臺北高等行政法院判決
97年度訴字第1668號原 告 甲○○兼如附表所被 告 花蓮縣秀林鄉公所代 表 人 乙○○鄉長）住同訴訟代理人 丙○○上列當事人間因原住民保留地事件，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：原告及如附表所示陳先進等9 名原住民於民國（下同）96年10月1 日就坐落花蓮縣○○鄉○○段○○○ ○號土地（下稱系爭土地），依原住民保留地管理辦法第20條第1 項第1 款向被告申請為改配。被告以96年12月4 日秀鄉建字第0960017007號函（下稱原處分）否准，略以：「臺端等人申請○○○鄉○○段○○○ ○號土地附近原住民保留地乙案，案經提付本鄉96年11月份土地權利審查委員會進行討論，臺端等人與上開土地並無使用權源證明文件，並依法受配現有自住房用地，故本案仍依本所92年7 月25日秀鄉建字第0920009078號函辦理。」等語，原告及如附表所示陳先進等9 人不服，於97年3 月28日向花蓮縣政府提起訴願，惟花蓮縣政府遲未作成訴願決定，遂推由原告為選定當事人向本院提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：
1.原處分撤銷。被告應就系爭土地及坐落花蓮縣○○鄉○○段○○○○○ 號土地作成准許原告設定耕作權登記之處分。
2.請准判決被告應交付63年以前出租台電的證明文件，及原告等前因於系爭土地上開墾，為被告補償他處土地之相關文件。
3.訴訟費用由被告負擔。㈡被告聲明：
1.駁回原告之訴。
2.訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：㈠原告主張：
1.原告及如附表所示陳先進等9 名申請系爭土地之原住民保留地耕作權及優先受配，係依據原住民保留地開發管理辦法第8 條第2 項規定提出保留地耕作權申請，並參考原住民保留地開發管理辦法第20條第1 項「與該土地具有傳統淵源關係者」取得分配優先順序。原處分竟然拒絕原告等人耕作權申請，其理由明顯違反原住民保留地開發管理辦法。經原告訴願，花蓮縣政府並未就原告對法令解釋提出的質疑與了解申請耕作土地的開發歷史，及山地保留地開發管理辦法的規範做審議。僅依被告的回函函覆原告，更未作成訴願決定，原告及如附表所示陳先進等9 人為此推選原告為選定當事人提起本件課予義務訴訟，請求撤銷原處分，被告應就系爭土地及坐落花蓮縣○○鄉○○段○○○○○號土地作成准許原告設定耕作權登記之處分。
2.再者，土地權利審查委員會（下稱土審會）委員在審查原住民土地權益申請案件之標準，其實不是以原住民保留地開發管理辦法為唯一依據，而普遍是以該土地的歷史沿革及該族群傳統文化對於土地先佔權的尊重為依據，也就是查明與該土地是否有歷史淵源關係。本案提出口述歷史、文獻考察等輔助證明資料及四鄰證明比一般案件還充分，依證據比例原則及原住民土地行政的特殊歷史性，原告確實有充分之申請資格與理由。但仍遭土審會拒絕通過，疑有行政不公的情況，行政處分顯有不當。
3.原告92年7 月14日申請返還土地與96年10月2 日請求分配土地，兩者顯非同一事件，前者係基於所有權人地位請求返還，方有諭知私權之爭而撤回之情形；後者則係依法請求被告為行政上作為，分配土地上之地上權或耕作權，非同一事件。
4.被告拒絕本案理由（無土地使用權源證明及已受配自住房舍土地），違反原住民保留地開發管理辦法。花蓮縣政府在調查過程未實際查明這些明顯的行政疏失：
⑴依據行政院原住民族委員會（下稱原民會）土管處解釋
原住民保留地開發管理辦法的說明，該函拒絕的理由明顯違反原住民保留地開發管理辦法第8 條第2 項的申請資格及同法第12條使用範圍的限制規定。如果此拒絕理由成立，原民會將無法把18萬多公頃未分配的原住民保留地還給原住民，無法完成原民會在媒體宣導設置保留地的政策性及目的性的目標。況且依據原住民保留地開發管理辦法第20條優先順序的規定與該土地具有傳統淵源關係者優先，以及同法第6 條土審會有保留地土地糾紛的調查及調處的職責，本案是可以妥善處理。
⑵類似的申請案件並未提供如本案充分的使用權源證明與
調查，卻通過申請。由此可見、土地使用權源證明是充分條件，非必要條件，而四鄰證明以及土審會委員的實地勘查也有實質證明的效果。另提出日據時期戶籍資料，耆老口述歷史整理出在該地區的開墾史及家族移住過程，日據時期舊地圖也證明20年之前已經有家族在此開墾，部落族人問卷調查報告也描述台灣電力股份有限公司（下稱台電公司）佔用土地歷史，更有口述耆老願出面做證明。經濟部93年6 月14日經授營字第0932028854
0 號函表示台電係於日據時期向被告承租系爭土地，惟被告92年7 月25日秀鄉建字第0920009078號函則稱台電係於63年10月16日以府民經字第63364 號函核准租用，故台電公司租用系爭土地是否為合法過程，即應予以調查。且台電先前排除原告等使用時，亦未協調亦無補償。系爭土地遭強佔時，為原告耕作之土地，故原告希望台電公司停止使用後返還原耕作家族之後代，恢復原告之耕作權。系爭土地嗣後成為建地及商業區規劃，乃是後台電公司租用期間所變更，且原住民土地及海域法草案已取消地上權及耕作權之區別，原告申請時應依地上權申請或耕作權申請，被告並無明確之回應。
⑶被告97年6 月24日秀鄉農觀字第0970009368號函，以原
住民保留地合法使用人認定資格作為原告申請保留地分配土地權益資格的審查標準，雖要求原告提出土地使用權源證明文件，卻又限以「原始地籍簿冊」為準。被告作為原住民保留地開發管理辦法執行機關，連申請資格都有所誤解。土地使用權源紀錄乃原住民保留地之「合法使用人」認定資格，惟依據「鄉公所山地保留地使用清冊記載有案之原住民或繼承人」。被告使用地籍簿冊登載不全，並排除原告所提之四鄰證明及耆老口述歷史與日據地圖及戶籍資料，無法保障原告權利。被告僅以原始地籍登記簿冊為據，即便原告整理系爭土地之歷史變遷完備，因其政府立法及行政怠惰，原告權利仍受損害。
⑷系爭土地於34年以前已由原告等4 個開墾家族耕作，40
年間台電強制架設圍籬，排除原告等使用，斯時系爭土地尚未登記為原住民保留地，仍屬公有土地。故原告96年3 月15日依據行政院核定之「補辦增劃原住民保留地實施計畫」，使公有土地增劃編為私有原住民保留地。
又依「公有土地增劃邊原住民保留地審查作業規範」申請資格第2 項第1 、3 款規定，向被告申請補辦增劃編保留地，雖系爭土地以編為公有保留地，但未輔導原告取得私有保留地，公有保留地如有符合條件之情事，亦應藉由屬公有土地方式處理。被告以系爭土地已為公有保留地，惟考量台電強佔之事實，今已排除台電占有，系爭土地理應返還原告，被告今竟以不需要進行增劃編為私有保留地為由，否准原告申請，誠損原告之權益。
再者，行政院原民管理委員會之原住民保留地在設定公有保留地之前發生，合於申請增劃編保留地條件之事由，亦應已屬公有土地增劃編保留地作業申請範圍之內，而不受現在申請之土地是否已屬保留地所限制，此乃符合「補辦增劃原住民保留地實施計畫」之「輔導原住民取得土地權利」目的。若依被告之主張，顯違保留地設置為保障原住民生計之目的。故本案應已實質發生時間及排除佔用事件內容是否屬實為審查重點，不應以土地後來被社為公有保留地而無法依據事實主張權利。若已屬公有保留地，亦應依「公有土地增劃邊原住民保留地審查作業規範」第6 點規定審查，不受土地現況是否為公有保留地所限制。而77年以前或50年代土地總登記以前，政府徵用原住民耕作之土地，原住民無法要求公部門與原耕作者訂立租借契約，「補辦增劃原住民保留地實施計畫」亦承認77年2 月1 日後會發生「經公產管理機關提起訴訟或以其他方式排除使用」及「經公產管理機關排除占有，現況地上物或居住之設施」之情況，此二情況皆無文字歷史紀錄可查，遑論是公產管理機關依需要在沒有協調及補償之下排除原告佔用系爭土地之情況。被告亦應提出合法徵收或補償系爭土地之原耕作家族之文字證明文件，證明被告取得土地權利之合法過程。又被告既以原告未能提出使用權源證明為由否准原告請求，惟被告其實應存有上開文件，依原住民保留地管理辦法第7 條之規定，被告有義務輔導原告取得耕作權，為此提起給付訴訟，請求被告交付上開文件，以利原告耕作權登記之申請云云。
⑸被告主張91年已經與台電終止租約，但延至92年7 月25
日才提出於公共造產計畫，而提出時間係在原告於92年
7 月14日提出土地權利分配申請之後，且遲遲未依規定辦理相關手續，及執行該計畫，並宣稱該計畫內容有重大變更，卻未見其送相關單位審查。亦無報請主管機關核定通過。雖然提出保留地公共造產計畫是鄉公所權利，但公共造產辦理程序應該亦有所規範。「原住民保留地各種用地申請案項及申請作業要點」第6 條及「原住民保留地各種用地申請作業須知」也指明辦理程序，須由行政院原民會核定完成。然被告未依程序辦理公共造產計畫，也不應該妨害原住民取得（回）土地權益，實有「管理辦法」第27條第1 項及第23條後段（國有財產法第39條）之疑慮。應撤銷被告原住民保留地撥用申請後，並應移交中央主管機關接管。
⒌被告一直宣稱有所謂公共造產計畫作為「太魯閣族文化館
」之需要，但92年7 月25日回覆原民會計畫使用本筆土地至今，遲遲未依規定辦理相關手續。延宕情況影響原告權益。被告宣稱計畫內容也有變更，但至今延宕滿5 年也沒有舉行部落公聽會，送土審會審查意見並報請主管機關核定通過，致使目前土地荒蕪。92年的計畫是前任鄉長提出，因某些原因計畫已告終止，補助經費也已經退還中央。
所以原告懷疑該計畫實質不成立，且計畫延宕情況不應該影響原告申請原住民保留地的土地權益。故此公共造產計畫實有該辦法第27條第1 項及第23條後段的疑慮。多次請主管機關查明未果，且在訴願調查過程未實際查明這些明顯的疑點。且該計畫除申請程序晚於原告部分土地申請，計畫亦違背原住民保留地開發管理辦法第27條第1 項及第23條規定之程序，延宕開發亦令人懷疑被告積極處理之需求。且原住民族基本法第20、23條承認原住民土地權利及傳統土地使用慣習，政府應設置原住民族土地調查及處理委員會，在加拿大、澳洲、紐西蘭等國亦承認耆老口述歷史效力與文字歷史相同。
⒍被告辯稱最後核定機關在於上級主管機關云云。依原住民
保留地各種用地申請案授權及申請作業要點第2 、3 、4點，鄉鎮公所有地上權、耕作權之核定權，被告自屬權責當為。被告主張有違「原住民保留地各種用地申請作業須知」第1條第1、2項規定，行政院原民會於98年1月9 日原民地字第0980000576號函稱原告陳情對象為事實認定及執行事宜，為被告之權責。被告亦未就原告法令疑問提供法令解釋輔導，推託行政程序而無法答覆。據原民會土管處宣稱「原民會對於保留地的政策性及目的性就是要把保留地還給原住民，其實這是其最終的目的。」又「開發管理辦法」第3 條之規範保留地設置目的在於「保障原住民生計，推行原住民行政」，且該辦法第7 條也規範「中央主管機關應會同有關機關輔導原住民設定原住民保留地之耕作權、地上權及取得承租權、所有權。」從上述各行政機關之回函中，不難看出彼此互推權責之情形，且被告於本案於執行相關法規時不僅百般設限，未善盡其輔導之職責，對於放領其他土地與本案系爭土地之標準也不一致，已嚴重違反上述法規之立法精神與目的，並侵害原告申請土地之權利。
㈡被告主張：
⒈程序部份：
⑴本件原告曾於92年7 月14日向被告申請歸還系爭土地，
惟經被告略以「本所列管地籍資料，臺電公司使用富世段255 地號做為東部發電區管理處員工宿舍用地，……迄91年4 月本所鑑於該公司荒廢使用土地，經協議而依規定終止承租契約，現有地上物由該公司無償贈與本所所有。……本所已著手計畫使用本筆土地興建『太魯閣族文化館』系列相關設施，並以鄉有公共造產方式管理，……，台端等與本筆土地並無使用權源證明文件，並依法已受配現有自住房用地，台端所請，歉難受理。」等語，拒絕原告等人申請，原告等人不服提起訴願，案經花蓮縣政府為訴願不受理決定，原告等人不服提起行政訴訟之後，旋又撤回起訴，此有原告等人92年7 月14日申請書、被告92年7 月25日秀鄉建字第0920009078號函、花蓮縣政府94年訴字第013 號訴願決定書暨鈞院94年度訴字第03134 號撤回起訴狀可稽。原告等人另於96年10月1 日再次申請分配系爭土地，遣詞用句雖有不同，然其真意均為請求分配系爭土地，與92年7 月14日之申請，如出一轍，二者為同一事件，被告為慎重起見，雖仍召開土地權利審查委員會進行討論，並將討論結果通知原告等人，然此次被告96年12月4 日秀鄉建字第0960017007號函，不過重申本案應依92年7 月25日原處分辦理意旨之行政通知，並非另一行政處分，此亦為原告等人雖不服上揭重申原處分意旨行政通知提出訴願，惟花蓮縣政府並未作成訴願決定，僅以97年4 月25日府原地字第097005911 號函，略以「本案業經花蓮縣秀林鄉公所函復在案」云云，回覆原告等人之原因所在，原告等人未遑詳究，竟對行政通知及非訴願決定提起課予義務之訴，於法不合，尚有未洽。
⑵另依原住民保留地開發管理辦法第6 條第1 項第2 款及
第4 項規定，關於原住民保留地分配申請案件，雖由鄉公所原住民保留地土地權利審查委員會負責審查，然其最後核定權限在於上級主管機關，並非鄉公所，請求被告准予分配原住民保留地，於法不合，此有鈞院95年度訴字第2055號行政法院判決可稽，原告等人疏未詳查，向被告請求核准系爭土地耕作權及取得分配之優先順序，權責不分，其訴顯無理由，應予駁回。
⒉實體部分：
⑴縱認原告等人提起本件課予義務之訴，程序並無不合，
惟查：依據現有原始地籍簿冊，系爭土地原係台電公司於63年間向被告承租作為電廠備勤宿舍用地，嗣因臺九線道路拓寬，已於91年3 月29日終止租約，並由被告收回列管，被告並依原住民保留地開發管理辦法第23條關於公共造產規定，計畫於系爭土地興建「太魯閣族文化館」，促進觀光事業，原告等人並無系爭土地使用權源證明文件，並已依法受配現有自住房用地，原告等人申請分配系爭土地，於法不合，迭據本所函覆原告等人在案，原告等人所請，顯無理由，應予駁回。
⑵系爭土地69年12月30日登錄為原住民保留地，現為都市計畫土地劃定為商業區，管理機關為原住民族委員會。
系爭土地由被告花蓮縣政府63年12月16日府民經字第63
364 號函租予台電使用，租期自84年4 月8 日至93年4月7 日止。台電公司因故於91年3 月29日自願終止租約，原有建物無償移由被告使用，被告曾於78年及80年間函請台電歸還系爭土地以為分配與第9 鄰住戶之兒女及興建觀光飯店使用。惟遭台電所拒。系爭土地於73年間因新秀都市計畫公共保留地分割子號富世段255-1 至255-6 地號等6 筆土地，復於79年逕分割為子號富世段255-11至255-13地號等3 筆土地，台電因無使用計畫遂於82年4 月12日同意拋棄承租上開9 筆土地，保留續租系爭土地，經臺灣省政府原住民事務委員會以87年4 月27日87原地字第11353 號函准予台電續租9 年。系爭土地終止租約後，被告即預定規劃做為太魯閣文化館用地使用，並於91年5 月27日召開「富世村太魯閣閣口就台電宿舍再利用改造工程規劃，直至92年6 月24日召開「秀林鄉太魯閣閣口秀台電宿舍再利用改建工程規劃設計」其中簡報說明會時，原告等人始表示應將台電宿舍土地使用權歸還原地主，復於92年7 月14日請求返還及分配登記系爭土地。其申請開始係於台電公司拋棄承租土地之後，經被告92年7 月25日函復原告等人並無使用權源證明文件，並依法受配現有自助房用地，故予否准。原告雖以循行政救濟程序，惟無法提供確切之土地使用權源資料，故無從據以准予分配登記。
⑶為宣揚太魯閣族文化及推展秀林鄉之產品，並促進附近
商圈之繁榮發展，故興建太魯閣文化館，相關單位亦樂觀其成。系爭土地於被告列管地籍簿冊民國62年山地保留地使用清冊、72年山地保留地現況調查表及76年花蓮縣秀林鄉山胞非法濫墾使用山地保留地宜林地審查清冊中，卻無原告等人及其祖先之使用權源紀錄，現況亦無實際使用，另依據原住民委員會96年5 月3 日原民經字第09600220322 號函釋原住民保留地之合法使用人之認定資格，原告亦未符合該認定資格，且系爭土地為都市計畫土地劃定為商業區之建築用地，不符合原住民保留地開發管理辦法第8 、9 條之規定，而係依同法第12條規定就原有自住房基地及為適應居住需要而設定建地地上權登記之規定。
⑷至於原告請求被告交付63年以前出租台電的證明文件，
及原告等前因於系爭土地上開墾，為被告補償他處土地之相關文件部分，因被告並未持有上開文件，當亦無從交付。
理 由
一、原告主張：原告及如附表所示陳先進等9 人於96年10月1 日就系爭土地，依原住民保留地管理辦法第20條第1 項第1 款向被告申請為改配，被告未參考原告具備原住民保留地開發管理辦法第8 條原住民保留地耕作權之要件及同辦法第20條第1 項第1 款「與該土地具有傳統淵源關係」之要件，應取得分配優先順序之事實，又未斟酌原告提出之四鄰證明、耆老口述歷史及日據時期之地圖等證據，擅以原告就系爭土地並無使用權源證明文件為由，而予否准，原告提起訴願，花蓮縣政府逾期不為訴願決定，為此提起本件課予義務訴訟，求命判決如聲明第1 項所示。又被告以原告未能提出使用權源證明為由否准原告請求，惟被告其實應存有上開文件，依原住民保留地管理辦法第7 條之規定，被告有義務輔導原告取得耕作權，為此提起給付訴訟，請求被告交付上開文件，以利原告耕作權登記之申請云云。
二、被告則以：依原住民保留地開發管理辦法第6 條第1 項第2款及第4 項規定，關於原住民保留地分配申請案件，係由被告之上級主管機關予以核定，被告無權核定。系爭土地雖經台電公司於91年3 月29日終止租約，經收回列管，惟原告其前已受配有自主房用地，對系爭土地復未能提出使用權源證明，其申請改配系爭土地，於法不合。且被告擬於於系爭土地興建太魯閣族文化館，該土地非得分配予原住民。至於原告申請被告應提出之文件，被告從未持有，無從交付等語，資為抗辯。
三、訴之聲明第1項部分（即課予義務訴訟部分）：㈠按原告之訴有起訴不備其他要件，而不能補正者，行政法院
應以裁定駁回原告之訴，行政訴訟法第107 條第1 項第10款後段定有明文。關於行政訴訟法第5 條規定：「（第1 項）人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令所定期間內應作為而不作為，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。（第2 項）人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」之所謂課予義務訴訟，係以人民因中央或地方機關對其「依法申請之案件」，於法令所定期間內應作為而不作為或予以駁回，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願程序後，始得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。苟人民未依據法令之規定，向中央或地方機關就某一特定具體之事件，申請為一定處分，逕行向高等行政法院提起行政訴訟法第
5 條課予義務訴訟，即是不具備起訴要件。㈡第按，「山坡地範圍內之山地保留地，輔導原住民開發並取
得耕作權、地上權或承租權。其耕作權、地上權繼續繼續經營期滿5 年者，無償取得土地所有權，除政府指定之特定用途外，如有移轉，以原住民為限；其開發管理辦法，由行政院定之。」山坡地保育利用條例第37條定有明文。行政院依此授權制定原住民保留地開發管理辦法（下稱管理辦法），其中第2 條︰「本辦法所稱主管機關：在中央為行政院原住民族委員會；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。有關農業事項，中央由行政院農業委員會會同中央主管機關辦理。本辦法之執行機關為鄉（鎮、市、區）公所。」第6 條︰「原住民保留地所在之鄉（鎮、市、區）公所應設原住民保留地土地權利審查委員會，掌理下列事項：一、原住民保留地土地權利糾紛之調查及調處事項。二、原住民保留地土地分配、收回、所有權移轉、無償使用或機關學校使用申請案件之審查事項。三、原住民保留地改配土地補償之協議事項。四、申請租用原住民保留地之審查事項。前項原住民保留地土地權利審查委員會之委員，應有五分之四為原住民；其設置要點，由中央主管機關定之。原住民保留地申請案件應提經原住民保留地土地權利審查委員會審查者，鄉（鎮、市、區）公所應於受理後一個月內送請該委員會審查；委員會應於一個月內審查完竣，並提出審查意見，屆期未提出者，由鄉（鎮、市、區）公所逕行報請上級主管機關核定。鄉（鎮、市、區）公所應將第一項第一款事項以外之原住民保留地土地權利審查委員會審議結果，報請上級主管機關核定。」第8 條︰「原住民保留地合於下列情形之一者，原住民得會同中央主管機關向當地登記機關申請設定耕作權登記：一、本辦法施行前由原住民開墾完竣並自行耕作之土地。二、由政府配與該原住民依區域計畫法編定為農牧用地、養殖用地或依都市計畫法劃定為農業區、保護區並供農作、養殖或畜牧使用之土地。」第20條第1 項︰「依本辦法收回之原住民保留地，得由鄉( 鎮、市、區) 公所公告三十日後，按下列順序辦理改配與轄區內之原住民：一、原受配面積不足，且與該土地具有傳統淵源關係者。二、尚未受配者。三、原受配土地面積較少者。」分別就原住民保留地耕作權登記與收回之原住民保留地改配之實體要件及審查核定有所規定，核屬法律授權範圍，合於法律保留原則，應為裁判之依據。依上開管理辦法，原住民保留地耕作權登記與收回之原住民保留地改配，二者不僅實體要件不同（分別規定於第8 條、第20條第1 項），其審查核定之機關復有所異。細繹上開規定，原住民保留地耕作權之申請，除第8 條第
1 款所規定於管理辦法施行前即由原住民開墾完竣並自行耕作之土地外，餘者（第8 條第2 款）則以政府業已土地分配予特定原住民為前提，是故，申請原住民保留地耕作權登記由鄉（鎮、市、區）公所審查核定即可，無須報請上級主管機關核定，蓋原住民耕作權登記不過為原住民保留地分配之下位概念，土地既經分配確定，耕作權登記即無非為形式彰顯，上開管理辦法主管機關行政院原住民族委員會訂定之「原住民保留地各種用地申請案授權事項及申請作業要點」第
2 點即明揭此旨；至於申請收回之原住民保留地改配則應由原住民保留地所在之鄉（鎮、市、區）公所設置之原住民保留地土地權利審查委員會審查，並由該鄉（鎮、市、區）公所將審議結果報請上級機關核定（管理辦法第6 條第1 項、第3 項、第4 項參照），蓋原住民保留地分配不僅事涉原住民財產權益，更涉及山坡地保育利用之機制，論其實際，上開管理辦法之授權依據乃山坡地保育條例，該條例之立法目的即未必與原住民權益全然相符，故而，原住民保留地是否分配、如何分配事涉各項利益權衡，並非鄉（鎮、市、區）公所所能定奪，應由山坡地保育條例及原住民保留地開發管理辦法共稱之地方主管機關為之，始能周全。雖前揭行政院原住民族委員會訂定之「原住民保留地各種用地申請案授權事項及申請作業要點」第12點就此亦規定得逕由鄉（鎮、市、區）公所審查核定，然此作業要點無非行政機關內部作業準則，原不得剝奪行政機關權限，況且，上開管理辦法已明定中央主管機關、地方主管機關各有權限，中央主管機關行政院原住民族委員會就非其權限之地方主管機關權限也無從「授權」予鄉（鎮、市、區）公所，合先敘明。
㈢徵諸本案緣起，係原告於96年10月1 日就花蓮縣○○鄉○○
段○○○ ○號土地，依原住民保留地管理辦法第20條第1 項第
1 款向被告申請為分配，此有該申請書影本在卷為憑，原處分亦係就此申請而提付96年11月被告所屬原住民保留地土地權利審查委員會討論而予否准，復有卷附原處分影本可稽，是原告所申請之具體案件乃「被告應依原住民保留地管理辦法第20條第1 項第1 款就坐落花蓮縣○○鄉○○段○○○ ○號土地作成改配予原告之行政處分」而非訴之聲明第2 項所示「被告應依原住民保留地管理辦法第8 條就坐落花蓮縣○○鄉○○段255 、255-4 號土地作成准許原告設定耕作權登記之行政處分」。原告雖於審理中陳明其所謂之土地改配與申請地上權登記、耕作權登記均同意旨云云（參見98年3 月31日準備程序筆錄、原告98年3 月30日補充理由暨更正訴之聲明狀），然不論土地改配、申請地上權登記或耕作權登記，其實體要件有所不同，審核標準及證據要求亦有所異，甚且，原告申請被告為耕作權登記之先決條件係以被告之上級主管機關即花蓮縣政府核定系爭土地改配予原告為前提，二請求之基礎及對象截然不同，應予辨明，至於原告對於坐落花蓮縣○○鄉○○段○○○○○ 號土地之相關請求，於本案起訴前，更是未曾見諸文字。故而，就本件課予義務訴訟之訴訟標的（作成准許耕作權登記之處分）而言，被告雖係權限機關，然原告未曾依據法令之規定向被告申請為處分，逕行向本院提起行政訴訟法第5 條課予義務訴訟，揆諸首揭法文，即是不具備起訴要件。
㈣原住民保留地耕作權登記與收回之原住民保留地改配，二者
實體要件、有權審查核定之機關均有不同，已如前述。原告於96年10月1 日向被告申請收回之原住民保留地改配，依上開管理條例第6 條第1 項，應經被告所屬原住民保留地土地權利審查委員會審查，不論審議結果如何，依同辦法第6 條第4 項規定，被告均應報請上級主管機關即花蓮縣政府核定，亦即，花蓮縣政府始為原住民保留地收回土地改配與否之權責機關，應就原告96年10月1 日土地改配之申請為准駁，不因本案訴訟程序之進行而有異。又自如附表所示陳先進、陳孝文、李紅櫻及訴外人金正理、金明富、盧中正、張清貴、江明勇、江宋明，邱金成等人於92年7 月14日向被告請求「歸還」系爭土地起，迄今與原告等人已多次向被告為「類似」得使用系爭土地之請求，核其基礎事實大致為︰系爭土地本應為渠等祖先傳承予渠等所有之私人土地，卻因日本人及政府強制剝奪，將系爭土地劃為台電公司宿舍用地，今被告收回系爭土地列管，渠等自得請求返還並利用該土地云云，則依此主張，原告等似有依所有權請求返還系爭土地之私權爭執之意思，非行政訴訟程序所得救濟，併此指明。
四、訴之聲明第2項部分（給付訴訟部分）︰㈠依行政訴訟法第8 條第1 項「人民與中央或地方機關間，因
公法上原因發生財產上之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，得提起給付訴訟。因公法上契約發生之給付，亦同。」則係就給付訴訟要件所為之明文，乃在於實現公法上給付請求權而設；同法第5 條所規定，人民得訴請行政機關為一定之行政處分之課予義務訴訟亦同。惟一般給付訴訟，相對於其他訴訟類型，特別是以「行政處分」為中心之撤銷訴訟及課予義務訴訟，具有「備位」性質，故若其他訴訟類型得以提供人民權利救濟時，即無許其提起一般給付訴訟。且就立法意旨觀之，若須經行政機關作成行政處分，始予以給付之事項，容許其取巧逕行提起一般給付訴訟，則無異免除審查行政處分合法性須遵守之訴願前置主義，而使原本可提起撤銷訴訟或課予義務訴訟之事件，皆將遁入一般給付訴訟領域。當事人亦可能藉由提起一般給付訴訟來規避課予義務訴訟特別訴訟要件之要求。因此給付訴訟須直接用以主張給付之請求，若人民對行政機關為公法上給付請求，涉及行政處分之撤銷或作成者，則應於撤銷訴訟或課予義務訴訟中併為請求。又公法上債權之發生有二種情形：其一為因特定事實符合法律規定之構成要件，致使債權當然發生，其間不須由行政機關透過行政處分之作成以形成，通常是事實簡單，法律構成要件結構單純者，如消費券、老人年金之發放等，但此等情形在公法上發生之情形甚少，此等公法上之請求如經拒絕，權利人之救濟方式係依行政訴訟法第8條第1 項之規定，提起給付訴訟；其二，則是債權之發生必須由行政機關形成，而且通常是行政處分之方式為之，蓋公法上法律關係之形成，國家基於高權作用，享有優先形成之權限，且在公法上，事實涵攝於法律之過程通常比較複雜，應由行政機關先依行政程序法之相關要求認定事實、適用法律，再將所形成之法律關係以行政處分之外觀對外呈現，藉由法律關係之公示作用，確保法之安定性。是凡此種應經由行政處分所形成之公法上債權關係，權利人之請求及救濟方式均是先請求行政機關作成受益處分，而在遭行政機關拒絕後，經訴願而依行政訴訴法第5 條之課予義務義務訴訟方式為之。故而，應提起撤銷訴訟或課予義務訴訟始能達其訴訟目的者，逕提起給付訴訟，為法所不許。
㈡原告依原住民保留地開發管理辦法第7 條規定，提起本件給
付訴訟，求判命被告應交付63年以前出租台電的證明文件，及原告等前因於系爭土地上開墾，為被告補償他處土地之相關文件，乃為訴之聲明第3 項。經核，上開管理辦法第7 條︰「中央主管機關應會同有關機關輔導原住民設定原住民保留地之耕作權、地上權及取得承租權、所有權。」之規定，雖課予中央主管機關輔導原住民之權責，但顯未因此賦予原住民得請求被告公開政府資訊之權利，原告以上開法條為實體法上請求權基礎，已屬無由。至於政府資訊公開法第3 章（第9 條至第17條）雖就中華民國國民得申請政府機關提供資訊有所規定，但就其規範意旨規之，資訊是否提供乃須經行政機關作成行政處分，使予以給付之事項，職是，原告既未依政府資訊公開法第10條規定填具申請書經向被告申請，且未經被告處分准駁，逕為訴之聲明第2 項向本院提起給付訴訟，揆諸前揭法文及說明，為無理由。
五、綜上，原告提起課予義務訴訟（訴之聲明第1 項）部分，為不備起訴要件，提起給付訴訟（訴之聲明第2 項部分），為無理由，為期訴訟卷證齊一，本院爰一併以較慎重之判決程序駁回。
據上論結，本件原告之訴部分不備要件，部分無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 98 年 5 月 13 日
臺北高等行政法院第一庭
審判長法 官 王立杰
法 官 許麗華法 官 楊得君上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 98 年 5 月 13 日
書記官 徐子嵐