能在行政程序或救濟程序中主張其事由者，不在此限：1 、具有持續效力之行政處分所依據之事實事後發生有利於相對人或利害關係人之變更者。2 、發生新事實或發現新證據者，但以如經斟酌可受較有利益之處分者為限。
3 、其他具有相當於行政訴訟法所定再審事由且足以影響行政處分者。」、（第2 項）「前項申請，應自法定救濟期間經過後3 個月內為之；其事由發生在後或知悉在後者，自發生或知悉時起算。但自法定救濟期間經過後已逾5 年者，不得申請。」
二、被告83年8 月17日83年台華特四字第1031389 號行政處分已經確定，原告不得再行爭執：
按行政程序法第96條雖規定，以書面作成之行政處分，應表明不服行政處分之救濟方法、期間及其受理機關，惟該規定係自90年1 月1 日始施行，被告83年8 月17日上開處分作成時，法令並未規定「以書面作成之行政處分應表明救濟途徑」，原告如不服該處分，自應依當時適用之法令提起救濟，然原告對被告上開83年8 月17日函並未提起行政救濟，此為原告所不爭執，系爭退休案自屬已經確定，原告主張被告83年8 月17日上開處分未敘明救濟途徑，仍可爭執云云，尚不足採。
三、原告所舉最高行政法院判字第1910號判決並不符合再開行政程序之要件：
依原告96年11月29日申請書以觀，原告係要求變更被告83年
8 月17日83台華特四字第1031389 號核給退休基數函，惟按行政程序法第128 條規定：「行政處分於法定救濟期間經過後，具有下列各款情形之一者，相對人或利害關係人得向行政機關申請撤銷、廢止或變更之‧‧」、（第2 項）「前項申請，應自法定救濟期間經過後3 個月內為之；其事由發生在後或知悉在後者，自發生或知悉時起算。但自法定救濟期間經過後已逾5 年者，不得申請。」，可知行政機關對公務人員所為之行政處分有效成立後，於逾越法定救濟期間者，已生形式存續力，原則上即不得對之再有所爭執，除非具有行政程序法第128 條第1 項各款情形之一，且法定救濟期間經過後尚未逾5 年，方得向行政機關申請撤銷、廢止或變更之。本件原告所舉最高行政法院判字第1910號判決縱使符合行政程序法第128 條第1 項規定，但自法定救濟期間經過後已逾5 年，原告自不得依此申請撤銷、廢止或變更被告83年
8 月17日83年台華特四字第1031389 號行政處分。
四、從而，原處分否准原告重新核計退休年資並補發1 次退休金之申請，並無不法，復審決定予以維持，亦稱正確。原告徒執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
叄、兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 97 年 9 月 3 日
臺北高等行政法院第二庭
審判長法 官 徐瑞晃
法 官 蕭惠芳法 官 畢乃俊上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 97 年 9 月 3 日
書記官 簡信滇