臺北高等行政法院判決
97年度訴字第1551號99年12月23日辯論終結原 告 黃金玉
范美霞周鵬展曹福華張圓圓訴訟代理人 駱怡雯 律師原 告 呂培華
吳湘陵溫文岐邱敬賢上 九 人訴訟代理人 林石猛律師
張宗琦律師被 告 國防部代 表 人 高華柱（部長）訴訟代理人 徐克銘 律師複代理人 鄭凱威 律師訴訟代理人 洪大植 律師上列當事人間國軍老舊眷村改建條例事件，原告不服行政院中華民國97年4 月21日院台訴字第0970084405號及97年5 月6 日院台訴字第0970084769號訴願決定，合併提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
壹、程序事項：被告代表人原為陳肇敏，於訴訟進行中變更為高華柱，並由高華柱聲明承受訴訟，此有高華柱提出訴訟承受狀在卷可憑，其聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
貳、事實概要：原告係分屬高雄市崇實新村、明建新村之原眷戶。而崇實新村、明建新村均為國軍老舊眷村，被告於民國92年12月間依當時國軍老舊眷村改建條例（下稱眷改條例）及眷改條例施行細則等規定，舉辦高雄市自治新村改（遷）建認證說明會及備具高雄巿自治新村改建基地改（遷）建第一階段（認證）說明書（下稱說明書），該說明書適用範圍包括上開各老舊眷村，如原眷戶同意改建者，應於說明會後3個月內，填具高雄巿自治新村改建基地原眷戶改建申請書，並經法院或民間公證人認證，若因法定或不可抗力事由暫無法申辦者，應於法定期間內以書面完成報備，於該事由消滅後補行辦理，逾期視為不同意改建。被告以原告等未依限提出改建申請書，復經列管單位通知陳述意見，亦未依限提出陳述書，認為未於前開期限內表達其同意改建之意願，並向列管單位以書面申請，乃依90年10月31日修正公布之眷改條例第22條規定，以96年4 月9 日昌易字第0960006218號函（原處分一）註銷原告黃金玉、范美霞、周鵬展、曹福華及張圓圓之眷舍居住憑證及原眷戶權益；以96年8 月2 日昌易字第0960014792號函（原處分二）註銷原告呂培華、吳湘陵、溫文岐、邱敬賢及訴外人宋廣智、羅德昭及曾權之眷舍居住憑證及原眷戶權益。原告等不服，提起訴願遭駁回，遂合併提起本件行政訴訟。
參、原告主張：
一、本件因未有確認各眷村改建之行政處分作成，使原告所受行政處分失所附麗：
㈠被告所屬總政治作戰局於92年12月4(5)日起至93年3 月3(4)
日止進行之改建意願認證書收集程序，從未由被告以主管機關之地位依據眷改條例施行細則第20條之規定，送達或寄發書面通知予原告等人，眷改條例暨其施行細則復未明文授權主管機關之被告可將此書面通知之事務授權其他機關予以行使，則被告所屬總政治作戰局之92年11月25日勁勢字第0920014643號公告（下稱政戰局92年公告），不足作為證明被告有踐行眷改條例施行細則第20條所定程序之證據。而被告89年5 月19日（89）祥祉字第05728 號令（下稱被告89年授權令）主旨僅稱：「授權貴部辦理『國軍老舊眷村改建條例』內原眷戶法定說明會公告作業。」，文中之授權對象僅為國防部總政治作戰部，其他副本所列陸軍總部、海軍總部等單位，非為授權對象，再者，授權範圍亦僅限於「國防部辦理說明會之公告作業」，不包含「要求原眷戶進行認證作業程序」之授權。今政戰局92年公告係以主辦單位之地位舉辦法定說明會並要求原眷戶進行認證作業程序，並於文中明白宣示違反該公告內容之法律效果，此一公告所為之行政行為已逾越被告89年授權令之授權範圍，故政戰局92年公告於法有違。
㈡被告從未以主管機關之地位，對於明德、建業與崇實新村對
外宣示進行改建認證程序。被告以上開89年授權令授權政戰局辦理改建說明會事宜，且由被告下轄各單位辦理資料彙整後，由被告就政戰局陳報之認證書改建選項統計結果93年12月24日勁勢字第0930019191號令予以核定，主張依政戰局92公告所進行之認證程序為被告所為，實屬無稽，蓋被告89年之授權令與其「93年12月24日勁勢字第0930019191號令」，均屬被告與其他機關間之內部函令，從未公告或以任何方式令機關之外部人知悉，此二函令既僅具有機關內部事務指示之效力，被告以此作為認定政戰局92年公告之改建認證程序業經被告踐行眷改條例施行細則第20條所定程序之證據，於法確屬無稽。
二、眷村改建之認證統計程序，應經何等程序辦理與進行，且被告係認定原告違反何等規定而經認定為不同意改建眷戶，被告從未說明，反而係原告等人一再提出證據主張被告應遵守之改建認證統計程序內容，此等行政作為實非自詡為法治國家之行政機關應有之作為，被告已違反行政程序法第9 條所定之有利不利一律注意之原則：
㈠眷村改建之認證統計應以二階段程序辦理，國防部總政治作
戰局93年4 月20日勁勢字第0930005454號函中已明白指出第
1 階段說明會僅在確認原眷戶意願，於達4 分之3 以上認證始進入規劃階段，並於規劃階段辦理第2 階段說明會時始會針對輔助購宅款與自備款為說明。故第1 階段說明會僅在確認原眷戶意願，原告等人自可於第1 階段調查改建意願程序中主張不同意改建之意願，而此改建意願之表達係依據眷改條例第22條之規範意旨而為。被告刻意忽略眷改條例第22條賦予原眷戶於第1 階段調查改建意願程序中主張不同意改建意願之權利，逕自認定被告等人未於國防部總政治作戰局公告之認證期限屆至前提出國防部總政治作戰局製發之認證請書，應列為不同意改建戶，所為主張已違反眷改條例第22條之規範意旨。
㈡依據93年1 月被告下轄總政戰陳邦治局長於自強新村對原眷
戶之說明「第一次認證，只是要與不要」、「法定認證是第一次，時間到我剛講過不是說明會，而是說我們把認證書送給你，至於認證書，我們到時簽訂，我們分成兩部，同意不同意，就這麼簡單，第二次認證我同意以後，才有我這樣的樣子，你們同意就繼續下去，不同意就領補助購宅款，至於說明書怎樣勾不影響，你同意不同意。」即第一階段先辦理改建與否之認證，於調查出同意、不同意兩方人數後是否符合四分之三之改建門檻後，被告得依眷改條例第22條註銷不同意改建者（而非未辦理認證者）之眷舍居住憑證及原眷戶權益，第二階段始行擬定改建之具體計畫，針對第一階段同意改建之原眷戶調查條件選擇之意願。
㈢今被告未依據原告對於眷村改建之認證統計程序所應遵循之
程序予以說明，竟辯稱眷改條例並無限制不得於認證書上增加其他意願選項，且被告本於主管機關地位，得一併調查改建條件云云，此等答辯與原告之主張完全無關。
三、改（遷）建認證書是否有恣意添加法令所無之條件，致原眷戶無適當選項可供勾選：
㈠按高雄『自治新村改建基地』原眷戶改遷建申請書」內容，
並不僅止限於調查同意改建與否，尚列出改建之條件選項，其中雖有五種選項，但均係以同意改建為前提之不同條件，如選項四即附加：「同意俟基金寬裕後，檢討發給輔助購宅款云云。」顯與眷改條例第21條及施行細則第19條第1 、第
4 、第5 項之規定係以「先領取輔助款後搬遷」之規定不符！被告顯係增加法律所無之限制，限縮原告等依據眷改條例享有之權益，並將同意改建者，但不同意系爭違法條件者，視為不同意改建之眷戶，依眷改條例第22條之規定，註銷原眷戶之「居住憑證」及「原眷戶權益」，此種作法明顯具不當連結情事，而有違平等原則，自構成裁量之濫用。高雄高等行政法院90年度訴字第1441號判決亦同此意旨。因此種違法附加之條件，致未能勾選適當選項或拒絕就此違法條件勾選之眷戶，本係無義務認同違法者，竟遭被告視為不同意改建之眷戶，遭被告註銷「居住憑證」及「原眷戶權益」，顯見其違法及不當。
㈡再者，被告於97年10月間重新辦理改建意願條件之認證，該
新版認證書內容已經有實質變更，如：（1 ）各軍階得領取之輔助購宅款有具體金額，不再有不確定情形；（2 ）舊版改（遷）建選項意願（四）之「且同意俟基金寬裕後，檢討發給」條件限制，於新版改（遷）建選項變更申請書中刪除，改以「（三）領取完工決算價輔助購宅款」、「（四）領取發包決算價輔助購宅款」等選項代替，諒係被告考量先前違法不當程序設計及眷村反彈聲音而為變更。惟因重新認證之對象僅限先前有辦理認證之原眷戶，致原告無有再行選擇、表示意見機會。
㈢被告既知原先恣意增設之條件違法，而於97年10月間重新辦
理認證，新版認證書取消先前原眷戶有疑慮之認證條件，卻僅給予93年有辦理認證之原眷戶有重新辦理認證之機會。改建條件既然不同，被告即不應作成系爭行政處分，應使含原告在內全部原眷戶有重新認證、選擇不同條件之機會。
四、高雄市○○區之「明德新村」與「建業新村」，確屬不同之二個獨立眷村，被告將之合併而統稱為「明建新村」進行改建意願統計調查，已然違反眷改條例第6 條之規定，並殘害明德新村原眷戶依據眷改條理第22條之規範意旨所賦予之住民自覺權利：
㈠高雄市○○區之「明德新村」與「建業新村」，確屬不同之
二個獨立眷村，不論從「眷村史實」、「眷村現實實況」與「從眷村管理站到自治會的設置功能與規定」三方面而論，均無證據顯示曾有「明建新村」之存在。再者，於海軍總司令部77年6 月16日呈文中，亦將「明德新村」與「建業新村」二村分列。
㈡眷改條例第6 條並未授權主管機關可將村里編制與地理位置
不同之獨立「單一眷村」合併為一個「眷村」之單位，據以合併計算原眷戶戶數與改建認證意願人數，被告依據該規定將高雄市○○區「明德新村」與「建業新村」合併為一個「村」之單位，高雄市○○區之「明德新村」與「建業新村」，確屬不同之二個獨立眷村，被告將之合併而統稱為「明建新村」進行眷改條例所定之改建程序，已然違反眷改條例第22條與眷改條例施行細則第20條之規定。
㈢眷改條例第6 條固規定，主管機關辦理國軍老舊眷村改建，
應按眷村分布位置，依條件相近者採整體分區規劃，並運用既有眷村土地、不適用營地或價購土地，依規定變更為適當使用分區或用地，集中興建住宅社區。惟本條規範之意旨係在授權主管機關可將條件相近之「各個」村採整體分區規劃集中興建住宅社區，將不同村之居民集中改遷建於同一住宅社區中，惟「各村」原眷戶戶數與改建認證意願人數，即應依據眷改條例第21條之1 及第22條之規定予以認定與計算。
因此，眷改條例第6 條並『未』授權主管機關可將村里編制與地理位置不同之「村」合併為一個「村」之單位，據以合併計算原眷戶戶數與改建認證意願人數甚明。
㈣今依據被告所屬總政治作戰部86年5 月6 日(86)祥祉字第04
302 號函意旨，該函中業已指出眷改條例第22條所指「規劃改建之眷村」係指單一之眷村，今明德新村與建業新村在「眷村發展」、「眷村現實實況」與「眷村管理站與自治會之設置」等各方面，均顯現「明德新村」與「建業新村」確屬不同之二個獨立眷村。再者，鈞院94年度訴字第41 36 號即已依據「明德新村」與「建業新村」之現實存在實況於理由中判定「高雄左營『明德』或『建業』眷村之軍眷戶，前因自己或家人具有軍人身分而經其服務之（軍事）行政機關分配眷舍供其居住使用，並持續居住至今。【註】：該二眷村緊鄰相接，但居住者在配住時，軍職位階所有不同，而眷戶間的位階差異性格也長期保存下來。」，顯見明德新村」與「建業新村」確屬不同之二個獨立眷村，故依據前揭國防部總政治作戰部86年5 月6 日(86)祥祉字第04302 號函之意旨，於依據眷改條例第22條予眷改條例施行細則第20條規定認定同意改建之原眷戶戶數時，即應將「明德新村」與「建業新村」區分為二個獨立之眷村而分別統計同意改建之原眷戶戶數。
㈤「明德新村」與「建業新村」之原眷戶戶數於數量上有極大
之差異，依據被告提出答證25「海軍列管明建新村遷建『自治新村改建基地』原眷戶法院認證基本資料」所示，「建業新村」之原眷戶高達451 戶，惟「明德新村」僅有57戶，如將此二村合併計算改建認證意願人數結果，縱「明德新村」不進行改建認證程序，只要「建業新村」同意改建之原眷戶戶數達381 戶，即可促成「明德新村」改建之結果，形同剝奪「明德新村」原眷戶依據前揭條文達改建意願之權益。
五、被告應就高雄市明德與建業新村與明建新村符合眷改條例第
3 條第1 項所稱之軍眷住宅且高雄市明德與建業新村之眷村為老舊而有改建之必要，負舉證責任：
按眷改條例第3 條第1 項明文規定，興建完成於69年12月31日以前，並符合該項各款所定情形之軍眷住宅，始屬眷改條例所定必須進行改建程序之「國軍老舊眷村」。再者，司法院釋字第485 號解釋理由書業已明白闡釋，眷村是否為老舊而有改建之必要，應依眷舍之實際狀況並配合社區更新之需要而為決定，不得僅以眷村興建完成之日期為概括之認定，以免浪費國家資源。則被告應就高雄市明德與建業新村符合眷改條例第3 條第1 項所稱之軍眷住宅且高雄市明德與建業新村之眷村為老舊而有改建之必要，負舉證責任，否則該決定進行眷村改建之決定，即難謂為合法與妥適。被告未曾提出證據證明明德與建業新村符合眷改條例第3 條第1 項所稱之軍眷住宅，且為老舊而有改建必要之事實，亦從未曾提出說明，舉證責任難謂已盡。
六、本件明德、建業新村及崇實新村同意改建申請書，涉有違法情事數百項，則同意改建原眷戶數，是否已經超過眷改條例所定改建門檻，仍有疑義。
㈠明德、建業新村部分：經比對認證書，有以下瑕疵：一門牌
有2 眷戶之情形有8 ，計16眷戶；認證日期逾越期限37戶；未提出申請書之眷戶75 戶 ；被告認定有認證卻無法尋得申請書之眷戶計18戶；重複提出申請書之眷戶計3 戶（共6 份）；眷戶簽章日期與認證日期明顯不同計61戶。（其中包含12戶同時具有簽名筆跡不同之情形）；申請書未經申請人親自簽名之眷戶42戶；申請書經修改未由公證人記明之眷戶7戶；申請書上申請人簽名筆跡不相符合未由公證人記明之眷戶84戶（扣除重複計算後為72戶）；期限屆至前最後表達不同意改建意願之眷戶7 戶（扣除重複計算後為3 戶）；期限屆至後最後表達不同意改建意願，並經被告註銷權益之眷戶20戶（扣除重複計算後為9 戶）；期限屆至後最後表達不同意改建意願，尚未由被告註銷權益之眷戶12戶（扣除重複計算後為6 戶），經檢視認為有效力疑慮之申請書總份數349戶。
㈡崇實新村部分：被告提出之同意改建申請書，涉有違法情事
計292 項，難認同意改建戶數已達四分之三同意之法定門檻，說明如下：扣除未參加認證23戶；魏亦強等計18份申請書
認證時間，已逾原證一改建說明書辦理改（遷）建所定93年3 月4 日前申請認證期間，應予扣除；李畹九等計95份申請書，於申請時並不具備合法原眷戶身分，該等申請書即應予扣除；李畹九等計131 戶並未於眷舍管理表上記載合法辦理權益承受登錄，被告既主張以眷舍管理表為合法原眷戶之認定，此等申請書即應予扣除；韓陳政等計48戶申請書申請人簽名與內文關於權益選項之簽名不同，無法辨識是否為同一人，應屬無效之申請書；實難以支持原處分之合法性，認定崇實新村已如被告陳稱同意改建原眷戶數已達行為時國軍老舊眷村改建條例第22條所定4 分之3 門檻。
七、被告不得先行辦理認證，再行補正「卷籍清查結果」，致原眷戶在資訊不足、錯誤情形下作成錯誤判斷，認證結果即失去正確性，自無以為系爭行政處分作成之憑據：
㈠被告下轄單位於辦理意願調查過程中提供不實資訊，於認證
期限屆至前即向包含原告在內之原眷戶偽稱認證數比例已經超過四分之三，致部分原眷戶作成錯誤判斷，顯然有違行政程序法第5 條行政行為內容應明確、第8 條誠實信用原則。
㈡部分原眷戶因被告下轄單位提供此錯誤資訊，致違反本意作
成同意改建之認證書，則該認證結果即失去正確性，無法為被告作成系爭行政處分之憑藉。
㈢各眷村迄至認證結束已經超過1 年，均仍在「清查眷籍資料
」，則如何可能於認證期限結束前即已經斷言合法認證數之比例？甚至未能先行確定原眷戶是否為「合法投票人」時，如何能先行辦理眷村改建之認證投票，事後再行「補正」眷籍清查結果以定認證數是否進行眷村改建之比例門檻？
八、被告既依據眷改條例第22條之規定註銷原告等人之眷舍居住憑證及原眷戶權益，即應就「原告原眷戶為不同意改建眷戶」之事實，負舉證責任：
㈠按法律之解釋與適用，應依據法律條文之規範意旨及立法目
的整體觀察而為妥適之認定。今行為時眷改條例第22條雖明定經規劃改建之眷村如獲原眷戶有四分之三以上同意改建者，主管機關對於不同意改建之眷戶『得』逕行註銷其眷舍居住憑證及原眷戶權益，惟依據該條與施行細則第20第2 項之規範意旨亦明文賦予原眷戶有表達不同意改建意願之權利，故「表達不同意改建意願之權利」與「不同意改建之眷戶」之認定，即應有所區別。依據國防部總政治作戰局93年4 月20日勁勢字第0930005454號函回覆予原告之答覆中即明白指出，第一階段說明會僅在確認原眷戶意願，於達4 分之3 以上認證始進入規劃階段，並於規劃階段辦理第二階段說明會時始會針對輔助購宅款與自備款為說明。則原眷戶即可於第一階段確認原眷戶意願之過程中，表達眷改條例第22條暨其施行細則第20條賦予之同意或不同意改建意願選擇之權利。
㈡如依政戰局92年公告開啟之認證程序確屬被告所為，原告等
於第一階段之過程表達不同意改建之意願選擇既係依法而為，被告即不得以原告等人於第一階段為此表達即將原告等人視為眷改條例第22條所定之不同意改建之眷戶。
㈢再者，原告等人均非「不同意改建之眷戶」，蓋原告等人均
曾書立「高雄市『自治新村』改建基地明建新村原眷戶有條件不同意眷村改建聲明書」，向民間公證人黃庭和公證人請求作成認證書後向被告提出，除此以外之各原告亦曾書立「高雄市『自治新村改建基地』原眷戶改（遷）建意願聲明書」，並於該聲明書中聲明「對『自治新村改建基地』改（遷）建案，表示不同意參加之意願」，並已敘明若明德與建業新村、明德新村四分之三以上原眷戶同意改建，則願選擇改建，已聲明於改建意願收集達法定要件時之改建意願選項，原告當非不同意改建之眷戶甚明。
九、被告作成系爭行政處分，未合乎眷改條例授予裁量權意旨：
眷改條例第22條授權被告「得」對於不同意改建之眷戶作成剝奪權益之處分，即賦予主管機關裁量權限，則被告於行使此裁量權限時，亦須立基於眷改條例之立法目的內，就個案情節依據比例原則而為妥適的裁量。被告擴大對「不同意改建」意義之認定，原告附加願意於全體認證數超過四分之三時同意眷村改建之條件，被擬制為不同意改建之原眷戶而受系爭行政處分，致原告完全喪失既有權益、面臨拆屋還地結果，使眷改條例第1 條揭示「興建住宅照顧原眷戶及中低收入戶，保存眷村文化」照顧原眷戶權益之立法目的無法達成。
十、被告辦理眷村改建過程因多數程序因陋就簡、於不同場合先後說明時常提出不同資料，於相關眷村改建訴訟中對同一事實又有彼此矛盾之舉證方法，造成被告行為公信力低落與眷村對被告相關行政行為普遍不信任結果。眷改條例施行細則明定改遷建申請書之作成需經認證程序，即在要求程序之嚴謹，排除任何疑義可能，免生眾人之誤會，更要藉由認證程序確認確屬原眷戶本人於法定期間內親為意思表示。但依前揭核對結果，顯然錯誤、違法之處甚夥，完全無法建立行政機關行為之公信力，其結果更無可信。從而，原處分仍據以認定同意改建比例，即有違誤，應予撤銷，以維原告權益等語。並聲明求為判決訴願決定（即行政院97.4.21 院臺訴字第0970084405號、97.5.6院臺訴字第0970084769號）、原處分（即被告96.4.9昌易字第0960006218號、96.8.2昌易字第0960014792號函）有關原告部分均撤銷。
肆、被告則以：
一、被告依眷改條例第2 條第1 項、第22條及其施行細則第20條第1 項規定，以書面通知原眷戶改建之訊息後，其同意之原眷戶應於3 個月內經法院或民間公證人以書面認證其同意，至不同意者，得逕行註銷其眷舍居住憑證及原眷戶權益，收回該房地，並得移送管轄之地方法院裁定後強制執行。本件被告為辦理眷村改建事宜，由所轄總政局以92年公告說明，原眷戶同意改建者，應於92年12月4(5)日起至93年3 月3(4)日止，填具改（遷）建申請書，並經法院認證，逾期或限期補正仍未繳交者，視為不同意改建戶。惟原告等均未於期限內完成認證，經被告分別以函請原告等陳述意見，原告等仍未為之。從而，被告以原處分一、二註銷原告眷舍居住憑證及原眷戶權益，洵無違法不當之處。
二、國軍老舊眷村之改建，以被告為權責機關，按眷村分佈位置，依條件相近者採整體分區規劃，本件明建新村規劃為「自治新村改建基地」，並合併辦理認證，亦屬被告機關依權責所為，得依據國家整體預算及資源分配之考量，為合理之整體規劃，此為機關之裁量權限，原告任意指摘並無理由。老舊眷村改建之辦理，本係國家為實現照顧原眷戶並改善其生活環境等政策目的所為之給付行政，是以其法律保留原則之適用不若干涉行政嚴格。被告向來將門牌編訂所稱明德新村、建業新村此二者劃歸單一「明建新村」為管理，並僅設置單一眷村自治會而未有區分「明德新村自治會」、「建業新村自治會」等二者，且與兩村相關之函文無論係是否為答辯機關所出具者，均稱之「明建新村」並以「明建新村自治會」為發文或受文對象等情以視，即足證在管理上確僅有「明建新村」而非區分為二村。早期眷村依當時軍眷之管理規定- 即「國軍軍眷業務處理辦法」所定，各眷村均應設有自治會，並以眷村自治會協助主管機關處理眷村相關事務，包括連絡、服務、眷舍管理等，從而在管理上是否屬單一眷村，即非不得以是否設有單一自治會為斷。至眷村改建與否，究其事務之性質，仍屬眷村管理之事項範圍，故應以是否將之視為同一眷村而為「管理」，作為判斷該村於適用「國軍老舊眷村改建條例」時是否為單一眷村之標準為是。原告昧於主管機關就本改建案本具有高度之裁量權限，且對此二眷村實質上均單一管理之事實，而謂有違平等原則等，洵難謂為有據。
三、被告已立於主管機關之地位辦理改建程序。㈠被告已於89年5 月19日以祥祉字第05728 號令，授權總政治
作戰部辦理本件眷村改建原眷戶法定說明會公告作業（見可閱覽訴願卷第41頁），是92年公告雖係以總政治作戰局之名義所為，乃被告之所屬下級機關提供眷村改建程序事項之協助，應無礙於答辯機關確係基於主管機關之地位辦理眷村改建。嗣於92年12月4 日及5 日如期舉辦第1 階段說明會及備具說明書，且由該說明書所附高雄市「自治新村改建基地」原眷戶改（遷）建申請書末段所載「此致國防部」等語，可知本件改建確係由被告基於主管機關之地位所進行。惟原告等未於通知認證期限內配合辦理改建申請書認證作業，為使原眷戶了解規劃草案及蒐整原眷戶意見，復於94年4 月19日及20日舉辦第2 階段說明會，說明原眷戶業已同意改建並辦理法院認證者，得於第2 階段說明會後30日內變更法院認證選項，向列管單位以書面申請。原告等仍未於期限內表達同意改建之意向，被告依法辦理說明會及備具說明書，使原眷戶就其權利義務得充分明瞭，並賦予原告等眷戶權益相當程度之保障，已盡眷改條例第20條所定之書面說明義務。此觀被告就輔助購宅款之計算業已於系爭眷村改建第一階段（認證）說明書第七條第（一）項下「輔助購宅款」以下即已詳為說明（參答證12）即明。
㈡明建新村超過同意改建之原眷戶，於93年1 月底以前即均達
3/4 ，被告所屬海軍後勤司令部於93年2 月25日致明建新村自治會及93年3 月1 日致各眷村原眷戶之書函（參原告98年
7 月17日行政訴訟爭點整理2 狀，原證13），3 份文書說明略以辦理同意改建認證之原眷戶已達4 分之3 以上，其內容確為屬實，原告所稱以不實資訊之提供，陷原眷戶於錯誤等情，實不足採信。且被告作成系爭註銷處分前，均已由所轄機關以海軍陸戰隊95年12月19日瀚眷字第0950010087號函（參97年7 月31日答辯狀，答證2)、國防部海軍司令部96年2月14日渝眷字第0960001120號函（參97年7 月31日答辯狀，答證3)通知原告提出意見，並明確記載法規依據及法律效果，原告等指稱未給予陳述意見之機會，顯與事實不符。
㈢依眷改條例第21條同條例施行細則第19條規定，原眷戶得放
棄承購改建之住宅，自願領取輔助購宅款。輔助購宅款之數額應於主管機關規劃改建基地建築工程發包後，依決標價格計算之，從而在原眷戶未搬遷而進行發包興建前，實無從計算得知國有可計價公告土地現值、原眷戶數、住宅興建成本等計算基礎。是以眷改條例第21條之規定，乃指若有原眷戶放棄承購改建之住宅，於表達其自願僅領取該條例第20條所定之輔助購宅款之意願後，即得先行搬遷，非謂應領取款項後始得搬遷。
四、明建新村部分：㈠原眷戶合計共508 戶，扣除未辦理認證者計85戶、逾期始辦
理者計24戶，於第一階段認證期限屆至前（即93年3 月4 日前）已辦理認證者共計399 戶，已逾原眷戶戶數四分之三，依眷改條例第22條規定，自應辦理改建，業經鈞院97年度訴字第2051號判決肯認。再按眷改條例施行細則第20條第1 項規定，同意改建原眷戶之認定係「以書面為之，並經法院或民間公證人認證」，並無須製作同意改建名冊之規定。又行政行為應避免使已確定之案件立於不確定之狀態，進而嚴重影響法安定性，造成法律秩序動盪不安。是以，第一階段認證期間屆滿後，眷村改建與否即為底定，被告依認證之結果是否超過4 分之3 法定門檻決定是否辦理眷村改建，不再變動，俾免改建計畫陷於浮動不安之狀態而增加改建成本，進而影響同意改建眷戶之權益。本件原告所指之陳業、王哲佳、林尤秀欽、周吳培基、賈智龍、牟永鐘、關鳳臣、陳器、陳紀宗、常志驊等10戶，被告本即將之列為逾期認證之眷戶；原眷戶張永鐘等3 戶重複認證致有6 份認證書，惟該3 戶原眷戶應為同意改建之眷戶，亦僅應扣除重複繳交之申請書
3 份；張家麟等20戶期限屆至後表達不同意改建意願，應僅係影響個別眷戶是否為眷改條例第22條所稱之不同意改建眷戶，而不生重行計算改建比例之效力，以保障多數同意改建眷戶對於業經核定辦理改建之正當合理信賴；原告所舉之眷戶陳朱戴珍等戶，均係於第一階段同意改建並提出認證書之眷戶，有系爭認證書可為確切證明（參附件5)，被告將其列為同意改建戶之戶數，洵無不合法之處；原告稱宋明遠等15戶原眷戶之身分證字號於申請書與眷舍管理表上記載不同，惟原告所指之管理名冊（即眷舍管理表），並無原眷戶身分證字號之記載，原告既無可供比對之依據，其主張該15戶原眷戶之身分證字號有記載不同之情事云云，洵屬無據；原告稱張怡玟等16戶申請書之內容有修改，卻未由公證人於認證書上記明，曾國安等44戶申請書上之申請人姓名均為電腦打印曾妙錦等162 戶之申請書簽章日期與認證日期明顯不同，而不符合公證法之規定，陳業等約計88戶，申請書上之申請人姓名欄位之簽名筆跡不相吻合，不符合認證規定，均應予剔除等情，按原眷戶於法定期限內持認證書辦理認證之目的，乃在表達及確定其同意改建之意願，原眷戶確實同意辦理改建，在認證書親自簽名，且於公證人認證時更提出其身分證明文件證明為眷戶本人無誤後，再由公證人予以辦理認證，被告將此等認證書計入同意辦理改建之法定門檻，並無不合。即便原告認上開認證書涉有違法疑義，自應向公證人所屬之地方法院提出異議，而非於本案中執此為否定認證效力之抗辯。
㈡原告所指明建新村之趙國慶等16戶有門牌號碼相同之情形，
然是否具原眷戶之資格者，系以該眷戶是否領有主管機關或其所屬權責機關核發之國軍眷舍居住憑證或公文書之國軍老舊眷村住戶為認定，而與原眷戶所居住之眷舍門牌編制無涉。觀諸附件9 之「明建新村」眷舍管理表可知，該16戶所持主管機關核發居住憑證公文書之文號皆不相同，顯見其均具眷改條例第3條 所稱之原眷戶資格，而為個別不同之原眷戶無疑。該16戶既皆具原眷戶身分，且均於法定期限內提出經認證之同意改建申請書在案，自應將之計入同意改建原眷戶之戶數。原告所主張之牛福恩、蔣建禮、陳業、王哲佳、林尤秀敏、侯啟中、唐嘉鴻、趙星橋、林鳴遠、王之國、祝炳琪、俞岳年、周吳培基、州大維、莊中庸、周朝聘、賈智龍、江肇棠、牟永鐘、關鳳臣、陳器、陳紀宗、孟胡少英、常志驊等24人，被告本將之列為逾期認證之眷戶，而未將其作為計算同意改建眷戶數之基礎，此觀之被告之逾期認證眷戶表（參答證18）即明。而原告所指之鐘何素琴、張世奇、呂維儉、史化人、童俊飛、曹永舟、丁永武、曹毓銳、謝克武、梁月榮等人10人本列為不同意改建戶，亦未將其作為計算同意改建眷戶數之基礎（見參答證19未認證眷戶統計表）即明。原告所指之黃大遠係於93年1 月15日辦理認證、羅春熊係於99年1 月3 日辦理認證、程河靜係於99年1 月15日辦理認證，此觀之附件6 「明建新村」原眷戶第一次認證書即明，從而原告稱渠等為逾期認證之原眷戶，洵屬無據。
㈢原告又主張明建新村包括原告黃金玉等在內，計有75戶認證
書未經提出認證之申請書，惟依附件6 即明被告將之列為不同意改建戶，而未將其作為計算同意改建眷戶數之基礎，故此部分亦無違誤。原告稱有21戶列入同意改建之眷戶，無法尋得認證書，查分別於該申請書之第15頁（建業新村00-0號）、第16頁（建業新村00號）、第87頁（建業新村00-0號）、第91頁（建業新村00-0號）、第114 頁（建業新村00-00號）、第138 頁（建業新村00-0號）、第153 頁（建業新村00-0號）、第174 頁（建業新村00-0號）、第209 頁（建業新村000-0 號）、第235 頁（建業新村000 號）、第243 頁（建業新村000號）、第246 頁（建業新村000 號）、第26
9 頁（建業新村000-0 號）、第299 頁（建業新村000 號）、第301 頁（建業新村000-0 號）、第305 頁（建業新村000-0 號）、第318 頁（建業新村000 號）、第330 頁（建業新村000 號）、第331 頁（建業新村000 號）、第346 頁（建業新村000 號）、第352 頁（建業新村000 號），且經公證人認證。原告此部分主張，洵屬無據。綜上所述，本件原告等所處「明建新村」之原眷戶總數計508 戶，同意改建原眷戶所繳交之認證書共計412 紙，扣除逾期認證之10紙及重複辦理認證之3 紙，同意改建之原眷戶共計399 戶，已逾原眷戶數4 分之3 ，依眷改條例第22條規定，「明建新村」為同意改建之眷村，自應辦理改建。
五、崇實新村部分：㈠原告主張崇實新村有黃克正等23戶未參加認證，而被告將渠
等列為不同意改建之眷戶，在計算「崇實新村」同意改建之戶數是否超過法定門檻時，未列為計算同意改建戶數之基礎；原告等主張魏亦強等18戶雖有申請書認證時間已逾改建說明書辦理改（遷）建所訂93年3 月4 日前申請認證期間之情形，然上開18人之申請書中僅魏亦強、虞應藏、唐明輝、徐樹模、鄒元鴻5 人之申請書附於前開附件7 之認證書中，縱有應扣除之情形，亦僅需扣除5 份，本件附件7 之高雄市「自治新村」改建基地「崇實新村」原眷戶第1 次認證書共計
341 份，扣除於其認證之5 份，尚有336 戶為同意改建之眷戶，顯已逾法定改建之門檻；原告主張李畹九等95戶於申請時並不具備合法原眷戶身分，韓陳政等48戶申請書申請人簽名與內文關於權益選項之簽名不同無法辨識是否為同一人所為，經查本件各該認證書均經辦理認證，當為合法有效之認證書，原告等主張系爭認證書具有瑕疵所持理由不外為非具原眷戶資格者辦理認證、申請人簽名與內文關於權益選項之簽名不同之情形等，此自係對於公證人辦理公證事務未依公證法之規定辦理有所指摘，應按公證法第16條、第17條規定意旨，向公證人所屬之地方法院提出異議，而非於本案中執此為否定認證效力之抗辯。
㈡針對原告等主張有李畹九等131 戶並未於眷舍管理表上計載
合法辦理權益承受登錄之情形：按眷改條例第3 條規定，認定申請人是否具備原眷戶身分，係以該申請人是否經被告或所屬權責機關核發居住憑證或公文書為認定（若係權益承受人則檢視其是否經核發權益承受公文書），而眷舍管理表僅係基於管理上之便利而作成之文書，僅具管理之功用，與原眷戶身分之認定尚屬無涉。今李畹九等計131 戶確實同意辦理改建，並於被告所提出之認證書親自簽名於其上，經公證人確認渠等為原眷戶無疑後，再由公證人予以辦理認證，則渠等確具原眷戶之身分且為同意改建之眷戶無疑，原告主張此李畹九等計131 戶申請書應予扣除云云，洵不足採。㈢本件「崇實新村」之原眷戶總數計376 戶，同意改建原眷戶
所繳交之認證書共計341 紙，扣除逾期認證之5 紙，同意改建之原眷戶共計336 戶，已逾原眷戶數4 分之3 ，「崇實新村」為同意改建之眷村，自應辦理改建。
六、被告裁量給予逾期認證者認證之機會，並不影響原告權益：按眷改條例施行細則第20條第1 項規定並未限制主管機關於同意改建者已逾四分之三後，為維護未辦理改建認證者之權益，依其裁量給予認證之機會，以免遭受註銷眷舍居住憑證及原眷戶權益之不利益，且原告等既不同意改建，則被告是否允許原眷戶逾期辦理認證，與渠等無涉，亦未因此遭受不能預見之損害。縱扣除逾期始辦理認證者，原眷戶同意改建之戶數仍逾四分之三，已如前所述，實難謂因此影響不同意改建者之權益，原告據此為本件撤銷之理由，並無所憑。
七、國防部總政治作戰局92年11月25日勁勢字第0920014643號公告（參97年7 月31日答辯狀，答證1)內容係將本件改建程序之相關事項告知眷村住戶，並通知嗣後改（遷）認證說明會之日期，均僅屬事實通知，並未因該公告之作成即發生法律上效果。且被告註銷原告等原眷戶權益係因渠等於92年12月
5 日召開說明會後，於93年3 月4 日之法定期限前仍未提出同意改建之申請，此由原處分之說明欄第二點可明，是以原處分之作成理由既與上開公告無涉，自足證上開公告僅屬事實通知而非行政處分為是。再者，總政局為被告下級機關，於各眷村改建程序中與眷戶均有文書往來，其權責依該局組織條例第3 條第6 款之規定包括：「眷村改建政策之企劃及督導事項」，該局復依眷改條例施行細則第4 條第1 項為眷村國有土地之管理機關。是以，政戰局作成之上開公告應無明顯欠缺事務權限之瑕疵情事，該局之公告亦僅係對外代為佈達被告將召開改（遷）建說明會之事實，而將改建之訊息以書面告知原眷戶者仍係被告，該局並未逾越其法定權限，從而原告主張該公告為無效之行政處分云云，實屬無據。
八、原告等不得以其他不同意改建之眷戶答辯機關尚未對之為註銷處分，有違平等原則云云，主張「不法之平等」。蓋「行政行為，非有正當理由，不得為差別待遇，行政程序法第6條定有明文，此即行政法上之平等原則。然行政機關若行使職權時未依法為之，致誤授與人民依法原不應授與之利益，或就個案違法狀態未予排除而使人民獲得利益，該利益並非法律所應保護之利益，因此其他人民不能要求行政機關比照各該案例授予利益，亦即人民不得主張『不法之平等』。」為最高行政法院92年度判字第684 號裁判意旨所明揭，故原告主張違平等原則顯無理由。
九、按行政程序法第123 條及行為時（90年10月31日修正版本）眷改條例第22條規定，原眷戶有四分之三以上同意改建者，主管機關對於不同意改建之眷戶依法得以行政處分註銷其原眷戶資格；次按「前條之廢止，應自廢止原因發生後兩年內為之。」為行政程序法第124 條所明揭。本件原告等未於通知認證期限內，即92年12月4(5)日起至93年3 月3(4)日，配合辦理改建申請書認證作業，亦未於第2 階段說明會後30日內表達同意改建之意向，嗣被告所屬下級海軍陸戰隊指揮部令部及國防部海軍司令部依法分別以95年12月19日瀚眷字第0950010087號函（參原告97年6 月13日行政訴訟起訴狀原證4)及96年2 月14日渝眷字第0960001120號函（參原告97年6月13日行政訴訟起訴狀原證4)給予原告等陳述意見之機會，惟原告等仍不配合改建，是以本件原告等始終為不同意改建之眷戶。核原告所該當之情事乃持續性發生效力之狀態，並非一次即為終結之行為，其廢止原因係隨著違法狀態之持續而每日不間斷的發生中，亦即原告於未配合改建狀態持續中的每日俱在使廢止原因不斷地發生。揆諸前揭各規定及行政程序法第124 條之意旨，被告廢止授予原告等利益之處分之除斥期間尚未開始起算，被告作成註銷原告等原眷戶資格之處分自無逾2 年除斥期間。
十、綜上所述，原告等之各項主張洵屬於法無據，而不可採等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
伍、本件如事實概要欄所述之事實，有訴願決定、原處分書、原告訴願書、政戰局92年11月25日勁勢字第0920014643號公告、被告89年授權令、高雄市「自治新村改建基地」改（遷）建第一階段（認證）說明書及申請書、明建眷村文化暨權益促進會93年3 月4 日書函、海軍陸戰隊指揮部95年12月19日瀚眷字第0950010087號函、國防部海軍司令部96年2 月14日瀚眷字第0960001120號函、原告等96年1 月15日申請釋疑書、海軍陸戰隊指揮部96年2 月26日瀚工字第0960001529號函、海軍後勤司令部93年11月23日沛眷字第0930018695號書函、政戰局93年9 月9 日勁勢字第0930012930號書函、海軍後勤司令部93年2 月25日沛眷字第0000000000書函、海軍後勤司令部93年2 月5 日通告、93年2 月25日沛眷字第0930002883號書函、3 月1 日沛眷字第0930003202號書函、海軍後勤司令部94年2 月1 日澄育字第0940000277號令、明德、建業新村「不同意現行眷改」眷戶名冊（93年3 月4 日截止）、明德、建業新村發存證信函至國防部不參加現行眷改眷戶名冊、昭和18年左營軍區圖、日治末期左營軍區海軍官舍、高雄市市各眷村劃分圖、依據空照圖所繪製「明德」、「建業」與「南建業」新村及眷舍分佈情形、明德新村與建業新村之門牌號碼及道路指標、被告國防部受任律師寄達「明德新村」與「建業新村」眷戶所用信封上書寫之地址、明建眷村文化暨權益促進會93年3 月4 日以(93)字第001 號書函、高雄市崇實新村等六村暨散戶羅智敏等2 戶遷建自治新村改建基地認證統計表、相關明德新村與建業新村國軍眷舍管理表、高雄市「明建新村」位置示意圖等件分別附原處分卷、訴願卷及本院卷可稽，除後列爭點外，均為可確認之事實。
陸、歸納兩造陳述，本件爭執之重點在於：本件眷村改建程序是否合法？被告將明德、建業二不同眷村合併辦理認證，有無違反眷改條例之規定？系爭明德新村、建業新村認證結果，是否已達4 分之3 以上同意改建門檻？被告以原告均為不同意改建眷戶，依眷改條例第22條規定，以原處分註銷原告原眷戶權益，是否適法？本院判斷如下：
一、軍人因任軍職而獲配住軍方所管理眷舍之法律關係，乃私法上使用借貸關係，則終止借貸關係收回眷舍屬私法爭議。而各該主管機關或其所屬權責機關所核發證明眷舍配住權證，核係公文書亦為私權證明文件。惟迄85年2 月5 日總統(85)華總字第8500027130號令制定公布眷改條例，其中第1 條第
1 項：「為加速更新國軍老舊眷村，提高土地使用經濟效益，興建住宅照顧原眷戶及中低收入戶，協助地方政府取得公共設施用地，並改善都市景觀，特制定本條例。」第2 條第
1 項：「本條例主管機關為國防部。」第3 條「（第1 項）本條例所稱國軍老舊眷村，係指於中華民國69年12月31日以前興建完成之軍眷住宅，具有下列各款情形之一者：（第1款）一、政府興建分配者。（第2 款）二、中華婦女反共聯合會捐款興建者。（第3 款）三、政府提供土地由眷戶自費興建者。（第4 款）四、其他經主管機關認定者。（第2 項）本條例所稱原眷戶，係指領有主管機關或其所屬權責機關核發之國軍眷舍居住憑證或公文書之國軍老舊眷村住戶。」第5 條：「（第1 項）原眷戶享有承購依本條例興建之住宅及由政府給與輔助購宅款之權益。原眷戶死亡者，由配偶承受其權益，餘均不得承受其權益。……（第2 項）前項子女人數在二人以上者，應於原眷戶與配偶均死亡情事發生之日起三個月內，以書面協議向主管機關表示由一人承受權益；逾期均喪失承受之權益。」第26條：「本條例第3 條第1 項第3 款之軍眷住宅，其使用人不具原眷戶身分而領有房屋所有權狀者，比照原眷戶規定辦理之。」等規定，得見眷改條例乃政府「為加速更新國軍老舊眷村，提高土地使用經濟效益，興建住宅照顧原眷戶及中低收入戶，協助地方政府取得公共設施用地，並改善都市景觀」之公共利益所制定。眷改條例就原眷戶予以定義，構建原眷戶享有承購依該條例興建之住宅及由政府給與輔助購宅款之權益，發生公法之效力，因此註銷眷戶居住憑證及原眷戶權益爭議為公法事件。
二、按行為時（即90年10月31日修正公布）之國軍老舊眷村改建條例第1 條規定：「為加速更新國軍老舊眷村，提高土地使用經濟效益，興建住宅照顧原眷戶及中低收入戶，協助地方政府取得公共設施用地，並改善都市景觀，特制定本條例；本條例未規定者，適用其他有關法律之規定。」第2 條第1項規定：「本條例主管機關為國防部。」第6 條第1 項規定：「主管機關辦理國軍老舊眷村改建，應按眷村分布位置，依條件相近者採整體分區規劃，並運用既有眷村土地、不適用營地或價購土地，依規定變更為適當使用分區或用地，集中興建住宅社區。」第22條規定：「規劃改建之眷村，其原眷戶有四分之三以上同意改建者，對不同意改建之眷戶，主管機關得逕行註銷其眷舍居住憑證及原眷戶權益，收回該房地，並得移送管轄之地方法院裁定後強制執行。」第29條規定：「本條例施行細則，由主管機關定之。」次按行為時（即91年2 月27日修正發佈）之國軍老舊眷村改建條例施行細則第1 條規定：「本細則依國軍老舊眷村改建條例（以下簡稱本條例）第29條訂定之。」，同施行細則第20條第1 項規定：「原眷戶依本條例第22條規定同意改建者，應於主管機關書面通知之日起三個月以書面為之，並經法院或民間公證人認證。」再按司法院釋字第557 號解釋明白揭示：「行政機關、公立學校或公營事業機構，為安定現職人員生活，提供宿舍予其所屬人員任職期間居住，本屬其依組織法規管理財物之權限內行為；至因退休、調職等原因離職之人員，原應隨即歸還其所使用之宿舍，惟為兼顧此等人員生活，非不得於必要時酌情准其暫時續住以為權宜措施。行政院基於全國最高行政機關之職責，盱衡國家有限資源之分配，依公教人員、公營事業機構服務人員任用法規、俸給結構之不同，自得發布相關規定為必要合理之規範，以供遵循。」則基於同一理由，以此類推國防部對於軍眷眷舍房地之管理及處理自得基於主管機關之地位發布相關規定為必要合理之規範，作為行政準則。又因立法者基於社會政策考量而制定國軍老舊眷村改建條例以保障原眷戶優於其他一般國民之權益。而無論如何，國軍老舊眷村之改建，本質上仍係國防部對於軍眷眷舍房地之管理及處理，其基於管理權人地位，對於軍眷眷舍之土地如何改建、規劃及利用，乃至於對於原眷戶身分之認證，只要未與國軍老舊眷村改建條例抵觸或有違於原眷戶間之平等，本得自為規範。況眷改條例所創設之原眷戶法律地位，優於其他一般國民，眷舍改建配售更是典型給付行政，原眷戶權益在層級化法律保留原則體系，應屬低密度法律保留，是以眷改條例第29條既已概括授權國防部就施行細則為規定，國防部就眷村改建之相關措施，本應基於其行政之積極性、公益性，酌量當時之社會經濟狀況，財政收支情形，除非涉及公共利益之重大事項，應有法律或法律授權之命令為依據之必要外，也應有其整體性考量個案行政形成空間。核諸開施行細則之規定內容，並無悖離眷改條例，且為辦理眷改業務細節性、技術性規定，屬規範母法授權範圍事項之行政命令，亦無悖於法律保留原則，行政機關依此為行政處分，即屬適法，應予尊重。
三、查被告以89年5 月19日（89）祥祉字第05728 號令，授權所屬政戰局辦理眷改條例內原眷戶法定說明會公告作業（見本院卷1 第61頁），該局於92年11月25日以勁勢字第0920014643號公告召開高雄市自治新村改建基地改（遷）建認證說明會，並於公告事項載明同意改建之原眷戶及違占建戶同意改建者，應於93年3 月4 日前，填具改（遷）建申請書，並經法院認證後，連同相關資料一併繳交列管軍種單位，逾期未繳交者則視為不同意改建戶（見本院卷1 第28頁）。惟原告均未配合辦理改（遷）建法院認證事宜，且「……經由認證手續表達不同意改建意願，並將認證結果寄存於高雄地方法院……」（見本院卷1 頁8 即原告起訴狀第3 項）；原告呂培華（崇實新村眷戶）以外之原告均為明建新村眷戶，依其出具「高雄市『自治新村』改建基地明建新村原眷戶有條件不同意眷村改建聲明書」，內容略以：依眷改條例施行細則第20條第2 項「原眷戶未達四分之三同意改建之眷村，不辦理改建，於本條例廢止後，依國有財產法有關規定辦理」，「據此原眷戶如超過四分之一以上不同意改建，則可依法不參加改建，以上聲明內容，本人均已明瞭，『且決定不參加眷村改建』……」；再遍觀全卷資料，亦無原告明確表示同意改建之證明，足見原告為不同意改建之眷戶。則被告於明建新村、崇實新村之原眷戶有四分之三以上同意改建，未就不同意改建部分提出陳述書，且未經辦理同意改建申請書之認證，被告乃依眷改條例第22條規定，以原處分註銷原告眷舍居住憑證及原眷戶權益，揆諸前揭規定，並無違誤。
四、雖原告主張「明德新村」與「建業新村」是否確有加以改建之必要，非屬無疑；被告所屬總政治作戰局逕將「明德新村」與「建業新村」合併為「明建新村」，並合併辦理認證，非屬被告裁量權限之範疇等情。經查：
㈠依眷改條例第3 條規定，凡於69年12月31日以前興建完成之
軍眷住宅，均屬適用眷改條例之國軍老舊眷村，而本件「崇實新村」、「明德新村」及「建業新村」之眷舍，均係69年
12 月31 日前興建完成，此有崇實、明建新村眷舍管理表可稽，則被告以上開眷村為眷改條例所規範改建之老舊眷村，進行改建，自無不法。
㈡徵諸眷改條例第1 條所揭示之立法意旨，眷改之目的非侷限
於改善軍眷之生活環境，尚有「提高土地使用經濟效益、興建住宅照顧中低收入戶、協助地方政府取得公共設施用地，並改善都市景觀」，又依照眷改條例第6 條第1 項之規定可知「主管機關辦理國軍老舊眷村改建，應按眷村分布位置，依條件相近者採整體分區規劃，並運用既有眷村土地、不適用營地或價購土地，依規定變更為適當使用分區或用地，集中興建住宅社區。」是以，國軍老舊眷村之改建，係以被告為權責機關，按眷村分佈位置，依條件相近者採整體分區規劃，是否為同一管理，決定是否合併。本件「明德新村」、「崇實新村」、「建業新村」之分佈位置如位置示意圖（本院卷2 頁36即答證16），「明德新村」、「建業新村」屬管理上同一村者，在地理位置上相接近，況且按門牌編定為「明德新村」、「建業新村」二者，向來劃歸為單一之「明建新村」自治會為管理，此可由明建新村文化暨權益促進會之發函（本院卷1 頁31即原證2 ）、國防部總戰局（本院卷1頁71即原證11）、海軍後勤司令部（本院卷1 頁72即原證12）之函覆受文者即可明知在管理上確僅有「明建新村」而非區分為二村，原告對於二者地理位置相近、管理上同屬一自治會等節，亦不爭執，本件管理上僅有「明建新村」而非區分為二村「明德新村」及「建業新村」，核被告上開分區合併眷改為有正當理由。
㈢按「本條例主管機關為國防部」、「行政機關為發揮共同一
體之行政機能，應於其權限範圍內互相協助。」為眷改條例第2 條第1 項、行政程序法第19條第1 項所明定。準此，推動國軍老舊眷村改建之主管機關為被告，而本於行政一體之行政機能，於具有隸屬關係之行政機關間，於上級機關行政監督權之作用，得要求為職務上之協助。經查：被告為辦理本件改建事宜，前於89年5 月19日以(89)祥祉字第05728 號令（見本院卷1 頁61），授權所屬各級機關辦理眷改條例內原眷戶法定說明會事宜（崇實新村由海軍總司令部列管、明建新村由海軍陸戰隊指揮部及海軍後勤司令部列管）。並辦理資料彙整之任務，然因眷村改建程序事項繁多，實難強責要求被告就每一程序行為均親自為之，而不得由所屬機關提供協助。是以，被告所屬政戰局就辦理本件眷村改建事項業經被告授權，被告所屬政戰局於92年11月25日以勁勢字第0920014643號公告，召開高雄市自治新村改建基地認證說明會，並載明同意改建之原眷戶及違占建戶應於說明會後3 個月內，填具改（遷）建申請書，並經法院或民間公證人認證後，連同相關資料一併繳交至列管軍種單位，逾未繳交者則視為不同意改建戶等作為屬合法有據。次查：本件嗣於92年12月4 日及5 日如期舉辦第1 階段說明會及備具說明書，且由該說明書所附高雄市「自治新村改建基地」原眷戶改（遷）建申請書（見本院卷1 第135 頁）末段所載「此致國防部」等語，可知本件改建確係由被告基於主管機關之地位所進行。再者，本件同意改建人數是否超過4 分之3 之核定、註銷不同意改建眷戶之居住憑證及眷戶提出改建申請之機關對象等事項仍由被告辦理。是被告所屬總政治作戰局及其他被告所屬機關並無以自己名義針對上開事項為准否之權限。是以，被告所屬總政治作戰局依該令之授權辦理國軍老舊眷村改建相關事宜，揆諸前揭行政程序法第19條第1 項規定，洵屬下級機關依上級機關之指示所為之職權協助事項，尚無違法。從而，原告此部分之主張，尚非可採。
五、原告又以明建新村同意改建之原眷戶已達總戶數4 分之3 以上，仍有疑義，被告應提出與原眷戶辦理法院認證之同一印章之「同意改建名冊」予以證明等語。惟按眷改條例施行細則第20條第1 項規定，有關眷村同意改建原眷戶之認定係「以書面為之，並經法院或民間公證人認證」，故原告主張以同一印章製作之同意改建名冊，於法無據。又明建新村原眷戶總數計508 戶，有被告提出明建新村眷舍管理表二冊為憑，原告主張有164 戶不同意改建，並於93年1 月3 日認證（見原告證1 ），故同意改建之眷戶未達四分之三以上，惟渠等並非向被告表示不同意改建，且該164 戶其中多數眷戶仍依通知，於93年3 月4 日期限前辦理同意改建申請書認證，並向被告提出同意改建申請書認證書，自應計入同意改建之眷戶，故原告主張有164 戶不同意改建，非可採信。明建新村經原眷戶四分之三以上同意改建，辦理認證，有經認證之同意改建申請書可憑，原告陳稱經其檢視被告提出之「明建新村」第一次原眷戶認證書計412 份，部分認證申請書具有下列各瑕疵，應予扣除等情，爰審酌如下：
㈠原告主張原眷戶趙國慶等16戶以不同姓名之眷戶列為2 戶之
情形乙節。按眷改條例第3 條規定「本條例所稱原眷戶，係指領有主管機關或其所屬權責機關核發之國軍眷舍居住憑證或公文書之國軍老舊眷村住戶。」則眷改條例所稱之原眷戶係以是否領有主管機關或其所屬權責機關核發之國軍眷舍居住憑證或公文書為斷，核與原眷戶所居住之眷舍門牌編制無涉。再觀諸附件10之「明建新村」眷舍管理表可知，原告所指之16戶均持有主管機關核發居住憑證，且該居住憑證公文書之文號皆不相同，足見渠等均為眷改條例第3 條所稱之原眷戶，而為個別不同之原眷戶無疑；該16戶均於法定期限內提出經認證之同意改建申請書在案，被告將之計入同意改建原眷戶之戶數，並無不合。
㈡原告主張原眷戶牛福恩等37戶認證期限，已逾越認證期限之
情形乙節。經查該37戶其中24戶即牛福恩、蔣建禮、陳業、王哲佳、林尤秀敏、侯啟中、唐嘉鴻、趙星橋、林鳴遠、王之國、祝炳琪、俞岳年、周吳培基、州大維、莊中庸、周朝聘、賈智龍、江肇棠、牟永鐘、關鳳臣、陳器、陳紀宗、孟胡少英、常志驊等，被告因渠等逾期認證，並未列入計算同意改建眷戶數之基礎，此觀之被告所整理之逾期認證眷戶表附於本院卷可參（見本院卷3 第160 頁至第162 頁）即明。
次查，原告所指之鐘何素琴、張世奇、呂維儉、史化人、童俊飛、曹永舟、丁永武、曹毓銳、謝克武、梁月榮等人10人，被告將之列為不同意改建戶，亦未將其列入計算同意改建眷戶數，此觀之被告所整理之未認證眷戶統計表附於本院卷可參（同上卷第163 頁至第169 頁）即明。至於其餘3 戶黃大遠、程河靜及羅春雄均於93年1 月3 日提出同意改建申請書，其中黃大遠、程河靜於93年1 月15日辦理認證、羅春雄則於99年1 月3 日辦理認證（見附件6 「明建新村」原眷戶第一次認證書頁156 、277 、374 ），故原告稱此3 戶為逾期認證之原眷戶，為不可採。
㈢原告主張被告就包括原告在內等75戶明建新村未認證眷戶列
入計算乙節，被告辯稱明建新村眷戶508 戶，其中85戶未辦理認證，即被告將原告所稱未辦理認證之75戶列為不同意改建戶，即未將其列入計算同意改建眷戶數，此觀之被告所整理之未認證眷戶統計表（見本院卷3 頁163 至169 ）即明，故原告此部分主張亦無可取。
㈣原告主張被告所列同意改建之原眷戶林傑（即林蔭中）等18
戶無法尋得申請書乙節。經查該18戶之申請書均在附件6 「明建新村」原眷戶第一次認證書第15頁（建業新村00-0號）、第16頁（建業新村00號）、第19頁（建業新村00號）、第87頁（建業新村00-0號）、第91頁（建業新村00-0號）、第
114 頁（建業新村00-00 號）、第138 頁（建業新村00-0號）、第174 頁（建業新村00-0號）、第209 頁（建業新村100-0 號）、第235 頁（建業新村000 號）、第243 頁（建業新村000 號）、第269 頁（建業新村000-0 號）、第299 頁（建業新村000 號）、第301 頁（建業新村000-0 號）、第
330 頁（建業新村000 號）、第346 頁（建業新村000 號）、第352 頁（建業新村000 號）、第383 頁（明德新村00號），且申請書均經認證，故原告此部分主張為不可採。
㈤原告主張原眷戶張永鐘、劉純清及李祖基等3 戶重複提出申
請書之情形，則該3 戶原眷戶應屬同意改建之眷戶，自應計入同意改建之原眷戶戶數，僅應扣除重複繳交之申請書3 份。
㈥原告主張原眷戶曾妙錦等61戶之申請書，其上簽章日期與認
證日期明顯不同之情形；有曾國安等42戶申請書上之申請人姓名均為電腦打印之情形；有張怡玟等7 戶申請書之內容有修改，卻未由公證人於認證書上記明之情形；有陳光媛等84戶申請書上之申請人姓名欄位之簽名筆跡不相符和之情形等情。經查：
1.原眷戶於法定期限內持認證書辦理認證之目的，乃在表達及確定其同意改建之意願，上開原眷戶提出申請書同意辦理改建，經公證人依法認證簽名或蓋章為真正，予以認證，應可確認提出認證書之原眷戶同意改建，被告將此等認證書計入同意辦理改建之法定門檻，並無不合法之處。
2.按公證法所稱公證事務係指公證及認證事務（公證法施行細則第2 條），而公證及認證二者意涵不同（司法院99年4 月
8 日秘台廳民三字第0990007212號）。按公證人作成公證書，應記載其所聽取之陳述與所見之狀況，及其他實際體驗之方法與結果（公證法第80條規定參照），故「公證」係公證人就請求人請求之法律行為或其他私權事實於實際體驗後，證明該法律行為之作成或該私權事實之存在，因此，公證請求日期與作成公證書日期應為同日；而公證人認證私文書，應使當事人當面於私文書簽名，或承認為其簽名，並於認證書內記明其事由（公證法第101 條第1 項規定參照），故「認證」係公證人就請求人請求認證之文書，證明私文書之簽名為請求人自為或承認為其簽名，即請求可承認私文書為其簽名後再申請認證，不必一定要在公證人面前親自簽名，故申請認證日與公證人之認證日未必相同。又公證人認證私證書，僅係由當事人承認其簽名或蓋章，請求人只要提出有關證件，證明其身分相符，即應予認證，是僅認證簽名部分，就內容是否真正，則不予審認（臺灣高等法院87年抗字第2766號民事裁定）。原告對於公證人就本件同意改建申請書之認證之指摘，自可依公證法相關規定異議，惟未經異議有理由而撤銷申請書認證之前，本件原眷戶之同意改建申請書既經公證人依公證法規定，予以認證，公證人在認證文書上直接註記認證各原眷戶同意改建申請書之簽名或蓋章，當為合法有效之認證書。另原告質疑部分認證書是否為本人簽署，然並未舉證，自難以原告之猜測推翻認證書之效力，則被告將已經認證之申請書列入眷改條例第22條之同意改建人數中計算，並無不當。
㈦原告主張原眷戶張家麟等20戶經列為不同意改建戶；周永華
等12戶期限屆至後，表達不同意改建意願，渠等同意改建之認證書應予剔除乙節。按眷改條例施行細則第20條規定「原眷戶依本條例第22條規定同意改建者，應於主管機關書面通知之日起3 個月以書面為之，並經法院或民間公證人認證。
」是以，同意改建之原眷戶數是否超過法定門檻，應以法定期限內繳交申請認證書之原眷戶數為計算基礎；行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴（行政程序法第8 條參照），避免使已確定之案件立於不確定之狀態，進而嚴重影響法安定性，造成法律秩序動盪不安，因此，第一階段認證期間屆滿，經原眷戶4 分之3 認證同意改建即應辦理眷村改建；期限後個別變更改建意見僅影響個別眷戶權益處理方式，就已核定確定之眷村改建不受影響，以保障多數同意改建眷戶對於經核定之眷村辦理改建之正當合理信賴，並避免使被告已核定之眷村改建，處於不確定之狀態。準此，原告所述張家麟、周永華等原眷戶，縱於期限屆至後，變原為不同意改建屬實，其不同意之意見與於施行細則第20條「於主管機關書面通知之日起3 個月以書面為之」規定不符，自不得以期限後所表示之意見作為計算基準，仍應以期限內之認證為計算基礎，故原告主張此部分變更為不同意改建之眷戶數應予扣除，為不可採。
㈧原告主張原眷戶宋明遠等15戶申請書與認證名冊之身分證字
號不符，無法確認是否為本件認證（本院卷3 頁137 ）乙節。經查是否逾4 分之3 以經認證之申請書為依據，而非以認證名冊為依據；即便二者不符，但仍足以證明該原眷戶同意改建，且無重複計算之情，則原告主張應予剔除，亦無可取。
㈨本件原告所處「明建新村」之原眷戶總數計508 戶，法定4
分之3 同意改建之門檻為381 戶。原告稱其檢視同意改建原眷戶所繳交之認證書共計412 紙，而依前述，應扣除者僅重複辦理認證之3 紙，可見同意改建經認證之原眷戶占原眷戶總數508 戶之比例已達4 分之3 ，與被告稱其中85戶未辦理認證，24戶逾期提出認證，同意改建之眷戶已達4 分之3 ，結果並無不同，依眷改條例第22條規定之意旨，「明建新村」為同意改建之眷村，自應辦理改建。
六、崇實新村原眷戶總數各計為376 戶，此有被告提出之各該眷舍管理表冊為憑，法定4 分之3 同意改建之門檻為282 戶。
原告主張其檢視「崇實新村」第一次原眷戶之同意改建申請書之認證計341 份，其有下列各項瑕疵乙節。經查：
㈠原告主張原眷戶黃克正等23戶（見本院卷3 頁143 ）未於認
證期限內繳交同意改建申請書，被告將渠等列為不同意改建之眷戶，且於計算「崇實新村」同意改建之戶數是否超過法定門檻時，未將之列為計算同意改建戶數之基礎，此觀之附件7 「崇實新村」原眷戶第1 次認證書並未包含此23戶在內即明，故原告主張「崇實新村」原眷戶第1 次認證書需扣除此23戶，洵不足採。又此23戶中之黃克正、鍾廣元、韓行祚、殷洪希、鄭洪、徐國忠、王海榮、江騖、涂春根、卓學湘10戶，因不服被告以渠等未於認證期限內未提出申請眷改認證書，予以註銷居住憑證及原眷戶權益，向本院提起行政訴訟，經本院97年度訴字第2051號判決駁回渠等之訴，併予敘明。
㈡原告主張另有魏亦強等18戶（見本院卷3 頁143 反面）眷改
申請書認證時間已逾申請認證期間之情形。經查，本件眷村改建，依說明書規定應於93年3 月4 日前申請改建認證；原告所稱此部分18戶之申請書中僅魏亦強、虞應藏、唐明輝、徐樹模、鄒元鴻5 人之申請書附於前開附件7 之認證書中，縱有應扣除之情形，亦僅須扣除5 份，而崇實新村原眷戶第
1 次認證書共計341 份，經扣除5 份，尚有336 戶為同意改建之眷戶，顯已逾法定改建4 分之3 之門檻。
㈢原告等主張原眷戶韓陳政等48戶（見本院卷3 頁148 反面至
149 反面）申請書申請人簽名與內文關於權益選項之簽名不同，無法辨識是否為同一人乙節，按本件既經公證人依公證法第106 條直接認證方式，在認證文書上直接註記認證各原眷戶同意改建申請書之簽名或蓋章，當為合法有效之認證書，原告雖認部分認證書是否為本人簽署有所疑慮，然此皆為原告一己之猜測，不足以推翻認證書之效力（見前㈥說明）。
㈣原告等主張有李畹九等131 戶並未於眷舍管理表上記載合法
辦理權益承受登錄，是否為原眷戶有疑義乙節：按之眷改條例第3 條規定，所謂原眷戶係指持有權責機關核發居住憑證或公文書以為認定（若係權益承受人則以其是否經核發權益承受公文書為常），而非以眷舍管理表之記載為準，蓋以眷舍管理表係基於管理上而作成之文書，目的在於供眷舍管理而不在於認定原眷戶身分。原告所稱李畹九等計131 戶為原眷戶，渠等同意辦理改建，於改建申請書親自簽名，且經公證人依法辦理認證，而原告並未能證明此131 戶並非持有居住憑證或公文書之原眷戶，則被告依權責單位核發之居住憑證或公文書認定渠等為原眷戶，經公證人之認證其身分及簽名之真正，列為同意改建之眷戶，尚無不合，故原告等以此系爭計131 戶並未於眷舍管理表記載合法辦理權益承受登錄，渠等之認證申請書應予扣除，洵不足採。
㈤綜上，本件「崇實新村」原眷戶總數計376 戶，同意改建原
眷戶所繳交之認證書共計334 紙，扣除逾期認證之5 紙，同意改建之原眷戶共計329 戶，已達原眷戶數4 分之3 （282戶），依眷改條例第22條規定，自應辦理改建。
七、原告主張應經認證之「高雄市『自治新村改建基地』原眷戶改遷建申請書」內容，並不僅止限於調查同意改建與否，尚列出改建之條件選項，添加法律所無之限制，致原眷戶無適當選項可供勾選乙節。經查：原眷戶改（遷）建申請書（見本院卷1 頁30）上附條件之5 選項，各有其法令依據，其第
1 選項為：原階購置原坪型，不辦理自費增坪者（此係依眷改條例第20條第1 項及配售坪型辦法第2 條所定）；第2 選項：自費增坪上一階坪型（此依眷改條例施行細則第14條、配售坪型辦法第4 條所定）；第3 選項：原階購置十二坪型（此依眷改條例施行細則第19條第3 項、配售坪型辦法第2條
第1項第5 款所定）；第4 選項：領取完工後輔助購宅款（此依眷改條例第21條及施行細則第19條所定）。第5 選項：
購置民間市場成屋（此依眷改條例第21條及施行細則第19條所定）。雖其中第4 選項末段所附加︰「同意俟基金寬裕後，檢討發給輔助購宅款」等文句為眷改條例及其施行細則條文所無，但是依照依眷改條例第20條第1 項前段規定，若欲計算出原眷戶之輔助購宅款，除「國有土地可計價」外，尚包括「原眷戶數」、「住宅興建成本」、「配售坪數」等均須確定後方得計算，從而在原眷戶未搬遷而進行發包興建前，實無從精確計算得知國有可計價公告土地現值、原眷戶數、住宅興建成本等計算基礎。且國家資源及預算本有其分配及執行之既定計畫及進程，福利國原則所應照護者亦非僅侷限單一對象或特定事項，從而任何福利措施之採行有其優先劣後之安排。支應老舊眷村改建應費之眷改基金有其特定來源，不得另行動支其他經費支應，其收支、保管及運用辦法，則應由行政院定之，復為眷改條例第8 條所明定，從而，被告於申請書上附註「同意俟基金寬裕後，檢討發給輔助購宅款」有其法律面及事實面之基礎，並無任何與法令相悖之處，故原告等指摘本件申請書內容有強加法律所無限制，洵無足採。又總政戰局92年公告業已載明原眷戶應於第1 階段說明會（92年12月4 、5 日）後3 個月內辦理認證，逾未繳交者則視為不同意改建戶，於第1 階段說明會後，又於94年
4 月19日及20日舉辦第2 階段說明會，說明原眷戶業已同意改建並辦理法院認證者，得於第2 階段說明會後30日內變更法院認證選項，向列管單位以書面申請。則不同意改建者於說明會中應得以充分表達其意見並明確知悉其權益，且被告並於第2 階段說明會後亦給予先前已同意改建之原眷戶變更法院認證選項之機會。雖然被告未於認證書上加註不同意選項，然實已賦予原告等原眷戶權益相當程度之程序保障。至於原告稱被告不應給予眷戶逾期認證之機會等語，則依照眷改條例施行細則第20條第1 項之規定可知原眷戶若依眷改條例第22條規定同意改建者，應於主管機關書面通知之日起3個月以書面為之，並經法院或民間公證人認證，則逾期未經認證，原眷戶當無法主張再主張主管機關給予其認證機會。而本件被告於94年4 月19、20日舉辦第2 階段說明會，並且讓先前已經同意改建並且辦理認證者，於第2 階段說明會後可以變更法院認證選項，即第2 次認證係針對先前已同意改建之原眷戶而言，係主管機關依職權給予該等原眷戶有再一次表達意見之機會，原告等主張仍應結予未於第1 階段表示同意改建之原眷戶表示同意改建之機會並無理由。至於原告又稱被告未依眷改條例施行細則規定進行書面通知以及陳述意見，即做成註銷處分，有違行政程序法之規定，惟按行政程序法所定之陳述意見程序為廣義聽證程序之一環，主要係為保障不利益處分之相對人於處分作成前，能有參與表達意見之機會，藉此提高行政處分之正確性，並保障人民之權益，而本件被告辦理改建案過程中，除授權所轄總政戰局於92年12月4 日及5 日舉辦第1 階段說明會外，尚於94年4 月19日及20日舉辦第2 階段說明會，會中對原眷戶之權利義務均已詳盡闡明，且於認證期間亦與原眷戶多次協調溝通，但是原告等人仍未於期限內表達同意改建之意願，主管機關為使改建工程順利進行，以維多數同意改建之原眷戶權益，始作成原告等人眷舍居住憑證及原眷戶權益之處分，尚無裁量結果超出法律授權之範圍等裁量逾越之情，亦未有所作成之裁量與法律授權目的不符或係出於不相關之動機等裁量濫用之情事，自屬適法。且被告作成系爭處分之前，均已由所轄機關去函通知原告等因其未配合辦理法院認證參與高雄市「自治新村改建基地」改建案，並且命原告就上開事項於期限內提出陳述意見書，並明確記載法規依據及法律效果，此有海軍陸戰隊95年12月19日瀚眷字第0950010087號函以及國防部海軍司令部96年2 月14日渝眷字第0960001120號函附原處分卷可稽（被告答辯卷宗答證2 、3 ），故原告此部分之主張並無理由。
八、原告又主張其依法表達不同意改建，但附條件表示當同意改建原眷戶逾法定門檻時，則同意改建，被告將其視為眷改條例之不同意改建眷戶，違反眷改條例第1 條之立法目的，眷改條例第22條第1 項之規範意旨及比例原則等情。經查「眷戶逾期未提送眷舍改（遷）建申請書及認證書或擴張、限制、變更其內容者，為不同意改建之眷戶。」、「凡阻撓拆除、妨礙工進、拒繳價款或其他未配合主管機關辦理各項改（遷）建作業者，均屬本條所稱『不同意改建之眷戶』。」分別為辦理國軍老舊眷村改建注意事項第伍、二及第伍、三所明定。則眷改條例第22條所稱之不同意改建之眷戶係指逾期未提送眷舍改（遷）建申請書及認證書或擴張、限制、變更其內容者，或係阻撓拆除、妨礙工進、拒繳價款或其他未配合主管機關辦理各項改（遷）建作業者而言。經查：原告未於高雄市自治新村改建基地等10村（含明建新村、崇實）改（遷）建第一階段說明會後3 個月內，配合辦理並提交改建同意認證書。嗣經海軍陸戰隊於95年12月19日以瀚眷字第0950010087號函請原告於96年1 月15日前提出陳述書。又經海軍司令部於96年2 月14日以渝眷字第0960001120號函請原告於96年3 月1 日前提出陳述書，逾期視同放棄陳述之機會，原告等仍未據以辦理認證，原告既未辦理同意改建認證，自屬「不同意改建之眷戶」。又明建新村及崇實新村均為老舊眷村，進行規劃改建必須有4 分之3 以上眷戶之同意，所指同意改建之眷戶應指列入計算同意改建之眷戶。本件原告表示「決定不參加眷村改建」亦如前所述，原告等均未明確表示同意，縱其附條件稱原眷戶逾法定門檻時，同意配合改建，即原告於同意改建之原眷戶逾法定門檻時，其同意始發生效力，則眷改主管機關在計算同意改建眷戶數（比例）時，無法將其列為同意規劃內容之眷戶而列入同意改建眷戶，依前揭規定，原告非屬於期限內表示同意改建之眷戶。而本件明建新村及崇實新村均逾法定比例4 分之3 以上之原眷戶同意改建，原告被告自得依眷改條例第22條規定，依法註銷原告眷舍居住憑證及原眷戶權益。且被告遲至98年始註銷原告等原眷戶權益，實已斟酌本案歷經多年與原告等協調溝通程序仍未果之情事，及為顧及其他大多數同意改建眷戶之權益，應認被告裁量權之行使並無任何逾越權限或濫用權力之處，更無違於比例原則。
九、再參之眷改條例之立法目的（第1 條參照），除照顧原眷戶及中低收入戶外，尚包括加速更新國軍老舊眷村、提高土地使用經濟效益、協助地方政府取得公共設施用地、改善都市景觀等，眷改條例條之立法目的既非僅止於照顧原眷戶，為免因少數人反對而使眷村改建無法進行，故立法者制定眷改條例第22條，設定同意改建眷戶達一定比例之門檻時，授權主管機關得註銷不同意眷戶之眷舍居住憑證，以達加速更新老舊眷村、提高土地使用之效益，避免因少數人之反對而使眷村無法更新，造成土地因無法改建而造成之資源浪費，從而被告據以註銷原告等之原眷戶權益，依上述說明，應無不當之處。而遭註銷之法律效果為不得享有原眷戶權益，其無法再享有國家所給予之福利而已，難謂係對於其表示不同意之行為施加一定惡害之制裁，原告主張過分擴大所謂「處罰」之意涵，委無可採。又按司法院解釋第485 號理由書略謂「憲法第七條平等原則並非指絕對、機械之形式上平等，而係保障人民在法律上地位之實質平等，立法機關基於憲法之價值體系及立法目的，自得斟酌規範事物性質之差異而為合理之區別對待。……前述措施既涉及國家資源之分配，立法機關就各種社會給付之優先順序、規範目的、受益人範圍、給付方式及額度等項之有關規定，自享有充分之形成自由，斟酌對人民保護照顧之需求及國家財政等社會政策考量，制定法律，將福利資源為限定性之分配。…」，又參照眷改條例第23條之規定可知違占建戶得享有一定之補償及貸款，但以眷改條例施行前即由主管機關存證有案者為限，且於主管機關通知搬遷之日起六個月內需搬遷騰空，否則主管機關得收回土地並強制執行。故眷改條例第23條，所規範者為違占建戶，與領有主管機關或所屬權責機關發給國軍眷村居住憑證或公文書之原眷戶性質上本不相同，眷改條例依據不同之事務性質予以合理之之個別處理，自無違平等原則。所以本案有關眷改條例第22條係針對眷村改建事項，就是否同意改建，而為不同之差別待遇。此類事件既屬關於社會福利給付之事項，則立法機關就此應享有充分之形成自由，司法機關就此類事項是否違反憲法平等原則時，應採取較寬鬆之審查標準。則眷改條例第1 條規定「為加速更新國軍老舊眷村，提高土地使用經濟效益，興建住宅照顧原眷戶及中低收入戶，協助地方政府取得公共設施用地，並改善都市景觀，特制定本條例；本條例未規定者，適用其他有關法律之規定。」，又參照眷改條例第22條之立法目的應為「加速更新國軍老舊眷村」、「提高土地使用經濟效益」等，均屬正當之目的，且應為立法機關就對於給予何人社會福利資源之立法形成自由。又依眷改條例所作同意改建之確認程序之認證，其主要目的在確定同意改建者之人數是否超過總眷戶四分之三以上，俾以作為主管機關改建規劃後，是否得依原定計畫為改建之基礎，如有總眷戶四分之三以上同意者，則依原定計畫改建，並得註銷不同意改建者之眷舍居住憑證及原眷戶權益，令其搬離，以免因少數眷戶之特定利益而妨礙多數人所支持之改建計畫施行，苟未達總眷戶四分之三同意，則足見改建計畫尚不符合大多數眷戶利益，被告應重為規劃，此為眷改條例第22條第1 項之立法意旨（96年1 月3 日修正眷改條例第21條之1 立法理由：「鑑於實際執行改建過程中，常因少數眷戶不同意，致無法達到四分之三的改建門檻，影響多數眷戶參加改建的權益，故修正為只須有三分之二以上眷戶同意改建即可，以維護大多數眷戶之權益。」可資參照），可知以同意改建與否作為對原眷戶做出差別待遇之區分標準乃立法機關為達成上開立法目的，所採取之手段只要有助於目的之達成，而無恣意之情形，其選擇之手段應認為係立法形成自由，司法機關不應逕行以其判斷替代具有民意基礎之立法機關所為之對於社會資源分配之決定，應認為該規定為合憲。故原告主張眷改條例相關條文，明顯牴觸憲法平等原則，本件應停止訴訟程序，先行聲請釋憲，自無必要。
十、有關原告主張被告違反誠實信用或其他不當方法，提供不實資訊致原眷戶陷於錯誤，進而為同意改建之認證部分，經查。明建新村超過同意改建之原眷戶，於93年1 月底以前即均達四分之三，被告所屬海軍後勤司令部以93年2 月25日致明建新村自治會及93年3 月1 日致各眷村原眷戶之書函、以及統計表（本院卷2 原證13、本院卷1 答證14），3 份文書說明略以辦理同意改建認證之原眷戶已達4 分之3 以上，其內容確為屬實，並無欲以不實資訊之提供，陷原眷戶於錯誤等情，故原告此部分主張並非可採。至於原告稱被告作成註銷原告等原眷戶資格之處分，已逾越行政程序法第124 條所定
2 年除斥期間等語，然所謂原眷戶權益乃基於眷改條例所創設者，也即條件成就時行政機關即無裁量空間必須廢止其資格，並非主管機關依職權以行政處分所形成者，是以，眷改條例第22條有關註銷眷舍居住憑證及原眷戶權益之處分，固係不利處分，但非授益處分之廢止，該等廢止係基於法律規定而來，而非依照行政程序法第123 條行政機關依照法律規定依職權核定並廢止者，故當無行政程序法第124 條廢止權行使2 年除斥期間之限制，原告主張本件註銷權利之行使，已違反行政程序法第124 條所定之2 年除斥期間之限制，亦無可採。
綜上所述，原告主張各節，均無可採，本件被告所為原處分關
於原告部分，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告訴請撤銷訴願決定及原處分關於原告部分，均為無理由，應予駁回。本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段、第104條，民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 100 年 1 月 13 日
臺北高等行政法院第四庭
審判長法 官 黃 本 仁
法 官 李 玉 卿法 官 林 妙 黛上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 100 年 1 月 13 日
書記官 蔡 逸 萱