臺北高等行政法院判決
97年度訴字第1860號原 告 甲○○被 告 交通○○○區○道○○○路局代 表 人 李泰明（局長）住同上訴訟代理人 侯雪芬 律師複代理人 陳世英 律師上列當事人間因有關土地事務事件，原告不服交通部中華民國97年5 月20日交訴字第0970030269號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：緣原告為其所有坐落高雄縣路○鄉○○段179之1地號毗鄰高速公路路權外土地（下稱系爭土地）施行整地工程，於96年7月2日向高雄縣政府提出土地改良申請，經高雄縣政府以96年7月6日府建土字第0960149863號函（下稱系爭高雄縣政府函）請其補正交通○○○區○道○○○路局拓建工程處土地改良同意書等文件資料，原告嗣於96年12月5日向被告申請核發土地改良同意書，經被告以97年1 月15日路字第096003
8 174 號函復略以：「…二、本案土地部分位於高速公路路權外8 公尺禁建範圍內，惟經現場勘查可能挖掘深度高達7.
2 公尺，依據國道1 號邊坡1 ：2 計算，如需施行整地，開挖範圍應距離高速公路路權邊界15公尺外，以免影響高速公路路基安全。三、另請於施工前會同本局南區工程處現場會勘，採取必要之保護措施，以確保高速公路路堤安全。」（下稱系爭公函）原告不服，提起訴願遭決定不受理，遂向本院提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明求為判決：
⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉被告應作成核發土地改良同意書之處分。
⒊訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明求為判決：
⒈原告之訴駁回。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：本件被告回復原告之97年1月15日路字第0960038174號函文是否為行政處分？原告主張撤銷，是否適法？㈠原告主張之理由：
⒈按「高速公路兩側禁建範圍內，除禁建外，並不得為土石
方工程或蓄水圍堤等足以影響路基安全之設施。」，又「高速公路兩側路權界外8公尺以內土地為禁建範圍」，公路兩側公私有建築物與廣告物禁限建辦法第5條定有明文。
⒉原告所有之系爭土地緊鄰中山高速公路旁，因地勢高低起
伏落差極大，不利耕種，必需開挖整地改良土地，挖掘深度約6公尺並非深度高達7.2公尺，又依公路兩側公私有建築物與廣告物禁建辦法第5條之規定，原告所有之上開土地位於高速公路路權外8公尺以內禁建範圍不得為整地開挖工程，惟於高速公路路權外8公尺以外之土地並非屬於禁建範圍，自得為施行整地。
⒊又公路兩側公私有建築物與廣告物禁限建辦法並未規定，
禁建範圍尚需依國道1號邊坡1：2計算作為整地之開挖範圍，依上開辨法之規定如需施行整地，開挖範圍應距離高速公路路權邊界8公尺外並非為應距離高速公路路權邊界15公尺外甚明。
⒋原告所有上開之土地施行整地工程，開挖範圍應距離中山
高速公路路權界外8公尺，並非15公尺，被告於97年1月15日路字第0960038174號函就原告於96年12月5日之申請函不同意發給土地改良同意書，並限制開挖之範圍應距離高速公路路權邊界15公尺以外，顯已非為行政官署所為單純的事實之敘述或理由之說明，自屬行政處分。
㈡被告主張之理由：
⒈按行政訴訟法第4條規定:「人民因中央或地方機關之違法
行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾三個月不為決定，或延長訴願決定期間逾二個月不為決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟」、又行政法院44年判字第18號判例意旨:「提起訴願，以有行政處分之存在為前提要件。所謂行政處分，乃行政主體就具體事件所為之發生法律上效果之單方的行政行為。至行政官署所為單純的事實之敘述或理由之說明，既不因該項敘述或說明而生法律效果，自非行政處分，人民對之，即不得提起訴願」(證物1號)，可見非行政處分，人民即不得為訴願：
⑴原告雖係依高雄縣政府函文而向被告提出申請，惟被告
97年1月15日路字第09600038174號函，僅係民法相鄰關係之意思表示。
⑵按修正前民法第774條規定：「土地所有人經營工業及
行使其他之權利，應注意防免鄰地之損害」（98年元月23日修正後民法第774條規定：「土地所有人經營事業或行使其所有權，應注意防免鄰地之損害」）。
⑶查原告向高雄縣政府申辦系爭土地之土地改良作業，原
無需被告的同意書，已如前述；退步言，容前開作業確需被告出具同意書，惟查閱相關法規上，並無被告依法應出具同意書之法定義務（如有請原告舉證之），顯見本案應與公法上之行政作為無關。
⑷雖原告依據高雄縣政府函文向被告提出本件申請，並經
被告以97年1月15日路字第09600038174號函復略以：「本案土地部分位於高速公路路權外8公尺禁建範圍內，惟經現場勘察可能挖掘深度高達7.2公尺，依據國道1號邊坡1:2計算，如需施行整地，開挖範圍應距高速公路路權邊界15公尺外，以免影響高速公路路基安全」（即證物3號）。惟由前開函文所述表示開挖範圍應距高速公路路權邊界15公尺外，係就原告敘明之土地改良方法之安全性表示技術意見，充其量僅係民法第774條相鄰關係中，防免損害之陳述，依前開判例意旨，自非行政處分至明。
⒉次按，平均地權條例第2條規定:「本條例所稱主管機關:
在中央為內政部;在直轄市為直轄市政府;在縣(市)為縣(市)政府」、同條例施行細則第12條規定:「土地所有權人為本條例所定改良須申請核發土地改良費用證明者，應於改良前先依左列程序申請驗證;於驗證核准前已改良之部分，不予核發土地改良費用證明…」，查原告甲○○係因系爭土地改良事件而向高雄縣政府提出申請，有高雄縣政府96年7月6日府建土字第0960149863號函可憑(證物2號)，可見本案土地改良之主管機關係高雄縣政府，與被告無關。
⒊依高雄縣政府建設處網頁資料，本案之土地改良並無由被
告提供土地改良同意書之必要：查高雄縣政府建設處土石管理科職掌土（農）地改良，於其網頁資料上已明載申辦土（農）地改良所需檢附資料（證物5號），經被告檢視結果，並無需檢附鄰地同意書。
⒋系爭土地之原地主王等成（註：被告猜測係原告的親戚）
，曾向被告陳情要求在系爭土地進行整治工程，但遭被告拒絕，其理由如下：
⑴被告當時為辦理邊坡整治工程，本於敦親睦鄰及推展工
進之考量，由承包商無償辦理6項修繕工作及邊坡既有果樹補償（證物6號說明三）。
⑵前開邊坡整治工程起因係因王等成在與系爭土地相鄰之
184-2、184-3地號土地上進行整地作業，為免影響高速公路路基安全，被告才同意辦理；王等成於進行184-3地號整地時已領取台電公司移除電塔基座之費用（證物6號說明四（一）及（六））。
⑶王等成在該次陳情請求就系爭179-1地號土地也比照前
開184-2及184-3地號土地辦理邊坡整治工程，但查系爭179-1地號土地之原地貌是和高速公路等高，因王等成未按規定提出申請，逕自整地，造成高差達7M，經民眾檢舉才停止，被告認為此部分應屬王等成因自行降挖所生情事，故應自行辦理邊坡保護（證物6號說明四
（三）、（四）、（五）及（六））。理 由
一、按訴願法第3條第1項規定：「本法所稱行政處分，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。」又「行政機關對於人民請求之事項，雖未為具體准駁之表示，但由其敘述之事實及理由之說明內容，如已足認其有准駁之表示，而對人民發生法律上效果者，自難謂非行政處分。」（改制前行政法院77年判字第2054號判決參照）
二、按「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟」行政訴訟法第5 條第2 項定有明文，可知欲提起課予義務訴訟，必以原告有「依法申請」權為其前提要件，始得為之。
三、查原告為其所有坐落系爭土地施行整地工程，於96年7月2日向高雄縣政府提出土地改良申請，高雄縣政府函請其補正交通○○○區○道○○○路局拓建工程處土地改良同意書等文件資料，原告嗣於96年12月5 日向被告申請核發土地改良同意書，經被告以系爭公函答復。原告不服，提起訴願遭決定不受理，遂向本院提起本件行政訴訟。兩造主張之事實、理由及陳述，有如上述整理，雙方主要爭執在：本件被告回復原告之97年1 月15日路字第0960038174號函文是否為行政處分？原告主張撤銷，是否適法？
四、經查：㈠原告擬在系爭土地施工整地而向被告申請核發「土地改良同
意書」，惟經被告以系爭公函答覆，其說明記載：「本案土地部分位於高速公路路權外8公尺禁建範圍內，惟經現場勘查可能挖掘深度高達7.2公尺，依據國道1號邊坡1：2計算，如需施行整地，開挖範圍應距離高速公路路權邊界15公尺外，以免影響高速公路路基安全。三、另請於施工前會同本局南區工程處現場會勘，採取必要之保護措施，以確保高速公路路堤安全。」有原告申請函、高雄縣政府函及系爭公函各附訴願卷第60頁及被告所提證據卷宗第7-8 頁足稽，堪認被告並未針對原告之申請事項予以正面核准或否准。惟按行政機關對於人民請求之事項，雖未為具體准駁之表示，但由其敘述之事實及理由之說明內容，如已足認其有准駁之表示，而對人民發生法律上效果者，依前揭改制前行政法院77年判字第2054號判決要旨，即難謂非行政處分。本件原告既係依系爭高雄縣政府公函向被告提出申請核發土地改良同意書，即應依法就其申請是否合法及有無理由予以准駁，其雖未就原告申請之事項直接為准駁，但審諸系爭公函說明所敘述之說明及理由，足認其有否准之表示，自難謂非行政處分。被告主張系爭公函僅係就原告之申請提出路基安全為前提之說明，並未產生任何法律效果等語，忽略本件係原告主動申請事項，受理機關即應就其申請事項是否合法及有無理由予以考量，其未為此圖，逕認系爭公函不具行政處分之效力，容有未合，無法採取。
㈡查原告請求被告核發「土地改良同意書」，核其法律性質屬
課予義務訴訟，依上揭行政訴訟法第5 條第1 項規定，自須有「依法申請」權，始足當之。是當事人提起課予義務訴訟者，應就其請求權基礎予以說明，始符合上述課予訴訟要件。惟查，詢及原告就本件被告應核發其「土地改良同意書」之法律請求權基礎何在時，原告答稱：「我不知道，是高雄縣政府叫我向被告要。」（見本院言詞辯論筆錄）可知，原告對於請求被告發給「土地改良同意書」乙事，並無法律基礎，洵堪認定。
㈢而按平均地權條例第2條：「本條例所稱主管機關：在中央
為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」又按平均地權條例施行細則第12條第1項第1款：「土地所有權人為本條例所定改良須申請核發土地改良費用證明者，應於改良前先依左列程序申請驗證；於驗證核准前已改良之部分，不予核發土地改良費用證明：於開始興工改良之前，填具申請書，向直轄市或縣 (市)主管機關申請驗證，並於工程完竣翌日起10日內申請複勘。」足知涉及土地改良驗證者，當事人應向主管機關即系爭土地所在之縣政府申請。本件被告既非主管土地改良之驗證機關，自無從為系爭土地施工整地改良之准許（同意），原告卻向被告提出本件課予義務訴訟，並無合法之法律請求權基礎，其請求乃屬顯無理由。
五、末查，系爭公函乃對原告申請事項所為之答覆，雖未就原告申請之事項為具體明確答覆，但就其公函敘述之事實及理由，已足認其有准駁之表示，而對原告發生否准之法律上效果者，自為行政處分之一種，有如上述；訴願決定雖以系爭公函非行政處分，從程序上不予受理，固有未合，惟審諸系爭公函之內容，非屬裁量處分，僅生適法與否之問題，不生由訴願機關就裁量是否適當先予審查之問題，又無其他適於由訴願機關先行實體審查之理由，且無侵害原告審級利益及正當法律程序之情事，本院爰參酌最高行政法院94年度判字第400號判決意旨，就系爭公函即原處分是否適法自得予以審究，逕為實體判決，而無須將訴願決定撤銷發回，以符訴訟經濟原則，附此敘明。
六、綜上，本件原告向非管轄土地改良驗證之機關起訴請求核發「土地改良同意書」，並無法律請求權基礎，系爭公函即原處分予以否准並無違誤。訴願決定未予究明，以系爭公函非行政處分，從程序上不予受理（程序駁回），固有未合；惟慮及系爭公函非屬裁量處分，僅生適法與否之問題，且無侵害原告審級利益及正當法律程序之情事，爰不將訴願決定撤銷發回。原告之請求既欠缺法律基礎，則其執前詞，訴請撤銷，並命被告作成核發土地改良同意書之處分，即均屬無理由，應予駁回。
七、本件判決基礎已經明確，兩造其餘主張或陳述，與判決結果無影響，不再一一論述。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 98 年 2 月 26 日
審判長法 官 闕 銘 富
法 官 林 育 如法 官 陳 鴻 斌上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 98 年 2 月 26 日
書記官 陳 清 容