臺北高等行政法院判決
97年度訴字第1799號原 告 陸航科技工程顧問有限公司代 表 人 甲○○訴訟代理人 謝震武律師
王嘉翎律師複代理人 甘存孝律師被 告 交通部民用航空局代 表 人 李龍文（局長）訴訟代理人 洪堯欽律師
劉健右律師上列當事人間因政府採購法事件，原告不服行政院公共工程委員會中華民國97年5月2日訴0000000號採購申訴審議判斷，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文申訴審議判斷及原異議處理結果均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事 實
一、事實概要：緣本件「十二座機場道面PCN值檢測及評估之專業服務案」採購案 (以下簡稱系爭採購案）經被告於96年11月2日開標，並於96年12月5日通知原告評選結果。嗣原告以訴外人儀衡工程科技股份有限公司（以下簡稱儀衡公司）提供內容不實之「服務完成證明書」參與投標，有違反政府採購法第50條第l項第3款及第7款等規定之情形，於96年12月11日以2007霖字第066號函，向被告提出異議並請求暫停採購程序，經被告以97年2月5日場建字第0970004223號函異議處理結果，略以系爭採購程序並無構成不予開標或不決標予聲請人之事由等語。原告不服，向行政院公共工程委員會（以下簡稱工程會）提出申訴，亦遭該會於97年5 月2 日以訴字第0000000 號採購申訴審議判斷書予以駁回，原告仍不服，遂向本院提起行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：
⒈申訴審議判斷及原異議處理結果均撤銷。
⒉訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造爭點：原告主張儀衡公司以內容不實之「服務完成證明
書」參與投標，有違反政府採購法第50條第l項第3款及第7款等規定之情形，被告應不決標予該廠商，是否於法有據？㈠原告主張之理由：
⒈按「投標廠商有下列情形之一，經機關於開標前發現者，
其所投之標應不予開標；於開標後發現者，應不決標予該廠商：．．．三、借用或冒用他人名義或證件，或以偽造、變造之文件投標。．．．七、其他影響採購公正之違反法令行為。」，政府採購法第50條第1項第3款及第7款定有明文。又按「偽造文書可分為『有形之偽造』及『無形之偽造』。『有形之偽造』係指無製作權之人，假冒他人之名義而製作文書。『無形之偽造』則係指有製作權之人，以自己名義，製作內容不實之文書；或行為人向有製作權之人為虛偽之報告或陳述，使之據以製作內容不實之文書。」，此為最高法院92年度台上字第921號判決所明揭。
⒉本件儀衡公司雖於參與系爭採購案之投標文件所附服務建
議書中，提出訴外人大豐工程顧問股份有限公司（以下簡稱大豐公司）所出具之服務完成證明書，記載儀衡公司於被告另案「馬公機場跑道道面承載力 (PCN值)落重撓度儀檢測勞務採購案」（以下簡稱馬公機場PCN值檢測案）完成現場撓度檢測作業等工作，以此作為儀衡公司過去承辦PCN值或相關檢測實績之證明。惟查，大豐公司所出具之服務完成證明書所載內容顯有不實，爰分別說明理由如下：
①按「公證人認證私證書，應使當事人當面於證書簽名或
承認為其簽名並於證書內記明其事由。公證法第46條（現行法第101 條) 第1 項定有明文。是公證人認證私證書，僅係由當事人承認其簽名或蓋章，請求人只要提出有關證件，證明其身分相符，即應予認證，是僅認證簽名部分，就內容是否真正，則不予審認。」，有臺灣高等法院87年度抗字第2766號裁定可資參照，本件被告僅以上開服務完成證明書業經法院認證乙節即主張其屬可信云云，實無理由。
②經查被告於工程會馬公機場PCN值檢測案申訴案（案號
：訴0000000號）中自承該案中儀衡公司現場檢測報告之參數至94年11月2日仍未審核通過等語。然儀衡公司既係負責辦理該案現場檢測作業，則至現場檢測報告審核通過前，自難謂其工作事項已告完成，是上開服務完成證明書關於儀衡公司於94年8月23日前已完成現場檢測作業等工作服務範圍事項之記載，顯有不實。
③次查上開服務完成證明書記載儀衡公司之工作內容包括
：「提供符合主管機關需求之機場專用重型落重式撓度檢測設備」；惟被告於馬公機場PCN值檢測案投標須知之附件「馬公機場跑道道面結構承載力 (PCN值)落重撓度儀檢測作業規定」 (以下簡稱馬公機場PCN值檢測作業規定）第3點明定：「本調查作業屬勞務採購案，依ICAO及FAA規定須使用落重撓度儀 (FWD)為主要檢測儀器，進行機場道面的撓度調查 (依據〝ASTM D4695-96Standard Guide for General Pavement DeflectionMeasurements〞方法，以衝擊式落重撓度儀檢測，其荷重能量須足以檢測厚度45公分以上之剛性道面，並獲致期望之結果)。」，是儀衡公司提供之撓度檢測設備即落重撓度儀，自應遵循ASTM D4695-96之撓度檢測儀器應定期進行校估之規定，方有可能與上開服務完成證明書所載「提供符合主管機關需求之機場專用重型落重式撓度檢測設備」等語相符。然查，儀衡公司用於馬公機場PCN值檢測案之Carl Bro HWD落重撓度儀係於94年進口之二手設備，該儀器於96年2月9日進行公開展示時，於檢測過程中產生盤底跳動之情形，且撓度儀落重盤襯墊脫落並嚴重鏽蝕。再者，落重撓度儀均須定期進行「絕對校估」、「相對校估」及「參考校估」等程序，以確保儀器用於現場檢測時之精密度及所得數據之正信度，此亦為被告上開投標須知明文所規定。但儀衡公司於上開公開展示之過程中，曾表示該公司僅有進行「相對校估」之程序，顯見儀衡公司用於馬公機場PCN值檢測案之儀器，不論於現時或於94年間，儀衡公司實施馬公機場PCN值檢測案現場檢測時，均不可能符合被告所要求校估規定，更無從以另案事後驗收通過，儀衡公司提供不合契約要求之機器之瑕疵即可因而補正，是上開服務完成證明書就此部分之記載即與客觀事實顯有不符而屬偽造。綜上所述，儀衡公司於系爭採購案所具之服務完成證明書，有諸多記載內容不實之情事，此對於儀衡公司參與系爭採購案之投標資格與最後評選之結果，影響極為重大，應已違反政府採購法第50條第1項第3款及第7款之規定，被告仍續行辦理本件採購程序，顯有違背法令之誤。
⒊按「本院對甄審公告認定○○聯盟為最優申請人之判斷，
仍應審查其有無違反平等及公益原則：按具有高度之屬人性、專業性、經驗性之專業判斷，例如國家考試之評分、學生成績之評定、計畫性政策之決定、公務員能力之評價、獨立專家委員會之判斷、專門科技事項、行政上之預測決定或風險評估等，由於法院審查能力有限，而承認行政機關就此等事項之決定，有判斷餘地。但如行政機關之判斷有恣意濫用及其他違法情事，亦應承認法院得例外加以審查，其可資考量之情形包括：㈠行政機關所為之判斷，是否出於錯誤之事實認定或錯誤之資訊。㈡行政機關之判斷，是否有違一般公認之價值判斷標準。㈢行政機關之判斷，是否違反法定之正當程序。㈣作成判斷之行政機關，其組織是否合法且有判斷之權限。㈤行政機關之判斷，是否出於與事物無關之考量，亦即違反不當連結之禁止。㈥行政機關之判斷，是否違反相關法治國家應遵守之原理原則，如平等原則、公益原則等等，仍應由法院審查。（釋字第553號解釋理由書、釋字第319號翁岳生等3位大法官所提不同意見書、並參照學者通說見解）若法院審查行政機關之判斷有上開恣意濫用及其他違法情事，自應依法撤銷違法之行政處分。」，為台北高等行政法院94年訴字第752號判決所明揭。經查本件儀衡公司於系爭採購案所具上開內容不實之服務完成證明書，有誤導評選委員或使之產生誤認之可能，是被告此一評選結果實難認屬適法：①按本件採購案之評選辦法第8點關於「評分項目及配分
」規定，包括「服務建議書內容之完整性、可行性」、「工作計畫、預定進度與執行方法之妥適性」及「廠商道面PCN或相關檢測實績與執行能力」等項目均為評選應考量之項目，則儀衡公司所提由大豐公司所具之上開服務完成證明書，當為系爭採購案評選項目所衡量之基礎無疑，姑不論其是否為儀衡公司所有意偽造、變造，其內容確有諸多不實之處已如前述，是被告系爭採購案之評選委員就上開評選項目雖有判斷餘地而應予尊重，惟若其判斷係出於錯誤之事實認定或錯誤之資訊、或有違一般公認之價值判斷標準時，即非無法院介入審查之可能，否則實難與政府採購法第56條關於最有利標之評選規定及政府採購法追求公益之立法意旨相符。
②次查，儀衡公司所擁有之Carl Bro HWD落重撓度儀具嚴
重瑕疵之情形已如前述，將導致其所檢測之數據穩定性不足，可信度即有待商榷；反之，原告就自身所擁有之落重撓度儀均定期進行「絕對校估」、「相對校估」及「參考校估」等程序，以確保儀器精密度及所得數據正確可信，此實為儀衡公司所欠缺者。復觀諸原告所具服務建議書中詳細列述之專業服務內容，可知系爭採購案被告之評選委員若非受儀衡公司上開內容不實之服務完成證明書之誤導，而未及注意該公司提供之儀器所可能具有之重大缺失，當不致作成有違一般公認價值標準之評選結果，是被告主張評選結果已充分瞭解儀衡公司之設備及校估品質云云，實為無理由。
⒋本件被告就儀衡公司所有之 Carl Bro HWD 落重撓度儀，
並未具備履約重要設備之功能與品質之嚴重瑕疵之情形，迄今未為實質審查，亦從未曾函知儀衡公司就該項疑義提出說明，即逕作成原告及儀衡公司之檢測設備之功能與品質皆同為「符合」之合格認可，並以被告專業能力不足為由，冀將全部責任推給評審委員，被告之不作為顯有失職之虞：
①又查系爭採購案檢測報告書審查會議會議紀錄審查意見
12.，被告曾請大豐公司提出檢測儀器校正評估報告，而據大豐公司復以：「本案國外原廠曾派技師至台灣辦理檢測儀器校正」。然大豐公司是否已依照會議結論，提出「原廠技師現地校正證明文件」，被告迄今亦未提出佐證。
②被告既知儀衡公司之檢測儀器校估報告於民國94年11月
1日會議當時仍未提交，足見大豐公司94年9月開立之「服務完成證明書」有嚴重瑕疵。
③再查本件採購契約明定，應於民國98年1月24日完工，
惟被告自承迄今仍有多處機場尚未完工，顯見本件工程嚴重落後，就此儀衡公司本應負擔遲延給付之責任。詎被告竟以函文告知儀衡公司，其可依「台灣地區民用機場整體規劃及未來五年發展計畫」及兩岸通航為由，依據採購契約第7條主動延展履約期限。觀諸系爭採購案「交通部民用航空局機場道面PCN值檢測作業規定(000000)」第3.3.4節規定：「PCN分析計算應考量航空站航機起降量實際狀況，以20年作為分析年期，並考量既有資料中之未來交通成長率之預測值，以未來20年交通總量作為PCN建議值之計算基礎。」），可知航機組合、運量評估原即屬契約規定施作規範履約標的，儀衡公司忝稱該等PCN分析計算參數非其所能判斷，適足見其執行能力顯有不足。復查被告於系爭採購案多次會議記錄結論一再要求儀衡公司就「相關檢測評估數據之取捨、演算，對於變異性較大或屬異常數據之處理及影響」，補充具體說明，在在表明儀衡公司等團隊如期完成履約標的之能力確實可議。遑論儀衡公司已非初次於承攬工程中遲延履約，其於其他參與之工程中亦多有嚴重逾期之情形。
綜上所述，本件被告無視採購效率與功能，其所辦理之採購品質堪虞。又其未能公正執行採購程序，固違反政府採購法規定，更將衍生飛航安全與公共利益之高度風險。儀衡公司於本件招標過程中提示之該項重要資格文件顯有不實，其影響整件採購案之公正、公平程序，已構成政府採購法第50條第1項第3款及第7款之違法情事，是本件申訴審議判斷及原異議處理結果均於法有違，自均應予以撤銷。
㈡被告答辯之理由：
⒈原告雖主張儀衡公司於服務建議書所附大豐公司於94年9
月開立之服務完成證明書，記載儀衡公司參與馬公機場PCN值採購，其服務工作業已辦理完成等語，與馬公機場PCN值採購案當時仍未驗收之事實不符，儀衡公司持系爭證明書參與投標，涉有政府採購法第50條第1項第3款「以偽造、變造之文件投標」之違法，惟查：
①系爭證明書所載之馬公機場PCN值採購案，係被告於94
年初辦理招標並由大豐公司得標，其工作內容○○○區○○○○段之「現場檢測作業」，及後階段之「檢測資料反算分析」。而大豐公司所開立之系爭證明書雖記載：「以上工程服務工作業已辦理完成，特此證明」，惟由系爭證明書之「工作服務範圍」欄記載：「本案儀衡工程科技股份有限公司之服務範圍為協助本公司辦理現場撓度檢測作業，並提供相關顧問諮詢服務，其主要工作內容為：一、提供符合主管機關需求之機場專用重型落重式撓度檢測設備，及設備操作人力。二、協助辦理現場檢測作業。三、相關顧問諮詢服務。」，可知系爭證明書所稱之「以上工程服務工作」，係指「工作服務範圍」欄所載之「現場檢測作業」，及與現場檢測作業相關之設備、操作人力及顧問諮詢服務之提供，而非指馬公機場PCN值採購案之全部工作。
②又大豐公司94年11月21日 (94)大豐發字第932號函說明
欄記載：「二、……為順利完成本案，本公司乃向儀衡公司租賃重型落重式撓度檢測儀進行檢測實驗。三、儀衡公司並於本案中提供技術人員操作機具設備進行鋪面檢測、及該機具設備之專業顧問諮詢。至於其他工作項目如檢測所得撓度資料之反算分析等則由本公司自行執行。」，明確表示儀衡公司就馬公機場PCN值採購案，僅有辦理「現場檢測作業」之工作，就後續之「檢測資料反算分析」工作，則未參與。因此系爭證明書所載內容是否不實，其關鍵在於儀衡公司是否已在94年9月以前完成馬公機場PCN值採購案之「現場檢測作業」工作。至於後續之「檢測資料反算分析」工作因係由大豐公司自行處理，縱使大豐公司未能在94年9月以前完成，亦與儀衡公司無涉，自不得以此認定系爭證明書所載之內容為不實。
③就此，由於馬公機場PCN值採購案之現場檢測作業，其
作業位置位於機場跑道及滑行道上，為避免影響飛航安全，儀衡公司辦理現場檢測作業所需之設備及檢測人員，均須向馬公航空站申請核准始得進場。因此倘儀衡公司於94年9月以後，仍有進入馬公機場辦理現場檢測作業之情事，馬公航空站應留有紀錄可查。惟經被告於97年1月15日向馬公航空站詢問後，馬公航空站回覆以經查94年9月至96年6月期間，無『儀衡公司』至馬公機場辦理現場檢測作業之情事。；經被告於97年1月24日再向馬公航空站詢問儀衡公司是否曾於94年4月1日至94年8月23日間進入馬公機場辦理現場檢測作業後，馬公航公站回覆略以經查旨採購案廠商於94年5月9日、10日、11日有申請工作證進入馬公機場場面作PCN值檢測。可知儀衡公司僅曾於94年5月間進入馬公機場為馬公機場PCN值採購案辦理現場檢測作業，至於94年9月以後，均未再進入馬公機場辦理現場檢測作業。則系爭證明書記載儀衡公司辦理馬公機場PCN值採購案現場檢測作業，已於94年9月以前完成等語，並無任何記載之內容不實之情事。原告主張系爭證明書所載內容與事實不符，有政府採購法第50條第1項第3款「以偽造、變造之文件投標」之違法云云，並無理由。
④至於原告向工程會提起申訴時，曾另主張儀衡公司於94
年9月以後，可能藉「馬公機場跑、滑道道面整建策略及調查評估計畫等技術服務工作」採購 (以下簡稱「馬公機場整建策略採購案」 )之名義，辦理馬公機場 PCN值採購之現場檢測作業。惟經被告於97年1月24日向馬公航空站詢問後，馬公航空站回覆略以鈞局辦理之『馬公機場跑、滑道道面整建策略及調查評估計畫』廠商中華顧問工程司，於94年8月10日、11日、13日有申請工作證進入馬公機場場面作檢測，表示馬公機場整建策略採購之現場檢測作業，係在94年8月間辦理，94年9月以後，則未進行任何現場作業。於此情況下，儀衡公司殊無假藉馬公機場整建策略採購之名義辦理現場檢測作業之可能。原告主張儀衡公司可能在94年9月以後，藉馬公機場整建策略採購案之名義，辦理馬公機場PCN值採購案之現場檢測作業云云，亦無理由。
⒉原告雖主張系爭證明書記載儀衡公司有「提供符合主管
機關需求之機場專用重型落重式撓度檢測設備」，與儀衡公司未依ASTM D4695-03之規定辦理校估之事實不符，則儀衡公司持系爭證明書參與投標，顯涉有政府採購法第50條第1項第3款及第7款所訂之影響採購公正之情形，惟查：
①一被告與大豐公司所訂契約所附之「馬公機場跑道道
面結構承載力 (PCN 值 )落重撓度儀檢測作業規定」第三條記載：「本調查作業屬勞務採購案，依ICAO及FAA規定須使用落重撓度儀 (FWD)為主要檢測儀器，進行機場道面的撓度調查 (依據"ASTMD4695-96Standard Guide for General Pavement DeflectionMeasurements"方法，以衝擊式落重撓度儀檢測，其荷重能量須足以檢測厚度45公分以上之剛性道面，並獲致期望之結果)。」，僅曾引用ASTM D4695-96之規定作為契約履行之依據，未曾引用ASTM D4695-03之規定，被告基於契約拘束原則，自不能擅自變更契約之內容、自行將ASTM D4695-03之規定納為契約之基礎，而主張大豐公司有辦理校估之義務。至於原告於向工程員會提起申訴時，雖主張ASTM D4695-96之「早期版本」亦有校估之規定，惟原告所稱之早期版本，究非被告與大豐公司簽約時仍有效之規定，被告自不能任意引用已經失效之規定，而擅自加重大豐公司之契約義務。在此情況下，自不能認為被告於馬公機場PCN值採購案所需求之檢測設備，係指有辦理校估之落重式撓度儀。因此縱使儀衡公司在馬公機場PCN值採購案未辦理校估，亦無法認為系爭證明書之內容有何不實。原告主張系爭證明書所載內容與事實不符、有政府採購法第50條第1項第3款「以偽造、變造之文件投標」之違法云云，並無理由。
②且儀衡公司雖曾持大豐公司所開立之系爭證明書投標
，惟系爭證明書僅記載儀衡公司有提供檢測設備、操作人力、辦理現場檢測作業及提供顧問諮詢服務，並無任何文字提及儀衡公司有就落重式撓度儀辦理校估。故縱儀衡公司在馬公機場PCN值採購案未辦理校估工作，亦無從據以認定系爭證明書之內容有何不實。
是系爭證明書之記載，應不致使評選委員會誤認儀衡公司在馬公機場PCN值採購案有辦理校估工作、進而影響評選委員之評分。在此情況下，自難認為儀衡公司有何影響採購公正之行為存在。原告主張儀衡公司有政府採購法第50條第1項第7款所訂影響採購公正之行為云云，並無理由，原處分及訴願決定，自應予以維持。
理 由
一、本件起訴時原告之代表人為范景雲，嗣於本件訴訟程序進行中變更為甲○○，茲由其聲明承受訴訟，核無不合，應予准許，合先敘明。
二、茲查政府採購法之立法宗旨乃為建立政府採購制度，依公平、公開之採購程序，提升採購效率與功能，確保採購品質，為該法第1條所明定；又政府採購法內容規範機關辦理招標、決標、履約管理、驗收、異議申訴等事項，屬繼續性之法律關係，自該法施行後，發生履約管理、驗收、異議申訴等事項，自有該法之適用；再申訴審議判斷視為訴願，係提起行政訴訟之前置程序，並非審級，只要前置程序已實質審議行政爭訟標的內容，即應認提起行政訴訟為合法，前置程序
主文記載依各該前置程序所依據之法規規定為合法，提起行政訴訟即為合法，與下級審之主文為判斷上訴審審理之範圍者，不可同視，此乃因行政訴訟前置程序係由各別行政法規分別規定，而各審級裁判則有同一訴訟法典規範，二者有所不同所致，均先予說明。
三、按「投標廠商有下列情形之一，經機關於開標前發現者，其所投之標應不予開標；於開標後發現者，應不決標予該廠商：．．．三、借用或冒用他人名義或證件，或以偽造、變造之文件投標。．．．七、其他影響採購公正之違反法令行為。」，政府採購法第50條第1項第3款及第7款分別定有明文。
四、本件原告於96年12月11日以2007霖字第066號函，向被告以系爭採購案前經被告於96年11月2日開標，並於96年12月5日通知原告評選結果，惟參與技術標審查之儀衡公司提供內容不實之「服務完成證明書」參與投標，有違反政府採購法第50條第l項第3款及第7款等規定之情形為由，提出異議並請求暫停採購程序，經被告以97年2月5日場建字第0970004223號函異議處理結果，略以系爭採購程序並無構成不予開標或不決標予聲請人之事由等語。原告不服，向工程會提出申訴，亦遭該會以97年5 月2 日訴字第0000000 號採購申訴審議判斷書予以駁回，原告仍不服，遂向本院提起行政訴訟，並主張如事實欄所載。本件兩造對於系爭採購案招標工程，就進入技術標評選階段之業者，參與競標之承作廠商需依投標須知第49條第2 項、第4 項及第6 項等規定，提出服務建議書及履約文件等資料文據，被告則成立採購小組作成如被證
4 第131 頁以下所示之表格，就業者所提供文件之真實性依職權為初步審查，評選項目包括機場道面檢測評估技術之完整性、可行性，及對於ACN-PCN 方法暨評估流程之瞭解度、相關規範及法令之瞭解程度等項（被證4 參照）之事實並不爭執，是本件爭點厥在於儀衡公司所提出之服務完成證明書等件，是否有內容不實之情形，而違反政府採購法第50條第
l 項之規定？又被告於初步審查儀衡公司所提出之服務完成證明書等件，是否有違誤之處？經查：
㈠按具有高度之屬人性、專業性、經驗性之專業判斷，例如國
家考試之評分、學生成績之評定、計畫性政策之決定、公務員能力之評價、獨立專家委員會之判斷、專門科技事項、行政上之預測決定或風險評估等，由於法院審查能力有限，而承認行政機關就此等事項之決定，有判斷餘地。但如行政機關之判斷有恣意濫用及其他違法情事，亦應承認法院得例外加以審查，其可資考量之情形包括：⑴行政機關所為之判斷，是否出於錯誤之事實認定或錯誤之資訊。⑵行政機關之判斷，是否有違一般公認之價值判斷標準。⑶行政機關之判斷，是否違反法定之正當程序。⑷作成判斷之行政機關，其組織是否合法且有判斷之權限。⑸行政機關之判斷，是否出於與事物無關之考量，亦即違反不當連結之禁止。⑹行政機關之判斷，是否違反相關法治國家應遵守之原理原則，如平等原則、公益原則等等，仍應由法院審查。（司法院大法官會議釋字第553號解釋理由書、釋字第319號翁岳生等3位大法官所提不同意見書、並參照學者通說見解）準此，若法院審查行政機關之判斷有上開恣意濫用及其他違法情事，自應依法撤銷違法之行政處分。
㈡次按法治國家之憲法及法律內涵，即顯現公益，是以確實執
行法律，為實現公益之主要手段，惟行政機關為裁量行為時或可不受法律拘束，但應把公益原則列為第一優先。所謂公益，並非政府之利益，亦非行政、立法或政治社會中某一團體之利益，而係指組成政治社會各分子事實上利益，經比較交互影響過程所形成之理想狀態總合而言（參照吳庚著行政法之理論與實用第9版第87頁）。是以適用公益原則，必定經過利益比較及事件中各利益交互影響過程之探討，毋庸置疑。
㈢第以系爭採購案即「十二座機場道面PCN值檢測及評估之專
業服務案」，顧名思義其標的著重在『機場道面PCN值檢測及評估』，乃係依機場道面PCN值之檢測數據，明瞭機場跑道之承載能力，並評估不同區段道面之最佳整建策略，兼以分析未來整建所需，影響層面包括整建策略、施工方法、工項數量統計、工期預估、經費預算、長期績效及預期成果等。而本件招標工程，依系爭採購案「交通部民用航空局機場道面PCN值檢測作業規定 (000000)」第3.3.4節規定：「PCN分析計算應考量航空站航機起降量實際狀況，以20年作為分析年期，並考量既有資料中之未來交通成長率之預測值，以未來20年交通總量作為PCN建議值之計算基礎。」，可知系爭12座機場之建設目的係供未來20年交通之用，是參與投標之廠商擁有之機器設備是否精密及用之以進行之檢測、校估等程序，是否得以獲得正確可信之數據，自屬審酌其有無能力對機場道面承載力檢測，計算道面PCN值，據此作道面飛機起降安全性之重要考量，此觀投標須知第49條第2項規定，承作廠商基本資格需能以價購或租賃方式取得可提供最大檢測荷重值在240仟牛頓力（KN）以上能力之重型落重式撓度儀（HWD專業非破壞檢測設備）亦明。足見系爭採購案除航機組合、運量評估等項原即屬以契約及施作規範規劃為履約標的外，復以機場專用重型落重式撓度檢測設備儀器為主要審查項目，自關乎機場使用人之權益、我國建置航空站飛航營運發展及利益，暨主辦機關順利招標完成公共建設施政績效聲望等，尤以機場使用人之權益部分，因與各個航空站飛航安全息息相關，具有高度不可測性及風險，故基於公共利益之考量，則被告身為行政機關，在系爭採購案技術標評選階段，就參與競標之承作廠商依投標須知第49條第2項、第4項及第6項等規定，所提出之服務建議書及履約文件等資料文據，依職權為初步審查時，自應以競標業者是否「提供符合投標須知等需求之機場專用重型落重式撓度檢測設備」為最優先考量，審慎裁量評選，始合於公益。
㈣本件原告主張儀衡公司所提供大豐公司所出具之服務完成證
明書，在工作服務範圍一欄第一項所載之機場專用重型落重式撓度檢測設備，依被告作業規定第三點所載撓度調查係依據ASTM D4695-96之規範，而所謂衝擊式設備（即本件落重撓度儀）之荷重計必須每年至少實施一次參考校估，惟迄未見儀衡公司或大豐公司就此提出該設備之校估證明，且原告在技術標審查時所提出服務建議書，其中第79頁6.5.2國內落重撓度儀使用情形中，所附照片係儀衡公司於2007年在臺灣大學展示系爭設備之照片，該撓度儀落重盤襯墊脫落且嚴重鏽蝕，經查得儀衡公司撓度儀落重盤襯墊曾遭撕裂，落重軸明顯變形，檢測過程會產生盤底跳動，相對撓度數據穩定性不足，該機器設備殊不可能通過校估規範，自會影響之後在計算機場跑道承載能力檢測數據之正確性等語。被告則以儀衡公司所擁有之Carl Bro HWD，係於西元2005年進口，乃一台曾於蘇格蘭地區使用多年之二手設備，該儀器於2007年間曾經公開展示，檢測過程同樣會產生盤底跳動，撓度儀落重盤襯墊脫落且嚴重鏽蝕等情形，原告於服務建議書第79頁對此提出質疑，然經被告審查後雖認原告所提服務建議書中所質疑內容為真實，係屬可採，故未進行調查，是大豐公司所出具之服務完成證明書之記載，應不致使評選委員會誤認儀衡公司在馬公機場PCN 值採購案有辦理校估工作，進而影響評選委員之評分，自難認儀衡公司有政府採購法第50條第
1 項第7 款所定影響採購公正之行為等語資為答辯。㈤又按憲法第7條所定平等原則，係為保障人民在法律上地位
之實質平等，亦即法律得依事物之性質，就事實情況之差異及立法之目的而為不同之規範，法律就其所定事實上之差異，亦得授權行政機關發布施行細則為合理必要之規定，此觀司法院大法官會議釋字第211、412號解釋意旨即明。而所謂禁止恣意原則，係在禁止行政機關之行為欠缺合理充分之實質理由，且禁止任何客觀上違反憲法基本精神及事物本質之行為。故平等原則之真意乃在於禁止恣意，要求「相同事情為相同處理；不同事情不同處理」，國家機關不得將與事物性質無關之因素納入考量，而作為差別處理之基準；建立此原則無非係為禁止恣意行為，而非全然要求不得為差別處理，苟行為非屬恣意，而係依法行為，即無違反平等原則之可言。最高行政法院亦著有89年度判字第539號、94年度判字第1530號判決足資參照。又按行政程序法第6條規定：「行政行為，非有正當理由，不得為差別待遇。」，固為平等原則之規定。該條所謂正當理由，係指「並不禁止法律依事物之性質，就事實狀況之差異而為合理之不同處置」（參照司法院大法官會議釋字第481號解釋）；至所謂事物之本質，應就事物內在價值及其所欲達成之目的判斷之。
㈥經查本件被告成立採購小組，就進入技術標評選階段之業者
，按渠等所提服務建議書及履約文件等資料文據，依評選項目如機場道面檢測評估技術之完整性、可行性，及對於ACN-PCN方法暨評估流程之瞭解度、相關規範及法令之瞭解程度等項（被證4參照）作成如被證4第131頁以下所示之表格，就業者所提供文件之真實性依職權為初步審查，評選項目包括⑴服務建議書內容之完整性、可行性（該項再細分①機場道面檢測評估技術之完整性、可行性②對於ACN-PCN方法及評估流程之瞭解度③相關規範及法令之瞭解程度3項）⑵工作計畫、預定進度與執行方法之妥適性⑶廠商道面PCN或相關檢測實績與執行能力⑷價格之完整性及合理性等項，有「十二座機場道面PCN值檢測及評估之專業服務採購案」受評廠商資料初審意見表影本1冊可資參照（被證4參照），是本件被告之採購小組所為初步審查，該行政行為事物之本質，應從此一審查程序行為目的及所欲達成之價值判斷之，殆無疑義。
㈦惟查原告在其服務建議書第79頁，已就儀衡公司之落重撓度
儀設備問題及爭議疑點提出質疑，該服務建議書係書面並檢附相關資料，是被告於交付予評選委員評選之前，在為初步審查階段，自應就此攸關飛航安全公共利益之重大情事列為審查項目，除針對該指摘事項予以調查外，並應命儀衡公司提出文件或資料加以說明，否即其初審即有違公益原則，應屬違法。然查被告於接獲原告服務建議書後，雖已查知該服務建議書第79頁已就儀衡公司之落重撓度儀設備問題及爭議疑點提出質疑，竟一方面推定原告之陳述為真實，亦即認原告所質疑儀衡公司之襯墊脫落且嚴重鏽蝕等情係屬可採，另一方面卻以儀衡公司所提服務建議書並未提到其擁有之落重撓度儀設備襯墊脫落等問題，故無與原告所指摘質疑等節矛盾之情形，且推定原告之服務建議書所載內容為真實，並不代表儀衡公司之服務建議書為不實為由，非但未進行任何調查，亦未請儀衡公司提出答辯或提供任何文件資料加以說明，反而在「十二座機場道面PCN 值檢測及評估之專業服務採購案」受評廠商資料初審意見表，評選項目欄⑵工作計畫、預定進度與執行方法之妥適性項下⑶「廠商檢測設備之功能與品質及校估作業」一欄（包括重型落重式撓度儀、鋪面檢測專用透地雷達系統、現地CBR 試驗（DCP ）設備、設備校估程序等項）記載『符合』（招標文件規定）字樣，此觀上開初審意見表影本即明。
㈧然查系爭採購案，參與競標之廠商是否提供符合投標須知第
49條第2項等規定及需求之機場專用重型落重式撓度檢測設備，乃本件最優先之考量審酌事項，已如前述。此一攸關全民權益及飛航安全公共利益之事項，經參與技術標審查階段之競標廠商之一陸航科技工程顧問有限公司（即原告）提出質疑，被告並非不知有此疑義，自應於初步審查時主動將之列入調查項目，詎被告未為任何調查，亦未請儀衡公司提出答辯或提供任何文件資料加以說明，反而在「十二座機場道面PCN值檢測及評估之專業服務採購案」受評廠商資料初審意見表，評選項目欄⑵工作計畫、預定進度與執行方法之妥適性項下⑶「廠商檢測設備之功能與品質及校估作業」一欄（包括重型落重式撓度儀、鋪面檢測專用透地雷達系統、現地CBR試驗（DCP）設備、設備校估程序等項）記載『符合』（招標文件規定）字樣，並逕交付評選委員會評選，徵諸前開法條規定及解釋、判決意旨，被告所為初步審查有違平等及公益原則，而該當於政府採購法第50條第1項第7款規定之要件，堪以認定。被告所言技術標係程度之問題，而非是非問題云云，與系爭採購案投標須知等規定要求之承作要件及公益目的大相逕庭，顯係推卸之詞，委無可採。
㈨從而本件於評選階段，經被告為初步審查後，提供予採購評
選委員會（共11位評選委員）據以評選之系爭採購案受評廠商資料初審意見表資料既非正確，有違反平等及公益原則之情形，致評選委員判斷有未充分斟酌相關事項而出於錯誤之事實認定或錯誤資訊之判斷而有瑕疵，所為評選決定自屬違法，本院自得加以審查，而認定被告本件評選儀衡公司為優勝廠商之決定為違法，應予撤銷。至被告所稱依採購評選須知規定，實質審查係屬評選委員之職權，故請求傳訊評選委員，以查明為何評選委員會在原告已有上開指摘之情況下，仍評選儀衡公司為優勝廠商一節。然查被告未就原告服務建議書所指摘儀衡公司之落重撓度儀設備問題及爭議疑點等事項為審查，卻在交付予評選委員會評選之初審意見表記載經審查儀衡公司之重型落重式撓度儀設備係『符合』（招標文件規定）字樣，致評選委員所為評選決定違法，已如上述，自無再傳訊評選委員之必要，附此指明。
綜上所述，原告主張儀衡公司所提出由大豐公司所出具之服務完成證明書，記載儀衡公司之工作內容包括：「提供符合主管機關需求之機場專用重型落重式撓度檢測設備」，復載明儀衡公司於被告另案馬公機場PCN值檢測案完成現場撓度檢測作業等工作，以此作為儀衡公司過去承辦PCN值或相關檢測實績之證明；惟原告在技術標審查時所提出服務建議書，已於第79頁
6.5.2國內落重撓度儀使用情形，具體指摘所附照片係儀衡公司於2007年在臺灣大學展示系爭重型落重式撓度儀設備之照片，該撓度儀落重盤襯墊脫落且嚴重鏽蝕之問題及相關爭議疑點等，被告未就原告服務建議書所指摘儀衡公司之落重撓度儀設備問題及爭議疑點等事項為審查，卻在交付予評選委員會評選之初審意見表記載經審查儀衡公司之重型落重式撓度儀設備係『符合』（招標文件規定）字樣，有未符公平原則及公益原則之違法，自該當於政府採購法第50條第1 項第7 款規定之要件，原告起訴指摘，非無理由。是本件基於技術標評選階段之初步審查程序所獲致之評選資料，即「十二座機場道面PCN 值檢測及評估之專業服務採購案」受評廠商資料初審意見表既非正確，有違反平等及公益原則之情形，則評選委員基於上開評選資料作成評選儀衡公司為優勝廠商之判斷（嗣再經由議價程序，由儀衡公司得標），及被告嗣後為維持原評選儀衡公司為優勝廠商及公告決標予儀衡公司之決定所為異議處理結果，均殊有違誤，申訴審議判斷未察而予以維持，亦不無疏漏，原告請求予以撤銷，即無不合，應予准許，故應由本院將原異議處理結果及申訴審議判斷撤銷，著由被告重為技術標評選程序，並為適法之審查評選。另兩造其餘之主張及陳述，因與本件判決結果不生影響，爰不予一一指駁論究，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 98 年 4 月 9 日
臺北高等行政法院第六庭
審判長法 官 闕 銘 富
法 官 許 瑞 助法 官 林 育 如上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 98 年 4 月 9 日
書記官 劉 育 伶