臺北高等行政法院判決
97年度訴字第1638號原 告 甲○○
乙○○丙○○丁○○戊○○己○○庚○○辛○○壬○○癸○○子○○丑○○寅○○卯○○辰○共 同訴訟代理人 陳慶尚 律師複代理人 葉又華 律師被 告 臺北縣政府代 表 人 巳○○縣長）住同訴訟代理人 午○○
杜淑君 律師上列當事人間其他請求事件，原告不服經濟部中華民國97年4 月23日經訴字第09706136340 號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
壹、程序事項：按「狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。……有左列情形之一者，訴之變更或追加，應予准許：二、訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變者。四、應提起確認訴訟，誤為提起撤銷訴訟者。」，行政訴訟法第
111 條第3 項定有明文。本件原告起訴時聲明「一、請准將訴願決定及被告於民國97年1 月17日北府水資字第0970039326號處分均撤銷。二、請准賠償原告新台幣壹仟柒佰萬元整。」，於本件進行中數次變更聲明，嗣以98年8 月13日訴之變更狀為準，變更其聲明為「請准將訴願決定及被告於民國97年1 月17日北府水資字第0970039326號處分均撤銷。
二、請准賠償原告甲○○新台幣玖佰零陸萬伍仟貳佰捌拾元整及自96年2 月27 日 起至清償日止每月貳拾萬元整之營業損失。三、請准賠償原告乙○○新台幣壹仟參佰貳拾玖萬玖仟伍佰伍拾貳元整及自96年2 月27日起至清償日止每月參拾萬元整之營業損失。四、請准賠償原告丙○○新台幣肆佰壹拾萬貳仟貳佰元整及自96年2 月27日起至清償日止每月拾萬元整之營業損失。五、請准賠償原告丁○○新台幣柒佰柒拾捌萬玖仟陸佰元整及自96年2 月27日起至清償日止每月貳拾萬元整之營業損失。六、請准賠償原告戊○○新台幣參佰捌拾參萬肆仟壹佰伍拾元整及自96年2 月27日起至清償日止每月拾萬元整之營業損失。七、請准賠償原告己○○新台幣參佰陸拾零捌仟元整及自96年2 月27日起至清償日止每月拾萬元整之營業損失。八、請准賠償原告庚○○新台幣參佰陸拾參萬元整及自96年2 月27日起至清償日止每月拾萬元整之營業損失。九、請准賠償原告辛○○新台幣參佰玖拾壹萬元整及自96年2 月27日起至清償日止每月拾萬元整之營業損失。
十、請准賠償原告壬○○新台幣參佰柒拾玖萬元整及自96年
2 月27日起至清償日止每月拾萬元整之營業損失。十一、請准賠償原告癸○○新台幣參佰捌拾柒萬元整及自96年2 月27日起至清償日止每月拾萬元整之營業損失。十二、請准賠償原告子○○新台幣參佰伍拾柒萬參仟元整及自96年2 月27日起至清償日止每月拾萬元整之營業損失。十三、請准賠償原告丑○○新台幣玖佰參拾肆萬捌仟元整及自96年2 月27日起至清償日止每月貳拾萬元整之營業損失。十四、請准賠償原告寅○○新台幣捌佰參拾玖萬陸仟元整及自96年2 月27日起至清償日止每月貳拾萬元整之營業損失。十五、請准賠償原告卯○○新台幣參佰柒拾玖萬元整及自96年2 月27日起至清償日止每月拾萬元整之營業損失。十六、請准賠償原告辰○新台幣肆佰壹拾參萬貳仟陸佰元整及自96年2 月27日起至清償日止每月拾萬元整之營業損失。」，請求之基礎不變，合於首揭規定，應予准許。
貳、事實概要：緣被告與臺北縣碧○○○區○○街業者，於80年間陸續簽訂「碧潭風景特定區租賃契約書」，由被告提供基地及地上建物供前揭業者承租經營商業，其間業者多有轉租或頂讓他人營業之情事發生。迄91年底前揭租賃契約已屆期並不再續約承租，且因上開地上建物係未經許可施設在新店溪河川區域內，有違反水利法第78條致妨礙水流之虞，且被告為辦理「新店碧潭入口空間及步道環境改善工程」需要，乃依前揭契約書第12條第6 項第1 款：縣府得因辦理公共事業需要、政策需要得隨時終止契約之規定，於96年終止上開「碧潭風景特定區租賃契約書」該租賃契約，並以97年1 月17日北府水資字第0970039326號函要求原告及其他占有土地及地上物之楊台芳等71人，應將遺留於前揭被告所有地上建物內之私人物品或設施，於97年2 月21日前自行取回，逾期現場所有物品被告將視同廢棄物處理，原告不服提起訴願遭不受理駁回，遂提起本件行政訴訟。
參、本件原告主張：
一、碧潭風景區之賣店於58年由各店家自行出資興建，經新店市公所及臺灣電力公司同意供應水電，開始營業；70年間因年久失修，新店市公所要求店家自費重建，店家為了繼續經營乃自費重建，繳交清潔費；80年被告台北縣政府未給予任何補償且拆除原有賣店重建，並要求原告與台北縣碧潭風景特定區管理所簽訂「碧潭風景特定區東岸賣店租賃契約書」，惟原告拒簽有「租賃」字樣之契約；管理所於84年提出「碧潭風景特定區餐飲服務設施委託經營契約書」，要求原告簽約，契約期限為一年，且契約明文約定，不得視為不定期契約，但一年過後，管理所未曾要求原告另訂約，直到96年被告發函通知原告將拆除賣店，於96年12月開始執行斷水斷電，經原告多次努力，終於取得被告高灘地工程管理處於96年12月5 日告知「有關碧潭賣店雙方爭議，現已進入司法程序，本府已暫緩賣店建物本體修建工程」，詎料被告卻以97年1 月17日北府水資字第0970039326號函告知原告「「本府近日將就縣轄碧潭風景區違反水利法第78條之建物或設施進行拆除，請台端將置放在前述區域內之私人所有物品或設施，於97年2 月21日前自行取回，逾期現場所有物品被告將視同廢棄物處理。」。
二、被告提出之「碧潭風景特定區餐飲服務設施委託經營管理契約書」無效，且非所有原告均有簽署。
㈠依原證41即台灣高等法院85年度訴字第48號裁定之認定，風
管所乃隸屬於台北縣政府建設局內部之單位，並無獨立財產之事實，且依其組織規程亦認定為台北縣政府內部單位，從而風管所無當事人能力，其不具有權利能力，因此風管所與各賣店業者簽訂之「碧潭風景特定區餐飲服務設施委託經營管理契約書」應為無效。
㈡被告主張原告與之簽有「碧潭風景特定區餐飲服務設施委託
經營管理契約書」，但原告15人並非全部均與被告簽署上開合約。
㈢原告15人均為系爭行政處分之相對人。
⒈原告未曾自認被告為碧潭東岸賣店之原始起造人，反而舉證
歷歷予以說明（見原證2 、19、20、26至37與被告答辯一狀證2 等）原告才是碧潭東岸賣店之所有權人，就此部分尚請判定原告為所有權人。
⒉水利法第78條規範之對象是行為人非所有權人，故縱鈞院認
定前揭賣店與設施都是被告所有，但實際上前揭賣店與設施均是原告使用，原告才是真正在碧潭風景區（新店溪河川區域內）從事實際活動之人，原告長期（其後手累計超過50年）在此供應餐點，擺設有桌椅等行為，故原告之行為才有可能真正影響河川區域之安危。
㈢80年改建之賣店所在地非河川區域：
⒈經濟部水利署西元2008年1 月30日網路資料顯示，81年11月24日府建水177946號文顯示賣店所在地非河川區域。
⒉原告於準備書（二）狀提出之原證10，乃經濟部水利署第十
河川局於96年1 月關於新店溪之製圖，其中「藍線- 行水區」（所謂行水區，參水利法第83條「前項所稱洪水位行水區域，由主管機關報請上級主管機關核定公告之。」、水利法施行細則第59條「本法第83條所謂尋常洪水位，指洪峰流量重現期距為二年所對應之洪水位；尋常洪水位行水區域，指尋常洪水位向水岸之二岸臨陸面加列一定範圍後之區域」）、「黃線- 治理線」（所謂治理線，參水利法第58條「本法第82條所稱水道治理計畫線，指水道治理計畫之臨水面堤肩線或計畫水面寬度範圍線；堤防預定線，指自堤外之堤址線起，包括堤基、堤內水防道路、歲修養護保留使用地及應實施安全管制地之境界線。」），換言之，原告所提出之原證十，乃確實依據水利法相關規定所製作，兩相比較之下，被告提出之證10，顯欠缺可信度。
㈣原告請求賠償之依據如下：
⒈東岸賣店權利金
依民法第184 條第1 項前段，因故意或過失不法侵害他人之權利者，負損害賠償責任。所謂東岸賣店權利金，即東岸賣店所有權表現之價值，此從賣店轉換經營人（參附表一）後手須給付前手權利金即可知悉。
⒉精神損害
依民法第184 條第1 項前段，因故意或過失不法侵害他人之權利者，負損害賠償責任。原告等人要不是歷代經營賣店生意（同年成長與父執輩相處學習之回憶均存在賣店），要不就是依靠賣店白手起家（每天辛苦工作15小時，一點一滴規劃設計賣店，思索如何增加客源，思索如何美化環境，一生中為事業奮鬥之所在），對於賣店自有深刻之回憶與紀念意義，而此深具意義之賣店，卻遭到被告不法拆除，原告自受有精神損害。
⒊器材與裝潢費
依民法第184 條第1 項前段，因故意或過失不法侵害他人之權利者，負損害賠償責任。原告所有之東岸賣店均對外營業收益，每間賣店均有裝潢與器材等費用，裝潢與器材之所有權皆為原告所有，被告不法侵害自應負賠償責任。
⒋營業損失
依民法第184 條第1 項後段，故意以背於善良風俗之方法，加損害於他人者，負賠償責任。被告惡意拆毀原告所有之賣店，導致原告等無法繼續營業，自受有營業上之損失等情。並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分；被告應各給付原告若干元及自96年2 月27日起至清償日止之營業損失，即如前
壹、所述之98年8 月13日訴之變更狀之聲明。
肆、被告則以：
一、被告「97年1 月17日北府水資字第0970039326號」函並非行政處分：
㈠兩造間之爭議屬私法事件：兩造間訂有「碧潭風景特定區餐
飲服務設施委託經營管理契約書」或「碧潭風景特定區賣店租賃契約書」，租期屆至，被告先於96年7 月27日以北府水高字第09600004046 號函終止該委託經營管理或租賃契約，並通知原告「... 請於遷離期限前將碧潭賣店回復原狀，如於96年8 月31日後仍置放於現場之物品，本府將依前開契約書相關規定處理」，嗣後再於97年1 月17日以系爭公函，催告原告「將置放在前述區域內之私人所有物品或設施，於97年2 月21日前自行取回，逾期現場所有物品本府將視同廢棄物處理」，此乃終止契約後被告所為之通知，核屬私法上行為。退步言，縱認兩造間之爭議屬公法事件，由系爭公函主旨所載「本府近日將就現轄碧潭風景區違反水利法第78條之建物或設施進行拆除」，亦僅屬單純之事實敘述，並無公權力之措施。
㈡原告主張「碧潭風景特定區餐飲服務設施委託經營管理契約書無效且非所有原告均有簽署」之部分，被告答辯如下：
⒈依最高法院51台上字第2680號判例，國有財產撥由各地機關
使用者，即由使用機關行使所有權人之權利，並得由使用管領機關起訴，代國家主張所有權人之權利。因此，台北縣碧潭景特定區管理所就其所管理之財產（碧潭東岸賣店）與承租人簽訂租賃契約，或依法提起訴訟代國家主張所有權人之權利，自屬適法。
⒉系爭賣店於80年間經被告出資重建後，84年間由台北縣碧潭
景特定區管理所與各承租人簽訂「碧潭風景特定區東岸賣店委託經營管理契約書」（見被告97年7 月12日答辯狀證1 號）及「碧潭風景特定區賣店租賃契約書」（見被告97年12月
8 日答辯（三）狀證6 號）。至91年底租期屆滿後，被告未再與承租人續約，承租人92年起亦未再繳納任何租金予被告（參原告97年11月5 日準備狀原證5 號之第三段）。被告提出各該契約書之目的，係在證明原告等人絕非東岸賣店之所有權人。倘部分原告主張未與台北縣碧潭景特定區管理所簽訂有權占有之相關契約，在法律上即屬「自認」無權占有，原告無為其舉證之義務。
㈢原告主張渠等始為碧潭東岸賣店之所有權人，渠等始為違反水利法第78條之行為人之部分，被告答辯如下：
⒈原告於起訴狀即自認，80年間由政府出資重建碧潭東岸賣店
（參被告97年12月8 日答辯（三）狀證5 號），其後原告再於97年11月5 日準備狀自承「碧潭東岸賣店早期乃由賣店業者自行出資興建，後期則由台北縣政府出資重建」、「況且碧潭東岸賣店又是政府蓋的」等語（參被告97年12月25 日答辯（四）狀證8 號），並提出原證5 號之網站報導，該報導之第2 段亦記載，東岸賣店係於80年間由新店公所出資重建。足見，由原告之自認及其提出之相關證據，均可證明，碧潭東岸賣店之原始起造人為被告而非原告。至於原告其後提出之證物（原證2 、19、20、26至37、被告答辯一狀證二）均不足以作為原告為東岸賣店所有權人之證據。
⒉被告「97年1 月17日北府水資字第0970039326號」函（下稱
系爭公文）之主旨係謂「本府近日將就縣轄碧潭風景區違反水利法第78條之建物或設施進行拆除…。」按水利法第78條規定「河川區域內，禁止下列行為：…四、建造工廠或房屋。…」顯見該法欲處罰之對象為建造房屋之行為人，而本件東岸賣店之原始起造人為被告已如前述，則違反水利法第78條者確為被告。準此，縱認系爭公文為行政處分，其相對人亦非原告。
㈣針對原告之其餘主張，被告駁斥如下：
⒈原告指稱被告於另案民事案件（台北地方法院96年重訴字第
1064號）自承本件為公法事件，應係原告之誤解。蓋另案民事案件中，原告所爭訟之標的為「被告於週邊土地上豎立圍籬」及「被告阻斷上游水電節閥」等之行為（參原告所提證物原證50及51號），並非系爭公文之內容（本案之標的為系爭公文），前後二案標的不同，原告比附援引，自有未洽。⒉原告主張原證22號公文於96年10月17日張貼於賣店前，被告
不予爭執。然原證22號公文既於96年10月17日即已張貼於賣店前，原告未於法定期間提出救濟，該行政處分即告確定，則被告於97年1 月17日所為之系爭公文不過是基於前已確定之行政處分所為之接續通知或執行，不得認係發生法律效果之另一行政處分，有最高行政法院91年裁字第107 號、最高行政法院88年裁字第326 號、高雄高等法院89年訴字第1041號各裁判要旨，可資參照。
㈤再退步言，縱認系爭公文屬行政處分，原告等亦非該行政處分之相對人，原告等無訴訟權能：
依據系爭公文主旨所載，被告將進行拆除者乃違反水利法第78條之建物或設施，而碧潭賣店建物之原始起造人為被告，已為原告所自認，並有雙方簽訂之「碧潭風景特定區餐飲服務設施委託經營管理契約書」或「碧潭風景特定區賣店租賃契約書」可證，另由原告所提證物「碧潭風景區經營管理座談會會議紀錄結論2 」（參原告證物14或36號）及「新店市公所召開碧潭東岸賣店經營管理工作檢討會會議紀錄結論6」（參原告證物13號）更證，原告等對於賣店僅有使用權，並無自由處分等之所有權權能。至於賣店之相關設備亦係由被告提供（參被告97年12月8 日答辨（三）狀證6 號第21頁之「碧潭賣店點交清冊」之「木作櫥櫃一組」），故縱認系爭公文係被告依據水利法規定所為之行政處分，其行政處分之對象亦為被告本身，而非原告，原告既非行政處分之相對人，自無提起訴願及行政訴訟之訴訟權能。
㈥退步言，縱認系爭公文屬行政處分，該行政處分亦非無效或違法：
⒈系爭公文之處分並無依行政程序法第111 條所定各款情形上述情形之一，自無原告所指之「無效」。
⒉系爭公文之處分並無「違法」：原告所指之「違法」，係謂
賣店非位於河川區域內及非屬違建云云。然查，賣店所在係位於新店溪河川區域內，有河川圖籍在卷可稽；河川區域內，禁止建造房屋及其他妨礙河川防護之行為，復為水利法第78條之明文規定。被告既為賣店所有權人，且為主管機關，自無帶頭違法之理，被告自行拆除，回復原狀，於法自無不合。次按，此次遭被告拆除之賣店係於80年間由被告重新興建，乃未依法取得建築執照之違建，被告自行拆除，係依法所為。至原告所提台灣省水利局同意茶棚改建之公文，係民國70年所發，時間有所不同，且台灣省水利局之公文顯非可取代建築法規定應申請之相關執照等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
伍、本院判斷：
一、兩造之爭點為被告97年1 月17日北府水資字第0970039326號函是否為行政處分？㈠按行政程序法第92條第1 項規定：「本法所稱行政處分，係
指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。」。經查系爭函內容為「主旨：本府近日將就縣轄碧潭風景區違反水利法第78條之建物或設施進行拆除，請台端將置放在前述區域內之私人所有物品或設施，於97年2 月21日前自行取回，逾期現場所有物品被告將視同廢棄物處理。」，觀其意旨在於告知原告應於97年2 月21日前，自行取回置放在碧潭風景區之河川區域內之物品，否則將發生被告就原告置於上開區域內之物品視同廢棄物處分之效果，其具有外部性、個別性及法效性，是系爭函乃被告就拆除縣轄碧潭風景區違反水利法第78條之建物或設施時，就置放在該拆除區域內之物品處理事件所為決定，並對外發生法律效果，故為行政處分。
㈡又該函所述「本府近日將就縣轄碧潭風景區違反水利法第78
條之建物或設施進行拆除」等語，依函文上下文義觀之，僅在於說明請原告自行取回物品之原因，即該文句並非拆除建物或設施之行政處分，則無論被告拆除建物或設施行為之性質為何（究係基於民法上租賃契約出租人地位取回租賃物，抑或係基於水利法規定拆除河川區域內房屋或足以妨礙水流之物），以及拆除行為是否違法而損及原告等之權益（即被告機關有違反契約或者侵害原告之權利等行為），均屬另案民事侵權行為損害賠償之爭議，而非本件所能審究併予敘明。
㈢綜上，系爭函文係對於原告置放在碧潭風景區之河川區域內之物品（非建物或設施）所為處分。
二、原告就系爭處分能否提起撤銷訴訟？㈠「按行政處分執行完畢後，如該行政處分所發生之效力，對
受處分人仍有法律上之利益，仍應許受處分人提起行政救濟。本件上訴人已自行拆除門扇改善完畢，即原處分已執行完畢，上訴人主張其權利受到損害，固非不得提起行政救濟，惟上訴人提起本件撤銷訴訟，欲撤銷已執行完畢而不存在之行政處分，無法達到其訴訟目的，自屬欠缺訴訟權利保護之要件。於此情形，上訴人僅能對已執行完畢之行政處分提起確認行政處分違法之訴，以資救濟。」，有最高行政法院93年判字第835 號判決可資參照。又按「（一）原告因行政處分之撤銷而有可回復之法律上利益時：雖該處分已執行完畢，依行政訴訟法第196 條及大法官釋字第213 號解釋意旨，原告應提起或續行撤銷訴訟，如原告提起確認訴訟，審判長應行使闡明權，如原告仍不轉換為撤銷訴訟，應以其訴欠缺一般權利保護必要。（二）原告因行政處分之執行完畢而無回復原狀之可能者：則應依行政訴訟法第6 條第1 項後段提起確認訴訟，如原告提起撤銷訴訟時行政處分已執行完畢，或在訴訟進行中執行完畢時，應認得將撤銷訴訟轉換為確認訴訟。」（各級行政法院91年度行政訴訟法律座談會法律問題第13則參照）。
㈡查本件碧潭東岸賣店已於97年2 月26、27日拆除完畢，而現
場物品亦已處理完畢，為兩造不爭執事項，是系爭處分已經執行完畢。原告縱有物品被遭廢棄物品處理亦無回復原狀之可能，則依前開規定，原告提起本件撤銷訴訟，欲撤銷已執行完畢而不存在之行政處分，無法達到其訴訟目的；經本院闡明，原告於98年4 月3 日準備程序中表示將陳報是否變更，嗣於98年6 月5 日具狀變更為確認系爭無效或違法（見本院卷2 第17、22頁反面），惟嗣後原告於98年7 月20日具狀變更聲明為撤銷訴訟（見同上卷第72頁），經本院於言詞辯論時予以闡明，原告堅持提起撤銷訴訟，有98年8 月13日言詞辯論筆錄可稽（見本院卷2 第152 頁），依前開說明，原告提起撤銷之訴自屬欠缺訴訟權利保護要件，應判決駁回之。
三、關於原告請求賠償部分（即訴之聲明第2項至16項）：㈠按「行政訴訟法第7 條規定「提起行政訴訟，得於同一程序
中，『合併請求』損害賠償或其他財產上給付。」並未明定「合併提起訴訟」，故其文義上並不僅限於客觀訴之合併之情形，又斟酌該條之立法過程，乃在使當事人於提起行政訴訟時得「附帶」提起不同審判系統之訴訟，以連結行政訴訟與國家賠償訴訟審判權，而達訴訟經濟目的之意旨，並參照該條立法理由第三點明文闡述：「向行政法院『附帶』提起損害賠償之訴，自應適用行政訴訟程序，而其實體上之法律關係，仍以民法有關規定為依據…。」是當事人主張因行政機關之違法行政行為受有損害，循序向行政法院提起行政訴訟，並依行政訴訟法第7 條規定於同一程序中，合併請求損害賠償者，其請求損害賠償部分，屬附帶請求之性質，非可單獨提起之行政訴訟，當行政訴訟部分經審理為無理由時，請求損害賠償部分而失所附麗，自得一併駁回，有最高行政法院98年6 月份第1 次庭長法官聯席會議（二），可資參照。
㈡本件原告主張其依行政訴訟法第7 條於本件訴訟中，合併請
求損害賠償（見本院卷2 第30頁），惟原告請求撤銷原處分及訴訟決定部分既經駁回，其一併請求損害賠償（訴之聲明第2 項至16項）部分，失所附麗，應併駁回之。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第爰依行政訴訟法第98條第1 項前段、第104 條，民事訴訟法第85條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 98 年 8 月 27 日
臺北高等行政法院第四庭
審判長法 官 鄭 小 康
法 官 陳 秀 媖法 官 林 妙 黛上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 98 年 8 月 27 日
書記官 蔡 逸 萱