臺北高等行政法院裁定
97年度訴字第1883號原 告 甲○○原名：藍桂被 告 行政院農業委員會代 表 人 陳武雄（主任委員）訴訟代理人 乙○○
丙○○上列當事人間因陳情事件，原告不服行政院農業委員會中華民國97年7月7日農訴字第0970125774號訴願決定，提起行政訴訟。
本院裁定如下︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
理 由
一、按行政訴訟法第4條第1項規定：人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。而此所謂行政處分，依訴願法第3條第1項規定，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言。又按提起訴願，以有行政處分之存在為前提要件；所謂行政處分者，係指行政主體，基於職權，就具體事件，所為發生公法上法律效果之單方行政行為而言，至行政機關依據法令管理公有財產，所為單純事實之敘述或理由之說明，既不因該項敘述或說明而生何法律上之效果者，即非行政處分，人民自不得對之提起訴願及行政訴訟，行政法院（現改制為最高行政法院）44年判字第18號、62年裁字第41號著有判例。再按行政訴訟法第24條規定，經訴願程序之行政訴訟，其被告為下列機關：一、駁回訴願時之原處分機關。二、撤銷或變更原處分或決定時，為最後撤銷或變更之機關。
二、本件原告以「進入公立動物收容處所之訪客登記須以身分證明文件為要件」之相關不合理管理措施為由，分別於97年4月14日、97年4月16日、97年4月17日及97年4月18日以未具文號函方式，向被告及訴外人臺北縣政府動物疾病防治所（以下簡稱北縣動治所）、臺北縣新店市公所（以下簡稱新店市公所）暨臺北縣政府農業局（以下簡稱北縣農業局）陳情，並分別經被告以97年4月17日農牧字第0970119884號函（以下簡稱被告97年4月17日函）、北縣動治所以97年4月24日北縣動治一字第0970002619號函（以下簡稱北縣動治所97年4月24日函）、新店市公所以97年4月28日北縣店清字第0970015827號函（以下簡稱新店市公所97年4月28日函）及北縣農業局於97年5月1日以北農牧字第0970261432號函（以下簡稱北縣農業局97年5月1日函）復原告在案。茲原告不服被告97年4月17日函、北縣動治所97年4月24日函、新店市公所97年4月28日函及北縣農業局97年5月1日函，向被告提起訴願，遭決定不予受理，遂以被告為對象，向本院提起本件行政訴訟。
三、次按行政訴訟法第111條第1項規定，訴狀送達後，原告除經被告同意或行政法認為適當者外，不得將原訴變更或追加他訴；同條第4項規定，變更或追加之新訴為撤銷訴訟而未經訴願程序者，不適用行政訴訟法第111條第1項至第3項之規定，縱有行政訴訟法第111條第1項至第3項之情形，亦不許為變更或追加。
四、經查本件原告以訴願決定機關即被告為對象提起本件行政訴訟，於97年12月15日本院行準備程序時陳述本件行政訴訟之標的係北縣農業局97年5月1日函，復表示追加北縣農業局為被告並請求變更訴訟種類為課予義務訴訟，除均未獲被告同意外，復核與上開法條規定不合，參以原告於97年4月14日、97年4月16日、97年4月17日及97年4月18日之未具文號函均係陳情案件，尚非據以申請案件，自無庸就該等追加當事人及變更訴訟部分為審理，合先說明。茲就系爭原告陳情事件分述如下：
㈠第以北縣農業局97年5月1日函之作成機關係北縣農業局，苟
原告對之不服，依行政訴訟法第24條規定，應以北縣農業局為對象，向本院提起行政訴訟，是原告以訴願決定機關即被告為對象提起本件訴訟，於法顯屬不合，本應予以駁回。且查北縣農業局97年5月1日函係針對有關原告陳情新店市動物收容所不合理規定一案，依被告97年4月16日農牧字第0970040723號及北縣動治所97年4月24日北縣動治一字第0970002865號函查復，該函說明欄略以「．．．二、有關本案經查係女士（藍桂英即原告）於97年4月14日上午10時至新店市公所位於安泰路流浪犬收容所，因未依規定填寫訪客登記簿，執意欲強行進入園區找尋所遺失犬隻，遭公所管理人員阻攔，致發生爭執，本府動物疾病防治所隨即派員至現場協助處理，惟女士依舊不願意依規定填寫 (以前皆有填寫)，雙方遂於當日12時至新店雙城派出所製作筆錄，女士控告公所管理人強制罪在案，本案收容所管理人員依公所規定辦理，顯無不當。三、公所表示女士已於97年4月19日依公所規定填寫訪客登記簿，順利進入園區找狗，公所並未刁難，然女士並未找到欲尋找之遺失犬隻。」等語，核其內容係屬北縣農業局基於職掌，就公立動物收容處所行政管理所為之處置加以說明，非屬以發生、變更或消滅公法上法律效果為目的之行政處分，尚不對外發生准駁之法律上效果，揆諸首揭法條規定及判例，即難謂其屬行政處分之性質，原告自不得對之提起訴願。
㈡至北縣動治所97年4月24日函及新店市公所97年4月28日函之
作成機關分別係北縣動治所、新店市公所，亦均非被告，原告以被告為對象提起本件行政訴訟，依行政訴訟法第24條規定，即屬不合，應予駁回。且查北縣動治所97年4月24日函說明欄略以「一、依據台端97年4月16目傳真本所陳情函及行政院農業委員會97年4月17日農牧字第0970119884號函辦理。二、本案新店市公所表示，民眾參訪時皆會請其登記訪客登記簿，俾便收容管理工作，並非工作人員故意刁難，合先敘明。三、另有關本縣人道處理皆依動物保護法等相關規定辦理，以凶惡罹病等不適合人認養犬隻為優先。公所如有臨時狀況，須委託獸醫師處理時，方會另外聯絡委託獸醫師，並副知本所，且須記錄在工作日誌供閱，以昭公信。」等語，新店市公所97年4月28日函說明欄略以「一、復台端97.
4.7及97.4.16傳真函。二、有關民眾進入流浪犬收容所時，須查核身份證辦理登記乙節，本所為便民服務，業依台端意見予以簡化程序，改由民眾自行填寫資料 (含身份證末四碼)即可。三、另台端反應愛護流浪犬問題，本所已責由清潔隊自本 (97)年5月份起配合各項活動及定期辦理犬隻認養，並加強宣導禁止民眾在公共區域任意餵養流浪動物，避免流浪動物因覓食而聚集增殖。四、本市公立流浪犬收容所係台北縣政府依據動物保護法第14條設置之動物收容所，委託本市清潔隊辦理收容管理並執行相關業務，台端反應之流浪犬相關問題，本所將研議檢討改進，持續辦理。」等語，均各係就原告陳情事加以說明有關處理規定及流程暨相關事宜，核均屬單純之陳述，乃意思通知，皆非就有關人民權益之具體個案，以發生、變更或消滅公法上法律效果為目的所為之行政處分，自不對外發生准駁之法律上效果，徵諸首揭法條規定及判例，尚非屬行政處分性質，原告殊不得對之提起訴願。
㈢從而訴願決定以北縣動治所97年4月24日函、新店市公所97
年4月28日函及北縣農業局97年5月1日函均非屬行政處分，以程序不合而予以不受理，洵無不合，原告再事爭執，復向本院提起本件行政訴訟，自非合法，應予駁回。況退步言，縱原告誤認北縣動治所97年4月24日函、新店市公所97年4月28日函及北縣農業局97年5月1日函均係屬行政處分，並對渠等表示不服，亦應依行政訴訟法第24條規定，以各原處分機關即北縣動治所、新店市公所及北縣農業局為被告提起行政訴訟，方屬合法，其以訴願決定機關即被告為對象，向本院提起本件行政訴訟，於法顯有未合，自應予以駁回。又本件訴訟既不合法，兩造其餘之主張即無庸審酌，併此述明。
㈣再查原告分別於97年12月16日及97年12月24日具狀，向本院
追加聲明對被告97年4月17日函及97年12月10日農牧字第0970169107號函（以下簡稱被告97年12月10日函）不服。惟查被告97年12月10日函之作成日期係在本件97年7月7日農訴字第0970125774號訴願決定之後，足見本件之爭執並未包括被告97年12月10日函甚明，且原告亦未針對該函提起訴願之先行程序（訴願決定機關為行政院），竟於本件行政訴訟程序中逕予追加該部分，依行政訴訟法第111條第4項規定，該部分訴訟之追加即屬不合，應逕予駁回。至被告97年4月17日函係針對原告97年4月14日未具文號之陳情函予以回覆，該函說明欄略以「．．．二、查「動物保護法」第14條第1項規定:
「直轄市、縣 (市)主管機關應依據直轄市、縣（市）之人口、遊蕩犬貓數量於各該直轄市、縣（市）規劃設置動物收容處所，或委託民間機構、團體設置動物收容處所或指定場所」，另查「動物收容處所設置組織準則」第6條規定: 「為監督考核動物收容處所之業務，直轄市、縣（市）主管機關應訂定動物收容處所標準作業程序。」，爰此，公立動物收容處所之監督考核及管理作業等，係由各直轄市、縣（市）主管機關依前開規定自行辦理。三、台端所陳情臺北縣新店市動物收容所不合理管理規定一案，本會業於本（97）年4月14日電洽臺北縣政府動物疾病防治所協助台端妥處。另所陳陳情函內容亦已函請臺北縣政府研處，相關結果該府該另函函復台端，台端關切動物保護事宜，本會併表謝忱。」等字樣，究其內容僅係說明公立動物收容處所業務內容相關之法令規定，併就原告陳情函全案業經移請北縣動治所（嗣北縣動治所以97年4月24日函復原告）等單位處理情形為說明，乃單純之敘述，為意思通知，並未就任何具體個案為實體之審理並予以准駁，自不對外發生否准之法律上效果，即難謂其係屬行政處分性質，而得據以提起訴願。遑論原告並未就被告97年4月17日函提起訴願（被告為原處分機關，訴願決定機關為行政院，本件訴願決定機關則為被告），竟於本件行政訴訟中逕行起訴追加該部分，徵諸前開法條規定，顯非合法，自應予以駁回。另本件訴訟既不合法，其實體上之主張即無庸審酌，附予敘明。
五、依行政訴訟法第107條第1項第10款、第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。
中 華 民 國 98 年 4 月 28 日
臺北高等行政法院第六庭
審判長法 官 闕 銘 富
法 官 許 瑞 助法 官 林 育 如上為正本係照原本作成。
如不服本裁定，應於送達後10日內向本院提出抗告狀（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 98 年 4 月 28 日
書記官 劉 育 伶