臺北高等行政法院判決
97年度訴字第1823號原 告 翁明璟
李美蓉陳淑芬張臺林鄭淑霞康明珠曾如麗洪雪珍林貴美兼 選 定當 事 人 甲○○
乙○○丙○○丁○○戊○○被 告 臺灣銀行股份有限公司代 表 人 己○○（董事長）訴訟代理人 庚○○
丑○○子○○輔助參加人 教育部代 表 人 辛○○(部長)訴訟代理人 癸○○
壬○○寅○○上列當事人間因優惠存款事件，原告不服參加人中華民國97年5月12日台訴決字第0000000000A號、97年5月14日台訴決字第0000000000A號、第0000000000A號、第0000000000A號、第0000000000A號、第0000000000A號、第0000000000A號、第0000000000A號、第0000000000A號、第0000000000A號、97年5月15日台訴決字第0000000000A號、第0000000000A號、第0000000000A號及97年6月5日台訴決字第0000000000A號訴願決定，提起行政訴訟，並經本院裁定命輔助參加人參加本件被告之訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：緣原告14人原係輔助參加人介派之學校護理教師，關於學校退休教職員所領公教人員保險（以下簡稱公保）養老給付金額得否辦理優惠存款，依輔助參加人訂頒之「學校退休教職員公保養老給付金額優惠存款要點」（以下簡稱公保優存要點）第2點規定，須合於下列各款條件：（一）依學校教職員退休條例辦理退休。（二）退休時所任職適用行政院訂定之全國軍公教員工待遇支給要點之公務人員俸額標準表支薪。（三）依中華民國85年2月1日學校教職員退休條例修正施行前之公務人員保險年資所核發之養老給付。茲原告14人不服被告據以核發公保養老給付（退休）通知書備註欄所加註「公立學校教職員退休新制前無公保年資，無優惠存款金額」或「依退休核定函備註，其養老給付金額中×××××元，得辦理優惠存款金額。」等字樣，提起訴願，亦遭決定駁回，遂向本院提起行政訴訟（渠等之事實如附表所示），並經本院於98年2月12日依職權裁定命輔助參加人參加本件訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：
⒈訴願決定、原處分均撤銷。
⒉訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
㈢參加人聲明：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造爭點：被告據以核發之系爭公保養老給付（退休）通知
書備註欄之記載事項是否屬觀念通知？㈠原告主張之理由：
⒈程序部分：
①按「二人以上於下列各款情形，得為共同訴訟人，一同
起訴或一同被訴：．．．三、為訴訟標的之權利、義務或法律上利益，於事實上或法律上有同一或同種類之原因者。」，又按「經訴願程序之行政訴訟，其被告為下列機關：一、駁回訴願時之原處分機關。‧‧‧。」，行政訴訟法第37條第1項第3款及第24條分別定有明文。
本件原告等就其任職於私立學校護理教師期間，究竟有無公保年資，對於原告等均有利害關係，爰依法共同提起本件行政訴訟。再查本件訴願決定書所載原處分機關固為被告，惟依原告等分別提起訴願之訴願書、訴願補充理由書，及訴願補正書所列之原處分機關均為「教育部」，詎行政院秘書處卻認定本件被告係受參加人委託行使公權力，並以參加人名義而為行政處分，乃逕依訴願法第10條之規定，以參加人為訴願管轄機關，而將全案移送參加人審理，合先敘明。
②按公教人員保險法第3條規定「本保險包括殘廢、養老
、死亡及眷屬喪葬四項。」；第12條規定「被保險人在保險有效期間，發生殘廢、養老、死亡、眷屬喪葬四項保險事故時，予以現金給付；其給付金額，以被保險人當月保險俸（薪）給為計算給付標準。」；同法施行細則第44條第1項規定「被保險人或其受益人請領各項給付，應依照本細則之規定，填具請領書及收據，並檢附有關證明文件，送由要保機關審核屬實，並加蓋印信後，轉送承保機關核辦。」；次按公保優存要點第4點規定「公立學校退休教職員儲存公保養老給付金額，應憑主管教育行政機關核發之退休金證書．．．辦理。」；第5點規定「本要點未規定事項，準用學校退休教職員一次退休金優惠存款辦法之規定辦理。」；再按學校退休教職員一次退休金優惠存款辦法第9條規定「受理存款機關於退休人員申請存款時，應憑審定退休機關填發之退休金證書查驗辦理。」；同辦法第10條規定「本辦法所稱受理存款機關為臺灣銀行及其各地方分支機構；所稱審定退休機關為教育部．．．。」，是本件應係由退休核定機關即參加人於核定退休案時，於核定之退休金證書內為系爭處分。公教人員保險之承保機關即被告固得就公保被保險人或受益人請領現金給付案件為准駁之處分，然有關公保養老給付優惠存款部分，則非屬公教人員保險之給付項目，被告自無從為准駁之處分。
③被告係依公司法成立之組織，其非行政機關，自無作成
行政處分之權利。縱認其係依行政程序法第16條為受委託行使公權力之團體，惟觀諸該條第3項規定，除須法規明文授權外，另應將委託事項及法規依據公告之，並刊登政府公報或新聞紙，故若未為此程序，則委託即為不合法。是本件退休人員辦理優惠存款，仍需憑退休核定機關即參加人填發之退休金證書查驗辦理，從而被告在不超出參加人行政權限範圍內所為之計算及通知，其性質仍為參加人之處分。被告既為私法人，其受國家機關指揮命令，從事非獨立性活動，以協助完成公共任務，其行為視為受輔助機關（即參加人）之行為，此即為學理所稱之行政助手或行政輔助人。故本件行政院以「被告核定之公保養老給付優惠存款金額，無須經教育部覆核」為由，而認定被告出具之「公教人員保險養老給付通知書」有關備註欄之記載係屬行政處分，顯屬無據，自應予以撤銷。
④縱認被告所為註記得優存金額之記載為行政處分，惟依
行政院91年4月11日院臺規字第0910083873號書函略以「本案經提本會第239次委員會會議討論，多數委員認為，中央信託局（按：已於96年7月1日與臺灣銀行合併，並以臺灣銀行為存續公司）係由政府設立，其受銓敘部委託，實質上即係從事公共事務，在性質上屬廣義之行政機關，所為之行政處分，應視為委託機關即銓敘部之行政處分，其訴院管轄，應向委託機關即銓敘部之上級機關考試院提起訴願。」觀之，本件依訴願法第7條前段規定，應認被告係受參加人委託行使公權力，其行政處分，依行政院上開解釋，仍應視為參加人之行政處分，是本件訴願管轄機關應為行政院。又關於給付行政措施，其受法律規範之密度，自較限制人民權益者寬鬆，惟倘涉及公共利益之重大事項者，仍應有法律或法律授權之命令為依據，乃屬當然，此有司法院大法官第443號解釋可資參照。本件公保養老優惠存款之給付，事涉退休護理教師之權利，為公共利益之重大事項，自應有法律或法律授權之命令方得加以限制。
⑤綜上所述，本件原告等自始認定原處分機關為參加人，
訴願機關為行政院，詎行政院擅自認為原處分機關係被告，訴願機關為參加人，而將全案移送教育部審理，並由教育部作成訴願決定書，其認事用法顯有違誤。
⒉實體部分：
①查本件原告等收受由被告所出具之公務人員保險養老給付通知書備註欄中之記載共有2種：
⑴記載為「公立學校教職員退休新制前無公保年資，無
優惠存款金額。」者共3人，即翁明璟、李美蓉與戊○○。
⑵記載為「依退休核定函備註，其養老給付金額中００
０元，得辦理優惠存款。」者共11人（按：此11人於任職於私立學校護理教師前，係任職於公家機關，故該段期間之養老給付得辦理優惠存款）。
惟不論係何種記載，均未將原告等14人任職於私立學校護理教師期間之保險年資，計入公保年資，故無得據以辦理優惠存款。
②按學校教職員退休條例第18條規定「公立社會教育及學
術機關服務人員、教育部依法令規定資格介派至公、私立學校擔任軍訓護理課程之護理教師之退休，準用本條例之規定。‧‧‧前項護理教師之退休金，在中華民國九十年十月三十日前之任職年資，由公庫支給；‧‧‧」。同條例第2條規定「本條例所稱學校教職員，係指各級公立學校現職專任教職員，依照規定資格任用，經呈報主管教育行政機關有案者。」次按銓敘部95年9月1日部退三字第0952692451號函釋說明三、「茲以貴部（即教育部）介派之護理教師係由貴部統一招考、任用及介派，其薪資均由『政府編列預算』負擔，其『身分』與『退撫』方式不同於一般私立學校教師，爰是類人員如於公立學校退休，其年資得予併計為公職年資」，是既然為公職年資，且『退撫』方式等同於公立學校，則是類人員於私立學校之保險即應視同為公立學校之保險，自應同享優惠存款之資格。
③次按教育部93年2月11日台人（三）字第0930008485號
函釋「有關任職私立國民中學教師期間，參加私立學校教職員保險之年資，所核發之養老給付，得否辦理優惠存款？」一案，參加人認定「代用國中之性質雖仍屬私立學校，惟係配合政府政策而設置，且學校人事及辦公經費係『由政府編列預算』支應，又曾任代用國中之教師年資，係準用公立學校教師退休相關規定採計辦理退休並支領退休金。故代用國中教師參加公教人員保險期間所繳納之保險費，如與公立學校教師相同，‧‧‧，於準用學校教職員退休條例辦理退休時，其八十五年二月一日以前之公教人員保險年資，所核發之養老給付，亦得準用學校退休教職員公保養老給付金額優惠存款要點辦理優惠儲存。」，準此，本件原告等既係由參加人介派之護理教師，由參加人統一招考、任用及介派，其等薪資均由『政府編列預算』負擔，且於私立學校期間參加公教人員保險所繳納之保險費，均與公立學校教師相同，則其等於準用學校教職員退休條例辦理退休時，就85年2月1日以前之公教人員保險年資所核發之養老給付，自得準用學校退休教職員公保養老給付金額優惠存款要點之規定，辦理優惠存款。
④原告等分別於64年至74年間考試及格成為儲備護理教師
，並等候參加人分發。每人有兩次分發同意權，惟若分發兩次均放棄，即視同放棄任教資格。原告等為避免被視同放棄資格，在別無選擇之情況下，始由參加人分發至私立高中任教。當時參加人所屬軍訓處告知所有分發至私立學校之教師稱：「退休前兩年即可協助調至公立學校，屆時就如同自始即分發至公立學校一樣，享有公立學校相同待遇，不必在意目前是分發至公校或私校。
」。究其所謂「享有公立學校相同待遇」經任何人依常理判斷，應均認係比照公職教師之所有規定辦理，不會有任何差異，即除併計公職年資外，關於養老給付得辦理優惠存款之部分自應包括在內。原告等因確信參加人之承諾，始未堅持分發至公立學校，如今卻遭被告認定原告私校年資，因非參加公務人員保險而無公務人員保險年資，其間優惠存款金額為零，則參加人系爭處分實有違誠實信用原則。又在同一政策及制度下，僅因參加人分發至公、私立學校服務之差異，而致同工不同酬之結果，對原告等之權益實造成莫大的傷害，自屬不合理。
⑤再查參加人訴願決定書所稱「臺灣省政府教育廳75年2
月7日教人字第20029號函略以，銓敘部75臺華特三字第0490號函釋，私立學校教職員退休金及公保養老給付金額，不合比照公立學校教職員辦理優惠存款。」云云，係指一般私立學校之教職員，並不適用於依據學校教職員退休條例第18條第1項前段「公立社會教育及學術機關服務人員、教育部依法令規定資格介派至公、私立學校擔任軍訓護理課程之護理教師」規定之退休人員，參加人之認知顯然有誤。
⑥又查於96年8月1日以前退休之護理教師（包括新制實施
前任職於私立學校者），各行政單位於其等之退休案中均加註以下二點字樣：⑴新制實施前公保年資所給的養老給付得依規定辦理優存。⑵教育部介派之軍訓護理教師之公保養老給付年資，自介派生效日起至退休日止，共計○○年。可知同為私立學校之護理教師而於96年7月31日以前退休者，至退休時，均係自介派日起計算其等公保年資，至其所享有的養老給付並已辦理優惠存款，何以96年8月1日之後退休之護理教師待遇就大不相同？況於學校教職員退休條例第18條尚未修正前退休之護理教師，已可享有優惠存款，而於該條修正後較諸更於法有據之原告等護理教師，卻反無優惠存款之適用，此顯違公平原則而不合理。
⑦退萬步言，縱認原告等因任職私立學校，支領私立學校
教職員薪資，並參加私立學校教職員保險，不符「參加公立學校教職員保險」而得優存之必要條件，惟行政院早於77年8月25日以台（77）忠授五字第08504號函，及78年6月16日以台（78）人政肆字第22000號函，指示辦理私立學校護理教師待遇發放事宜，更旋於78年11月3日發布「私立高級中等以上學校護理教師待遇發放作業要點」。該要點參、二規定「各級私立學校護理教師待遇，分別由教育部、臺灣省政府教育廳，台北、高雄市政府教育局等單位負責核發。」，是既自78年起已改由參加人或相關單位負責核發薪資，斯時參加人就應主動將私立學校護理教師之教職員保險歸納為公務人員保險，以維護其等應有權益。當時參加人為解決此問題，陸續有79年2月16日台（79）人字第6603號函、79年4月16日台（79）人字第16552號函，及79年5月26日台
（79）人字第24249號函釋，並決議「加保事宜依78年12月22日私立學校教職員保險審議小組第29次委員會議決議『暫以護理教師職稱及教育部核定比照教師之等級加保，並一律溯自其到職起薪日起繳費生效有案等』。
未料參加人遲至今日仍未將原告等私立學校護理教師之保險納入公保，現更竟以「原告等人於85年2月1日學校教職員退休條例修正施行前任職於私立學校，係參加私立學校教職員保險，非公務人員保險，不符合優惠存款要點之規定。」云云，將責任轉嫁予原告等，以掩飾其行政疏失，原告等實難甘服。
綜上所述，本件被告及輔助參加人認定原告等在85年2月1日新-制施行前任職於私立學校期間，無公保年資致無優惠存款金額之處分及訴願決定，違反信賴保護及公平正義原則，自應予以撤銷。
㈡被告答辯之理由：
⒈程序部分：
①按「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害
其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定者，．．．得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」，行政訴訟法第4條定有明文，足見提起撤銷訴訟係以行政處分存在為前提。而所謂行政處分，依行政程序法第92條第1項、訴願法第3條第1項規定，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言。
②又按行政程序法第16條規定，行政機關得依法規將其權
限之一部分，委託民間團體或個人辦理，應將委託事項及法規依據公告，並刊登政府公報或新聞紙。惟查上開規定之「依法將權限委託民間辦理」係指行政機關依據法律、法律具體授權或概括授權之法規命令，將涉及公權力行使之權限移轉由民間辦理，而不得依職權命令或行政規則將權限委託民間辦理（法務部89年7月10日（89）法律字第023261號函意旨參照）。而公保優存要點並非法律，亦非法律具體授權或概括授權之法規命令，行政機關不得僅依該要點將權限委託民間辦理，再者，上開要點亦未明文規定輔助參加人委託被告辦理優存之核定（無法令依據），且輔助參加人確未有任何形式委託被告辦理上開事宜，被告於所核發之公保養老給付（退休）通知書所為公保養老給付有關優存金額之註記，要難謂係本於法定職權或本於行政機關之委託就具體事件所為之行政處分。
③查原告等之公保養老給付得否辦理優惠存款及優存年資
之計算，被告僅於核發公保養老給付（退休）通知書時，依輔助參加人核定原告等之退休核定函副本說明及上開優存要點之規定，於備註欄加註「公立學校教職員退休新制前無公保年資，無優惠存款金額」或「依退休核定函備註，其養老給付金額中×××××元，得辦理優惠存款金額。」等字樣，為單純事實陳述之觀念通知。
參照最高行政法院93年裁字第1262裁定要旨：「行政機關所為單純事實之陳述或事實通知或理由之說明，既不因該敘述或說明而生何法律上之效果者，自非行政處分」。另查本件原告等於起訴狀中亦明白主張原處分機關為參加人及訴願機關為行政院，被告於備註欄所註記者，乃單純之觀念通知。準此，被告於核發之公保養老給付（退休）通知書備註欄有關「優惠存款」註記部分，並非被告之行政處分甚明。
④綜上，依行政訴訟法第107條第1項規定：「原告之訴，有下列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。．
．．。十、起訴不合程序或不備其他要件者。」。是以，若對非為行政處分之事項提起撤銷行政處分之行政訴訟，屬行政訴訟法第107條第1項規定「起訴不合程序或不備其他要件」且無法補正者，應以裁定駁回。
⒉實體部分：
①查學校教職員退休時所領之公保養老給付辦理優惠存款
，按輔助參加人上開公保優存要點第2點規定，須合於下列各款條件：㈠依學校教職員退休條例辦理退休。㈡退休時所任職適用行政院訂定之全國軍公教員工待遇支給要點之公務人員俸額標準表支薪。㈢依中華民國85年
2 月1日學校教職員退休條例修正施行前之公務人員保險年資所核發之養老給付。準此，有關學校教職員退休時所領之公保養老給付金額得否辦理優存，以及得否辦理優存之公保年資如何計算，其核定權責屬輔助參加人。
②本件原告等雖起訴主張對其等曾任私校護理教師，參加
原私立學校教職員保險之年資不得併計優存年資表示不服，惟查原告等參加原私校教職員保險之年資所計得之公保養老給付，依輔助參加人上開公保優存要點規定，不得辦理優存，被告係按輔助參加人核定原告等之退休核定函副本說明及優存要點等之規定，於備註欄中加註，被告並無核定之權限；至於核發公保養老給付（退休）通知書備註欄所為公保養老給付得存優存金額之註記，係重申參加人退休核定函之意旨並註記優存金額，以避免當事人產生錯誤，為單純事實陳述之觀念通知。
③至原告等起訴主張渠等係經由參加人介派之私立學校護
理教師，依學校教職員退休條例及公保優存要點規定，應有公立學校教師待遇，及經分發至私立學校不可歸責於原告等各節，因非屬被告之權責，被告無從答辯。
㈢輔助參加人陳述：
①茲將參加人辦理護理教師之招考、任用、介派等相關依據及法規說明如下：
⑴按參加人63年7月31日台(63)軍字第20099號函頒布「
高級中等以上學校護理教師遴派任用遷調實施要點」第 14 條規定，「參加人．．．介派護理教師至公、私立學校服務，．．．依學校教職員退休條例辦理退休時，得憑介派令，併計其曾在私立學校服務之年資。」。
⑵又按臺灣省政府教育廳75年2月7日75教人字第20029
號函規定略以：銓敘部75臺華特三字第0490號函釋，私立學校教職員退休金及公保養老給付金額，不合比照公立學校教職員辦理優惠存款。
⑶查78年8月1日前任職私立學校護理教師其薪資由學校
自行負擔，且多數未納入學校編制員額，故無法參加公務人員或私立學校教職員保險，亦無辦理退休法源依據，後因學校反映護理教師非學校聘任又私立學校經費短絀不願負擔薪資，政府基於當時護理教師須負責部份保防工作，所以渠等薪資自78年8月1日起改由政府負擔。參加人於79年2月16以日台（79）人字第6603號函、79年4月16日以台（79）人字第16552 號函及79年5月26日以台（79）人字第24249號函釋函略以：「私立學校專任護理教師前經銓敘部78年12月21日台華一字第356304號書函同意在相關問題解決前仍參加私校教職員保險。至其加保事宜依78年12月22日私立學校教職員保險審議小組第29次委員會議決議暫以護理教師職稱及參加人核定比照教師之等級加保並一律溯自其到職起薪日起繳費生效有案。」，對於部分私立學校專任護理教師尚未納入各私立學校編制員額者，請私立學校專案修正員額表暫予納入後辦理加保，是參加人上揭措施已顧及渠等之最大利益，至為顯然。
⑷按參加人以63年7月31日台 (63)軍字第20099號函頒
布「高級中等以上學校護理教師遴派任用遷調實施要點」之第14條規定「教育部．．．介派護理教師至公、私立學校服務，．．．依學校教職員退休條例辦理退休時，得憑介派令，併計其曾在私立學校服務之年資」。
⑸次按本部招考、任用、介派護理教師之行政程序，69
年「本部招考高級中等以上學校儲備護理教師」招考簡章第三點第（二）項：凡合乎考選資格之護理人員、採志願、個別通信報名，．．．。經錄取後建立「教育部儲備護理教師候選名簿」，依候選名簿依序徵詢其個人服務意願，願意前往缺員學校服務者再進行約談，並建立約談紀錄，約談紀錄表明訂護理教師任用有關規定第二點「介派至私立學校任教之儲備護理教師，薪資由服務學校之私立學校支付，．．．。」及第三點「介派至私立學校任教之儲備護理教師，曾參加公務人員保險，其保險年資不得與私立學校教職員保險年資併計。」，並經約談儲備護理教師本人簽名。故原告等人至私立學校服務，均係依護理教師個人考試之分數高低及志願選填，並非政府依公權力強制介派；且原告等人願意至私立學校服務時，已明知任職私立學校時係參加私立學校教職員保險，與公立學校其權利義務不同。另原任職私立學校護理教師擬遷調至公立學校服務，依參加人79年12月3日台（79）軍59971號函頒布「私立大專院校護理教師遷調公立學校甄選候用作業規定」及84年4月12日台（84）軍016355號函頒「84年度私立學校高級中等以上學校護理教師遷調部屬公立學校甄選計畫」之規定，尚須參加甄試後建立候用名冊，始能介派至公立學校，故原告主張由參加人辦理之考試，凡錄取者即享有公立學校護理教師資格之說法乙節，不足採信。
⑹另原告等雖主張以護理教師與軍訓教官皆經參加人統
一招考、分發，事權性質一致，故護理教師也應由參加人統籌辦理納入公務人員保險，惟查軍訓教官之身分仍屬現役軍官，其資格、任用、待遇、撫卹及退伍等所適用之法令皆與護理教師不同，自不得比附援引。
②有關公保養老給付優惠存款規定部分：
⑴按「依本要點辦理優惠存款，須合於下列各款條件：
㈠依學校教職員退休條例辦理退休。㈡退休時所任職適用行政院訂定之全國軍公教員工待遇支給要點之公務人員俸額標準表支薪。㈢依中華民國八十五年二月一日學校教職員退休條例修正施行前之公務人員保險年資所核發之養老給付。」，為學校退休教職員公保養老給付金額優惠存款要點第2點所明定。是以凡屬學校教職員退休者，其辦理優惠存款，均應符合學校退休教職員公保養老給付金額優惠存款要點之要件。
⑵查原告等係準用學校教職員退休條例辦理退休，其退
休時所任職學校適用行政院訂定之全國軍公教員工待遇支給要點之公務人員俸額標準表支薪，惟原告等於85年2月1日學校教職員退休條例修正施行前係參加私立學校教職員保險，非公務人員保險，不符合上開優惠存款要點第2點所述之要件，自無法適用優惠存款要點之規定，是參加人所為函文，洵無違法之處。
⑶再按銓敘部95年9月1日部退三字第0952692451號函說
明三：「本部介派之護理教師係由本部統一招考、任用及介派，其薪資均由政府編列預算負擔，其身分與退撫方式不同於一般私立學校教師，爰是類人員如於公立學校退休，其年資得予併計教師（舊制）退休年資。是以，如其參加公職考試，取得公務人員任用資格，未來於公職辦理退休時，基於公教年資採計衡平，同意併計為公務人員退休年資；惟是類人員84年7月1日以後年資，須依公務人員退休法施行細則第12條第3項規定，補繳退撫基金費用本息後，始得併計為公務人員退休年資。」，此係關於參加人介派至私立高級中等以上學校服務之護理教師年資，得否於轉任公職時併計為公職年資或退休年資併計之函釋，而與公保養老給付優惠存款無涉。
⑷原告指按參加人93年2月4日台人（三）字第
0930008485號函「有關公立學校教師曾任代用國中教師期間，參加私立學校教職員保險之保險年資所核發之養老給付，得否辦理優惠存款一案」，其函釋適用對象為公立學校教師曾任代用國中教師期間其參加私立學校教職員保險之保險年資所核發之養老給付。查代用國中之性質雖仍屬私立學校，惟係配合政府政策而設置，且學校人事及辦公經費係由政府編列預算支應，又曾任代用國中之教師年資係準用公立學校教師退休相關規定採計辦理退休並支領退休金，故代用國中教師參加公教人員保險期間所繳納之保險費，如與公立學校教師相同，係由被保險人自付35％，政府補助65％者（不同於私立學校教師保險費之繳納，係由學校負擔32.5％），於準用學校教職員退休條例辦理退休時，其85年2月1日以前之公教人員保險年資所核發之養老給付，亦得準用學校退休教職員公保養老給付金額優惠存款要點辦理優惠儲存等語，惟查原告等任職私立學校期間係參加私立教職員保險，其保險費之繳納，係由學校負擔32.5％，非參加公務人員保險，而此函釋適用對象為公立學校教師曾任代用國中教師者，非參加人介派私立學校之護理教師，是原告之主張洵無可採。
⑸又原告指96年8月1日前退休之護理教師在私立學校任
職年資亦計入公保養老給付之優惠存款範圍，參加人此刻正停止核發錯誤部份之存款利息作業中，自不得引用該等錯誤案例作為應予比照辦理之依據。⑹末按88年5月29日修正公布之公教人員保險法，雖納
入私立學校教職員保險條例有關規定，並於第14條第2項規定，被保險人於該法修正施行前後之保險年資應予合併計算發給養老給付，然由同條項明定被保險人於該法修正施行前之保險年資，仍依原公務人員保險法或原私立學校教職員保險條例規定標準計算養老給付以觀，並未因合併計算私校年資而異其原屬私立學校教職員保險之性質。次按公立學校退休教職員辦理公保養老給付優惠存款事項，乃屬政府政策性之補助措施，於政府補助性支出之資源有限情況下，主管機關教育部自得本於權責就適用之對象與範圍，為必要及限定性之分配，以期有限之資源發揮最大之效益，教職員公保優存要點第2點第3款即規定，須為85年2月1日學校教職員退休條例修正施行前之公務人員保險年資所核發之養老給付，始得辦理優惠存款，且迄未修正，顯有意排除私立學校教職員保險年資。原告等於85年2月1日之前任職私立學校期間，參加私立學校教職員保險，故參加人依原告參加公務人員保險年資所核發之公保養老給付得辦理優惠存款金額，並無違誤。
理 由
一、本件起訴時被告之代表人為蔡哲雄，嗣於本件訴訟程序進行中變更為己○○，茲由其聲明承受訴訟，核無不合，應予准許，合先敘明。
二、按行政訴訟法第4條第1項規定：人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。而此所謂行政處分，依訴願法第3條第1項規定係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言。又按「提起訴願，以有行政處分之存在為前提要件。所謂行政處分，乃行政主體就具體事件所為之發生法律上效果之單方的行政行為。至行政官署所為單純的事實之敘述或理由之說明，既不因該項敘述或說明而生法律效果，自非行政處分，人民對之，即不得提起訴願。」，行政法院（現改制為最高行政法院）44年判字第18號著有判例。是以，提起撤銷訴訟係以行政處分存在為前提，殆無疑義。
三、緣原告14人原係輔助參加人介派之學校護理教師，關於學校退休教職員所領公保養老給付金額得否辦理優惠存款，依輔助參加人訂頒之公保優存要點第2點規定，須合於下列各款條件：（一）依學校教職員退休條例辦理退休。（二）退休時所任職適用行政院訂定之全國軍公教員工待遇支給要點之公務人員俸額標準表支薪。（三）依中華民國85年2月1日學校教職員退休條例修正施行前之公務人員保險年資所核發之養老給付。茲原告14人不服被告據以核發公保養老給付（退休）通知書備註欄所加註「公立學校教職員退休新制前無公保年資，無優惠存款金額」或「依退休核定函備註，其養老給付金額中×××××元，得辦理優惠存款金額。」等字樣，提起訴願，亦遭決定駁回，遂向本院提起行政訴訟（渠等之事實如附表所示，主張理由如事實欄所載），並經本院於98年2月12日依職權裁定命輔助參加人參加本件訴訟。本件所爭執者厥在於被告主張系爭公保養老給付（退休）通知書備註欄之記載，係依輔助參加人核定原告退休核定函副本說明及上開優存要點之規定為之，係屬觀念通知，是否於法有據？經查：
㈠按退休公務人員退休金優惠存款制度之建立，係立法院法制
委員會於48年7月15日審議公務人員退休法修正草案時，基於早期公務人員每月待遇所得微薄，且其支領之一次退休金係以其最後在職之月俸額及本人實物代金為基數之內涵，造成退休實質所得偏低，為照顧退休人員生活，乃決議由銓敘部邀請有關機關研商。銓敘部爰與財政部於49年11月2日會銜訂定發布「退休公務人員退休金優惠存款辦法」（按：現已修正為「退休公務人員一次退休金優惠存款辦法」）；而退休公務人員公保養老給付優惠存款制度，亦係基於上述因素及軍保退伍給付已得辦理優惠存款之考量，由銓敘部於63年12月17日訂定「退休公務人員公保養老給付金額優惠存款要點」，就依公務人員退休法核准退休且依行政院公布之「全國軍公教人員待遇支給辦法」所訂之公務人員俸額標準表支薪之人員所領之公保養老給付金額，得連同一次退休金辦理優惠存款（見該要點第1、2點）；嗣行政院亦以64年2月3日台64財字第989號令訂定發布系爭公保優存要點，就學校教職員保險養老給付為相同之規定。而「何種事項應以法律直接規範或委由命令予以規定，與所謂規範密度有關，應視規範對象、內容或法益本身及其所受限制之輕重而容許合理之差異：諸如剝奪人民生命或限制人民身體自由者，必須遵守罪刑法定主義，以制定法律之方式為之；涉及人民其他自由權利之限制者，亦應由法律加以規定，如以法律授權主管機關發布命令為補充規定時，其授權應符合具體明確之原則；若僅屬與執行法律之細節性、技術性次要事項，則得由主管機關發布命令為必要之規範，雖因而對人民產生不便或輕微影響，尚非憲法所不許。又關於給付行政措施，其受法律規範之密度，自較限制人民權益者寬鬆，倘涉及公共利益之重大事項者，應有法律或法律授權之命令為依據之必要，乃屬當然。」，亦有司法院大法官會議釋字第443號解釋理由可資參照；依上揭釋字第443號解釋理由之層級化法律保留原則體系，就關於給付行政措施，應屬低密度法律保留，是以給付行政措施應對何一群體、何種事項為給付，給付之種類，項目為何，應由行政機關基於其行政之積極性、公益性，酌量當時之社會經濟狀況，財政收支情形，除非涉及公共利益之重大事項，應有法律或法律授權之命令為依據之必要外，自應有行政機關整體性考量之自由形成空間；由前述優惠存款制度之形成及沿革可知該制度，實乃政策性之補助措施，於審酌政府財力負擔及各類公務人員待遇類型等因素，考量整體公益衡平原則，並兼顧退休公務人員之實質權益保障，在政府補助性支出之資源有限情況下，為期有限之資源發揮最大之效益，就此僅適用於特定族群之給付行政範疇，其受法律規範之密度，應較限制人民權益者寬鬆，而得由主管機關本其權責就適用之對象與範圍，為必要及限定性之分配教育，無以法律或法律授權之命令為依據之必要；故教育部考慮於經數十年後之社會經濟狀況、財政收支情形與整體公益衡平原則，審酌得適用之對象、範圍及辦理優惠存款之額度，經行政院核定其依權限修正該要點，以符合正當性與公平性，自無違反法律保留原則，先此說明。
㈡次按公保優存要點第2點：「依本要點辦理優惠存款，須合
於下列各款條件：一、依學校教職員退休條例辦理退休。二、退休時所任職適用行政院訂定之全國軍公教員工待遇支給要點之公務人員俸額標準表支薪。三、依中華民國85年2月1日學校教職員退休條例修正施行前之公務人員保險年資所核發之養老給付。」；第3點：「三、依本要點辦理優惠存款之公務人員保險年資及養老給付辦理優惠存款最高月數標準，依附表規定辦理。附表：學校教職員退撫新制實施前公保年資及養老給付辦理優惠存款最高月數標準表．．．。說明：一、85年2月1日學校教職員退休條例修正施行前後之公保年資應合併計算，依公務人員保險法規定請領養老給付。二、公保養老給付得辦理優惠存款之最高月數，依本表規定辦理。惟退休教職員依公務人員保險法規定所領取之公保養老給付月數，低於本表規定得辦理優惠存款之最高月數者，依其實際領取之公保養老給付月數辦理優惠存款。」；第3-1點規定：「（第1項）支領月退休金人員之每月退休所得，不得超過依最後在職同薪級人員現職待遇計算之退休所得上限百分比；退休所得上限百分比計算如下：……（第2項）前項人員每月退休所得超過退休所得上限百分比者，在依學校教職員退休條例所支領退休給與不作變動之前提下，減少其養老給付得辦理優惠存款之金額，使不超過退休所得上限百分比。（第3項）依前項退休所得上限百分比規定計算之養老給付優惠存款金額高於依第二點、第三點規定所計算養老給付之金額者，應按後者較低金額辦理優惠存款。」；第4點：「公立學校退休教職員儲存公保養老給付金額，應憑主管教育行政機關核發之退休金證書，與臺灣銀行股份有限公司開立之支票及其公函之副本辦理。前項支票一經兌現，不得辦理優惠存款。」。次按學校教職員退休條例第18條第1項規定：「公立社會教育及學術機關服務人員、教育部依法令規定資格介派至公、私立學校擔任軍訓護理課程之護理教師之退休，準用本條例之規定．．．。」。再按「本保險包括殘廢、養老、死亡及眷屬喪葬四項。」、「被保險人在保險有效期間，發生殘廢、養老、死亡、眷屬喪葬4項保險事故時，予以現金給付；其給付金額，以被保險人當月保險俸（薪）給為計算給付標準。」、「被保險人或其受益人請領各項給付，應依照本細則之規定，填具請領書及收據，並檢附有關證明文件，送由要保機關審核屬實，並加蓋印信後，轉送承保機關核辦。」，公教人員保險法第3條、第12條及公教人員保險法施行細則第44條第1項分別定有明文。㈢由上開規定可知，有關公保養老給付優惠存款部分，非屬公
教人員保險之給付項目，自非承保機關依公教人員保險法施行細則第44條第1項應予核辦之事項；而係應由各該退休核定機關於核定退休案時，依前揭公保優存要點第3點、第3點之1之規定，計算並認定不超過退休所得上限百分比之得辦理優惠存款之本金金額，至被告之業務則僅係依退休函核定之金額受理退休人員優惠存款之申辦而已，不脫其為銀錢業者之本質。亦即，承保機關僅得就公保被保險人或受益人請領現金給付案件為准駁之處分；至於公保養老給付優惠存款部分，非屬公教人員保險之給付項目，依前揭公保優存要點第4點等規定，乃應由各該退休核定機關（構）於核定退休案時，於核定之退休金證書內為相關之處分，身為承保機關之被告僅為受理存款機關，需憑銓敘部或退休核定機關（構）（如本件護理教師退休案核定機關為輔助參加人教育部）填發之退休金證書，查驗辦理。第以過往核定退休機關於退休核定函中敘明退休人員之養老給付得辦理優惠存款之最高金額為若干，惟承保機關依公保優存要點第2點、第3點規定計算退休人員得辦理優惠存款之金額，如低於核定機關核定之最高金額時，僅得按承保機關所算該較低金額辦理優惠存款等文義，實已認定退休人員得辦理優惠存款之金額以承保機關所算該較低金額為準，並無將核定得辦理優惠存款金額之職權委託被告辦理之意，亦未合行政程序法第16條第1項所規定權限委託除需法規明文規定外，另應將委託事項及法規依據公告之，並刊登政府公報或新聞紙之程序。故被告承辦此類事務僅係提供協助，藉由其內部電腦資料代退休核定機關算出退休人員未逾所得上限百分比之得辦理優惠存款金額，難謂為受委託行使公權力之機關。從而被告作成之養老給付通知書其備註欄所載並不涉及對退休人員養老給付金額多寡可作為優惠存款之核定，自非屬行政處分甚明。
㈣又因於公保養老給付（退休）通知書備註欄加註事項而衍生
訴願管轄機關之疑義，業經銓敘部以97年5月13日部退一字第0972925575號函各行政機關統一程序辦理，略以：「按現行本部核定之退休案，均於核定函中備註退休人員得辦理公保養老給付優惠存款之最高金額，並請臺灣銀行股份有限公司（以下簡稱臺銀）依本部之退休核定函備註，以及本部訂頒之退休公務人員公保養老給付金額優惠存款要點（以下簡稱公保優惠存款要點）規定，於核發之養老給付（退休）通知書備註欄加註『依退休核定函備註，其養老給付金額中＊＊＊元，得辦理優惠存款。』惟因臺銀公保養老給付通知書註記辦理優惠存款之金額，在執行上已受到行政救濟機關質疑該註記是否為行政處分，致臺銀於處理本項業務上產生困擾，本部爰於97年4月29日召開研商『臺灣銀行股份有限公司於核發依法退休公務人員公保養老給付通知書之備註欄加註『依退休核定函備註，其養老給付金額中＊＊＊元，得辦理優惠存款』是否為行政處分所衍生之疑義及處理方式等相關事宜』會議，並獲致決議-臺銀將不再於公保養老給付通知書之備註欄加註得辦理優惠存款之金額。據此，對於是類依法退休公務人員之公保養老給付實際得辦理優惠存款金額計算部分，將由本部核定，且於退休核定函中註記其公保養老給付得辦理優惠存款之實際金額；至於比照適用公保優惠存款要點辦理優惠存款人員，其優惠存款金額核定，亦將回歸各退休主管機關核定，並於退休核定函中加註該退休人員公保養老給付得辦理優惠存款之實際金額文字，以避免衍生訴願管轄權之爭議。」等語，亦經輔助參加人到庭陳述綦詳，益徵本件公保養老給付優惠存款之最高金額核定權限應屬退休核定機關即輔助參加人，至為灼然。
㈤本件輔助參加人係公立學校一般教師退休核定機關，惟基於
護理教師退休權益之考量，輔助參加人每年皆辦理護理教師遷調作業，藉由該機制以利私校護理教師調任至公立學校服務及辦理退休相關事宜，此即所有之護理教師均於公立學校退休之緣由。是護理教師之退休核定係由輔助參加人核定，於退休核定函中記載最高得辦理優惠存款之金額，即退休核定函主要係認定是否能辦理退休之年資、月退休金及最高得辦理優存金額。然因護理教師之退休核定函係套用公立學校一般教師退休核定函之格式表格（即統一作業之制式格式），當時並未針對護理教師可能有退休新制前並無公保年資致無公保優存要點之適用此點予以審酌，故未於退休核定函內特別標明，但實際上在退休核定函內仍註記最高得辦理優存之金額，此參照被證23所示參加人致被告公教保險部之各護理教師之退休核定函副本，在說明欄第四項均載明由公保處依公保優存要點規定計算得辦理優存之金額，如有較低金額依較低之金額辦理等字樣亦明。是系爭護理教師公保養老給付優惠存款之最高金額核定權限應屬退休核定機關即輔助參加人，堪以認定。
㈥經查輔助參加人在核定教師退休案，係在退休核定函檢附學
校教職員退休審定明細表及辦理優惠存款計算單，在計算單最後一欄載明得辦理優惠存款之金額係由公保處計算，在之前「公保老養給付得辦理優惠存款最高金額」一欄所載金額則係依教師個人全部服務年資（包括公立、私立學校或其他公務機關任職之年資）及俸級、俸額等相關資料計算得出。本件護理教師公保養老給付優惠存款爭執點，係在公務人員保險年資所謂全年資包括私立學校教職員保險在內，但優惠存款對象限於85年2月1日以前有參加公務人員保險之年資所核發之養老給付始得辦理優惠存款，故私校保險部分之金額即無法辦理優存。故本件被告既係依輔助參加人之退休核定函及公保優存要點二、㈢計算實際得辦理優存之金額，再以養老給付（退休）通知書通知原告得優存之金額，於該通知書備註欄及其下註記係屬觀念通知，尚不涉及對退休人員養老給付金額多寡可作為優惠存款之核定，自非屬行政處分性質，至堪確定。則被告既未為任何處分，其在系爭公保養老給付（退休）通知書備註欄所加註「公立學校教職員退休新制前無公保年資，無優惠存款金額」或「依退休核定函備註，其養老給付金額中×××××元，得辦理優惠存款金額。」等字樣，自非屬以發生、變更或消滅公法上法律效果為目的之行政處分，尚不對外發生准駁之法律上效果，徵諸首開法條規定及判例意旨，原告本不得對之提起訴願及行政訴訟。
㈦準此，有關本件護理教師退休時所領之公保養老給付金額得
否辦理優存，以及得否辦理優存之金額若干，其核定權責係屬輔助參加人。從而原告以不服被告所核發之系爭公保養老給付（退休）通知書備註欄之註記而為撤銷訴訟之請求，乃係對不存在之處分或非行政處分（按被告於系爭公保養老給付《退休》通知書備註欄之註記係配合退休核定機關即輔助參加人而為，僅係觀念通知，是若被告未予註記，從寬認係拒絕，亦屬觀念通知）請求撤銷，渠等併請求撤銷訴願決定，為不合法，均應予以駁回。又原告以被告為對象，就不予認定原告等人在85年2月1日以前任職於私立學校之年資可列入公保年資部分為主張，而所提本件撤銷訴訟，其訴之聲明固僅請求撤銷訴願決定、原處分，雖漏未為請求被告為其辦理優惠存款（或應為辦理優惠存款金額若干元），然綜觀其請求意旨及書狀所載暨於本院行準備程序時所為陳述，其係以非護理教師退休核定機關之被告為對象，訴請應為渠等辦理優惠存款或應為辦理優惠存款金額若干元，自應認原告有訴請被告為其辦理優惠存款或應為其辦理優惠存款金額若干元之訴求，此部分因有當事人不適格之情形，在法律上為無理由，為求訴訟經濟，爰於本件判決中併予駁回。至本件輔助參加人教育部所為之各該原告之公保養老給付得辦理優惠存款之金額（包括無優存金額），有無違誤等實體法上之攻防方法，因原告係以被告為對象提起本件訴訟，本院尚無從逕為審酌判斷；另兩造其餘之主張及陳述暨請求調查事項等，因與本件判決結果不生影響，爰不予一一指駁論究，均併此述明。
據上論結，本件原告之訴為一部不合法、一部無理由，依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 98 年 4 月 9 日
臺北高等行政法院第六庭
審判長法 官 闕 銘 富
法 官 許 瑞 助法 官 林 育 如上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 98 年 4 月 9 日
書記官 劉 育 伶