臺北高等行政法院判決
97年度訴字第1585號原 告 甲○○○訴訟代理人 蕭明哲律師
劉緒倫律師李宗輝律師被 告 國防部代 表 人 乙○○（部長）訴訟代理人 徐克銘律師
洪大植律師複代 理 人 楊宛瑜律師上列當事人間因眷舍事件，原告不服行政院中華民國97年5月29日院臺訴字第0970086081號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事 實
一、事實概要：緣本件被告96年5月3日昌易字第0960008089號令（以下簡稱原處分）以已故前副參謀總長蕭毅肅上將（於64年7月31日死亡）原住臺北市○○路○段○○號眷舍（以下簡稱濟南路眷舍）之原眷戶權益，已獲得房地處分得款所分配之輔助款，並經其購置廣合大廈住宅1戶完成安置；又蕭毅肅之遺眷即原告現居臺北市○○路○○○巷○○號眷舍（以下簡稱莊敬路眷舍）並以「蕭毅肅散戶」列管為原眷戶，並再予改建安置，依被告62年國軍在臺軍眷業務處理辦法（以下簡稱軍眷業務處理辦法）及93年國軍軍眷業務處理作業要點（以下簡稱軍眷業務處理要點）規定，係屬重複權益，惟依規定原眷戶權益不得重複，特註銷「蕭毅肅散戶」原眷戶資格及權益；另蕭毅肅亡故後，其遺眷若干迄今仍續住眷舍應予收回，請被告所屬後備司令部（以下簡稱後備司令部）即刻要求原告搬遷並收回房地，若未配合則訴法排除。後備司令部乃據以96年5月24日後嚴字第0960002436號函原告，略以被告前開令註銷其臺北市「蕭毅肅散戶」原眷戶資格及收回莊敬路眷舍，請原告及設籍或現住該址之人，於96年6月6日前完成搬遷戶籍遷出等語。原告不服被告96年5月3日昌易字第0960008089號令（以下簡稱原處分），提起訴願，亦遭決定駁回，原告仍不服，遂向本院提起行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：
⒈訴願決定、原處分均撤銷。
⒉訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造爭點：本件被告以原告領有補助購宅款，與享有配住莊
敬路眷舍係屬重複權益，而予以註銷原告原眷戶資格及權益暨收回眷舍，是否有據？㈠原告主張之理由：
⒈按「原告在本案係屬現住眷戶身份，並非軍人或公務員身
份與被告間無上下服從關係，國軍眷戶之使用眷舍，亦未使眷戶處於須對於國家服從之附屬地位，自非所屬特別權利關係。．．．否則註銷原告列管原眷戶身份及輔助購宅權益，顯係政府機關就公法上具體事件所為之決定，而對外直接法發生法律上效果之單方行政行為，原告對之不服，自得提起訴願。」、「被告單方撤銷原告之居住權收回眷舍，撤銷居住權後，原告不具原眷戶身份，不再享有輔助購宅權益，亦不得再以任何理由申請恢復，並限於88年6月27日年遷出，返還眷舍，顯係行政機關就公法上具體事件所為之決定，而對外直接法生法律上效果之單方行政行為，原告等對之不服，自得提起訴願。」，最高行政法院分別著有91年判字第2112號及91年判字第854號判決可資參照。準此，被告以96年5月3日昌易字第0960008089號令命後備司令部對原告為註銷原眷戶資格及收回眷舍之行政處分，而後備司令部即依令以96年5月24日後嚴字第0960002436號函對原告處分之，則原告係原處分之相對人無疑，揆諸首揭判決意旨，自得提起本件訴願及行政訴訟，合先敘明。
⒉被告原處分雖以據軍眷業務處理辦法及軍眷業務處理要點
等規定，本件原告領有輔助購宅款後，再享有配住眷舍係屬「重複權益」云云。惟查，原處分並未指明其究依據前揭辦法或要點之第幾條項辦理；經原告遍查該辦法或要點之規定，並無被告所指可依據之法條。且被告以原告違反「國軍老舊眷村改建條例」為由，認原處分依法並無違誤；然查，本件眷舍事件發生時係62年間，而該條例係於85年2月5日公告生效，依法律不溯及既往原則，被告恐難類推適用其規定於本件據以註銷原告眷戶資格，並令原告遷讓眷舍，是原處分顯然於法無據，自應予以撤銷。
⒊又被告稱本件原告之原眷戶權益，已獲得房地處分得款所
分配之輔助款100萬元，並購置廣合大廈住宅1戶完成安置等語。惟查：
①按財政部62年5月18日台財產（三）字第5953號書函（
致行政院祕書處）略以，「主旨：台北市○○路○段○○號國有房屋（包括基地）擬准予撤銷撥用，交還國有財產局處理。．．．說明：．．．三、以該房地由國防部負責騰空移交變更為非公用財產後辦理標售。四、原居住人蕭毅肅上將眷舍遷移問題以及國防部報院函所稱蕭上將自備款29,000元於39年1月間承頂本案房地居住權，應如何補償，請由被告依實際狀況提前自行辦妥以利本案房地之騰空標售。」，該函文中提及就蕭毅肅於39年1月間以29,000元承頂濟南路眷舍居住權一事，應由被告補償，則本件被告暨後備司令部是否誤以該補償費為所謂安置費用，即非無可議。
②原告現居台北市○○路○○○巷○○號之眷舍，係蕭毅肅生
前所獲配，嗣其過世，被告乃於67年間將該房地配予原告居住，此有67年7月22日被告所屬總務局核發，分配文號為（67）陛院局字第2893號之眷舍居住憑證可稽。
按62年7月27日被告所屬後勤五處簽說明四：「本案經研析，蕭上將住舍為本部列管有案之眷舍，今因配合都市計畫實施被拆除，依規定本部自應辦理遷建代購房舍遷居，現既因代購房屋不成，當以遷建辦理，所需財源院函中已有核示，應由原土地出售所得款70%內支付，至遷建用地擬由陸總就台北市地，檢討可用土地交總務局辦理遷建，並於竣工後列管。」，此即本件原告現居眷舍之由來，足證原告當時就眷舍之遷建均係依法辦理。次按同簽呈說明五：「．．．『遷建費以外之其他費用，似需另籌款源乙節』，前經總務局簽奉總長已原則核定在卷，擬不再改變。」，此簽並經呈當時被告之部長高魁元批准，足證除遷建房舍外，被告另擬就蕭毅肅頂讓濟南路眷舍使用權及自費增建等支出為補償，且已經機關最高首長核准在案。是本件被告主張系爭100萬元為輔助購宅款，自難實其說。
③再被告所稱蕭毅肅受撥發有100萬元輔助購宅款乙節，
原告一無所悉。經查，被告先後所提之被告62年4月12日（62）鑫管字第1783號函（以下簡稱被告62年4月12日函）、行政院62年5月24日台62財4475號函（以下簡稱行政院62年5月24日函）、被告總務局眷管組62年6月7日簽、被告總務局眷管組62年6月14日簽（呈總長）、62年6月20日致主計處函（以下簡稱被告62年6月20日函）請墊撥100萬元由蕭毅肅上將自購房屋、被告總務局63年2月14日（63）直眷局字第0700號簡便行文表（以下簡稱被告63年2月14日簡便行文表）、審計部63年3月18日（63）台毅國字第210227號書函（以下簡稱審計部63年3月18日函）、被告63年3月21日直眷字第220號函（以下簡稱被告63年3月21日函）（覆審計部63年3月18日函）、被告總務局眷管組65年9月7日簽、被告總務局66年4月22日（66）陛院字第376號書函（以下簡稱被告66年4月22日函）、66年8月26日「蕭故上將增建房屋殘值款」領款收據（領款人為蕭良材《按：原告之子》）、被告總務局66年9月9日（66）陛院字第3076號書函（以下簡稱總務局66年9月9日函）等，皆不足資證明系爭100萬元之性質即為所稱「購宅輔助款」，且確經被告支付予蕭毅肅：
⑴被告所提出之相關文件：
國防部62年4月12日函說明：一為配合北市都市計劃，必須拆除濟南路二段47號房屋圍牆及車房，．
．．不但直接影響現住人蕭毅肅上將住用，且間接影響市容觀瞻．．．。如果就地重建，與市府規定不合。二、本舍原為趙延箴君居住，於民國39年1月30日由本部前副總長蕭役肅上將以自備款29,000元讓受，取得居住權，並經行政院台(48)財字第3997號令核交本部列管使用，現該房屋既不合現住人住用，又不能就地重建，在本部而言，已形成特殊問題，擬請准予註銷列管，交還國有財產局處理。
財政部62年5月18日台財產(三)字第5953號函：「
主旨以台北市○○路○段○○號國有房屋（包括基地）」擬准撤銷撥用交還國有財產局處理。同函說明三，該房地由被告負責謄空移交變更為非公用財產後，辦理標售。說明四，原居住人蕭毅肅上將眷舍遷移問題以及被告報院函所稱蕭上將自備款2萬9千元於39年1月間承頂本房地居住權，應如何補償，請由被告依實際狀況提前自行辦妥。」。行政院62年5月24日台62財4475號函說明：「一、
復62年4月12日(62)鑫管字第1783號函，並採納財政部意見辦理。准予撤銷撥用，交還國有財產局處理，以所得價款百分之七十撥交 貴部收支併列完成預算程序。二、該項房地由 貴部負責騰空移交，變更為非公用財產後辦理標售。三、原住人蕭毅肅上將眷舍遷移問題及所報蕭上將自備款新台幣29,000元於39年1月間承頂本案房屋居住權，應如何補償，由 貴部依實際情況提前自行辦妥，以利本案房地謄空標售。」。
國防部總務局眷管組62年6月7日簽呈：「一、二、
略。三、頃奉交下胡祖峻先生5月30日函代轉蕭上將提出處理意見略以：(一)在其居住之23年期間，先後自費增建附屬房屋、圍牆、大門等，計35萬元，大型防空洞一座28萬元，保養維護費，每年平均
3 萬元，計69萬元，添置室內外水電設備25萬元，共計157萬元，請發還補償。(二)請在1百萬元內購置新宅一棟，以便遷入。（三）發給搬家遷移費用
10 萬元。四、本案遷移所需房屋，既經蕭上將本人覓得廣合大廈5樓，建築面積約(63)坪，自認頗合遷居，并已訂購，目前需付定金2萬元請予墊借，以免另售他人（詳見便條）。惟無論其為遷建或購買成屋，以及遷移補償費，均在處理，現址所得價款70%撥交本部收支併列，完成預算程序，似應依照作業規定會同有關單位辦理獲得并列營產。擬辦：一、蕭上將訂購廣合大廈5樓房屋，擬請依照作業程序辦理獲得手續，並列營產管理，在未完成協議前，暫預借訂金2萬元，由本局先墊。二、關於濟南路二段47號現址地上建築改良物及遷移補償費要價157萬元，擬依實際情況另行協議，優予補助。三、右列兩項擬請同意在新台幣2百萬元左右處理為原則，並俟分別完成協議後按實需價款，請主計局先行墊付以利騰遷，爾後在標售款70%項下歸墊適當否？請核示。」。
國防部後勤五處62年7月27日簽呈：「一、略。二
、嗣奉院函(台62財4475號)核定，准予按規定移交國產局處理，並特別提示對現住人蕭毅肅上將眷舍遷建及補償事宜，由本部依實際情況提前自行辦妥，以利騰空房地標售。三、略。四、本案經研析蕭上將住舍為本部列管有案之眷舍，今因配合都市計劃實施被拆除，依規定本部自應辦理遷建或代購房舍遷居，現既因代購房屋不成當以遷建辦理，所需財源院函中已有核示，應由原土地出售得款(70%)內支付，至遷建用地權由陸總就台北市地區，檢討可用土地交總務局辦理遷建，並於竣工後列管。五、略。」。
國防部63年2月15日函：「主旨：蕭毅肅上將原住
房屋拆除補償費1百萬元請惠予同意蕭員領擬送審敬請惠復。說明：奉行政院(62)財字第4475號函辦理檢送原案複印本。」。
國防部63年3月21日函主旨：「蕭毅肅上將原住房屋拆遷補償及新建房屋工程費案復請查照。說明：
一、蕭毅肅上將現住房屋於39年自費以新台幣29,000元頂受使用權，遷入本屋之初，僅具四壁，在其住23年餘期間，先後自費增建廚房、臥室、車房、衛生設備等，因市○○○道路部分被拆除不能居住，甬請要求補償157萬元，經數度協商最後同意1百萬元補償費。二、本部為顧念上將對國家貢獻新建房屋一棟配給居住列入本部營產管理。三、工程設計及補償費共計台幣3,150,005元（補償費1百萬元、設計費35,000元、新建房屋工程費212萬元），遵照行政院指示由本部先行墊款辦理事後將房地標售可得款百分之七十，撥交本部收支併列完成預算程序。」。
國防部總務局66年9月7日號書函：「主旨：蕭故上
將毅肅原在台北市○○路○段○○號增建房屋殘值款
4 千8百73元，業經本局轉交蕭故上將之子蕭良材親收；茲檢送領款收據一紙如附件，請查照。說明：本案係依據 貴局66.7.25台財產主字第7824號函副本及本部主計局66.8.3刻則字第2027號簡使行文表辦理。」。
⑵「查民事訴訟法上所謂之公文書與私文書，係依其製
作人而為區別。凡機關或公務員，按其職務，依照法定方式所製作之文書，謂之公文書。有公務員之資格而非在法令規定之權限內所作成之文書，或有其權限而未照法令規定之程式所作成之文書，均無公文書之效力。至非公文書之文書，即為私文書。私文書雖經機關證明或認可，仍不失為私文書之性質。又民事訴訟法第355條第1項公文書推定為真正之規定，係僅指公文書之形式證據力而言，至於公文書是否具備實質證據力，法院仍應依自由心證，本諸經驗法則判斷之。」，最高法院97年度台上字第426號判決意旨足資參照。準此，被告所提出總務局眷管組62年6月14日簽呈說明、62年6月20日函、總務局63年2月14日簡便行文表等文書，依民事訴訟法第355條第1項之規定，至多僅得推定係由被告所製作，然其所載內容並不當然推定為真實，被告引用最高行政法院93年度判字第974號判決意旨，而認為公文書之內容應推定為真正，顯然有所誤會。再者，被告所提出總務局眷管組62年6月14日簽呈說明及62年6月20日函等文書，均係被告內部之行政簽呈，且非法令規定之權限內所作成之文書，其是否屬於公文書，並非無疑，況該等文書之內容亦無撥發100萬元輔助購宅款予蕭毅肅之記載，自難謂被告就其主張蕭毅肅受撥發100萬元之輔助購宅款之利己已事實詳盡舉證責任。
⑶次按預算法28條規定：「中央主計機關、中央經濟建
設計畫主管機關、審計機關、中央財政主管機關及其他有關機關應於籌劃擬編概算前，依左列所定範圍，將可供決定下年度施政方針之參考資料送行政院」；同法第31條規定：「中央主計機關應遵照施政方針，擬訂下年度預算編製辦法，呈報行政院核定，分行各機關依照辦理。」；同法第37條規定「各機關單位預算，歲入應按來源別科目編製之，歲出應按政事別、計畫或業務別與用途別科目編製之，各項計畫，除工作量無法計算者外，應分別選定工作衡量單位，計算公務成本編列。」。經查被告所提出總務局眷管組62年6月14日簽呈說明、62年6月20日函及總務局63年2月14簡便行文表等文書，渠等日期皆在審計部63年3月18日函之前，而觀之審計部63年3月18日書函略以：「蕭毅肅上將原住房屋拆除補償費100萬元，未知係依照何規定標準計算而得．．．其工程及設計費2,155,000元已否列入預算、本案所需經費擬在本年度預算何項科目列支．．．。」，足徵被告於前一會計年度並無編列此預算，自無預算科目可以核撥。是系爭100萬元補償費既於法不合，主管機關不敢違法支付，自不待言。且查被告於97年12月31日曾以國政眷服字第0970017083號函請審計部提供被告其撥發100萬元之領據，嗣審計部於98年1月12以台審部二字第0980000039號函覆略以：「有關提供貴部民國63年2月15日直眷字第0705號函文相關料一案，因年代久遠，查無相關資料。．．．」，益徵系爭100萬元確實並未經被告支付予蕭毅肅，否則不可能查無資料。
⑷又被告雖以審計部63年3月18日書函係為詢問被告以
核算預算科目列支，並未為否准之意思表示，且經被告以63年3月21日函覆審計部「除發給蕭毅肅100萬元補償費外，並另新建房屋一棟配給居住，而該100萬元補償費及該新建房屋之工程設計費均由被告先行墊款，俟事後房地標售得款70%再行撥交被告收支並列完成預算程序。」後，審計部即接受而未再有不同意見云云，然此純係被告片面所為之解釋。經查被告63年3月21日函所載系爭100萬元係為「補償費」，並非所稱「輔助購宅款」，撥款項目已非同一；且依上開函載意旨，被告於系爭100萬元之補償費撥發後，尚須另新建房屋一棟配給蕭毅肅居住，而非交由其自購住宅，是被告撥發之系爭100萬元即與「輔助購宅款」之核發目的不同，其性質應係「拆遷補償費」，用以補償蕭毅肅於39年1月間以29,000元承頂濟南路眷舍居住權及其於居住系爭眷舍期間，自費建有附屬房屋、圍牆、大門、防空洞、及室內外水電設備等，共計157萬元部分，因台北市○○道路拓寬工程遭拆除之損失。故姑不論被告所主張系爭100萬元之名目前後不一，如審計部同意被告之主張與請求，嗣後當有正式公文予以回覆，豈有如被告所稱審計部無回覆即表示接受云云，如此顯然不符政府公文往來流程。且正因被告未支付蕭毅肅其自建房屋、防空洞等徵收補償款100萬元，嗣後系爭眷舍於66年（其時蕭毅肅已過世）經處分後之殘值，才有交付原告或原告之子之必要，否則系爭增建房屋既已領有徵收補償，自不得再領受所謂增建房屋殘值款。又查被告尚且對蕭良材領受之「蕭故上將增建房屋殘值款」共計4,783元，保留有領款收據，則舉輕以明重，如蕭毅肅確實由被告處領受系爭100萬元之鉅款，被告不可能不留有收據，惟被告迄今未能提出系爭100萬元交付蕭毅肅領受之收據，適足證被告未將系爭款項交付予蕭毅肅，是被告所言實不足採，原處分顯屬於法無據，自應予以撤銷。
⑸被告雖以其撥發蕭毅肅之系爭100萬元，係遵照行政
院指示由系爭眷舍房地標售所得款70%交其收支所得而來，並提出被告63年3月21日函為證。惟查前於訴願程序中，被告自承經其電詢財政部國有財產局之結果，系爭濟南路眷舍所坐落之土地係於86年間始以135,150,000元標脫；然觀之被告66年4月22日函所附被告總務局移交國有財產局接管處理之不適用營產（眷舍部分）辦理情形檢討表，案別「台北市○○路○段○○號房地」之辦理情形檢討欄二、則略以房屋已由國有財產局於66年2月2日標得，是被告所言顯有矛盾。次查被告總務局眷管組95年9月7日簽之說明欄，可知系爭濟南路眷舍於65年尚未標脫，何來資金提供被告輔助蕭毅肅購宅；又查被告66年4月22日函載內容益徵系爭濟南路眷舍縱經標脫，其處分款亦僅得16,600元，何能以其70%所得支付系爭100萬元之款項？綜上所述，被告主張其曾以系爭100萬元支付蕭毅肅作為「購宅輔助款」，顯屬辯詞，原處分以蕭毅肅既經受領系爭100萬元，竟又獲配眷舍，屬「重複權益」為由云云，撤銷原告原眷戶資格並命其遷讓眷舍，洵不足採，自應予以撤銷。
④至被告所主張蕭毅肅受領系爭100萬元之購屋補助款後，即以之購置「廣合大廈」5樓房屋一戶云云，經查：
⑴蕭毅肅或原告並未領受系爭100萬元，已如前述，被
告雖提出總務局眷管組62年6月7日簽暨蕭毅肅署名便條一紙，主張蕭毅肅擬購置廣合大廈一戶並需2萬元支付訂金。惟查該房屋若真如被告所稱為蕭毅肅所購買，則不論其係以原告或蕭毅肅或其與原告之子女之名義購買，應有房屋及土地登記簿謄本可供勾稽，是被告就其所主張原告或其配偶有領款購屋之事實，自應提出相關之登記簿謄本以實其說。
⑵又若該廣合大廈房舍係由被告出資購買，則其自屬被
告所有；此觀被告62年6月7日簽擬辦一略以「蕭上將訂購廣合大廈5樓房屋，擬請依照作業程序辦理獲得手續，並列營產管理。」，足證其時即便購有「廣合大廈」房屋之事實，亦係由被告出資購買，再依國軍眷舍配住辦法交由蕭毅肅居住，顯非由蕭毅肅受領100萬元之購宅補助款後自行購置，否則就該房屋被告又如何「列營產管理」？⑤另被告雖以原告自行將獲配之莊敬路眷舍之圍牆拆除，
向內退縮，致第三人申請合併眷舍內空置之土地，原告所為係屬未盡善良管理人之責云云。惟查：
⑴莊敬路眷舍之圍牆係因年久又遇風災自行崩塌，原告
為顧及自身及路過圍牆民眾之公共安全，故將已因風災半毀之圍牆拆除。
⑵原告拆除圍牆後，即預備由自己出資按原狀修復，惟
於至台北市政府詢問修復圍牆之應辦手續時，方由主管機關告知該圍牆係違章建築，而依法老舊違建一經拆除即不得再予復建，故原告僅能依使用執照所定範圍由圍牆原向內退縮以為修復。
⑶現有圍牆經原告依使用執照所定範圍砌回後，原莊敬
路眷舍所餘空地自係交回被告接管。至被告接管後依法為如何之處分，原告本無從置喙。詎料被告竟於出售該土地並取得價金後，據以認定原告未盡善良管理人之責任，並以此作為註銷原告眷戶資格之理由，被告所為實係欲加之罪，原處分所持理由於法顯有違誤，自應予以撤銷。
⒋末按違法之行政處分，原處分機關或其上級機關得依職權
為全部或一部之撤銷，但受益人無行政程序法第119條所列信賴不值得保護之情形，而信賴授予利益之行政處分，其信賴利益顯然大於撤銷所欲維護之公益者，不得撤銷之，同法第117條定有明文。又授予利益之違法行政處分經撤銷致受益人遭受財產上之損失者，為撤銷之機關應給予合理之補償；且原處分機關或其上級機關之前揭撤銷權，應自其知有撤銷原因時起，2年內為之，同法第120、121條亦定有明文。經查本件原告係自67年起獲配莊敬路眷舍，迨96年被告以原處分註銷原告眷戶資格，已逾30年；次查行政程序法係於88年2月3日公布施行，距原處分作成之96年亦已8年，皆顯逾被告依法得撤銷其授益處分之時效期間，且原告亦無同法第119條所定信賴不值得保護之情事，是被告所為原處分，顯於法有違，應予撤銷。
㈡被告答辯之理由：
⒈本件原告起訴請求撤銷之被告96年5月3日易字第
0960008089號令並非行政處分，從而原告提起本件行政訴訟，自難謂為合法。
⑴按「訴願法及行政訴訟法上所稱之處分，係指行政官署
本於行政職權對於人民所為之行政處分而言。對於官署與其他機關團體間內部所為職務上之表示，人民自不得遽以官署為被告而訴請予以撤銷。」、「行政官署就其主管事務對所屬機關所為指示處理之命令，係屬上級官署對下級官署，本於職權所行之指揮監督，既非對人民所為之行政行為，更不因而對人民發生具體的法律效果，自不能認為行政處分，而對之提起訴願。」，分別為改制前行政法院41年度判字第15號及57年度判字第178號判例所明揭。
⑵經查原告起訴請求撤銷之「原處分」主旨欄係記載：「註銷臺北市『蕭毅肅散戶』原眷戶資格及收回眷舍案。
請照辦！」，而其正本受文者為國防部後備司令部，並無副本送達予原告，是系爭文書僅係一上級行政機關對於下級機關所為內部職務上表示之函令，揆諸首揭判例意旨，自非屬行政處分，原告遽就該函令提起本件訴願及行政訴訟，於程序上即於法未洽而應予駁回。
⒉縱令系爭被告所發函令係一行政處分，惟原告並非受處分
對象，是原告就原處分提起本件訴願及行政訴訟於法仍有未洽，自應予以駁回。
按「按人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利，固得提起行政訴訟，惟其若非原處分機關之處分對象，則該處分對之即不生損害，自無提起行政訴訟之權能，其當事人為不適格。」、「人民對於中央或地方機關之行政處分，認為違法或不當，致損害其權利或利益者，得提起訴願、再訴願；所謂行政處分，乃中央或地方機關基於職權，就特定之具體事件所為發生公法上效果之單方行政行為。查本件原告不服銓敘部87年1月22日87臺特3字第1583473號書函，惟該書函係否准趙樹亭等22人申請補發公務人員退休金其他現金給與差額案，其處分對象並不包括原告，亦未損及原告之權利或利益，揆諸首開說明，自非行政處分。」，分別為改制前行政法院87年度判字第2390號判決及88年度裁字第954號裁定所明揭。經查本件原處分主旨欄之記載已如前述，又原告並非正副本所列受文者，是原告自非原處分之處分對象，揆諸上揭判決意旨，原告提起本件訴願及行政訴訟，於程序上於法仍有未洽，自應予以駁回。
3.如鈞院認本件起訴為合法，就實體上言，本件原處分已載明被告據以認定原告涉有違規之原因事實及法令依據，並無原告所指未說明處分依據之情事。
⑴按「依行政程序法第96條第1項第2款規定，行政處分以
書面為之者，固應記載主旨、事實、理由及其法令依據，惟為此等記載之主要目的，乃為使人民得以瞭解行政機關作成行政處分之法規根據、事實認定及裁量之斟酌等因素，以資判斷行政處分是否合法妥當，及對其提起行政救濟可以獲得救濟之機會；故書面行政處分關於事實及其法令依據等記載是否合法，即應自其記載是否已足使人民瞭解其受處分之原因事實及其依據之法令判定之，而非須將相關之法令及事實全部加以記載，始屬適法。」，為最高行政法院96年度判字第594號判決所明揭。
⑵經查原處分說明欄已載明：「一、查蕭員原住濟南路眷
舍之原眷戶權益，已獲得該房地處分得款所分配之輔助款，並購置『廣合大廈』住宅乙戶完成安置，目前又以現居莊敬路眷舍以『蕭毅肅散戶』列管為原眷戶，並再予改建安置，依本部62年『國軍在臺軍眷業務處理辦法』及93年『國軍軍眷業務處理作業要點』規定，經本局96年4月4日召開會議研商結果，係屬重複權益。二、依規定原眷戶權益不可重複，特註銷『蕭毅肅散戶』原眷戶資格及權益。」等語，就被告作成原處分之原因事實及其法令依據等，應足使原告瞭解其係因違反軍眷業務處理要點等規定而受處分，是原處分之記載自屬適法而應予以維持。
⒋次按「二、土地價款之計算與運用：．．．㈡眷村土地得
款，以百分之七十循收支併列方式完成預算程序，作為本要點五、一般作法㈠所規定之補償費及輔助原眷戶購宅之用。㈢眷村土地得款百分之七十輔助原眷戶購宅及補償費後，不足時，由原眷戶按造價比例分擔。倘原眷戶一時無法籌集分攤所需經費時，國防部代為向金融機關洽辦一般利息貸款；如有餘額，納入國軍有眷官兵貸款購宅基金循環運用，但仍循收支併列方式完成預算程序。」，為「國軍老舊眷村重建試辦期間作業要點」第伍、二點所明定。
又按「原眷戶可獲之輔助購宅款，以各直轄市、縣(市)轄區內同期改建之國軍老舊眷村土地，依國有土地可計價公告土地現值總額百分之六十九點三為分配總額，並按其原眷戶數、住宅興建成本及配售坪型計算之。分配總額達房地總價以上者，原眷戶無須負擔自備款，超出部分，撥入改建基金；未達房地總價之不足款，由原眷戶自行負擔。
」，亦為接續上開「國軍老舊眷村重建試辦期間作業要點」公布施行之「國軍老舊眷村改建條例」第20條第1項所明定。是於「國軍老舊眷村改建條例」公布施行前，眷村土地處分得款之70%依「國軍老舊眷村重建試辦期間作業要點」之規定，即得作為原眷戶輔助購宅款之經費來源，故原告起訴所稱被告不應將「國軍老舊眷村改建條例」之規定溯及既往適用於本件云云，洵屬誤解。
⒌又查本件原處分註銷原告之原眷戶資格並無違法或不當之處，茲分述如后：
①按「有下列情形之一，經給予一個月改善期限，未予改
善者，撤銷其眷舍居住權收回眷舍。．．．㈧違反其他有關規定情節重大者。」，為軍眷業務處理要點第玖、一點所明定。次按「違規情節是否重大而應予撤銷許可，乃屬行政機關就具體事實認定所為之裁量行為，除其裁量行為有踰越權限或濫用權力之違法外，尚非本院所應審究，原告徒託空泛之詞，攻訐被告機關法定裁量權之行使為違法，殊非可採。」，為改制前行政法院81年度判字第2111號判決所明揭。準此，眷戶若係違規情節重大經給予改善期限而未改善者，被告自得撤銷其眷舍居住權並收回眷舍。至違反規定情節是否重大之認定，應屬被告作為主管機關就具體案件所具有之裁量權限，是除其裁量行為有逾越權限或濫用權力之情事外，自難謂有何違法或不當之處。
②蕭毅肅領取輔助購宅款又獲配眷舍之情，涉有違反「國
軍軍眷業務處理作業要點」第拾壹、二點所定禁止重複配舍之規定。
⑴按「對重配眷舍之處理規定如下，當事人或軍眷並不
得請求任何補償或賠償：配兩眷舍者，收回其後配之眷舍，如係重建眷國宅，則收回先配之眷舍，或後建之眷國宅。配舍又貸款者，不論其先配舍後貸款或先貸款後配舍，均收回所配眷舍，若所配眷舍已奉准重建國宅，並支領搬遷費及房租輔助費者，則收回其全部貸款與貼息。貸款又購宅者，不論先貸款再購宅或先購宅再貸款，所購住宅未完成產權移轉登記前，均撤銷核配命令，收回住宅改配；若已完成產權登記，則收回全部貸款與貼息。」，為軍眷業務處理要點第拾壹、二點所明定。
⑵經查本件蕭毅肅前於39年間所居住之濟南路眷舍，因
配合臺北市○○○○道路工程而需拆除，經被告報行政院以62年5月24日函核准變更非公用財產標售，並由被告處理其補償事宜。惟其時蕭毅肅除已獲得該濟南路房地處分得款所分配之輔助款外，更獲分配由前國防部總務局以公款興建之莊敬路眷舍，並仍續以原眷戶列管，是蕭毅肅一方面領有輔助購宅款，一方面又獲配眷舍之情形，已與前揭軍眷業務處理要點第拾
壹、二點所定禁止重複配舍之意旨有所違背。原告雖稱其獲配系爭眷舍係屬合法云云，惟查該規範意旨，係為避免眷戶重複享有配舍及貸款之雙重權益，致行政資源分配不均而有違平等公平之原則，故即令原告獲配住眷舍係屬合法，其重複享有配舍及貸款之雙重權益仍非軍眷業務處理要點之規定所許，從而原告主張實有違上該規定之精神而不足採信。
③本件蕭毅肅確已受有被告所撥發之100萬元輔助購宅款。
⑴按「『文書依其程式及意旨得認作公文書者，推定為
真正。』，民事訴訟法第355條第1項定有明文。上開規定依行政訴訟法第176條規定，在行政訴訟準用之。又『應付利息之債務，其利率未經約定，亦無法律可據者，週年利率為百分之五。』，亦為民法第203條所明定。本件被上訴人既向彰化縣田中地政事務所就系爭抵押不動產設定新臺幣壹仟萬元之抵押債權之他項權利證明書，約定應付利息，並辦理土地及建物抵押權設定登記。則依抵押權登記之不動產登記簿及他項權利證明書之程式及意旨得認作公文書，依上開規定推定該公文書為真正。上訴人如欲推翻該法律推定為真正之事實，自須負舉證之責任，以推翻公文書所推定為真正之事實，乃上訴人未能舉證加以推翻，且自認並提出借款支票面額分別為200萬元、300萬元及500萬元之3張支票以證實其事，則原處分依民法第203條規定按週年利率百分之五計課上訴人利息所得，尚無不合，原判決予以維持，難謂其所採自由心證有背離『經驗法則』與『論理法則』之違法。」，為最高行政法院93年度判字第974號判決所明揭。準此，依法公文書之內容得受推定為真正，是原告如欲推翻此依法受推定為真正之事實，自須負舉證之責任。
⑵經查蕭毅肅於39年間居住之濟南路眷舍，因配合臺北
市○○道路拓寬工程須拆除，被告為安頓蕭毅肅及其眷屬，報請行政院指示辦理後續安頓事宜，經行政院62年5月24日函核定處理辦法，核准上開濟南路眷舍房地變更非公用財產標售，並由房地標售所得款70%撥交被告。嗣蕭毅肅擬購「廣合大廈」一戶，經被告以100萬元撥發予其以為輔助購宅款，此有總務局眷管組62年6月14日簽呈說明四：「本案遷移所需房屋，既經蕭上將本人覓得廣合大樓五樓，建築面積約63坪，自認頗合遷居并已定購．．．，現址所得價款70％撥交本部收支併列，完成預算程序，擬應依照作業規定會同有關單位辦理或得併列營產。」可稽。再按被告以62年6月20日致主計局函請墊撥100萬元由蕭毅肅上將自購房屋，足知被告撥發100萬元輔助購宅款予蕭毅肅自購房舍一情，確屬真實。抑有進者，被告總務局63年2月14日行文主計局表示「蕭毅肅上將．
．．除貴局已撥發100萬元，尚有2,155,000元．．．
請一併惠予撥發請查照」等語，是綜觀上述被告所提公文書，揆諸上揭判決意旨，均足證本件被告於63年間確已撥發100萬元輔助購宅款予蕭毅肅，原告如欲推翻上揭依法受推定為真正之事實，自應負舉證責任。
⑶又本件被告確有撥發輔助購宅款予蕭毅肅等情，經審
計部函被告詢問用途並由被告函覆後，審計部即未再有不同意見，足證被告確已將系爭100萬元輔助購宅款撥付予蕭毅肅。
按「審計職權如左：一、監督預算之執行。二、核
定收支命令。三、審核財務收支，審定決算。四、稽察財物及財政上之不法或不忠於職務之行為。五、考核財務效能。六、核定財務責任。七、其他依法律應行辦理之審計事項。」，為審計法第2條所明定。準此，審計機關之職權包括監督預算之執行、審核財務收支、審定決算、考核財務效能、稽察財務上之違失、核定財務責任等，均屬事後監督權責，尚無包含對行政機關所為給付行政之事前准駁。
原告雖以審計部63年3月18日號函主張被告撥發之
輔助購宅款前經審計部否准，故被告應未為撥發系爭款項云云。惟查，審計部63年3月18日函係為詢問被告其就系爭100萬元及新建欲配給蕭毅肅之房屋一棟係以何預算科目列支，並未為否准之意思表示，且經被告以63年3月21日函覆審計部說明「除發給蕭毅肅100萬元補償費外，並另新建房屋一棟配給居住，而該100萬元補償費及該新建房屋之工程設計費均由答辯機關先行墊款，俟事後房地標售得款70%再行撥交答辯機關收支並列完成預算程序。」後，審計部即為接受，未再有不同意意見，且亦未見其於當年度查核被告財務收支狀況時對此提出質疑，應認其已經同意。從而蕭毅肅已由被告處領取100萬元輔助購宅款乙節，誠信為真。
另查被告於97年12月31日又函請審計部提供有關被
告前撥發予蕭毅肅系爭輔助購宅款100萬元之相關公文書，惟審計部回函表示因年代久遠，業已查無資料。是原告如認被告所撥付之系爭100萬元前經審計部否准，則自應對其所主張被告遭否准之事實，負舉證責任。
⑷系爭100萬元確屬輔助購宅款之性質，而非作為蕭毅肅增建房屋之拆遷補償。
經查蕭毅肅於39年間居住濟南路眷舍，因配合臺北
市○○○○道路工程需拆除，經報行政院院以62年5月24日函核准變更為非公用財產標售，並由房地標售所得款70%撥交被告處理蕭毅肅補償事宜，是當時蕭毅肅所受撥發之100萬元補償款，係由原眷舍坐落土地之標售得款70%範圍內所支用，此有被告63年3月21日函可稽，已如前述。系爭款項既同樣係由眷村土地處分得款之70％範圍內撥發予原眷戶，揆諸上開「國軍老舊眷村重建試辦期間作業要點」及「國軍老舊眷村改建條例」規定，可知系爭100萬元款項之性質應屬輔助購宅款無疑，而非如原告所稱係被告就蕭毅肅自建房屋、防空洞等為之徵收補償款。且查蕭毅肅已另行領取濟南路眷舍增建殘質之4,873元，益徵系爭100萬元確屬輔助購宅款之性質。
按歷來軍眷業務處理辦法及軍眷業務處理要點均明
訂以一戶一舍為原則，並禁止重複領取輔助購宅款及配住眷舍之情形，且上開「國軍老舊眷村重建試辦期間作業要點」及「國軍老舊眷村改建條例」之規定僅係以眷村土地處分得款之70%作為原眷戶可獲輔助之最高上限，經原眷戶就領取輔助購宅款或獲配改建住宅二者擇一後，該土地處分得款餘額有超出眷戶依法所得領受之輔助購宅款部分仍應納入改建基金，並非全數歸由眷戶享受。經查被告於63年3月21日函覆審計部時，已說明發給蕭毅肅之100萬元補償費外及新建房屋之工程設計費均由其先行墊款，俟事後再由房地標售得款撥交70%予被告收支並列完成預算程序。是被告所給付蕭毅肅之系爭100萬元，自係購宅輔助款無疑。再查蕭毅肅領取系爭100萬元之輔助購宅款後，復由前國防部總務局以公款3,238,944元興建門牌號碼為臺北市○○區○○路○○○巷○○號之建物即莊敬路眷舍分配予渠居住，並以眷舍列管，此有國軍眷舍管理表可稽。
又查濟南路眷舍由財政部國有財產局於66年2月2日
標得16,600元，其中原建國有房屋殘值金額11,727元，蕭毅肅上將增建房屋殘值金額4,873元，此有被告總務局(66)陛院字第1376號稿可稽，且上開蕭毅肅上將增建房屋殘值4,873元業已經被告交付予蕭毅肅上將之子蕭良財收受。次查，經被告電詢財政部國有財產局之結果，該局表示上開濟南路眷舍所坐落之土地係於86年間方辦理標售完畢，所得價款為135,150,000元，就其中70%之處分得款仍應撥交予被告。是66年間標售之部分為濟南路眷舍部分，土地部分則係於86年間方由財政部國有財產局辦理標售完畢，從而原告認答辯機關所稱房地標脫時間有所矛盾云云，實屬誤解。
綜上所述，本件蕭毅肅領取100萬元之輔助購宅款並獲配公款興建之眷舍，係由被告先行墊款。蕭毅肅領取系爭100萬元之輔助購宅款後，其所享有之眷戶權益即應告處理完畢。而系爭濟南路眷舍土地處分得款之70％係原眷戶可獲輔助之最高上限，縱令輔助購宅款之金額與興建眷舍之公款支出合計未逾系爭濟南路眷舍房地處分得款之70%，原眷戶仍不得違規重複享受權益，故原告以濟南路眷舍僅標得16,600元不足支付系爭100萬元，即主張蕭毅肅領取之系爭款項並非輔助購宅款云云，自有違誤。
④再查原告自行將系爭眷舍之圍牆拆除向內退縮，致第三
人申請合併使用系爭眷舍範圍內空置之系爭土地，此已違反軍眷業務處理要點關於眷戶應以善良管理人之注意使用眷舍之規定：
按「獲配眷舍者應以善良管理人之注意使用眷舍及各
項設備，．．．。」為「國軍軍眷業務處理作業要點」第玖、四點所明定。準此以言，眷戶未依善良管理人之注意使用眷舍，應屬「國軍軍眷業務處理作業要點」所禁止之違規情事。
按「獲配眷舍者應以善良管理人之注意使用眷舍及各
項設備，．．．。」為軍眷業務處理要點第玖、四點所明定。經查本件經系爭莊敬路眷舍所坐落土地之前管理機關國防部總政治作戰局多次會勘結果，原告確有自行拆除系爭眷舍圍牆並向內退縮，致訴外人申請合併使用該眷舍範圍內之空置土地之情事。是原告此行為，自有違反其應以善良管理人之注意使用眷舍之規定，是原處分並無違法或不當。
原告以系爭眷舍圍牆係因風災自行崩塌而拆除及其依
原使用執照範圍不能按舊有牆壁位置砌回，並無違善良管理人注意義務云云。然查，按「已配舍之眷戶，如因人口增加等事實，需要自費修建、增建房舍及圍牆等設施，應將建築物之種類數量及需用之土地，連同圖說，先行報請軍種單位核准．．．。」、「眷舍有擅自增(改)建之情事者一律視為違章建築，由列管單位依法處理。」，分別為國軍在台軍眷業務處理辦法第159條、國軍軍眷業務處理辦法第28條明文規定。準此，經配舍之眷戶如有修建房舍、圍牆之必要應先報請列管軍種單位核准始為適法，否則即有違規定，難謂已盡善良管理人之注意義務。再者，倘非有原告逕行退縮圍牆而致眷舍範圍內有空置土地之事實，則鄰人當無從申請合併使用眷舍範圍內空置土地，故被告以系爭空置土地經鄰人申請合併使用，認定原告就眷舍使用有未盡善良管理人之注意義務，實屬於法有據。
綜上所述，被告以本件原告之原眷戶權益，已獲得濟南路眷舍房地處分得款所分配之購宅輔助款100萬元，並購置廣合大廈住宅1戶完成安置後，竟又獲配莊敬路眷舍，係屬重複享有眷戶權益；原告未盡善良管理人之注意義務，未依規定先報請列管軍種單位核准，逕行退縮圍牆致眷舍範圍內產生空置土地，致第三人申請合併使用等情，以原處分註銷原告原眷戶資格並命其遷讓眷舍，於法並無違誤，原告之訴為無理由，自應予以駁回。
理 由
一、按軍人因任軍職而獲配住軍方所管理眷舍之法律關係，乃私法上使用借貸關係，各該主管機關或其所屬權責機關所核發證明眷舍配住權證，雖係公文書，然原亦係單純私權證明文件。惟迨85年2月5日總統 (85)華總字第8500027130號令制定公布國軍老舊眷村改建條例，依該條例第1條第1項：「為加速更新國軍老舊眷村，提高土地使用經濟效益，興建住宅照顧原眷戶及中低收入戶，協助地方政府取得公共設施用地，並改善都市景觀，特制定本條例。」、第2條第1項：「本條例主管機關為國防部。」、第3條「（第1項）本條例所稱國軍老舊眷村，係指於中華民國六十九年十二月三十一日以前興建完成之軍眷住宅，具有下列各款情形之一者：（第1款）一、政府興建分配者。（第2款）二、中華婦女反共聯合會捐款興建者。（第3款）三、政府提供土地由眷戶自費興建者。（第4款）四、其他經主管機關認定者。（第2項）本條例所稱原眷戶，係指領有主管機關或其所屬權責機關核發之國軍眷舍居住憑證或公文書之國軍老舊眷村住戶。」、第5條：「（第1項）原眷戶享有承購依本條例興建之住宅及由政府給與輔助購宅款之權益。原眷戶死亡者，由配偶承受其權益，餘均不得承受其權益。……（第2項）前項子女人數在二人以上者，應於原眷戶與配偶均死亡情事發生之日起三個月內，以書面協議向主管機關表示由一人承受權益；逾期均喪失承受之權益。」、第26條：「本條例第三條第一項第三款之軍眷住宅，其使用人不具原眷戶身分而領有房屋所有權狀者，比照原眷戶規定辦理之。」等規定，得見政府「為加速更新國軍老舊眷村，提高土地使用經濟效益，興建住宅照顧原眷戶及中低收入戶，協助地方政府取得公共設施用地，並改善都市景觀」之公共利益，始制定上開條例第3條第1項所指國軍老舊眷村與同條第2項所稱原眷戶，構建原眷戶享有承購依該條例興建之住宅及由政府給與輔助購宅款之權益，發生公法之效力。職是，關於軍眷眷舍原眷戶之受配、收回所衍生之問題，厥為公法上之爭議，合先敘明。
二、緣本件被告原處分以已故前副參謀總長蕭毅肅上將原住臺北市○○路眷舍之原眷戶權益，已獲得房地處分得款所分配之輔助款，並經其購置廣合大廈住宅1戶完成安置；又蕭毅肅之遺眷即原告現居臺北市○○路眷舍並以「蕭毅肅散戶」列管為原眷戶，並再予改建安置，依被告62年軍眷業務處理辦法及93年軍眷業務處理要點規定，係屬重複權益，惟依規定原眷戶權益不得重複，特註銷「蕭毅肅散戶」原眷戶資格及權益；另蕭毅肅亡故後，其遺眷若干迄今仍續住眷舍應予收回，請後備司令部即刻要求原告搬遷並收回房地，若未配合則訴法排除。後備司令部乃據以96年5月24日後嚴字第0960002436號函原告，略以被告前開令註銷其臺北市「蕭毅肅散戶」原眷戶資格及收回莊敬路眷舍，請原告及設籍或現住該址之人，於96年6月6日前完成搬遷戶籍遷出等語。原告不服被告原處分，提起訴願，亦遭決定駁回，原告仍不服，遂向本院提起行政訴訟，並主張如事實欄所載。本件爭點厥在於被告以原告領有補助購宅款，與享有配住臺北市○○路眷舍係屬重複權益，而予以註銷原告原眷戶資格及權益暨收回眷舍，是否有據？經查：
㈠按行政訴訟法第4條第1項規定：人民因中央或地方機關之違
法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。而此所謂行政處分，依訴願法第3條第1項規定係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言，由此可知，行政處分之概念特徵之一，乃直接對外發生法律上效果，此並為行政處分與觀念通知主要區分標準。次按「行政機關行使公權力，就特定具體之公法事件所為對外發生法律上效果之單方行政行為，皆屬行政處分，不因其用語、形式以及是否有後續行為或記載不得聲明不服之文字而有異。若行政機關以通知書名義製作，直接影響人民權利義務關係，且實際上已對外發生效力者，如以仍有後續處分行為，或載有不得提起訴願，而視其為非行政處分，自與憲法保障人民訴願及訴訟權利之意旨不符。」，亦經司法院大法官會議釋字第423號解釋闡明在案。故行政機關所為單純之事實敍述或理由說明，如不因該項敍述或說明而生法律上效果者，固非行政處分，不得對之提起訴願；惟若行政機關所為直接對外發生法律效果之法律行為，縱未為具體之表示，但由其敍述之事實及理由之說明內容，如已足認其有對人民權利與（或）義務發生、變更、消滅或確認之行為之表示，而對人民發生法律上之效果者，即難謂非行政處分，先予說明。
㈡本件被告主張原處分（即96年5月3日昌易字第0960008089號
令）之正本受文者為國防部後備司令部，並無副本送達予原告，僅係上級機關（被告）對下級機關（後備司令部）所為內部職務上表示之函令，非屬行政處分，依法自不得提起行政爭訟及行政訴訟云云。
㈢惟按「行政機關、公立學校或公營事業機構，為安定現職人
員生活，提供宿舍予其所屬人員任職期間居住，本屬其依組織法規管理財物之權限內行為；至因退休、調職等原因離職之人員，原應隨即歸還其所使用之宿舍，惟為兼顧此等人員生活，非不得於必要時酌情准其暫時續住以為權宜措施。行政院基於全國最高行政機關之職責，盱衡國家有限資源之分配，依公教人員、公營事業機構服務人員任用法規、俸給結構之不同，自得發布相關規定為必要合理之規範，以供遵循。」，司法院大法官會議釋字第557號解釋闡示甚明。基於同一理由，國防部對於軍眷眷舍房地之管理及處理自得發布相關規定為必要合理之規範，以供遵循。是國防部自45年1月1日起先後多次公布修正「國軍在台軍眷業務處理辦法」，復於86年1月22日公布「國軍軍眷業務處理辦法」，及接續上開處理辦法廢止後，於91年12月30日制定公布之「國軍軍眷業務處理作業要點」，均屬基於職掌所為有權行為；且業務管理辦法，乃被告（即國防部）其依組織法規管理財物事項之規範，並非屬行政程序法第159條第2項第2款規定所稱之行政機關為處理對外事項，協助下級機關或屬官統一解釋法令、認定事實及行使裁量權而訂頒之解釋性規定或裁量基準，是其經下達下級機關或屬官即生效力，應可確定。準此，被告本於職權，依軍眷業務處理辦法及軍眷業務處理要點規定所為法律行為，縱僅下達下級機關或屬官，而未對人民為具體之表示，但由其敍述之事實及理由，如已足認其有對外直接發生法律效果，亦即已對人民權利與（或）義務發生、變更、消滅或確認之行為之表示，而對人民發生法律上之效果者，自難謂非屬行政處分，苟有不服，自得對之提起行政爭訟及行政訴訟，殆無疑義。
㈣次按「眷舍分配，以一戶一舍為限，由軍種單位核定，其配
偶擔任公教職已配有眷舍或補助貸款、購宅者，不得重配（貸），凡申請配舍或價購眷、國宅及輔助貸款購宅者，均應填具保證書送核定單位備查。」、「對重配眷舍之處理規定如下，當事人或軍眷並不得請求任何補償或賠償：一、配兩眷舍者，收回其後配之眷舍，如係重建眷國宅，則收回先配之眷舍，或後建之眷國宅。」、「對於重配眷舍之處理規定如下，當事人或軍眷不得請求任何補償或賠償：……（四）貸款或購宅兩次者，貸款者，收回其兩次中最高額之全部貸款與貼息；購宅者，收回其後購之眷 (國)宅。」，分別為軍眷業務處理辦法第20條及第38條第1款、軍眷業務處理要點第拾壹、二點所明定。是以，眷舍分配以一戶一舍為限，配兩眷舍者，收回其後配之眷舍，且當事人或軍眷並不得請求任何補償或賠償。
㈤經查本件被告原處分（即96年5月3日昌易字第0960008089號
令）主旨欄係記載「註銷臺北市『蕭毅肅散戶』原眷戶資格及收回眷舍案。請照辦！」字樣，正本受文者為國防部後備司令部，雖無副本送達予原告，然其於說明欄明載「一、查蕭員原住濟南路眷舍之原眷戶權益，已獲得該房地處分得款所分配之輔助款，並購置『廣合大廈』住宅乙戶完成安置，目前又以現居莊敬路眷舍以『蕭毅肅散戶』列管為原眷戶，並再予改建安置，依本部62年『國軍在臺軍眷業務處理辦法』及93年『國軍軍眷業務處理作業要點』規定，經本局96年4月4日召開會議研商結果，係屬重複權益。二、依規定原眷戶權益不可重複，特註銷『蕭毅肅散戶』原眷戶資格及權益。．．．．」等語，有原處分影本1份附於原處分卷可稽。第以系爭原處分雖未送達予原告，但審諸該函主旨及說明欄所敘述之理由，足認其有依軍眷業務處理辦法及軍眷業務處理要點規定所為之法律行為，亦即被告註銷「蕭毅肅散戶」原眷戶資格及權益暨要求原告搬遷並收回房地之表示甚為明確，縱僅下達下級機關（後備司令部），依前揭說明，系爭原處分函文中已達表示註銷「蕭毅肅散戶」原眷戶資格及權益暨收回眷舍之法律效果；且自此函文之用語，足以讓受文者即後備司令部認已無後續處置，揆諸上開條文規定及司法院大法官會議解釋暨說明，應認系爭原處分依其敍述之事實及理由，已足認其有註銷「蕭毅肅散戶」原眷戶資格及權益暨收回眷舍之表示，顯係政府機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施，而對外直接發生法律效果之單方行政行為，自難謂非屬行政處分，原告對之不服，自得提起行政爭訟及行政訴訟。被告主張系爭函僅係行政機關內部職務上表示之函令，非屬行政處分云云，容有未合，故本件自應就本案實體理由加以審酌判斷。
㈥第以被告原處分註銷「蕭毅肅散戶」原眷戶資格及權益暨收
回眷舍，無非以蕭毅肅原住濟南路眷舍之原眷戶權益，已獲得房地處分得款所分配之輔助款，並經其購置廣合大廈住宅1戶完成安置，惟蕭毅肅之遺眷即原告現居莊敬路眷舍又以「蕭毅肅散戶」列管為原眷戶，並予改建安置，依被告62年軍眷業務處理辦法及93年軍眷業務處理要點規定，係屬重複權益為據，固非無憑。然原告起訴主張其配偶蕭毅肅原所住濟南路眷舍係蕭毅肅自行出資頂讓而來，嗣因科目不符，被告未發給原預定給予之100萬元補償費，遂再配住莊敬路眷舍，且蕭毅肅及原告皆未收取被告所稱之100萬元輔助購宅款，故本件並無眷戶權益重複之問題，被告所為註銷「蕭毅肅散戶」原眷戶資格及權益暨收回眷舍之處分，殊有違誤，自應予撤銷等語。
㈦依司法院大法官會議釋字第525號解釋所揭櫫「．．．法治
國為憲法基本原則之一，法治國原則首重人民權利之維護、法秩序之安定及誠實信用原則之遵守。人民對公權力行使結果所生之合理信賴，法律自應予以適當保障，此乃信賴保護之法理基礎，亦為行政程序法第119條、第120條及第126條等相關規定之所由設。．．．」意旨，及基於依法行政原則，行政機關雖應依職權撤銷違法之行政處分，即使該處分已發生形式上之確定力，亦然。惟若如此，將使法定救濟期間之規定喪失意義，且亦使法律狀態長期處於不安定之爭議中，有鑑於此，行政程序法第117條前段規定，行政處分發生形式確定力後，違法行政處分是否撤銷，原則上仍委諸行政機關裁量，但行政機關行使裁量，仍應遵守有關裁量之一切限制，行政程序法第117條但書復規定撤銷權應予限制之例外情狀。易言之，授益之行政處分是否違法及應否撤銷，行政機關仍有裁量權，惟其裁量當然應遵守行政法之一般原則。
㈧又按「當事人主張事實，須負舉證責任，倘其所提出之證據
，不足為主張事實之證明，自不能認其主張之事實為真實。」，行政法院（現改制為最高行政法院）著有39年判字第2號判例可資參照。本件被告主張原告或蕭毅肅有收受輔助購宅補償費100萬元，無非以審計部63年3月18日函（答證13參照）、被告63年3月21日函（覆審計部63年3月18日函、答證8參照）、被告62年6月20日致主計局函（答證22參照）及被告總務局63年2月14日簡便行文表（行文主計局、答證23參照）等資料為據。然查被告所稱其給付予蕭毅肅（或原告）100萬元輔助購宅款之年度為62年、63年間，其時適值總統為蔣中正、行政院長為蔣經國之政治清明嚴謹年代，衡之常情，苟有本件100萬元輔助購宅款之核發，按理當有相關行政機關（包括被告及審計部暨上級行政機關《即行政院》等單位）之帳簿憑證文據資料；且當時固尚無國民所得資料，迨70年之國民所得亦僅2,486美元，有中華民國統計資訊網「國民所得及經濟成長」之「統計表」項下之「國民所得統計常用資料」1份在卷可佐，足見100萬元之金額於62年、63年間，其金額甚鉅，自非可草率行事即逕自核發；況該金額既係由國家核發，依行政機關處理事務流程，如非於前年度業經報請列入翌年度支出，而予以編列預算支付，亦應於62年、63年間呈報各相關單位予以編列預算核付，始符依法行政原則。
㈨然查審計部63年3月18日函（復被告《63》直眷字第0705號
函）業已於主旨欄明揭「蕭毅肅上將原住房屋『拆除』補償費100萬元，『未知係依照何規定標準計算而得』，又新建房屋一棟『不知用途如何』，其工程及設計費2,155,000元『已否列入預算』、至本案所需經費『擬在本年度預算何項科目列支』，請一併查明惠復，俾便辦理。」等語，是迄63年間，被告於以（63）直眷字第0705號函審計部前，並未將蕭毅肅原住房屋拆除補償費100萬元及另新建房屋一棟之工程及設計費等項報請審計部審定，亦未於前期（即62年）會計年度編列次期（即63年）會計年度預算時核列上開金額，致乏預算科目足資核撥，堪以確定。被告雖主張其63年3月21日函（覆審計部63年3月18日函）已為審計部接受，未再有不同意意見，且亦未見其於當年度查核被告財務收支狀況時對此提出質疑，足見蕭毅肅已由被告處領取100萬元輔助購宅款云云。惟查審計部63年3月18日函所稱之「原住房屋『拆除』補償費100萬元」與系爭之「100萬元『輔助購宅』款」是否為同一，本有可議；且被告63年3月21日函主旨欄係載明「蕭毅肅上將原住房屋『拆遷補償』及新建房屋工程費案，復請查照。」等字樣，益徵被告（63）直眷字第0705號函及被告63年3月21日函均係以蕭毅肅原住房屋『拆除補償』費100萬元及另新建房屋一棟之工程暨設計費2,155,000元為標的，並非針對另購宅補助所為之，顯與本件被告所稱「100萬元『輔助購宅』款」有間，自難信被告所言為實在。又自被告63年3月21日函說明欄所載「一、蕭毅肅上將現住房屋於39年自費以新台幣29,000元頂受使用權，遷入本屋之初，僅具四壁，在其居住23年餘期間，先後自費增建廚房、臥室、車房、衛生設備等，因市○○○道路，部分被拆除不能居住，甬請要求補償157萬元，經數度協商，最後同意1百萬元補償費。二、本部為顧念蕭上將對國家貢獻，新建房屋一棟配給居住，列入本部營產管理。三、工程設計及補償費共計台幣315萬5,000元（補償費1百萬元、設計費3萬5,000元、新建房屋工程費212萬元），遵照行政院指示，由本部先行墊款辦理，事後將房地標售可得款百分之七十，撥交本部收支併列完成預算程序。」字樣觀之，其所稱1百萬元補償費顯係因臺北市○○○○道路，致蕭毅肅自行出資頂讓使用權及自行斥資增建之濟南路眷舍遭拆除，而需補償蕭毅肅原已支出之金額，究其性質乃損失補償費，核與本件被告所稱之100萬元輔助購宅款毫無關係，此由被告62年4月12日函、被告總務局眷管組62年6月7日簽呈、被告後勤五處62年7月27日簽呈、被告63年2月15日函（「主旨：蕭毅肅上將原住房屋『拆除補償』費1百萬元請惠予同意蕭員領擬送審敬請惠復。說明：奉行政院 (62)財字第4475號函辦理檢送原案複印本。」）及財政部62年5月18日台財產 (三)字第5953 號函（說明欄記載「．．．四、原居住人蕭毅肅上將眷舍遷移問題以及被告報院函所稱蕭上將『自備款2萬9千元』於39年1月間承頂本房地居住權，應如何『補償』，請由被告依實際狀況提前自行辦妥。．．．」）暨行政院62年5月24日台62財4475號函（說明欄記載「．．．．所報蕭上將『自備款新台幣29,000元』於39年1月間承頂本案房屋居住權，『應如何補償』，由貴部依實際情況提前自行辦妥，．．．」等節亦可見一斑，是被告所舉審計部63年3月18日函及被告63年3月21日函等件，皆不足以資為被告業已給付補助或輔助購宅款100萬元之證明。
㈩再被告主張其撥發予蕭毅肅100萬元輔助款，係依行政院指
示由系爭眷舍房地標售所得款70%交其收支所得而來，並提出被告63年3月21日函為證一節。經查被告63年3月21日函並非針對購宅補助所為之輔助購宅款而言，已如前述，本難引為被告有支付100萬元輔助購宅款之有利證明；且該說明欄記載「．．．三、工程設計及補償費共計台幣315萬5,000元（補償費1百萬元、設計費3萬5,000元、新建房屋工程費212萬元），遵照行政院指示，由本部『先行墊款』辦理，『事後』將房地標售可得款百分之七十，撥交本部收支併列完成預算程序。」等字樣，可見縱被告確有如其63年3月21日函之行政行為，亦係『先行墊款』辦理，非如其所言「由系爭眷舍房地標售所得款70%」支付甚明，益徵被告所稱與事實不符；又依一般會計原理原則，姑且不管究係『先行墊款辦理』抑『由眷舍房地標售所得款70%支付』，按理於當期會計相關科目應有墊借及於嗣後（當年度或嗣後年度）返還或眷舍房地標售暨所得處理等帳證列支資料，且本件當時之時代背景及行政機關應有之處理事務流程暨年度預算編列核付等情，業如前述，苟被告所言蕭毅肅原住濟南路眷舍之原眷戶權益，已獲得房地處分得款所分配之輔助款等節屬實，依常情，自應有上述卷證資料（包括核撥專款予蕭毅肅收訖100萬元之收據），但被告迄未提出任何證據以實其說，徵之前揭判例，自難謂其已盡舉證責任，所言殊難採信；加以系爭濟南路眷舍既係於66年2月2日始由財政部國有財產局以16,600元標得，距系爭年度（62年、63年）已達3、4年餘，除蕭毅肅早於64年7月31日已死亡外，該標案標得款項復僅16,600元，自無可能供作本件款項給付，再參酌被告自承其電詢財政部國有財產局結果，系爭濟南路眷舍所坐落之土地係於86年間（距系爭62年、63年各長達14年、13年之遙）以135,150,000元標售完畢等情，足見被告所言以系爭眷舍房地標售所得款70%支付補助購宅款100萬元予蕭毅肅一節為虛；況國防部總務局以66年9月7日號書函，將濟南路眷舍增建房屋殘值款4,873元轉交蕭毅肅之子蕭良材，業經蕭良材出具領款收據1紙，有該函及收據等影本各1份在卷可考，依舉輕明重原則，如被告所稱支付補助購宅款100萬元予蕭毅肅一節屬實，自應有相關憑證帳簿文據可供查稽，焉有付之闕如之理，益證被告所稱與常情相悖，委無可採。至被告所稱蕭毅肅擬購「廣合大廈」一節，茲被告主張該住宅係以100萬元撥發予其以為輔助購宅款，因與上開認定之事實相違，本難採信，且所提被告總務局眷管組62年6月14日簽呈、被告62年6月20日致主計局函及被告總務局63年2月14日簡便行文表（行文主計局）等件皆係行政機關往來文件而已，尚難遽以逕認被告確有支付輔助購宅款100萬元予蕭毅肅（或原告）之情事，自無足取。是本件原告及其配偶蕭毅肅既未領取100萬元輔助購宅款，蕭毅肅所配住之莊敬路眷舍復係依當時法令規定配住，則原告以蕭毅肅遺眷身分，所享有之「蕭毅肅散戶」原眷戶資格及權益，顯無違軍眷業務處理辦法第20條及第38條第1款、軍眷業務處理要點第拾壹、二點等規定，並無重複權益之情形，堪以認定。故被告註銷原告臺北市「蕭毅肅散戶」原眷戶資格及權益暨收回莊敬路眷舍，並請原告及設籍或現住該址之人，於96年6月6日前完成搬遷戶籍遷出，所為原處分即屬違誤，原告起訴指摘，非無理由。另被告所稱原告自行將莊敬路眷舍之圍牆內縮，致造成第三人洪耀坤占用一節，經查縱被告所指原告未盡到眷舍維護之責（暫且將此部分業經原告主張該圍牆係因風災崩塌，乃基於公共安全拆除已半毀之圍牆，但因該部分係屬老舊違建，不符復建要件，祇得依使用執照建築等節擱置一旁不論）一節為真，以被告身為莊敬路眷舍所坐落土地之管理人，並執掌行政機關審查追訴之行政權限，本得對無正當法律權源之洪耀坤予以占用莊敬路眷舍土地一事依法處理，況洪耀坤占用土地之行為並非原告所導致，其間並無相當因果關係，被告將洪耀坤申請土地合併使用訴訟案件諉係原告未盡眷舍維護責任，實屬牽強附會，遑論本件被告原處分並未植基於此點（即非註銷原眷戶資格及權益暨收回眷舍之事由），被告竟混為一談，實無可採，附此陳明。
綜上所述，本件被告以蕭毅肅（或原告）領有輔助（或補助）購宅款，與享有配住臺北市○○路眷舍係屬重複權益，而予以註銷原告原眷戶資格及權益暨收回眷舍，所為原處分（即96年5月3日昌易字第0960008089號令），揆諸前揭法條規定及上開說明，殊有違誤，訴願決定未察而予以維持，亦不無疏漏，原告請求予以撤銷，即無不合，應予准許，故應由本院將原處分及訴願決定撤銷。另兩造其餘之主張及陳述，因與本件判決結果不生影響，爰不予一一指駁論究，併此述明。
據上論結，原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 98 年 5 月 14 日
臺北高等行政法院第六庭
審判長法 官 闕 銘 富
法 官 許 瑞 助法 官 林 育 如上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 98 年 5 月 14 日
書記官 劉 育 伶