臺北高等行政法院判決
97年度訴字第161號原 告 新安東京海上產物保險股份有限公司代 表 人 甲○○訴訟代理人 蔣大中律師
莊郁沁律師被 告 行政院公平交易委員會代 表 人 湯金全（主任委員）訴訟代理人 乙○○
丙○○上列當事人間因公平交易法事件，原告不服行政院中華民國96年11月19日院臺訴字第0960093779號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：被告為維護金融市場競爭秩序，於95年2月20日主動調查經營全國性貸款業務之銀行及保險業者有無透過定型化契約不當約定加速條款之情事，經查得原告於其貸款暨動產抵押契約書（以下簡稱系爭契約書）第21條第7款不當約定加速條款，為足以影響交易秩序之顯失公平行為，違反公平交易法第24條規定，乃依同法第41條前段規定，於96年3月9日以公處字第096050號處分書命原告自該處分書送達之次日起，應立即停止前項違法行為，並處罰鍰新台幣（下同）100萬元。原告不服，提起訴願，亦遭決定駁回，遂向本院提起行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：
⒈訴願決定、原處分均撤銷。
⒉訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造爭點：本件原告有否利用其市場之相對優勢地位，於系
爭契約書第21條第7款不當約定加速提前清償條款，而違反公平交易法第24條之規定？㈠原告主張之理由：
⒈程序部分：
①按「行政機關就該管行政程序，應於當事人有利及不利
之情形，一律注意。」、「行政機關應依職權調查證據，不受當事人主張之拘束，對當事人有利及不利事項一律注意。」、「行政機關為處分或其他行政行為，應斟酌全部陳述與調查事實及證據之結果，依論理及經驗法則判斷事實之真偽，並將其決定及理由告知當事人。」，分別為行政程序法第9條、第36條、第43條所規定。
準此，被告於依公平交易法第26條及第27條調查本件時，自應就原告有利及不利事項一律注意，並應斟酌全部調查事實及證據之結果，而為判斷。
②查原告於被告進行調查時，即在96年1月29日以新安東
京海上96字第0030號函（以下簡稱原告96年1月29日函）就原告辦理中古車商貸款業務所使用之系爭契約書所適用之交易型態說明中古車商具有市場優勢地位，原告並無濫用市場地位之情形。迺被告並未於處分書就原告之前述陳述，說明何以於中古車商具備中古車買賣專業知識，繼續持有供作擔保之中古車，且資金充裕，融資管道眾多之情形下，逕認定原告於該交易中具有優勢地位。實際上，被告僅概括援引「公平交易法對金融業經營行為之規範說明」（已更名為「行政院公平交易委員會對於金融業經營行為之規範說明」，以下簡稱金融業規範說明）作為理由，並未為本件個案情形進行認定，更未就對原告有利及不利之事項一併注意，顯然違反前開行政程序法之規定。
③次查原告已於96年1月29日函第3頁末段向被告說明即將
刪除系爭契約書中經被告認定為違法之第21條第7款之約定，並於96年3月16日收到處分書後，隨即於96年4月4日以新安東京海上96字第0094號函向被告陳報原告除已於公司網站公告刪除系爭契約書第21條第7款之約定，並已以個別通知之方式，與個別中古車商交易相對人達成刪除該條款之合意，故縱認系爭條款確有違反公平交易法之情事（原告仍否認之），該行為自96年4月初即已完全停止。依訴願法第58條第2項規定「原行政處分機關對於前項訴願應先行重新審查原處分是否合法妥當，其認訴願為有理由者，得自行撤銷或變更原行政處分，並陳報訴願管轄機關。」，因原告於96年4月10日就原處分提起訴願時，被告已獲悉原告完成刪除前述條款之事實，被告自應於收到原告之訴願書時重行審查原處分之合法性及適當性，是被告未考量前述情事，重行審查原處分，於法有違。
④又原告已於訴願程序中提呈相關資料具體說明中古車貸
款業務市場相當有限等事實，主張本件罰款金額未符行政程序法第6條之實質平等原則云云，惟訴願機關就此未予審酌或為任何判定，有違首開行政程序法之規定。
⒉實體部分：
本件原處分及訴願決定均認系爭契約書第21條第7款所規定之加速提前清償條款違反公平交易法第24條規定，故本件應就前述條款是否符合公平交易法第24條所規定之「為足以影響交易秩序之欺罔或顯失公平之行為」之要件逐一認定，謹悉述如下：
①公平交易法第24條構成要件部分：
⑴按公平交易法第24條係概括性規定，被告為使該條具
體明確化，訂定「公平交易法第二十四條案件處理原則」（以下簡稱處理原則），其第7條第3項規定顯失公平之情形包含「濫用市場相對優勢地位，從事不公平交易行為」。又關於被告應如何認定是否濫用市場優勢地位，最高行政法院94年度判字第1668號判決意旨明揭「上訴人（即被告）於以違反公平交易法第24條規定據以處罰事業時，自須證明該事業有以顯失公平之方法從事競爭或商業交易，且交易秩序有受影響之虞。且所謂以顯失公平之方法，應表現在以不符合社會倫理手段或濫用市場相對優勢地位方面，亦即對於交易相對人有為不當壓抑，妨礙交易相對人自由決定是否交易及交易條款之行為。而所謂相對優勢地位者，非以事業居市場之『絕對』勢力衡量，而應以供給與需求雙方於特定交易關係中是否生『相對』經濟依賴關係，而為評斷。上訴人未就被上訴人之於何供貨業者、如何居於『相對優勢地位』為查證及說明，且未舉證證明被上訴人收取系爭附加費用係如何濫用其相對優勢地位，逕認以被上訴人市場占有率地位推論其必具有相對優勢地位，自有違誤。．．．」。
⑵原告所辦理之中古車商貸款業務係接受中古車商就其
於汽車拍賣場所拍得之車輛，設定動產抵押為擔保，向原告申請短期貸款。該貸款業務之作業方式乃由中古車商先與原告簽訂系爭契約書，由原告依該中古車商之財務及信用狀況，預先核給一融資額度，往後該中古車商於汽車拍賣場所拍定特定中古車後，即可簽具「動撥申請書」，請求原告撥款給付該所拍得之特定車輛之價款，並以該特定車輛設定動產抵押作為該貸款之擔保；各筆借款之清償期限最長僅3個月（參照系爭契約書第5條），統計自93年1月起迄至95年年底之資料，中古車商貸款業務平均貸款天數約為39天，由於中古車商轉售中古車期間通常均遠長於39天，故中古車商向原告申辦該項貸款，並非基於資金需求，僅係為便於參加中古汽車之拍賣，省除攜帶現金之麻煩而已，與一般消費者為創業、購屋所為長期貸款之性質明顯不同，兩者自不能混為一談，是原告於中古車貸款業務上，實際上並未具有市場相對優勢地位。
⑶原告所為貸款業務之交易相對人為中古車商，其對於
中古汽車之專業知識以及對中古車銷售管道之了解，均遠勝於原告。再者，本件貸款業務係以該中古汽車作為擔保，而該中古汽車始終在該中古車商占有管領中，由於汽車係屬動產，隨時可移動甚至拆解，故就本件貸款業務之擔保品而言，其交易相對人即中古車商所掌握之資訊及支配力明顯遠高於原告，顯見就該中古車商貸款業務而言，原告與該等交易相對人之中古車商間如存在資訊不對等之情形，居於優勢者應係中古車商而非原告，故原告就本件貸款業務確係處於資訊不對等之弱勢地位。
⑷本件貸款業務之交易相對人即中古車商根本無受原告
不當壓抑之情形，該等中古車商均係具備中古車買賣專業知識之獨資企業、合夥或個人商行，資金充裕，且融資管道眾多，其向原告申辦本件貸款，僅係為參加中古車輛拍賣時之便利。姑不論原告於該等契約關係下實係處於弱勢地位，就客觀情勢而言，原告根本無從妨礙交易相對人自由決定是否交易及交易條款，且雙方於本件貸款業務之特定交易關係中，根本不存在相對經濟依賴關係。
⑸系爭契約書固屬定型化契約，但並非所有定型化契約
均存在顯失公平之情形，仍應探究其交易雙方之締約地位以及實際交易情形，不可一概而論。就本件貸款業務而言，由於貸款人僅以其所購得之中古車設定動產抵押作為擔保，別無其他擔保，而該等中古汽車仍在貸款人占有管領中，且汽車隨時可移動甚至拆解，故風險性相當高，中古車商隨時有可能結束營業，將作為擔保之中古車轉至其他地區銷售，甚或予以拆解後出售其零件，是原告須保留最後手段，於發現中古車商有債務不履行之虞時立即採取積極作為，要求該中古車商立即償還所貸用之款項或增加提供擔保品，以有效控制貸款風險，此乃任何金融業者從事中古車商貸款業務所必須要有之債權保障手段，否則此項貸款業務將因風險太高而無法繼續進行，顯見該項約定實無任何不當可言。準此，被告及訴願機關認定原告具有市場相對優勢地位，交易相對人處於資訊不對等之弱勢地位云云，顯與事實不符。
⑹原處分及訴願決定僅因系爭契約書第21條第7款約定
「本契約債務未完全清償之前，甲方（即中古車商）如有下列情形之一時，乙方（即原告）得以合理期間通知或催告後，隨時對甲方收回貸款或要求甲方增提擔保品，乙方並得依第22條之規定占有、拍賣標的物：．．．（七）因其他重大情事，經乙方認定，甲方債務有不履行之虞者。」，即以該契約條款「文義內涵抽象」，認定「將使交易相對人隨時陷於義務不明確之狀態，衡諸締約雙方當事人間之權益顯有失衡之虞」，卻忽略本件貸款業務之高風險性及該項約定對於控制本件貸款業務風險之必要性。前述認定確非妥當，應係被告怠於就個案詳為調查所致，顯見原處分及訴願決定之粗糙與草率。
⑺被告及訴願機關均未審酌原告所提出之上述情狀，僅
依最高行政法院94年度判字第543號判決主張於判斷是否足以影響交易秩序時，應考慮是否足以影響整體交易秩序（諸如：受害人數之多寡、造成損害之量及程度、是否會對其他事業產生警惕效果及是否為針對特定團體或組群所為之欺罔或顯失公平行為等事項）或有影響將來潛在多數受害人效果之案件，且不以其對交易秩序已產生實害為前提，只要該行為實施後，在客觀上構成欺罔或顯失公平為已足。然前述主張與本件爭點實無直接關係，蓋原告前所提出之中古車貸款相關事由，已足證原告所使用之系爭契約書之條款並無任何不公平、不合理或顯失公平之處，被告及訴願機關既無從認定本件有何欺罔或顯失公平之處，自無必要再探究該契約書條款有無產生實害。況原告自93年1月1日辦理中古車商貸款業務以來，與貸款人間從未發生任何爭議，亦無任何貸款人質疑原告所使用之系爭契約書之條款有任何不公平或不合理之處，顯見系爭契約書條款從未發生任何顯失公平之實害。
⑻茲被告辯稱現今交易型態大量使用定型化契約，使得
交易相對人喪失事前參與磋商議定契約條款之機會，以金融市場為例，一般消費大眾或中小企業身為資金需求者，在面對具有經濟、法律專業優勢與交易資訊優勢的金融業者，多僅存締約與否之自由，而喪失對於契約條款內容決定之自由；考量金融業者較諸一般消費者或中小企業，具有相對市場優勢地位，而期限利益係屬債務人所有，為影響債務人權益之重要事項，倘其內容有顯失公平之情事，則足以影響整體交易秩序，危害公共利益等語。然被告前述主張實有偏頗誤解之情形，第查使用定型化契約既為現今交易之普遍型態，並為社會大眾所接受，則使用定型化契約本身應不具有可責性或非難性，亦不得因業者使用定型化契約即假設業者有濫用市場地位，顯失公平之情事，蓋有無濫用市場地位，顯失公平之情事，仍應依具體個案情形以及該定型化契約內容而定。其次，金融業者較諸一般消費者或中小企業固然存在相對優勢地位，但我國金融市場乃充分競爭之市場，金融機構數量非常多，業者相互間競爭激烈，各金融業者莫不處心積慮設法迎合客戶之喜好，提供各種便利並降低收費，以爭取客戶，而一般消費者或中小企業則可根據其自己之喜好與需要，參考業者所提供之各項條件，選擇其所欲往來之金融機構，因此我國金融市場實難存在金融業者濫用市場地位，顯失公平之情事。又期限利益固屬債務人所有，但期限利益之存在乃係基於雙方當事人商議之結果，並非債務人之固有權益，故雙方當事人自可據實際交易需要及雙方協商結果，就期限利益施加必要之限制，此觀民法第315條規定「清償期，除法律另有規定或契約另有訂定，或得依債之性質或其他情形決定者外，債權人得隨時請求清償，債務人亦得隨時為清償。」即明。可知限制交易相對人之期限利益，並不當然即屬濫用市場地位，顯失公平之行為。再者，最高行政法院94年度判字第1668號判決亦明揭判斷是否濫用市場優勢地位，應考量是否有不當壓抑及妨礙交易相對人自由決定是否交易及交易條款之行為，以及雙方是否有相對經濟依賴關係，故非得僅以使用定型化契約或契約中有限制交易相對人期限利益之條款，即認定有濫用市場優勢地位之情形。據此，被告僅空言本件契約條款內容有顯失公平之情事，卻未具體指出該契約條款有何不當壓抑及妨礙交易相對人自由決定是否交易及交易條款之行為，亦無法說明原告與中古車商間有何相對經濟依賴關係，顯見其認定毫無事實根據，自不足採信。是被告就原告一再主張之中古車商資金充裕、融資管道眾多、對中古車交易之資訊及擔保品之支配力遠高於原告等事實並不否認，卻在未提出任何具體事證之情況下，執意認定原告係利用市場相對優勢地位，以定型化契約條款不當限制或排除交易相對人之期限利益，具有商業倫理之非難性，故違反公平交易法第24條規定，實難令原告信服，此項認定實屬違法。
⑼另被告指稱系爭契約書現仍有106位借款人適用云云
，顯屬誤解。經查原告於96年3月16日收到原處分後，即已於96年4月間終止系爭契約書第21條第7款之約定，並停止簽訂新約，業如前述，故被告認定原告共有106位借款人，應係以原告於96年1月所統計截至95年12月止之借款人資料為據。實際上，因被告要求並加強監理辦理貸款之金融機構，對契約上之不當加速及概括條款之規範，原告衡量風險日益加遽，故自96年1月後，原告考量中古車商融資管道仍多下，開始逐步終止該項業務，是原告與借款人未再辦理續約，以致借款人數持續減少，迄97年2月間借款人數已減至零，亦即原告已完全停止對於中古車商提供貸款暨動產抵押之服務。
②罰鍰裁量部分：
原告自93年1月間正式核撥中古車商貸款業務以來，年平均營業額僅820萬元左右，迺被告所課處之罰鍰金額竟高達100萬元，顯有違行政程序法第6條之實質平等原則及同法第7條之平等原則。經查：
⑴按公平交易法施行細則第36條規定，依公平交易法量
處罰鍰時，應審酌一切情狀，並注意違法行為之動機、目的及預期之不當利益，違法行為對交易秩序之危害程度，違法行為危害交易秩序之持續期間，因違法行為所得利益，事業之規模、經營狀況及其市場地位，違法類型曾否經中央主管機關導正或警示，以往違法類型、次數、間隔時間及所受處罰及違法後悛悔實據及配合調查等態度等事項。次按「行政行為，非有正當理由，不得為差別待遇。」，行政程序法第6條定有明文。而所謂正當理由，依司法院大法官會議釋字第211號解釋意旨，包括「為保障人民在法律上地位之實質平等，並不限制法律授權主管機關，斟酌具體案件事實之差異及立法目的而為合理之不同處置」。又按行政程序法第7條第3款規定，行政行為所採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡。準此，被告自應審酌違法情狀之不同，予以不同之處分內容。
⑵茲被告稱其核處原告罰鍰100萬元，業已審酌原告違
法行為之動機、目的及預期之不當利益；違法行為對交易秩序之危害程度；違法行為危害交易秩序之持續期間；因違法行為所得利益；事業之規模、經營狀況、營業額及其市場地位等事項云云，惟查：
關於違法行為之動機、目的及預期之不當利益部分：
被告及訴願機關以被告於91年11月間整編金融行業相關導正案，訂定金融業規範說明，並函送該規範說明予相關政府主管機關與相關公會與業者參考，據此認定相關金融業者對於金融業規範說明已有相當程度了解，並因而認定原告之違法行為顯屬預謀且惡性重大。然金融業規範說明中所謂「不確定概括條款」，顯與系爭契約書第21條第7款所規定之加速提前清償條款，客觀上難以據前述規範說明中有關「不確定概括條款」之規範，推知系爭契約書第21條第7款所規定之加速提前清償條款為顯失公平之行為，故被告認定原告顯屬預謀違法且惡性重大云云，毫無根據，更有悖於事實。此外，系爭契約書第21條第7款所規定之加速提前清償條款，乃原告為因應中古車貸款業務之特性，從事本件中古車貸款業務控制貸款風險所必須，實無任何違法動機或目的可言。
關於因違法行為所得利益部分：
經查被告自96年3月23日對訴外人遠雄人壽保險事業股份有限公司貸款業務約定加速條款處罰以來，被告所懲處之各該金融業者之放款餘額均高達數十億元以上，所受懲處之罰款至多為150萬元。本件原告就中古車商貸款業務之年平均營業額僅820萬餘元，自93年1月起核撥至今，3年多合計總獲利亦僅120萬餘元，竟遭被告課處100萬元之罰鍰，顯不相當至明。
關於事業之規模、經營狀況及其市場地位、違法行為對交易秩序之危害程度部分：
依96年中央銀行金融統計月報2月份資料，截至96年1月底，消費者貸款餘額約6兆7千億元，其中汽車貸款僅占1千億元左右。而原告經營中古車商貸款業務迄今，總放款餘額僅約新台幣4、5百萬元，自93年1月起核撥至今，3年多總貸放金額累計約2億4千2百萬元，顯見中古車商貸款業務其所占事業規模及市場地位均極為有限。則原告之業務既對交易秩序之危害程度、危害交易秩序之持續期間及因違法行為所得利益均極為有限，殊無與其他借貸業務受相同金額罰鍰之理。
關於違法行為危害交易秩序之持續期間，違法類型
曾否經中央主管機關導正或警示，以往違法類型、次數、間隔時間及所受處罰及違法後悛悔實據及配合調查等態度部分：
經查訴願機關亦自承原告使用系爭契約書第21條第7款之期間僅自93年起至96年4月初，而該違法類型亦未經被告先行導正或警示，過往亦無類似違法類型，且被告於96年1月11日以公壹字第0960000388號函通知將主動調查後，原告即在96年1月16日派員陳述本件事實，並於96年1月29日主動提供本件交易型態之相關資料，顯見原告對於被告之調查實係採取積極配合調查之態度。
暫不論原告之交易相對人並未處於資訊不對等之弱
勢地位，被告未依行政程序法第6條之規定審酌原告因經營本件借貸業務所得利益、事業之規模、經營狀況、營業額及其市場地位等，而就營業額有懸殊差異之不同借貸行為，於公平交易法第41條所賦予之5萬元至2,500萬元之裁量範圍間，均為100萬元左右之罰鍰，除未切實依公平交易法施行細則第36條規定於量處罰鍰時審酌一切情狀外，更顯然違反行政程序法第6條之實質平等原則及第7條之平等原則。
至被告就其裁定罰鍰數額所審酌之事項，僅空言表
示其已逐一考量相關事項，並經委員會議決議通過，且罰鍰金額未逾法定範圍，故未違反實質平等原則及比例原則一節。經查被告之裁罰是否違反實質平等原則及比例原則，與該項裁罰決定是否經被告內部委員會議決議通過或該罰鍰金額是否逾越法定範圍，毫無關係。原告既已逐一提出事證說明被告違反實質平等原則及比例原則之情形，被告自應就其當初係如何依公平交易法施行細則第36條之規定逐一審酌該條所列情狀提出說明，並就於原告已刪除相關條款且營業額甚低之情形，為何仍裁處原告高達100萬元之罰鍰部分說明其理由，否則所為處分於法未合。
綜上，原處分及訴願決定實屬違法，均應予撤銷。
㈡被告答辯之理由：
⒈按「除本法另有規定者外，事業亦不得為其他足以影響交
易秩序之欺罔或顯失公平之行為。」，為公平交易法第24條所規定。而所謂「欺罔」係指對於交易相對人，以積極欺瞞或消極隱匿重要交易資訊致引人錯誤之方式，從事交易之行為；所謂「顯失公平」係指「以顯失公平之方法從事競爭或商業交易」，其常見具體內涵之一，為具有相對市場力或市場資訊優勢地位之事業，利用交易相對人之資訊不對等或其他交易上相對弱勢地位，從事不公平交易之行為；所謂「交易秩序」係指符合善良風俗之社會倫理及效能競爭之商業競爭倫理之交易行為，其具體內涵則為符合社會倫理及自由、公平競爭精神賴以維繫之交易秩序，而在判斷足以影響交易秩序時，應考量是否足以影響整體交易秩序（諸如：受害人數之多寡、造成損害之量及程度、是否會對其他事業產生警惕效果及是否為針對特定團體或組群所為之欺罔或顯失公平行為等事項）或有影響將來潛在多數受害人效果之案件，且不以其對交易秩序已實際產生影響者為限，始有本條之適用，此亦經最高行政法院94年度判字第543 號判決所肯認。次按「公平交易委員會對於違反本法規定之事業，得限期命其停止、改正其行為或採取必要之更正措施，並得處新臺幣5 萬元以上2,500萬元以下罰鍰﹒﹒﹒」、「依本法量處罰鍰時，應審酌一切情狀，並注意下列事項：1 、違法行為之動機、目的及預期之不當利益。2 、違法行為對交易秩序之危害程度。
3 、違法行為危害交易秩序之持續期間。4 、因違法行為所得利益。5 、事業之規模、經營狀況及其市場地位。6、違法類型曾否經中央主管機關導正或警示。7 、以往違法類型、次數、間隔時間及所受處罰。8 、違法後悛悔實據及配合調查等態度。」，復分別為公平交易法第41條前段、公平交易法施行細則第36條所明定。又現今交易型態，小如日常生活之用電、用水之繼續性供應契約，乃至金融服務等衍生之各式契約，均大量使用定型化契約方式，以降低交易成本並加速交易過程。針對此類締約前預擬之定型化契約條款，因交易相對人喪失事前參與磋商議定的機會，且以金融市場為例，一般消費大眾或中小企業身為資金需求者，在面對具有經濟、法律專業優勢與交易資訊優勢的金融業者，多僅存締約與否之自由，而喪失對於契約條款內容決定之自由，考量金融業與一般消費者或中小企業間具有相對市場優勢地位，且定型化契約適用範圍廣泛，期限利益原則上係屬債務人所有，為影響債務人權益之重要事項，倘其內容有顯失公平之情事，則足以影響整體交易秩序，危害公共利益。又從公平交易法之立法精神而言，相關之定型化契約如因契約當事人間締約地位之不平等，而致定型化契約條款之解釋、內容控制及風險分配等事項具有商業倫理非難性時，即該當公平交易法第24條規定所稱足以影響交易秩序之顯失公平行為，合先陳明。
⒉查本件原告與其貸款業務之交易相對人間，以定型化契約
約定雙方之權利義務，由於原告具有片面決定契約內容之自由，交易相對人多僅存締約與否之自由，原告倘利用此相對優勢地位，以定型化契約條款不當限制或排除交易相對人之期限利益，即屬影響交易相對人權益之行為，具有商業倫理之非難性而違反公平交易法第24條之規定。是原告稱被告須證明原告有以顯失公平之方法從事競爭或商業交易，且交易秩序有受影響之虞云云，顯係卸責之詞。至原告所稱中古車商向其申辦該項短期貸款，並非基於資金需求，僅係便於參加中古汽車之拍賣，省除攜帶現金之麻煩，且訴稱中古車商之專業知識、銷售管道之了解，及掌握之資訊與支配力均遠勝於原告，而中古汽車始終於中古車商占有管領中，又中古車商資金充裕、融資管道眾多一節，顯有誤導鈞院之虞，並不足採。
⒊次查原告訴稱被告忽略本件貸款業務之高風險性及上開約
定對於本件貸款業務風險之必要性，並主張原告自93年1月1日起辦理中古車商貸款業務以來，與貸款人間從未發生爭議，亦無貸款人質疑原告所使用系爭契約書之條款有不公平或不合理，顯見系爭契約書之條款從未發生顯失公平之實害等語。惟查系爭契約書第21條第7款約定「本契約債務未完全清償之前，甲方如有下列情形之一者，乙方得以合理期間通知或催告後，隨時對甲方收回貸款或要求甲方增提擔保品，乙方並得依第22條之規定占有、拍賣標的物：．．．（七）因其他重大情事，經乙方認定，甲方債務有不履行之虞者。」，承上所述，期限利益影響借款人權益甚鉅，金融業者藉由單方訂定定型化契約約定概括條款作為債信不足事由，縱係透過個別議定或事前通知方式為之，因其文義內涵抽象，金融業者倘透過片面解釋或適用系爭概括約款，仍將使交易相對人隨時陷於義務不明確之狀態，衡諸締約雙方當事人間之權益顯有失衡之虞。
再者，原告現仍有106位借款人適用系爭契約書，足見該契約之訂定非僅為單一個別非經常性之交易，原告倘於定型化借貸契約書內不當約定加速條款，利用交易相對人資訊不對等之弱勢地位，為足以影響交易秩序之顯失公平行為，違反公平交易法第24條規定。
⒋又原告主張其已於96年4月初在網站公告刪除系爭契約書
，惟被告於原告訴願時未重行審查，仍予處罰，且稱原告年平均營業額820萬元，罰鍰額度有違行政程序法第6條及第7條規定云云。經查被告為配合90年1月1日行政程序法之施行，且衡酌金融機構合併法及金融控股公司法施行後，銀行與保險、農漁會、信合社等其他金融機構間之商品界線日益模糊，於91年11月6日整編「行政院公平交易委員會就銀行業經營行為重點導正計畫類型表」內所列「銀行借貸契約七項約款建議修正方向」、「設定抵押權登記規費轉嫁」、「定期儲蓄存單逾期處理相關資訊揭露」、「金融機構借貸契約」等導正案，並就金融業者可能涉及違反公平交易法之其他行為態樣，訂定金融業規範說明，委外印製前開規範說明成冊，函送相關政府主管機關暨相關公會與業者參考，足見相關金融業者對於金融業規範說明應有相當程度瞭解，金融業者倘再訂定或使用與前開規範說明相悖之約款，顯屬預謀且惡性重大。再者，本件與其他被處分之金融機構共計39家事業，均係被告依職權主動調查所為，該等金融機構（含原告）為降低交易成本並加速交易過程，大量使用定型化契約方式進行交易，卻導致交易相對人喪失事前參與磋商議定的機會，在面對具有經濟、法律專業優勢與交易資訊優勢的金融業者時，亦多僅存締約與否之自由，而喪失對於契約條款內容決定之自由，此類定型化契約因其適用範圍廣泛，倘約定有顯失公平事項，無論現行適用系爭契約之借款人人數多寡，亦有影響將來潛在多數受害人效果之虞，是其對整體交易秩序之危害程度，難謂不重大。又原告違法期間（93年間迄96年3月間）、違法所得利益、事業規模等因素，均經被告於裁量罰鍰金額時有所充分考量，其中原告所稱其業於96年4月初在網站公告刪除「貸款暨動產抵押契約書」等語，屬前揭持續期間悛悔實據等考量因素，不礙其違法行為之成立，另違法事業營業額亦僅為被告裁量罰鍰金額審酌因素之一，是被告對於原告業依公平交易法施行細則規定之注意事項逐一審酌，並經委員會議決議通過，原處分罰鍰金額既未逾越法定範圍，則被告基於裁量權限所為100萬元罰鍰之處分，並無原告所稱違反實質平等原則及比例原則之虞等情事。綜上，原告之訴為無理由，應予駁回。
理 由
一、按「除本法另有規定者外，事業亦不得為其他足以影響交易秩序之欺罔或顯失公平之行為。」、「公平交易委員會對於違反本法規定之事業，得限期命其停止、改正其行為或採取必要更正措施，並得處新台幣5萬元以上2千5百萬元以下罰鍰；逾期仍不停止、改正其行為或未採取必要更正措施者，得繼續限期命其停止、改正其行為或採取必要更正措施，並按次連續處新台幣10萬元以上5千萬元以下罰鍰，至停止、改正其行為或採取必要更正措施為止。」，分別為公平交易法第24條及第41條所明定。第以公平交易法第24條規定係以足以影響交易秩序為前提要件，即以影響整體交易秩序（如受害人數之多寡、造成損害之量及程度、是否會對其他事業產生警惕效果及是否為針對特定團體或組群所為之欺罔或顯失公平行為等事項）或有影響將來潛在多數受害人效果之案件，且不以其對交易秩序已實際產生影響者為限，始有該規定適用為前提。是該條規定係針對市場機制之影響而制定，重在廠商利用優勢地位影響自由市場之交易秩序、市場經濟機能暨消費者權益等，係就通案而言，而非針對個別廠商之個案為判斷，甚為顯然，先予說明。
二、本件被告為維護金融市場競爭秩序，於95年2月20日主動調查經營全國性貸款業務之銀行及保險業者有無透過定型化契約不當約定加速條款之情事，經查得原告於其貸款暨動產抵押契約書第21條第7款不當約定加速條款，為足以影響交易秩序之顯失公平行為，違反公平交易法第24條規定，乃依同法第41條前段規定，於96年3月9日以公處字第096050號處分書命原告自該處分書送達之次日起，應立即停止前項違法行為，並處罰鍰100萬元。原告不服，提起訴願，亦遭決定駁回，遂向本院提起行政訴訟，並主張被告原處分有認定事實之違法，蓋系爭契約所適用之中古車商貸款業務係屬高風險性，加速條款之約定有其必要性，且中古車商申辦貸款僅係為參加中古汽車拍賣時之便利，原告並未具有市場上相對優勢地位，被告就是否「足以影響交易秩序之顯失公平行為」之認定有所闕漏，故顯有不備理由之違法，又原告自93年1月承辦中古車商貸款業務，年平均營業額僅約820萬元，相較於其他消費借貸之金融業者，幾無影響市場交易秩序之可能，然被告竟為高達100萬元之罰鍰處分，自有違比例原則、平等原則，所為處分殊有違誤，應予撤銷等語。被告則以系爭契約書第21條第7款「因其他重大情事，經乙方認定，甲方債務有不履行之虞者」之約定，原告可未經通知即得逕行行使加速條款，將使申請貸款人無足夠議約能力，並剝奪借款人事前知悉補救債信不足情事之機會，締約雙方當事人間之權益顯有失衡之虞，且縱加速條款之約定係備而不用，但不當約定加速條款之約定確造成借款人處於義務及地位不明確之狀況，原告顯有利用定型化契約而約定得隨時加速債務到期之概括事由，所為合致公平交易法第24條規定所稱「足以影響交易秩序」之要件，被告予以處罰，並無不合等語資為答辯。茲兩造所爭執者厥為原告有否利用其市場之相對優勢地位，於系爭契約書第21條第7款不當約定加速提前清償條款，而有違反公平交易法第24條規定之情形？經查：㈠第以公平交易法第1條規定：「為維護交易秩序與消費者利
益，確保公平競爭，促進經濟之安定與繁榮，特制定本法．．」，是公平交易法之規範目的，除維護交易秩序與確保公平競爭外，並在於維護消費者利益，雖非一切交易行為有不公平之處，即可為公平交易法之規範對象，但事業與消費者從事交易時，其交易手段嚴重影響消費者利益，即難謂無公平交易法適用之餘地。而公平交易法第24條所規定之其他足以影響交易秩序之欺罔或顯失公平之行為，應斟酌公平交易法為經濟法之特性，並考量公平交易法之立法目的，而為最適合當時經濟情形之管理。就營業競爭手段而言，其手段之不法性，由直接或間接對「競爭效能」可能形成妨礙之觀點以觀，若交易雙方因議約地位不平等，其手段從整體經濟發展及公共利益考量，已有違背公序良俗之本質，而妨礙同業競爭者之公平競爭或使其交易相對人不能為正確選擇，即應論以違反公平交易法第24條之規定。並就市場地位而言，非僅從交易數量、金額多寡或市場占有率作為市場力量判斷基準，而應就個別具體事件，考量雙方在交易條件上是否對等。是以，交易行為不論在事業與事業間之競爭關係應受規範，即在事業與消費者間交易關係亦應同受規範，故禁止契約當事人利用地位之不對等，事實上與市場優勢地位之濫用禁止殊途同歸，皆在維護整體交易秩序，應有公平交易法第24條之適用。又所謂相對優勢地位者，既言「相對」，則非以事業居市場之「絕對」勢力衡量，而應以供給與需求雙方於特定交易關係中是否生「相對」經濟依賴關係，而為評斷，簡言之，須達於依賴者面對被依賴者，主客觀處於無足夠及合理之途徑以解決其供給或需求之困境始屬之。故公平交易法第24條規定所謂「顯失公平」，係指以顯失公平之方法從事競爭或商業交易者而言，如具有市場資訊優勢地位之事業，利用交易相對人之資訊不對等或其他交易上相對弱勢地位，從事不公平交易之行為，即屬之。再被告為具體化上開條文內涵，復為避免金融業者利用其優勢地位或資訊不對稱特性，促使消費者為錯誤之決定或進行交易，從事限制競爭或不公平競爭之行為，爰發布金融業規範說明，明定金融業者於借款人發生債信不足情形，而有加速債務期限到期等確保債權之必要者，宜事先與借款人議定債信不足之事由。如任何一宗債務不依約清償本金；．．．任何一宗債務不依約付息時；擔保物被查封或擔保物滅失、價值減少或不敷擔保債權時；立約人對金融業者所負債務，其實際資金用途與該業者核定用途不符時；受強制執行或假扣押、假處分或其他保全處分，致金融業者有不能受償之虞者。依第6項至第9項事由行使加速條款，並應事先以合理期間通知或催告立約人；及明定金融業者及借款人間除借貸契約本約及附約各項約定外，如有未盡事宜，應由雙方另行議定，金融業者不宜要求借款人遵守不確定之概括條款（參照金融業規範說明第3點第4項第2款第2目、第3目）。按加速條款之約定，攸關借款人之期限利益，倘金融業者於定型化契約約定概括條款作為債信不足事由，因其文義內涵抽象，且金融業者相對於借款人具有市場優勢地位，縱係透過個別議定或事前通知方式為之，金融業者仍得透過片面解釋或適用系爭概括約款，將使交易相對人隨時陷於義務不明確之狀態，衡諸締約雙方當事人間之權益，顯有失衡之虞，徵之上開說明，自有公平交易法第24條之適用，先予述明。
㈡經查原告對於系爭契約書第21條第7款明定「因其他重大情
事，經乙方認定，甲方債務有不履行之虞者」約定條款之事實雖不爭執，惟以所謂相對優勢地位者，非以事業居市場之「絕對」勢力衡量，而應以供給與需求雙方於特定交易關係中是否生「相對」經濟依賴關係而為評斷，即須達於依賴者面對被依賴者，主客觀處於無足夠及合理之途徑以解決其供給或需求之困境始屬之，就本件言，中古車商具備中古車買賣專業知識，並繼續持有供作擔保之中古車，且資金充裕、融資管道眾多，即無非得透過向原告借貸來解決其資金需求之問題，不存在相對經濟依賴關係，原告自不具相對優勢地位，況簽訂該等定型化契約並不當然使立約之相對人拋棄期限利益等語資為主張。惟查契約自由固為私法自治之一環，然其所稱自由實非全無限制，尤以現今之交易型態而言，無論大、小交易，均大量使用定型化契約方式，以降低交易成本並加速交易過程；針對此類締約前預擬之定型化契約條款，因交易相對人喪失事前參與磋商議定之機會，且以金融市場為例，一般消費大眾或中小企業，在面對具有經濟、法律專業優勢與交易資訊優勢之金融業者，多僅存締約與否之自由，而喪失對於契約條款內容決定之自由，是以，考量金融業與一般消費者或中小企業間具有相對市場優勢地位，倘其契約內容有顯失公平之情事，足以影響整體交易秩序，即該當公平交易法第24條構成要件。本件原告於系爭契約書第21條第7款明定「因其他重大情事，經乙方認定，甲方債務有不履行之虞者」，該款雖為『個別商議條款』（該條第5、6、7款為個別商議條款），並標明『．．．於正面注意事項二空格處選填並於該條文文末簽章後生效』字樣，但其性質仍係定型化契約方式，是該款約定借款人於發生該款所列情形時，原告得在『契約債務未完全清償之前』，以合理期間通知或催告後，『隨時收回貸款或要求增提擔保品』，並得依契約書第22條規定『占有、拍賣標的物』，原告據此即得透過片面對於契約內容之解釋或適用，單方任意認定借款人有不履行債務之虞，而決定加速債務到期，難謂未置借款人之權益於不確定狀態。是以，綜觀前開條文文義概括，倘日後借款人發生該等信用不良情事，原告有無逕行行使加速提前清償條款之必要等，已立於須聽憑原告片面決定是否符合該款規定而行使，對於借款人權益之保障已有失公平；且系爭契約書條款乃借貸雙方權利義務之規範依據，不論有無行使，對借款人已具法律上之拘束力，是該特定交易關係中業已產生「相對」經濟依賴關係，亦即借款人面對貸與人，主客觀已然處於無足夠及合理之途徑以解決其供給或需求之困境，依前述『相對優勢地位』之說明，原告相對於一般借款人而言，顯係居於『相對優勢地位』者，堪以確定。
㈢又按「公平交易法第24條之適用並不以產生實害為前提，只
要該行為實施後，在客觀上構成顯失公平為已足。」，最高行政法院94年度著有判字第543號判決可資參照。足見公平交易法第24條之規範意旨乃在維護交易秩序、確保自由公平競爭，倘俟實際危害結果產生，始得論以違法，則顯然無法實現其立法目的，為能有效防範損害之發生及警惕事業，該條規定所稱「足以影響交易秩序」之構成要件自不以該行為產生實害為必要，只要該行為在客觀上顯失公平，且足以影響交易秩序之可能性即予該當要件，甚為灼然。本件原告雖主張其中古車商貸款業務之年平均營業額僅820萬餘元，且已於96年4月初在網站公告刪除系爭契約書，惟被告於原告訴願時未重行審查，仍予處罰云云。經查原告使用系爭契約書之期間為自93年間至96年3月間，迄今仍有106位借款人適用系爭契約書，足見其非僅為單一個別交易，而係經常性之交易甚明。且中古車商係接受中古汽車出賣人之委託，尋覓合適買主，代為議妥價錢後促成交易，並代為完成過戶手續，衡之常情，原告既經營中古車商貸款業務，自無不知悉之理，參以動產抵押不須移轉占有之特性乃從事該業務者所深為熟諳，原告於開撥該貸款業務之前，焉有不審酌該業務風險之理，所稱中古車商對中古車交易之資訊及擔保品之支配力遠高於原告等節，皆在其從事動產抵押貸款業務所能預知並考量之範疇內，自無由於事後反資為其係處於所謂『弱勢地位』之依憑，所言顯與營業實況及業務特性相悖，委無可取。是原告利用市場相對優勢地位，於系爭契約書不當約定加速提前清償條款，藉由定型化契約約定加速條款債信不足之概括事由，衡之該加速條款內容，雙方權益明顯失衡，原告顯係利用交易相對人資訊不對等之弱勢地位，為足以影響交易秩序之顯失公平行為，其有違反公平交易法第24條規定之情形，堪以認定。至於原告援引最高行政法院94年度判字第1668號判決，並主張被告未舉證，亦未具體指出系爭契約條款有何不當壓抑及妨礙交易相對人自由決定是否交易及交易條款之行為，且其自93年1 月1 日辦理中古車商貸款業務以來，與貸款人間從未發生任何爭議，亦無任何貸款人質疑系爭契約書之條款有何不公平或不合理之處，顯見系爭契約書條款並未發生任何顯失公平之實害，自不符公平交易法第24條所定「顯失公平之行為」構成要件等節。經查，姑不論原告有無行使該加速提前清償約定條款或有無消費者因該條款與之產生糾紛，借款人於簽約後即受契約條款所拘束，揆諸前開判決及說明，即已該當於公平交易法第24條所定「顯失公平之行為」之構成要件，故被告予以處罰，即非無憑。至原告嗣後有無繼續使用系爭契約書（原告稱迄97年2 月間借款人數已減至零，亦即已完全停止對於中古車商提供貸款暨動產抵押之服務）或有無修正條款約定（原告稱已於96年
4 月初在網站公告刪除「貸款暨動產抵押契約書」），皆無礙於本件違章事實之認定，附此陳明。
㈣又查被告制定金融業規範說明，乃被告臚列金融業者可能違
反公平交易法之行為態樣，旨在具體化公平交易法第24條規定內涵，俾供被告處理相關案件之參考，同時讓業者有所遵循，其性質為公平交易法第24條規定之解釋性行政規則，屬主管機關基於職權對公平交易法第24條所為之補充性解釋，係闡明法規原意，其效力附屬於法規，參照司法院大法官會議釋字第287號解釋意旨，自公平交易法生效之日起即有其適用，並無違反溯及既往原則情事，且依其內容，尚難認有違憲之虞，又參照金融業規範說明第3點第4項第2款第3目規定，金融業者不宜要求借款人遵守不確定之概括條款，俾保障借款人權益，與公平交易法第24條之立法意旨並無不符，自得予以適用。第以原告身為承作放款業務之金融專業業者，對金融業規範說明本不容諉為不知，且被告除多次宣導該規範說明外，亦於91年11月8日以公壹字第0910010956號函請銀行業之同業公會轉知所屬會員知照（復於95年3月間，就訴外人遠雄人壽保險股份有限公司授信約定書不當約定行使加速債務到期條款之事件，決議予以處分一案發布相關違反公平交易法規定等資料，有被告上開函及95年3月31日公處字第095029號處分書等影印各1份附卷可佐），原告自無不知之理。故被告以本件約定書均係於公平交易法生效日後始簽訂，而予以適用上開金融業規範說明，自無違反法律明確性原則可言。再被告於95年2月20日主動立案調查經營全國性貸款業務之銀行及保險業者之業務，其範圍乃針對全國所有銀行及保險業者，兩者合計為110家，經被告調查結果，以透過定型化契約不當約定加速條款方式之業者共計39家，業經被告於本院另件96年度訴字第3254號日盛國際商業銀行股份有限公司公平交易法事件準備程序庭時陳述甚明，是被告既基於一致處理而為處分，要無差別待遇之情形，自無悖於平等原則，此與汽車貸款究占消費借貸業務多少暨所得盈餘獲利多寡等係屬二事，亦與系爭中古車商貸款業務占原告所營事業規模及市場地位之比例如何無涉，原告所稱被告未考量本件借貸業務所得利益、事業之規模、經營狀況、營業額及其市場地位等云云，顯係將行政一致處理原則與個案情節混為一談，殊有誤解。
㈤再按「依本法量處罰鍰時，應審酌一切情狀，並注意下列事
項：違法行為之動機、目的及預期之不當利益。違法行為對交易秩序之危害程度。違法行為危害交易秩序之持續期間。因違法行為所得利益。事業之規模、經營狀況及其市場地位。違法類型曾否經中央主管機關導正或警示。以往違法類型、次數、間隔時間及所受處罰。違法後悛悔實據及配合調查等態度。」，為公平交易法施行細則第36條所規定。本件原告確有違反公平交易法第24條規定，已如上述，茲被告審酌原告違章期間、承作戶數等一切情狀及相關事項，命原告自處分書送達之次日起，應立即停止前項違法行為，並處原告罰鍰100萬元，經核被告對於罰鍰併處與否及罰鍰金額之決定，均係基於前開法律賦予之裁量權而為，所為處分復係在公平交易法第41條規定授權範疇內，自無逾越或濫用裁量權之情事，且被告對於公平交易法施行細則第36條規定注意事項亦均予以審酌，殊難認有權利濫用之情形，亦與比例原則無違，於法即無不合。
綜上所述，本件被告以原告具有市場相對優勢地位，透過系爭約定書不當約定加速提前清償條款作為債信不足事由，使交易相對人隨時處於義務不明確狀態，足以影響整體交易秩序致顯失公平，所為命原告自該處分書送達之次日起，應立即停止前項違法行為，並處罰鍰100萬元之處分，揆諸首揭法條規定及上開說明，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告徒執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。另兩造其餘之主張及陳述等，因與本件判決結果不生影響，爰不予一一指駁論究，併此述明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 97 年 9 月 11 日
臺北高等行政法院第五庭
審判長法 官 張 瓊 文
法 官 王 碧 芳法 官 林 育 如上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 97 年 9 月 11 日
書記官 蘇 亞 珍