臺北高等行政法院判決
97年度訴字第01632號原 告 甲○○被 告 公務人員退休撫卹基金管理委員會代 表 人 張哲琛（主任委員）訴訟代理人 乙○○
丙○○上列當事人間因年資事件，原告提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：㈠原告原任臺北縣政府警察局（下稱臺北縣警局）新店分局警
員，自民國（下同）84年7 月1 日加入公務人員退休撫卹基金，嗣於92年2 月19日辭職退出該基金，臺北縣警局以92年
4 月1 日北警人字第0920023589號函檢送原告簽章完竣之參加公務人員退休撫卹基金人員發還原繳付基金費用申請書，向被告申請發還其在職期間所繳付之公務人員退撫基金費用，被告爰依規定據以核算其84年7 月1 日至92年2 月18 日自繳之基金費用本息共計新台幣（下同）116,924 元，以92年4 月7 日台管業二字第0920350779號函通知臺北縣警局轉知原告原繳付基金費用之本息業予撥入其指定帳戶。
㈡原告嗣於94年10月再回任臺北縣警局中和分局警員，因認其
91年離職時申請退費結清年資，對其權益有重大不利益之影響，經臺北縣警局96年2 月12日北縣警人字第0960016033號函轉送原告96年1 月14日報告，向被告申請購買已發還基金之年資及調閱原申請發還基金費用相關文件。被告以原告所請有關調閱原案申請相關文件與行政程序法第46條規定尚無不合，惟其申請購買已退費之年資與公務人員退休法第8 條第5 項後段規定未符，爰以96年3 月3 日台管業二字第0960603417號書函檢送上開文件影本並否准原告申請購買已發還原繳付基金費用年資。
㈢原告不服，以臺北縣警局92年4 月1 日北警人字第09200235
89號函檢附之參加公務人員退休撫卹基金人員發還原繳付基金費用申請書並非由其本人親自辦理簽章為由，提起復審，經復審決定駁回，原告並未於該復審決定送達之次日起二個月內提起撤銷訴訟。
㈣原告於97年6 月23日向本院提起確認公務人員退休年資關係
存在之訴，復於同年7 月22日補正訴之聲明為請求確認臺北縣警局92年4 月1 日北警人字第0920023589號函及被告92年4 月7 日台管業二字第0920350779號函之行政處分無效。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：請求確認臺北縣警局92年4 月1 日北警人字第09
20023589號函及被告92年4 月7 日台管業二字第0920350779號函之行政處分無效。
㈡被告聲明：駁回原告之訴。
三、兩造之爭點：原行政處分是否無效。㈠原告主張之理由：
⒈按公務人員退休撫卹基金管理委員會撥付新制年資退撫給
與作業要點第6 點規定：「參加本基金人員因自願離職、因案免職不合核給退休（職、伍）、資遣給與而中途離職，或因亡故不合辦理撫卹，依規定申請退還已繳納之基金費用；或辦理退休（職、伍）、資遣退還未併計年資所繳之基金費用者，依下列規定辦理：（一）中途離職者，應由軍職人員之核定主管機關、各服務機關（構）、公立學校檢附離退人員填竣並完成簽章之『參加公務人員退休撫卹基金人員發還原繳付基金費用申請書』連同離職證明書影本或退離令函副本檢送本會，由本會將應退還之基金費用本息，直接撥入領受人指定之帳戶。」次按銓敘部87年
5 月13日87台特三字第1606910 號書函略以，離職退費係公務人員之權利，有關離職退費權利行使之主體自屬公務人員本人，故因案免職，如擬請求發還其原繳付之退撫基金費用，仍應由其本人親自申請。是以，公務人員中途離職或因案免職者，申請發還其原繳付之退撫基金費用，應由其本人親自申請，並經其原服務機關核轉被告。另保訓會92年12月9 日（92）公審決字第0319號復審決定亦稱，離職退費申請攸關其離職退費權利行使事項，受理其申請之處分機關及撥付機關自應本於權責審慎查明。
⒉原告於84年7 月1 日加入公務人員退休撫卹基金，嗣因92
年2 月19日辭職生效，臺北縣警局以92年4 月1 日北警人字第0920023589號函向被告申請發還原告原繳付之退撫基金費用，經被告以同年月7 日台管業二字第0920350779號通知臺北縣警局轉知原告，於92年4 月15日將116,924 元撥入原告帳戶在案。惟原告辭職當初並未向臺北縣警局申請發還原繳付之退撫基金費用，臺北縣警局於92年4 月1日以北警人字第0920023589號函向被告申請發還原繳付退撫基金費用之參加公務人員退休撫卹基金人員發還原繳付基金費用申請書，亦非原告本人親自填寫，此部分原告於復審時，業經內政部警政署刑事警察局（下稱刑事警察局）就該申請書作筆跡鑑定，確認非原告親自填寫。另被告92年4 月7 日台管業二字第0920350779號函亦未轉知原告知悉處分內容，致使原告無法得知原繳付之退撫基金費用一經申請退還，服務年資再回任公職即不得再行併計之重大權利事項，此等重大明顯瑕疵應可判斷該行政處分無效。
⒊復審決定謂：「茲以復審人就該發還退撫基金費用之處分
於法定期間內未有不服之表示，則該發還處分業已確定。且依卷附其96年1 月16日報告自陳先前服務年資因職請辭時曾申請退費結清年資完結等語，而發還之退撫基金費用業入其本人帳戶，亦有相關影本附卷可按，是復審人事後執上開申請書非其本人簽章據為爭執，核難認有理由。」惟原告對於92年4 月7 日之行政處分始終不知情，如何表示不服，若僅以將原繳付基金費用已匯入原告帳戶，即認已完成送達程序，似有違法理。且原告於離職後隨即參加公務人員考試之準備，根本就毫無離開公職的打算，近九年的公務人員年資與116,924 元根本不成比例，原告實沒有申請領取的理由。另原告96年1 月16日報告所稱「先前服務年資因職請辭時曾申請退費結清年資完結」，僅為陳述已經發生之客觀事實，然而曾申請退費結清年資與是否為本人親自申請分屬二事，復審決定擅認原告對於該申請案件知情，有斷章取義之嫌。
⒋原告向被告申請補繳年資時，一再請求確認92年2 月19日
之發還原繳付基金費用申請書是否為本人填寫，實因原告從未申請；原告對於行政訴訟程序並不精通，於申請補繳年資及提起復審時，書面文字表達雖非精確，但均係表達要求確認行政處分無效。被告與保訓會一再迴避申請書之有效性，實有違誤之處。
㈡被告主張之理由：
⒈行政訴訟法第6 條第2 項、第3 項規定：「確認行政處分
無效之訴訟，須已向原處分機關請求確認其無效未被允許，或經請求後於30日內不為確答者，始得提起之。確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，於原告得提起撤銷訴訟者，不得提起之。」準此，公法上法律關係因行政處分而發生或消滅者，當事人如有爭執者，本應以訴願（復審）及撤銷訴訟請求撤銷原處分，若其怠於為之，嗣再提起無起訴期間限制之確認訴訟，則行政處分之效力將永遠處於不確定狀態，不啻使訴願（復審）及撤銷訴訟成為贅文，抑且有害法律秩序之安定。查本件原告於起訴時，雖請求判決確認原已發還退撫基金費用之退休年資關係存在，惟其主因在於被告92年4 月7 日台管業二字第0920350779號函發還原告原繳付基金費用，造成該段年資日後不得併計為退休年資，因此原告應係不服被告92年之處分，自應循序提起撤銷訴訟而不得提起確認行政處分無效之訴，更不得於已逾提起撤銷訴訟之法定期間，仍得提起無期間限制之確認訴訟，否則不僅浪費訴訟資源且撤銷訴訟及訴願（復審）前置制度將形同虛設。因此，本件原告所提確認公務人員退休年資關係存在訴訟，應為不合法。況且原告提起本件確認行政處分無效之訴前，並未向被告請求確認前開92 年 發還原繳付基金費用函為無效，是以，原告並無依上開行政訴訟法第6 條第2 項規定踐行確認行政處分無效之前置程序，其起訴自屬不備起訴要件而不合法。
⒉復查公務人員退休法（下稱退休法）第8 條規定：「公務
人員退休金，應由政府與公務人員共同撥繳費用建立之退休撫卹基金支付之，並由政府負最後支付保證責任。……公務人員依規定不合退休資遣於中途離職者或因案免職者，得申請發還其本人原繳付之基金費用，並以臺灣銀行之存款年利率加計利息，一次發還。如經領回者，嗣後再任公務人員，該部分年資不得再行核計年資領取退休金。」同法施行細則第12條規定：「依本法退休人員，在本法修正施行後之任職年資，除本法另有規定外，應以依法繳付退撫基金之實際月數計算。未依法繳付退撫基金之任職年資或曾經申請發還離職、免職退費或曾經核給退休金、資遣給與之任職年資，均不得採計。……公務人員在本法修正施行後，曾任依規定得予併計之其他公職或公營事業人員之年資，應於轉任公務人員時，由服務機關轉送公務人員退休撫卹基金管理機關按其任職年資、等級對照公務人員繳費標準換算複利終值之總和，通知服務機關轉知公務人員一次繳入退撫基金帳戶，始得併計其任職年資。」是以依上開規定，公務人員曾經領取發還離職退費之任職年資，於其再任公務人員不得併計為公務人員退休年資，即無從依退休法施行細則第12條第3 項規定，就該部分年資補繳退撫基金費用。
⒊再查銓敘部85年1 月10日85台中特二字第1218590 號函規
定略以：「依公務人員退休法第8 條第4 、5 項規定自願離職、中途離職或因案免職者，其申請發還繳付之基金費用請求權之行使期限，應參照同法第9 條有關退休金之請領時效，自離職生效日起，5 年內不行使而消滅之。」又該部90年7 月10日90部退三字第2038950 號書函規定略以：「因申領離職（免職）退費後，其離（免）職前所任職之年資，均不得採計；其所領之離職退費，於再任公職退休時，亦不得繳回。」且查該部87年5 月13日87台特三字第1606910 號書函略以：「由於離職退費係公務人員之權利，因此，有關離職退費權利行使之主體自屬公務人員本人。」另查被告所定撥付新制年資退撫給與作業要點第6點第1 項規定：「參加本基金人員因自願離職、因案免職不合核給退休（職、伍）、資遣給與而中途離職，或因亡故不合辦理撫卹，依規定申請退還已繳納之基金費用；或辦理退休（職、伍）、資遣退還未併計年資所繳之基金費用者，依下列規定辦理：（一）中途離職者，應由軍職人員之核定主管機關、各服務機關（構）、公立學校檢附離退人員填竣並完成簽章之參加公務人員退休撫卹基金人員發還原繳付基金費用申請書連同離職證明書影本或退離令函副本檢送本會，由本會將應退還之基金費用本息，直接撥入領受人指定之帳戶。」準此，公務人員依規定不合退休資遣於中途離職者，應自離職生效日起5 年內申請發還其本人原繳付之基金費用本息，且其離職退費之申請，僅能由本人提出，無法由他人代為申請。
⒋有關原告申請發還原繳付基金費用案，被告係依臺北縣警
局92年4 月1 日北警人字第0920023589號來函及案附相關文件之書面內容加以審查，經查案附之參加公務人員退休撫卹基金人員發還原繳付基金費用申請書，業經原告簽名並蓋章，其程序及實質要件，核與上開規定均屬相符，被告爰據以受理並核撥原告原繳付基金費用本息，故應無違誤。至前開申請書依上開規定，須經由離職人員原服務機關函送被告辦理，是以本件原告之申請書是否為其親自簽章，自屬臺北縣警局權責。惟有關原告主張上開申請書非由其本人親自辦理簽章一節，因攸關其離職退費權利行使事宜，被告爰於96年4 月2 日以台管業二字第0960607819號書函請臺北縣警局轉請所屬新店分局以96年4 月13日北縣警店人字第0960018359號函查覆略以，參據該分局前任承辦人梁佩慈（現任職桃園縣政府警察局）答詢略稱：「因收受林員申請表時已簽章完竣，所以無法確定是否由其本人簽章」，尚難認定事實結果。為顧及原告退休撫卹權益，臺北縣警局新店分局復請被告提供原告原申請書正本，由該分局另案送請專業之鑑識單位以科學方法作筆跡或指紋比對，經被告分別於96年4 月24日、同年6 月21 日以台管業二字第0960610162號及第0000000000號等書函提供原告申請書正（影）本，送請刑事警察局以96年7 月6日刑鑑字第0960093454號鑑定書查覆略以：被告送鑑之原告原繳付基金費用申請書上甲○○簽名字跡，與臺北縣警局新店分局送鑑之員警出入登記簿、工作紀錄簿上甲○○簽名字跡以特徵比對法鑑定結果，二者字跡不相符。案經被告據以於96年7 月16日及同年月31日分別以台管業二字第0960624016號、0000000000號等書函，請臺北縣警局本於權責查復該局原函送之原告申請書究係何人辦理簽章。嗣接該局新店分局於同年8 月2 日以北縣警店人字第0960036992號函查覆被告略以，據該分局前承辦人梁佩慈（現任職桃園縣警察局）表示略以：「因收受甲○○申請表時已簽章完竣，所以無法確定是否由其本人親自簽章」、「因辦理時間已久，我已不記得是否由甲○○本人親自辦理」。另原告則表示略以：「申請書內簽章並非本人簽名，本人沒有申請，也沒有委託他人代為申請」云云，實無法揭露究係何人為原告代為辦理簽章。是以，本件之申請書究係由何人辦理簽章，雖經被告多次查證仍無所悉。⒌惟自原告96年1 月14日所提報告表示：「94年10月再回任
警職，自覺對權益影響至鉅，擬申請購買已退費年資」等語，顯見原告明知已申領退費之年資，嗣後再任公職不得再行採計之規定，嗣於被告依法否准其申請後，復以「參加公務人員退休撫卹基金人員發還原繳付基金費用申請書」非由其本人簽章為由，提起復審，且迄未就專屬於本人之離職退費權利，敘明何以致生他人代辦簽章情事。是以，本件雖經刑事警察局鑑定原告原繳付基金費用申請書與其員警出入登記簿、工作紀錄簿上簽名字跡不相符，惟查原告就被告92年4 月7 日台管業二字第0920350779號發還原繳付基金費用通知之處分於法定期間內並未有不服之表示，則該發還處分業已確定，況且原告在收悉被告核發之原繳付基金費用本息之款項後，卻未及時表示其不願退費，並於短時間內將上開款項提領殆盡，似已表示其當時並不反對申請發還原繳付基金費用，今原告卻於事後執上開申請書非其本人簽章，請被告同意其補繳曾經領取發還離職退費之任職年資，顯無理由。
理 由
一、行政程序法第第111 條規定：「行政處分有下列各款情形之一者，無效︰一、不能由書面處分中得知處分機關者。二、應以證書方式作成而未給予證書者。三、內容對任何人均屬不能實現者。四、所要求或許可之行為構成犯罪者。五、內容違背公共秩序、善良風俗者。六、未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定或缺乏事務權限者。七、其他具有重大明顯之瑕疵者。」
二、本件原告原任北縣警局新店分局警員，自84年7 月1 日加入公務人員退休撫卹基金，於92年2 月19日辭職退出該基金，臺北縣警局以92年4 月1 日北警人字第0920023589號函檢送原告簽章完竣之參加公務人員退休撫卹基金人員發還原繳付基金費用申請書，向被告申請發還其在職期間所繳付之公務人員退撫基金費用，被告核算其84年7 月1 日至92年2 月18日自繳之基金費用本息共計116,924 元，以92年4 月7 日台管業二字第0920350779號函通知臺北縣警局轉知原告原繳付基金費用之本息業予撥入其指定帳戶。原告嗣於94年10月再回任臺北縣警局中和分局警員，因認其91年離職時申請退費結清年資，對其權益有重大不利益之影響，經臺北縣警局96年2 月12日北縣警人字第0960016033號函轉送原告96年1 月14日報告，向被告申請購買已發還基金之年資及調閱原申請發還基金費用相關文件。被告以原告所請有關調閱原案申請相關文件與行政程序法第46條規定尚無不合，惟其申請購買已退費之年資與公務人員退休法第8 條第5 項後段規定未符，爰以96年3 月3 日台管業二字第0960603417號書函檢送上開文件影本並否准原告申請購買已發還原繳付基金費用年資。原告不服，提起復審，經復審決定駁回，原告並未於該復審決定送達之次日起二個月內提起撤銷訴訟之事實，有被告92年4 月7 日台管業二字第0920350779號通知附於原處分卷可稽，並為兩造所不爭執，應認為真實。
三、原告無非以其辭職當初並未向臺北縣警局申請發還原繳付之退撫基金費用，臺北縣警局於92年4 月1 日以北警人字第0920023589號函向被告申請發還原繳付退撫基金費用之參加公務人員退休撫卹基金人員發還原繳付基金費用申請書，亦非原告本人親自填寫，進而請求確認臺北縣警局於92年4 月1日以北警人字第0920023589號函及被告92年4 月7 日台管業二字第0920350779號通知為無效。
四、經查原告雖主張向被告申請發還原繳付退撫基金費用之參加公務人員退休撫卹基金人員發還原繳付基金費用申請書，非其所填寫云云，惟被告於92年4 月7 日以台管業二字第0920350779號通知，將核發金額撥入原告台灣銀行00000000000000帳戶，台北縣政府警察局並於92年4 月11日以北警人字第0920024450號書函轉知所屬新店分局，亦有該函影本可稽。
如原告果真未申請發還原繳付退撫基金費用，為何仍領取撥入其帳戶內之金額。若被告未申請而遭偽造申請書，最有可能偽造者當係承辦人，原告始終未對偽造其申請書之承辦人員追究刑責，其任職之警察機關既屬治安機關，對於其機關內發生如此無中生有之申請案，竟然不聞不問，實屬匪夷所思。果原告未申請而遭偽造，理應向上級報告追究承辦人員之刑責，始能取信於人。原告雖否認於申請書親自簽名，然申請書雖未經原告親自簽名，仍有可能由原告授權他人代簽；至於印章之真正，原告並未否認其真正。原告僅以未親自簽名，而主張其未向被告申請發還原繳付退撫基金費用，自難採信。再者，縱使原告未經申請而遭偽造其簽名，係其申請書遭偽造，而非行政處分遭偽造，上述函及通知究有何符合行政程序法第111 條各款規定之無效原因，原告亦未能陳明。至於行政處分未經合法送達，並非無效之原因。原告之主張，均非可採。
五、綜上所述，原告訴請確認臺北縣警局92年4 月1 日北警人字第0920023589號函及被告92年4 月7 日台管業二字第0920350779號通知為無效，為無理由，應予駁回。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 97 年 10 月 1 日
臺北高等行政法院第二庭
審判長法 官 徐瑞晃
法 官 蕭惠芳法 官 陳金圍上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 97 年 10 月 1 日
書記官 陳圓圓