臺北高等行政法院判決
97年度訴字第1742號原 告 新興電通股份有限公司代 表 人 甲○○訴訟代理人 呂理胡 律師複代理人 唐永洪 律師被 告 內政部代 表 人 乙○○（部長）訴訟代理人 丁○○○
參 加 人 丙○○訴訟代理人 廖克明 律師複代理人 楊擴擧 律師上列當事人間因巷道爭議事件，原告不服內政部中華民國97年5月5日台內訴字第0970043284號（案號：0000000000）訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實 及 理 由
一、事實概要：參加人所有坐落桃園縣中壢市○○段興南小段4-23地號土地( 下稱系爭土地) ，經桃園縣中壢市公所( 下稱中壢市公所) 向桃園縣政府( 下稱原處分機關) 申請認定是否為既成巷道。嗣原處分機關提經該府現有巷道評審小組審議，審議結果：「㈠依卷附資料系爭巷道於61年11月間就已形成，土地所有權人於公眾通行之初並無阻止情事且道路無中斷使用迄今，期間亦由中壢市公所持續養護且供不特定對象使用。㈡系爭土地經本委員會審定係屬具公用地役關係之巷道。」原處分機關乃以96年6 月8 日府城都字第0960190226號函（即原處分）送該會議記錄予參加人。參加人不服，提起訴願，經被告以97年5 月5 日台內訴字第0970043284號訴願決定( 下稱原訴願決定) 將原處分撤銷。原告對原訴願決定不服，遂提起本件行政訴訟。
二、原告起訴主張：㈠按大法官釋字第400 號解釋理由書及最高法院89年台上字
第2500號判決要旨可知，既成道路本屬公法上之一種事實，其本質乃係一公法關係，與私法上地役權之性質不同，為免混淆民事及行政審判權之分際，並基於權限相互尊重之原則，本應由行政爭訟程序而為認定與救濟，被告援引之台灣桃園地方法院( 下稱桃園地院)95 年度訴字第906號判決，該民事判決卻逕自認定系爭道路是否為既成道路，已顯有不當，該案亦於台灣高等法院97年上易字第365號審理中。
㈡被告認系爭道路僅供周遭零星住戶及附近公司較可能利用
該道路，而認該道路乃供「特定人」使用，然查，系爭土地與重測前同地段第2-8 、4-10地號土地部份範圍，原即有田間小道路存在，於61年間經訴外人即當時系爭土地共有人葉萬炮、訴外人葉福隆以每坪土地新台幣( 下同)150元、地上補償費每坪50元之對價售予大江公司，供該公司擴大○○○區○○道路使用，大江公司則應另給付葉萬炮每坪100 元之整地費。因此，系爭土地應在葉萬炮交付大江公司前，已存有道路狀態供原告、附近地主、大江公司之前地主等耕作通行，及民眾前往位於前述廠區後方之土地公廟( 福德祠) 參拜使用，該土地公廟修建時牆壁上石刻有捐款名冊，足證多人信奉且道路係為公益而供公眾通行，且該土地公廟為當地鄰里信仰中心，是供不特定人所參拜，此土地公廟為不特定信仰人士供奉信仰之結果，如此情形持續數十年之久而使用系爭道路未曾中斷，大江公司只是擴大修路，亦為系爭道路成因之一。
㈢且查，所謂「不特定人」並非指多數人而言，不得僅以附
近居民人數多寡而認定道路是否供不特定人通行，更何況系爭道路自61年以前即通行使用至今而無間斷，怎可僅以現今一時之觀察（指前述桃園地院之勘驗及原處分）即得確認30多年以來系爭道路僅供附近住戶及公司通行使用？又雖謂該土地公廟係位於私人廠區內最後方之河川地上，須穿越廠區內始可抵達，然前大江公司中壢工廠及現在之原告公司，皆讓一般民眾得穿越廠區而前往該廟參拜，故該土地公廟延續至今，並非憑空發生。
㈣綜前所述，參加人(共有人之一)等當初即已知其情事而無
異議(即於公眾通行之初，土地所有權人無阻止之情事)，自民國61年以前直至今日，原告公司員工、當地附近居民及參拜土地公廟之人等不特定人士仍必需經過系爭道路持續而未曾間斷，系爭道路自屬供不特定人通行而形成公用地役關係無疑等語，而聲明請求判決撤銷訴願決定。
三、被告答辯主張：㈠按行政機關認定私人所有之土地為具有公用地役關係之既
成巷道，係行政機關基於行政目的，依法對私人財產賦予限制之關係，至於一般不特定民眾利用具公用地役關係之巷道通行，僅係其反射利益，對該土地並無任何權利，故具有公用地役關係之既成巷道，僅行政主體基於行政目的得為主張，一般不特定民眾僅能向行政機關陳述意見或表示其願望；亦即，一般不特定人民並無向行政機關請求將其他私人所有土地認定為具有公用地役關係既成巷道之公法上權利。是以，原告或利用系爭土地作為通行之便，充其量僅係反射利益，不因原處分機關是否認定系爭土地為具有公用地役關係既成巷道而使其權利義務直接產生變動。原告既欠缺公法上權利，即非屬行政訴訟法第4條第3項所稱之利害關係人，原告逕提起訴訟請求撤銷訴願決定，是屬起訴不備要件，應無疑義。
㈡查本件前經原處分機關以92年8月22日府工土字第0920193
031 號函( 下稱前處分) 認定為現有巷道，參加人提起訴願。案經被告審認「…依前揭司法院釋字第400 號解釋理由，既成道路成立公用地役關係要件之一為不特定之公眾通行所必要，而非僅為通行之便利或省時，…據原處分機關…補充答辯書載，系爭道路為設籍該巷道內住戶及道路兩旁農民唯一進出道路，並無其他替代道路可資通行。則系爭道路僅係供巷道內住戶及道路兩旁農民之『特定人』出入通行，並不符合『不特定』之公眾通行所必要之要件。原處分機關未審及此，逕行認定興南段興南小段4-23地號等3 筆土地為現有道路( 既成道路) ，揆諸首揭規定，原處分自有未合。」為由，以93年4 月26日台內訴字第0930003380號訴願決定將前處分撤銷，責由原處分機關另為適法之處理。嗣原處分機關將全案提請該府現有巷道評審小組審議決定，並以原處分認定系爭3 筆土地為係屬具公用地役關係之巷道。惟經被告審認其理由，無非仍以同一之事實以及理由為調查認定之依據，綜觀全卷並無新事證足以證明系爭土地符合不特定之公眾通行之要件，依前揭大法官解釋意旨及訴願法第96條規定，原處分機關認定系爭巷道具有公用地役關係既成巷道之事實基礎即生疑義。㈢又查，系爭土地是否屬具公用地役關係之巷道認定疑義，
前經桃園地院95年度訴字第906 號判決之承辦法官實地勘驗，發現系爭道路自新生路3 段彎入後乃是無其他岔路對外連結之封閉系統，且周遭僅有可得特定之訴外人尚振公司及零星2 戶民宅住戶較可能利用該條道路。又系爭道路上存在之土地公廟位在現新興公司廠區內最後方之河川地上，係位於私人廠區最裏側，自工廠入口即系爭道路終點處出發，必須穿越廠區內並步行約5 分鐘後始可抵達。再以，上開土地公廟位處偏僻，系爭道路係以新興公司廠區為終點，依地形觀之，並非直接通往上開土地公廟，而系爭道路周遭多為雜草與田地，民宅亦僅有2 、3 棟，附近居民甚少等情，此有上開民事判決附卷可稽。故系爭道路尚難認係供不特定公眾通行所必要，原處分機關逕認定係屬具公用地役關係之巷道，則顯率斷，被告所為訴願決定核無違誤等語，並聲明請求判決駁回原告之訴。
四、參加人則主張：㈠揆諸大法官釋字第400 號解釋意旨，系爭土地是否成立公
用地役關係，須符合三項要件：㈠須為不特定之公眾通行所必要，而非僅為通行之便利或省時（必要性）；㈡於公眾通行之初，土地所有權人並無阻止之情事（和平性）；㈢須經歷之年代久遠而未曾中斷，所謂年代久遠雖不必限定其期間，但仍應以時日長久，一般人無復記憶其確實之起始，僅能知其梗概（例如始於日據時期、八七水災等）為必要（長久性）。
㈡惟查，依桃園地院95年度訴字第906 號案之勘驗筆錄所載
，系爭道路自新生路3 段彎入後乃是無其他岔路對外連結之封閉系統，且周遭僅有可得特定之尚振公司及零星2 戶民宅住戶較可能利用該條道路。按公用地役關係存在之目的係為供公眾通行之用，故須供公眾通行之事實持續存在，如現況已非供公眾通行之用，即難謂存在公用地役關係，從而，依上所述，系爭道路因不符合「須為不特定公眾通行所必要」之要件，自難認有公用地役關係存在。
㈢末查，就本案參加人亦對中壢市公所及台灣省自來水公司
提起請求排除侵害暨回復原狀之民事訴訟，經該案承辦法官( 桃園地院95年度訴字第906 號) 實際履勘現場後，亦認定系爭道路非屬供公眾通行之用，並無存在公用地役關係，而判決中壢市公所及台灣省自來水公司應將使用系爭土地部分回復原狀，並將該土地返還參加人及全體共有人，中壢市公所及台灣省自來水公司不服提起上訴，現繫屬於台灣高等法院民事庭審理中，附此敘明等語。
五、本件參加人所有系爭土地經中壢市公所向原處分機關桃園縣政府申請認定是否為既成巷道。經原處分機關提送該府現有巷道評審小組審議結果，審定系爭土地屬具公用地役關係之巷道，而以原處分檢送該會議記錄予參加人。參加人不服，提起訴願，經被告以原訴願決定將原處分撤銷，命原處分機關查明事實後另為適法處理之事實，有原處分、原訴願決定書附原訴願卷可稽，為可確定之事實。故本件厥應先予審究者，係原告依行政訴訟法第4條第3項規定提起本件撤銷訴訟，是否具備當事人適格？
六、經查：㈠按「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其
權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾三個月不為決定，或延長訴願決定期間逾二個月不為決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」「訴願人以外之利害關係人，認為第一項訴願決定，損害其權利或法律上之利益者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」分別為行政訴訟法第4 條第1 項、第3 項所明定。
由上開規定可知，訴願決定在性質上亦屬行政處分，必須訴願決定對第三人發生法律效果，損害其權利或法律上利益時，該第三人始得對訴願決定起訴請求撤銷。而所謂利害關係人，係指違法行政處分之結果致其現已存在之權利或法律上之利益受影響者而言，若僅具經濟上、情感上或其他事實上之利害關係者則不屬之。( 最高行政法院75年度判字第362 號判例意旨參照) 。因此，以利害關係人之地位提起撤銷訴願決定訴訟，應以主張其權利或法律上利益，因訴願決定違法而受有損害為要件，此即學說上所稱原告必須具有「訴訟權能」，其提起訴訟始能謂為適格。如依原告主張之事實，其並無法律上之「權利」或「法律上利益」受到訴願決定之侵害，即無提起撤銷訴訟之訴訟權能，原告自不具備當事人適格，其訴應以無理由而駁回之，合先敘明。
㈡次按，第三人之權利或法律上之利益，是否因訴願決定違
法而受有損害，依保護規範理論，應視訴願決定所違反之法規範是否於保護公共利益外，尚同時追求保護私人利益之目的而定；如法規範意旨僅在於保障公共利益，而非以保護私人利益為目的，則第三人因法規範所附隨獲得之事實上利益，僅為反射利益之結果，並非法律上之權利或利益，不能單獨對於行政機關有所請求，該第三人自無因訴願決定違法致其權利或法律上之利益受有損害可言，即非上開行政訴訟法第4條第3項所稱之利害關係人，倘該第三人執此提起撤銷訴訟，自難謂其有訴訟權能。
㈢查行政機關認定私人所有之土地為具有公用地役關係之既
成巷道，係行政機關基於行政目的，依法對私人財產賦予限制之關係，至於一般不特定民眾利用具公用地役關係之巷道通行，僅係其反射利益，對該土地並無公法上之權利，故具有公用地役關係之之既成巷道，僅行政主體基於行政目的得為主張，一般不特定民眾僅能向行政機關陳述意見或表示其願望；亦即一般不特定人民並無向行政機關請求將其他私人所有之土地認定為具有公用地役關係之既成巷道之公法上權利。是以，原告因系爭土地經原處分認定具有公用地役關係之既成巷道，所獲有利用系爭土地通行至其工廠之便利，僅係單純事實上之利益及反射利益之結果，並非法律上之利益，原告亦無請求將系爭土地認定為具有公用地役關係之既成巷道之公法上權利，自難認因訴願決定撤銷原處分，致原告之權利或法律上利益受有損害可言，揆諸前揭說明，原告即非屬行政訴訟法第4條第3項所稱之利害關係人，自無提起本件撤銷之訴訟權能，洵堪認定。
五、綜上所述，原告並無權利或法律上利益受到原訴願決定之侵害，即無依行政訴訟法第4 條第3 項規定提起撤銷訴訟之訴訟權能，原告起訴請求撤銷原訴願決定，即屬當事人不適格，其訴為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 98 年 2 月 18 日
臺北高等行政法院第二庭
審判長法 官 徐瑞晃
法 官 陳金圍法 官 蕭惠芳上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 98 年 2 月 18 日
書記官 李淑貞