臺北高等行政法院判決
97年度訴字第01937號原 告 甲○○訴訟代理人 洪戩榖律師被 告 臺北縣政府代 表 人 乙○○縣長）住同訴訟代理人 丁○○
丙○○上列當事人間因區域計畫法事件，原告不服內政部中華民國97年
6 月10日台內訴字第0960188123號訴願決定（案號：0000000000），提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：本件原告所有臺北縣○○鎮○○○段山子頂小段14地號土地（下稱系爭土地），於民國（下同）70年2 月15日公告編定為山坡地保育區（暫未編定用地），83年補註用地別為農牧用地，嗣原告於96年4 月30日陳情經行政院農業委員會水土保持局（下稱水土保持局）第一工程所以96年5月3 日水保壹三字第0961902958號函稱「說明：…二、經查本所資料，14地號為『旱』地目，並查定為宜農地二級地，今檢視王君檢附相關資料，乃本所誤植地目，應更正為『不屬查定之土地』…四、有關編定事宜請貴府依權責處理。」等語，原告乃於96年5 月4 日向被告申請將系爭土地由山坡地保育區農牧用地土地更正編定為同區丙種建築用地（申請書誤植為住宅區丙種建築用地），案經被告於96年6 月1 日派員會勘後，以96年9 月5 日北府地用字第0960572231號函（下稱原處分）以系爭土地經於96年6 月1 日現場勘查結果，現況搭建鐵皮屋一棟（外罩防水帆布，房屋上鎖），而原告所稱領有使用執照之建物，已於94年7 月7 日由臺灣士林地方法院（下稱士林地方法院）民事執行處強制拆除完畢，無合法建物存在，不符內政部88年12月13日台（88）內中地字第8886880 號及92年9 月25日內授中辦地字第0920083974號等函釋揭示之更正編定規定要件為由，否准原告申請，原告不服，提起訴願遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：
（一）原告聲明：
１、訴願決定、原處分均撤銷。
２、就原告96年5 月4 日向被告申請土地更正編定事件，應命被告就原告所有坐落台北縣○○鎮○○○段山子頂小段14地號土地（原編定為山坡地保育區農牧用地）作成更正編定為同區丙種建築用地之行政處分。
３、訴訟費用由被告負擔。
（二）被告聲明：
１、駁回原告之訴。
２、訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：
（一）原告主張之理由：
１、原告所有系爭土地於69年4 月14日即建有門牌號碼為臺北縣淡水鎮山子頂27號建物，經被告所屬建設局發給69年使字第1163號使用執照，並於71年12月21日在臺北縣淡水地政事務所辦妥建物所有權第一次（保存）登記。系爭土地於70年2 月15日經公告編定為山坡地保育區暫未編定用地，惟水土保持局第一工程所無視其上早於69年即存有合法之系爭建物，其使用地類別應編為丙種建築用地始謂合法，而竟誤編為「旱」地目，查定為宜農地二級地，被告亦未派員前往實地勘查系爭土地狀況，疏察已有合法建物存在系爭土地上達14年之久，即憑前開不實查報文件，逕於83年3 月5 日將系爭土地補註使用地類別為農牧用地。嗣經原告於96年4 月30日檢具相關文件，向水土保持局第一工程所請求更正系爭土地之使用地類別為丙種建築用地，俾向建管單位合法申請建照，經該所以96年5 月3 日水保壹三字第0961902958號函說明：「…經查本所資料，14地號為『旱』地目，並查定為宜農地二級地，今檢視王君檢附相關資料，乃本所誤植地目，應更正為『不屬查定之土地』…」等語，原告乃於96年5 月4 日向被告申請系爭土地由山坡地保育區農牧用地，更正編定為為同區丙種建築用地，惟遭被告否准申請。
２、非都市土地辦理更正編定為一般建築用地，實地須有合法建物存在，固經內政部分別以88年12月13日台（88）內中地字第8886880 號函（下稱內政部88年12月13日函）及92年9 月25日內授中辦地字第0920083974號等函（下稱內政部92年9 月25日函）釋示在案，惟：
（1）司法院釋字第400 號解釋明揭：「憲法第十五條關於人民財產權應予保障之規定，皆在確保個人依財產之存續狀態行使自由使用、收益及處分之權能，並免於遭受公權力或第三人之侵害」意旨，而系爭土地因水土保持局第一工程所查報不實在先，再因被告未派員實地查勘，行政疏失補註使用地類別為農牧用地在後，致生其上多年來一直存在有合法建物，惟使用地類別卻非法編定為農牧用地之違法現況，如被告於83年間即依法編定為丙種建築用地，而不因重大疏失錯誤編定為農牧用地，則系爭建物縱於94年7月7 日經執行拆除而不復存在，亦無損系爭土地使用地類別編定為丙種建築用地之事實，原告亦無在多年後向被告申請更正編定之餘地，故被告未依法將系爭土地使用地類別編定為丙種建築用地，已違法在先，本應依法主動更正編定，以符司法院釋字第400 號解釋貫徹憲法第15條關於保障人民財產權規定。惟被告就其錯誤編定之重大疏失不論，拒絕原告申請更正編定之處分，已嚴重侵害憲法第15條明文保障原告財產權之規定。況人民非都市用地使用，因政府機關行政疏失編定錯誤，在人民依法申請更正編定前，若該土地上原合法建物因不可抗力之天災巨變，如地震、颱風而滅失而不復存在，致不符內政部上開函示，而無法對行政機關行政疏失編定錯誤，申請更正編定為一般建築用地，豈是行政機關依法行政下對人民財產權應有之作為？
（2）同理，系爭土地上之原合法建物係遭法院實行公權力強制執行拆除，畢竟屬政府之公權力行為，不能因系爭建物遭強制拆除，而否定系爭土地存有合法建築物之事實，尤以內政部88年12月13日函內容二略謂：因地震造成建物毀損至拆除，其原有合法建物已不存在，難以符合實地需有合法建物存在之更正編定要件，為解決災民重建問題，酌予放寬限制，因地震而毀損者，得檢具房屋合法證明文件及政府機關核發之毀損證件（如全倒證明）後，更正編定為建築用地。則非都市土地使用編定前已存在之合法房屋因震災毀損、滅失，既可准許該受害災民檢具房屋合法證明文件及政府機關核發之毀損證件，更正編定為建築用地，本諸平等、比例原則，系爭土地上原合法建物，既因被告重大行政疏失編定錯誤為農牧用地，則系爭建物遭法院依法強制執行拆除後，亦應比照內政部88年12月13日函內容二意旨，准許原告提出系爭土地上原合法建物證明文件，及士林地方法院民事執行處94年7 月7 日依法強制拆除原合法建物之證明文件，憑此申請更正編定為丙種建築用地，以維護人民財產權益。
（3）至於被告辯稱依山坡地土地之相關規定，主管機關既已現場勘查認定及完成公告程序，地政單位原則尊重主管機關之專業，山坡地範圍之土地，依現行「製定非都市土地使用分區圖及編定各種使用地作業須知」（下稱編定各種使用地作業須知）九（二）8 及十（三）及「山坡地土地可利用限度查定工作要點」（下稱山坡地查定工作要點）等規定，逕依據其查定結果公告清冊補註用地別，地政單位不再至現地勘查，是被告未至系爭土地現場瞭解土地使用現況，逕於83年補註使用地類別為農牧用地，委無任何疏失云云。惟系爭土地遭水土保持局第一工程所不實查定為宜農地二級地，經原告請求該所更正，該所即以96年5 月
3 日水保壹三字第0961902958號函復其將系爭土地誤植查定為宜農地二級地，除以該函更正系爭土地為不屬查定範圍之土地外，更將其正本寄予被告，請其依權責處理系爭土地更正編定事宜，而如被告稱山坡地土地之作業尊重主管機關即水土保持局第一工程所之專業，則該所既已通知被告系爭土地查定為宜農地二級地係為誤植，系爭土地不屬查定範圍之土地，請被告依權責處理更正編定事宜，被告即應遵照主管機關農委會水保局第一工程所之函文，逕將系爭土地更正編定為丙種建築用地，始符正辦，詎被告一方面稱尊重主管機關水土保持局第一工程所之專業查定為山坡地範圍之土地，主張其不需至現場勘查，另一方面又不尊重該所所為系爭土地查定為宜農地二級地係誤植之通知，而未就系爭土地更正編定為丙種建築用地，顯然違法。
３、又內政部92年9 月25日函所持理由無非以：「如實地無合法建物存在，該合法建物之使用狀況、位置、面積範圍均難以審認」，且「更正案件之建物大部分為老舊房屋，普遍存在多筆土地上或多間房屋編為同一位置，或水、電表共用無法區分之情形，如實地無房屋存在，僅以相關書面文件審認，易造成混淆、糾紛或違法情事」，「實地有合法建物存在，於辦理實地勘查及測量時，始能依據戶政機關核發之門牌等認定建物之基地坐落，而不致發生錯誤；如實地無合法建物存在，單憑編定前之合法房屋證明文件，除承辦人員難以判定其房屋坐落之基地外，當事人亦可能持同一合法房屋證明文件再至他筆土地重複申辦更正編定情事」。惟：
（1）原告向被告申請更正編定系爭土地為丙種建築用地，曾提出相關文件明確記載其上原有合法建物即系爭建物實際坐落之位置及面積，並非單純之戶籍、設籍或水電證明等文件而已，此有被告96年8 月9 日北府地用字第0960530910號函之說明四記載至詳，原告更於96年11月28日提出系爭建物於94年7 月7 日遭強制拆除前，由原告拍攝當時之房屋屋況照片10幀。而系爭建物係經法院執行公權力依法強制拆除，並非原告自行毀損、拆除，或他人毀損滅失，或外力介入滅失，縱其自94年7 月7 日經強制拆除後即不存在於系爭土地上，惟原告既已提出上開明確記載系爭土地上原合法建物實際坐落位置及其面積之證明文件，及強制拆除前之房屋全貌照片，且該照片清楚顯示系爭建物之門牌號碼，足徵系爭建物於強制拆除前，確實坐落於系爭土地上，並得確定其坐落之位置及面積，而足以判定原合法建物坐落之基地所在，根本不致有內政部92年9 月25日函所謂如實地無合法建物存在，單憑編定前之房屋證明文件，承辦人員難以判定房屋坐落基地之情事發生，亦無當事人可能持同一合法房屋證明文件再至他筆土地重複申辦更正編定之疑慮，因原告自原合法建物遭法院強制拆除後，並未在其他土地申辦更正編定事宜。
（2）且內政部函復被告96年8 月9 日北縣地用字第0960530910號函有關原告申請更正編定疑義乙案之96年8 月24日內授中辦地字第096050024 號函說明二謂：「非都市土地辦理更正編定為一般建築用地，實地是否有合法建物存在，前經本部92年9 月25日內授中辦地字第0920083974號函及88年12月13日台內中地字第8886880 號函示有案。又更正編定涉及事實認定，依本部88年9 月16日台內中地字第888762號含由貴府依法逕予核定，本案請依上開規定本於權責依法核處。」已明示非都市用地更正編定涉及事實認定，由被告本於權責依法核處，則原告既已提出原合法建物實際坐落位置及其面積證明文件，及遭強制拆除前之屋況照片，被告自應就系爭土地存有原合法建物之事實，依91年編定各種使用地作業須知第9 點㈡規定，本於權責做出原合法建物坐落基地即為系爭土地之認定，而更正編定系爭土地為丙種建築用地，惟被告竟拒為之，其認事用法明顯違法，已然違反憲法第15條保障人民財產權。
（二）被告主張之理由：
１、事實部分：
（1）被告於70年2 月14日依區域計畫法第15條規定，辦理非都市土地使用編定公告暨實施使用管制，而系爭土地因位屬公告之法定山坡地範圍內，依編定當時（即70年）之編定各種使用地作業須知第7 條㈣7 規定：「山地坡範圍內之山坡地保育區土地，除國有林地解除、山地保留地及已整理之公有山坡地，依照其原區分結果分別編定為農牧用地及林業用地外，應於山坡地可供使用限度查定後編定之。如其尚未辦理可供使用限度查定，而經依規定銓定為田地目者，編為農牧用地，其他地目土地暫不編定。」公告使用編定為山坡地保育區暫未編定用地在案，並依非都市土地使用管制規則規定，適用林業用地管制，有系爭土地人工登記謄本可稽。
（2）嗣依78年4 月1 日修正公布之編定各種使用地作業須知第10條㈡規定：「山坡地範圍內山坡地保育區、森林區或風景區未查定之土地，應於可利用限度查定後，依其查定結果補註使用地類別為農牧用地、林業用地或國土保安用地。」而依土地登記簿記載，系爭土地於83年3 月間，依據水土保持主管機關辦理山坡地可利用限查定為宜農地二級地之結果，依上開規定辦理補註用地別異動登記為同區農牧用地，暨改受農牧用地之使用管制。
（3）現行編定各種使用地作業須知第22條規定：「經編定使用之土地，如土地所有權人檢具確於公告編定前或公告編定期間已變更使用之合法證明文件，依照九（二）編定原則表及說明辦理更正編定。」暨依臺北縣非都市土地使用編定後異動處理程序二（二）規定，辦理更正編定之原因為：「編定錯誤或於使用編定結果公告前，已符合『製定非都市土地使用分區圖及編定各種使用地編定各種使用地作業須知』九之規定，於編定後提出合法使用證明文件。」惟此應由申請人負舉證之責。
（4）原告於96年5 月4 日提出臺北縣淡水鎮山子頂27號建物使用執照存根影本及建物登記謄本等資料，申請系爭土地之更正編定，經被告於96年6 月1 日現場勘查結果，現況為新建鐵皮屋一棟，密封（無窗戶及縫隙）且上鎖，外部由防水布所包覆。據代理人指稱，因擔心房屋倒塌，故搭蓋鐵皮保護，且原告未交付鑰匙，故會勘是日無法入內拍攝存證。內政部88年12月13日函略以：「…由於更正編定涉及編定前事實之認定，依照『編定各種使用地作業須知』第二十二項及本部六十三年三月八日台內營字第五七五一五○號函及八十七年五月八日台（八七）內地字第八七八六三五九號函及八十八年九月十七日台（八八）內中地字第八八八四七六一號函規定之意旨，應具備二項要件，即
（一）編定公告前已為合法房屋之證明文件，如水電證明、稅捐、設籍或房屋謄本、建築執照或建物登記證明。（二）經實地勘查確有合法建築物存在。」及內政部92年9月25日函略以：「…非都市土地辦理更正編定為一般建築用地，仍應依現行規定辦理，即實地須有合法建物存在始得申辦更正編定為一般建築用地。」，被告於會勘當時已向代理人口述說明上開規定，預定彙集相關資料後，另擇期複勘。
（5）原告於96年6 月20日主動向被告提出書面說明略以：「…因建物構造不良為海砂屋，加以年久失修不斷坍塌，僅剩斷垣殘壁。遂以彩色鐵板全面覆蓋，以避免發生危險。三、貴局於96.6.1派員勘察無法拍照存證；本人即僱工拆除被覆之彩色鋼板；未料6 月7 日起連續數日豪雨，剩餘之樓板牆面全部崩塌，為恐造成更大之公共危險不得不全部拆除清理完畢。四、請儘速派員複勘，完成更正使用類別…。」
（6）經被告向臺北縣淡水地政事務所查調臺北縣淡水鎮山子頂27號建物保存及滅失登記相關資料等，原告及訴外人林本燦於79年8 月7 日經由拍賣分別取得系爭土地及其上建物所有權，當時土地編定為山坡地保育區暫未編定用地，83年時依水保機關辦理山坡地土地可利用限度查定結果，補註用地別為農牧用地迄今，期間原告均未異議或提出更正編定之申請。
（7）嗣於94年時，系爭土地上之建物經由士林地方法院民事執行處於94年7 月7 日強制執行拆除完畢，返還系爭土地予原告，原告並有故意偽造事證誤導行政機關之實。惟被告考量事涉民眾權益，仍針對原告所提使用執照證明文件載有系爭建物之面積範圍，以96年8 月9 日北府地用字第0960530910號函個案請示內政部，該證明文件可否據以辦理土地更正編定，經該部96年8 月24日內授中辦地字第0960050024號函復：「…有關非都市土地辦理更正編定為一般建築用地實地是否須有合法建物存在，前經本部92年9 月25日內授中辦地字第0920083974號函及88年12月13日台（88）台內中地字第8886880 號函示有案…」等語。
２、又臺北縣幅員遼闊，於70年2 月14日依區域計畫法辦理非都市土地使用編定公告作業，依編定當時工作報告記載，縣轄計6 市23鄉鎮，共有679 村里，12,030鄰，536,207戶，於69年7 月1 日至同年8 月31日（二個月）期間，由各地政事務所指派1 至3 人（按鄉鎮市大小增加人員由民政、建設指派）組成調查小組，實地逐筆查對土地使用現況，作為編定之依據，並依內政部頒編定各種使用地作業須知編定原則，按宗辦理用地編定。依編定各種使用地作業須知規定，所稱建築或建築物指合法建築或建物，違章建築不適用，至土地是否係屬依法申請核准之興辦事業計畫範圍或合法建築使用，有賴各目的事業主管機關提供資料或由土地所有權人負責舉證。是系爭土地依編定各種使用地作業須知規定辦理分區及用地編定，依法並無違誤。
３、又有關非都市土地辦理更正編定為一般建築用地之案件，倘申請人所提供佐證文件已載有範圍面積，實地是否須有合法建物存在，除前述個案報內政部請釋外，被告亦於96年12月17日併案再報內政部專案請釋，仍獲該部96年12月31日內授中辦地字第0960055405號函為如前相同說明：「前經本部92年9 月25日內授中辦地字第0920083974號函及88年12月13日台（88）台內中地字第8886880 號函示有案。」而系爭土地於70年2 月14日辦理非都市土地使用編定暨管制迄今已逾26年，即便由原告於78年因買賣取得所有權利範圍之23/27 ，另於79年經拍賣取得所有權全部，至96年提出土地更正編定之申請，期間已逾16年，故原告直至94年訴請士林地方法院強制執行拆屋還地前，其所稱更正編定之要件一直具備，惟期間均未提出申請，亦未善盡土地所有權人管理土地之責。
４、至原告主張比照88年12月13日函內容二，因地震毀損者得檢具合法房屋證明文件及政府機關核發之毀損文件，辦理更正編定為建築用地乙節，由於系爭土地地上建築物，因私權糾紛訴請法院強制拆除，導因於原告所為主張，有別於地震天災等之不可抗力因素，立意保護之本質不同。
５、就原告主張系爭土地於83年補註用地別時，地政單位未至現場瞭解土地使用現況云云，惟因山坡地土地性質特殊，依山坡地保育利用條例第1 條規定：「山坡地之保育、利用，依本條例規定；本條例未規定者，依其他法律規定。」又依同條例第16條規定：「山坡地供農業使用者，應實施土地可利用限度分類，並由中央或直轄市主管機關完成宜農、牧地、宜林地、加強保育地查定。土地經營人或使用人，不得超限利用。」而山坡地之中央主管機關依上開規定，另訂有「山坡地土地可利用限度分類標準」及山坡地查定工作要點等相關規定，針對山坡地土地之管理及利用，已有明確規範，工作人員需至現場實地勘查坡地之坡度、土壤有效深度、沖蝕程度、母岩性質等，並考量上開因素對其可利用限度予以分類及限制使用。另基於山坡地利用涉及技術層面廣泛，故中央地政單位（內政部）70年修訂編定各種使用地作業須知，亦配合山坡地主管機關之規定，訂定前述編定各種使用地作業須知第7 條㈣7 規定。故回歸山坡地土地之規定，主管機關水土保持局既已現場勘查認定及完成公告程序，地政單位原則尊重主管機關之專業，山坡地範圍之土地，依現行編定各種使用地作業須知第9 條㈡說明8 及第10條㈢暨查定工作等規定，逕依據其查定結果公告清冊補註用地別，地政單位即不再至現地勘查。
理 由
一、原告起訴主張：原告所有之系爭土地上自69年起即存有合法之建物，依據內政部91年編定各種使用地作業須知第9 點㈡規定即應編定為丙種建築用地，卻因水土保持局第一工程所錯誤查定為宜農地二級地，再因被告疏未實地勘查，即依前開錯誤查定於83年3 月5 日補註使用地類別為農牧用地，故系爭土地係因被告之重大疏失錯誤編定為農牧用地，其未依法主動更正編定為丙種建築用地，有違憲法第15條保障人民財產權意旨。況水土保持局第一工程所已以96年5 月3 日水保壹三字第0961902958號函通知被告系爭土地遭錯誤查定為宜農地二級地，應更正為不屬查定範圍之土地，並請其依權責處理更正編定事宜，被告既稱尊重主管機關即水土保持局第一工程所之查定專業，即應依其通知更正編定系爭土地為丙種建築用地。且原告已提出相關文件明確記載系爭土地上原有合法建物之實際坐落位置及面積，及系爭建物遭執行拆除前之房屋現況照片，足徵臺北縣淡水鎮山子頂27號建物於強制拆除前，確實坐落於系爭土地上，並足以判定其坐落之基地所在，不致產生內政部92年9 月25日函所稱如實地無合法建物存在，單憑編定前之房屋證明文件，承辦人員難以判定房屋坐落基地之情事，亦無當事人可能持同一合法房屋證明文件再至他筆土地重複申辦更正編定之疑慮，且依內政部96年8 月24日內授中辦地字第096050024 號函說明二所示，非都市用地更正編定涉及事實認定，應由被告本於權責依法核處，被告即應本於權責做出原合法建物坐落基地即為系爭土地之認定，更正編定系爭土地為丙種建築用地。況系爭土地上之建物係因法院依法執行拆除而不復存在，依平等、比例原則，應得比照內政部88年12月13日函內容二所定合法建物因震災毀損，仍得檢具房屋合法證明文件及政府機關核發之毀損證件，更正編定為建築用地之規定，准許原告提出系爭土地上原合法建物及遭強制拆除之證明文件，據以申請更正編定為丙種建築用地，為此，提起本件行政訴訟，求為判決如訴之聲明所示云云。
二、被告則以：本件系爭土地經被告於96年6 月1 日現場勘查結果，現況為新建鐵皮屋一棟，而該土地上之建物已因原告向法院訴請拆屋還地，於94年7 月7 日遭強制執行拆除完畢，是原告之申請不符內政部88年12月13日函及92年9 月25日函所揭示之更正編定規定要件（即實地須有合法建物存在），原處分否准其請，於法並無不合。又系爭土地既經山坡地主管機關辦理山坡地土地可利用限度查定結果為宜農地二級地，並經主管機關現場勘查認定及完成公告程序，被告未至現地勘查，依查定結果據以補註用地別為農牧用地，並無違誤。又系爭土地上之建物係因私權糾紛由原告訴請法院強制拆除，導因於原告行為，有別於地震天災等之不可抗力因素，與內政部88年12月13日函內容二本質不同，自不得援引適用等語，資為抗辯。
三、經查，本件㈠系爭土地（即臺北縣○○鎮○○○段山子頂小段14地號土地）於70年2 月15日經公告編定為山坡地保育區（暫未編定用地）；㈡原告於78年8 月5 日取得系爭土地所有權之應有部分23/72 、79年7 月2 日取得所有權應有部分3/72，嗣於79年8 月17日再經法院拍賣取得所有權應有部分46/72 ；㈢又坐落於系爭土地上之臺北縣○○鎮○○○段山子頂小段20建號之建物（門牌號碼為臺北縣淡水鎮山子頂27號）於71年12月21日為第一次登記，訴外人林本燦於79年8月17日經法院拍賣取得該建物所有權，就系爭土地享有法定地上權。㈣系爭土地於83年3 月5 日經補註用地別為農牧用地並登記完畢。㈤原告於93年間以訴外人林本燦積欠地租為由，向士林地方法院訴請拆屋還地，經該院以93年11月5 日93年度訴字第825 號判決判命林本燦應將坐落系爭土地上之門牌號碼為臺北縣淡水鎮山子頂27號（面積151 平方公尺）之建物拆除搬清及返還土地確定。嗣原告執該確定判決聲請士林地方法院民事執行處拆除坐落系爭土地上之建物完畢。
㈥嗣原告於96年4 月30日向水土保持局陳情請求更正系爭土地之使用地類別，經水土保持局第一工程所以96年5 月3 日水保壹三字第0961902958號函知原告及被告稱「說明：…二、經查本所資料，14地號為『旱』地目，並查定為宜農地二級地，今檢視王君檢附相關資料，乃本所誤植地目，應更正為『不屬查定之土地』…四、有關編定事宜請貴府依權責處理。」等語，原告乃於96年5 月4 日向被告申請將系爭土地由山坡地保育區農牧用地土地更正編定為同區丙種建築用地，案經被告於96年6 月1 日派員會勘後，以系爭土地經於現場勘查結果，現況搭建鐵皮屋一棟（外罩防水帆布，房屋上鎖）其後原告已自行陳報拆除，另原告所稱領有使用執照之建物亦於94年7 月7 日由士林地方法院民事執行處強制執行拆除完畢，無合法建物存在，不符內政部88年12月13日台（88）內中地字第8886880 號及92年9 月25日內授中辦地字第0920083974號等函釋意旨為由，否准原告申請等情，為兩造所不爭執，且有臺北縣淡水地政事務所96年7 月24日北縣淡地測字第0960008795號函、士林地方法院民事執行處94年6月9 日士院儀94執春字第8820號函、系爭土地地籍圖謄本、土地建物查詢資料、土地登記簿謄本、臺北縣淡水鎮山子頂27號建物使用執照存根、被告96年7 月9 日北府地用字第0960409876號函（檢送96年6 月1 日現場會勘紀錄表及照片10張）、原告96年6 月20日函、被告北府地用字第0960290627號函（稿）、原告96年4 月30日陳情書、水土保持局第一工程所96年5 月3 日水保壹三字第0961902958號函、非都市土地更正編定申請書、臺北縣淡水地政事務所建物測量成果圖等件附原處分卷、台北縣政府70年2 月七十北府地四字第32
118 號（函）稿2 件、（通知書）稿、（公告）稿、台灣省地政處70年2 月2 日70地四字第0933號函、台灣省政府70年
2 月10日70府地四字第104107號函附本院卷可稽，並經本院依職權調閱士林地方法院民事執行處94年度執字第8820號拆屋還地事件案卷查核屬實，洵堪認定。
四、按「（第1 項）區域計畫公告實施後，不屬第十一條之非都市土地，應由有關直轄市或縣( 市) 政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。變更之程序亦同。其管制規則，由中央主管機關定之。」為區域計畫第15條第1 項所明定。次按「區域土地之使用管制，依左列規定…二、非都市土地：指都市土地以外之土地；其使用依本法第十五條規定訂定非都市土地使用管制規則管制之。…」、「非都市土地得劃定為左列各種使用區。…六、山坡地保育區：為保育水土及自然生態資源、保護景觀、環境，依有關法令，會同有關機關劃定者。」、「（第1 項）直轄市或縣（市）政府依本法第十五條規定編定各種使用地時，應按非都市土地使用分區圖所示範圍，就土地能供使用之性質，參酌地方實際需要，依左列規定編定並繪入地籍圖；其已依法核定之各種公共設施用地，能確定其界線者，並應測定其界線後編定之。…三、丙種建築用地：供森林區、山坡地保育區及風景區內建築使用者。…五、農牧用地：供農牧生產及其設施使用者。…（第2 項）前項各種使用地編定完成後，直轄市政府應報內政部核備；縣（市）政府應報省政府核備，並由省政府將成果統計報內政部備查。變更編定時亦同。
」、「依本法第十五條製定非都市土地使用分區圖及編定各種使用地之作業方式及程序，由內政部定之。」、「為實施區域土地使用管制，直轄市或縣（市）政府應會同有關機關定期實施全面性土地使用現狀調查，並將調查結果以圖冊（卡）記載之。」亦經同條例施行細則第12條第1 項第2 款、第13條第6 款、第15至17條定有明文（77年6 月27日發布施行，其後歷次修法意旨同此）。
五、次按「一、概說：區域計畫的主要功能之一，在促進土地及天然資源之保育利用，充分兼顧農業與工業發展所需用地，以及防止自然災害。此項功能，有賴土地使用計畫及土地使用管制事項之貫徹實施，始能充分發揮。惟區域計畫之土地分區使用計畫及土地使用管制事項，頗為扼要，祇就區域內之土地使用作原則性之指導說明，其表現之計畫圖所用比例尺甚小，殊難據以認定每宗土地適當之使用，尚須進一步按鄉鎮縣轄市區製定非都市土地使用分區圖，編定各種使用地，並將結果公告及通知土地所有權人，作為實施土地所有權人，作為實施土地使用管制之依據。特依區域計畫法施行細則第十六條規定訂定本須知。」、「九、各種使用地之編定原則：國家公園區內土地不辦理使用地之編定，其餘土地依左列原則辦理：…（二）現已為某種使用之土地，依左表及說明規定，按宗分別編定之：…說明…2 、合於左列情形之一土地，在特定農業區及一般農業區編為甲種建築用地；在山坡地保育區、森林區及風景區編為丙種建築用地：⑴於使用編定結果公告前屬『建』地目者。⑵於使用編定結果公告前已奉准變更為『建』地目者。⑶於使用編定結果公告前實際已全部（宗）作建築使用或已依法完成基礎工程者。但原依土地法規定編定為農業用地之土地，非法變更作建築使用以及依實施都市計畫以外地區建築物管理辦法申請建築農舍之土地，仍編為農牧用地。3 、特定農業區、一般農業區、山坡地保育區、森林區、風景區及特定專用區內之一宗土地，於使用編定結果公告前，部分已作建築使用或已依法完成基礎工程者，應於土地使用現況調查清冊或卡片內註記，並以各該區之主要用地編定，俟土地所有權人申請分割後再予更正編定。其有前項第⑶款但書情形者，不得更正編定為各種建築用地。…7 、山坡地範圍內之山坡地保育區、森林區、風景區土地，依左列順序辦理：…⑷『旱』…地目土地，未辦理土地可利用限度查定前暫不編定，俟土地可利用限度查定後補註使用地類別為農牧用地、林業用地或國土保安用地。⑸其他土地依其地目類別、使用現況或各該區之主要用地編定之…10、一宗土地有數種不同之使用現況，均為其所屬使用分區所容許之使用者，以使用面積較多之現況為準，編定其用途。…」為內政部78年4 月1 日內政部( 78) 台內地字第680192號函揭示之製定非都市土地使用分區圖及編定各種使用地作業須知（下稱編定各種使用地作業須知）第1條、第9 條㈡說明2 、3 、7 、10所明定，而上開作業須知為內政部本於職權就非都市土地使用分區圖及編定各種使用地之作業方式及程序所為之釋示，未逾越法律規定，被告辦理關於各種使用地編定事務自得援用。
六、又按「山坡地應按土地自然形勢、可利用限度及其他有關因素，依照區域計畫法或都市計畫法有關規定，分別劃定各種使用區或編定各種使用地。」、「山坡地供農業使用者，應實施土地可利用限度分類，並由省（市）主管機關完成宜農、牧地、宜林地、加強保育地查定。土地經營人或使用人，不得超限利用。」75年1 月10日山坡地保育利用條例第6 條、第16條定有明文（其後歷次修正意旨略同於此）。再按「
四、查定工作之執行：…( 三) 查定工作注意事項：1.本查定工作係以查定當時供農業使用之土地為對象，惟查定當時一筆土地面積三分之二以上供非農業使用者，列為『不屬查定範圍之土地』，該項土地如恢復為農業使用依規定申請查定時，仍應予查定。2.山坡地之查定，以逐筆辦理為原則。…6.查定完成後，由水土保持局繕造查定清冊( 格式二、格式三各五份) ，其中格式三查定清冊兩份由主管機關函送縣
( 市)政府辦理查定結果公告通知作業。」、「五…( 三)查定結果公告通知作業注意事項：…7.查定結果公告期滿，異議案件複查完竣，縣( 市) 政府應將更正後之查定清冊一份函送地政單位，做為辦理非都市土地補註使用地類別之參據…」亦經山坡地土地可利用限度查定工作要點第4 點（三）、第5 點（三）所明定。而為加速已辦理非都市土地使用編定之縣( 市) 其山坡地範圍內暫未編定用地之土地，辦理補註使用地類別事宜，內政部及行政院農業委員會於74年9月20日分別以(84)台內地字第342138號函、(74)農林字第61
583 號函會銜訂定發布「山坡地可利用限度查定及非都市土地使用地類別補註作業連繫要點」（下稱查定及使用地類別補註作業連繫要點）揭示如下：第3 項「山坡地內山坡地保育區、森林區或風景區之土地，於本要點實施前尚未辦竣查定者，依左列規定辦理：（一）查定單位將查定成果交有關縣( 市) 政府辦理公告，並處理異議案件完竣及辦理圖冊訂正後，由各該縣（市）政府水土地保持單位於一個月內將查定成果清冊一份送交地政單位，並副知臺灣省政府地政處（以下簡稱地政處）。（二）地政單位應於收到查定成果兩個月內依『製定非都市土地使用分區圖及編定各種使用地作業須知』( 以下簡稱作業須知) 十（二）之規定，依其查定結果補註用地類別為農牧用地、林業用地或國土保安用地。…」、第4 項「…（三）山坡地保育區、森林區或風景區內『旱』、『林』、『原』、『牧』地目以外其他地目之土地而無須辦理查定仍暫未編定用地者，地政單位應依作業須知九
（二）說明（7 ）5 之規定，依其地目類別，使用現況或各該區之主要用地補註使用地類別。但按土地使用現況補註者，以辦理土地使用編定（劃定使用區未編定用地類別）前已有之使用現況為限。（四）特定農業區、一般農業區、鄉村區、工業區或特定專用區內暫未編定用地之土地，地政單位應依作業須知九㈡及其說明之規定補註使用地類別。但按土地使用現況補註者，以辦理土地使用編定（劃定使用區未編定使用地類別）前已有之使用現況為限。」、第5 項「依三、四項辦理後，縣（市）政府應繕造土地使用地補註清冊一式四份，除一份存查外，一份報省核備，一份送鄉鎮縣轄市區公所，一份發交地政事務所據以補註使用地類別於土地登記簿。補註清冊奉准核備後，縣（市）政府應將補註使用地類別結果通知土地所有權人或管理機關。」本件系爭土地於
70 年2月15日經公告編定為山坡地保育區（暫未編定用地）前，地目為「（畑）旱」（土地登記謄本附原處分卷第24、
31 頁 參照），已如前述，被告就此一查定及使用地類別補註作業連繫要點實施前尚未辦竣查定、而已辦理非都市土地使用編定之暫未編定用地之系爭土地，依前揭山坡地保育利用條例第6 、16條、山坡地土地可利用限度查定工作要點第
4 點、第5 點、查定及使用地類別補註作業連繫要點第3 項、第5 項等規定，依據查定單位（即水土保持局）送交之系爭土地查定結果「宜農地二級」（本院卷第16頁水土保持局第一工程所96年5 月3 日水保壹三字第0961902958號函說明二前段之記載參照）辦理補註用地類別為農牧用地（土地登記謄本附原處分卷第24頁參照），其於83年間補註系爭土地之用地類別之程序，揆諸前揭規定並無不合，先予指明。
七、至於原告於本件雖執臺北縣淡水鎮山子頂27號建物使用執照存根（暨申請位置圖）、建物登記謄本、建物測量成果圖、房屋稅罰鍰繳款書、照片等件，主張系爭土地上自69年起至94年（士林地方法院民事執行處強制執行該建物時）止，存有合法之建物，依據內政部91年編定各種使用地作業須知第
9 點㈡規定即應編定為丙種建築用地云云，惟查：
（一）山坡地保育區內無須辦理山坡地土地可利用限度查定，而尚暫未編定用地之土地，其於辦理土地使用編定時，應由主管機關逐宗調查各使用分區內現有之建築物、工廠、養殖、鹽業、礦業、窯業、遊憩、墳墓等使用情形，就直轄市、縣（市）政府有關單位已有資料，查明其有無依法核准使用，其無資料可查者，應實地查訪審定是否為合法使用，並於土地使用現況調查清冊或卡片內註記之，並依該地公告使用區前地目類別、使用現況或各該區之主要用地編定各情，業經74年9 月12日公布之查定及使用地類別補註作業連繫要點第4 項：「…㈢山坡地保育區、森林區或風景區內『旱』、『林』、『原』、『牧』地目以外其他地目之土地而無須辦理查定仍暫未編定用地者，地政單位應依作業須知九㈡說明⑺5 之規定，依其地目類別，使用現況或各該區之主要用地補註使用地類別。但按土地使用現況補註者，以辦理土地使用編定（劃定使用區未編定用地類別）前已有之使用現況為限。」、74年8 月15日內政部修正發布之編定各種使用地作業須知第9 條㈡說明7 ：
「7 、山坡地範圍內之山坡地保育區、森林區、風景區土地，依左列順序辦理：…⑷『旱』、『林』、…地目土地，在未辦理土地可利用限度查定前暫不編定，俟土地可利用限度查定後補註使用地類別為農牧用地、林業用地或國土保安用地。⑸其他土地依其地目類別、使用現況或各該區之主要用地編定之」（91年修正發布之上開作業須知第
9 條㈡說明8 ⑶、⑷「山坡地範圍內之土地，依下列順序辦理：…⑶供農業使用及新登記之土地，在未辦理土地可利用限度查定前暫不編定，俟土地所有權人或土地管理機關申請土地可利用限度查定後，補註使用地類別為農牧用地、林業用地或國土保安用地。⑷其他土地依本款所定編定原則表辦理用地編定。」意旨略同）、91年修正發布之編定各種使用地作業須知第12條「各種使用地之編定：…㈡準備事項：逐宗調查國家公園區以外各使用分區內現有之建築物、工廠、養殖、鹽業、礦業、窯業、遊憩、墳墓等使用情形：就直轄市、縣（市）政府有關單位已有資料，查明其有無依法核准使用，其無資料可查者，應實地查訪審定是否為合法使用，並於土地使用現況調查清冊或卡片內註記之。㈢編定各種使用地：1 、依據辦理土地使用編定原則，按宗編定各種使用地…」規定明確。據此，本件系爭土地雖經水土保持局以96年5 月3 日水保壹三字第0961902958號變更原查定結果「宜農地二級地」為「不屬查定之土地」，惟位於山坡地保育區之不屬查定之土地，並非盡得編定並補註使用地為「丙種建築用地」，是被告就經水土保持局更正前送交山坡地土地可利用限度查定結果「宜農地二級地」為「不屬查定之土地」之系爭土地，究應編定為山坡地保育區內何種使用地，仍應依山坡地保育利用條例第6 條規定考量土地自然形勢、地質條件、植生狀況、生態及資源保育、可利用限度及其他有關因素，依前揭規定，本於職權調查就位於山坡地保育區之系爭土地內現有之建築物、工廠、養殖、窯業、遊憩等使用情形，依相關資料及實地查訪審定，於土地使用現況調查清冊或卡片內註記，並依該地公告使用區前地目類別、使用現況或各該區之主要用地編定之，尚非一經查定單位為「不屬查定之土地」之土地，被告即應變更編定該地之使用地類別為同區之「丙種建築用地」，是原告稱被告應尊重水土保持局第一工程所之查定專業，依其通知更正編定系爭土地為丙種建築用地云云，核無足取。
（二）又91年編定各種使用地作業須知第9 條㈡說明1 、2 、3規定：「說明：1 、現已為某種使用之土地，依下表及說明規定，按宗分別編定之：…說明：1 「ˇ」為依使用現況編定。「△」為經依法核准使用者，依其現況編定；未經依法核准使用者，應按其所屬使用區備註欄內所註之主要用地編定。「×」為不許依使用現況編定，應按其所屬使用區備註欄內所註之主要用地編定。2 、合於下列情形之一土地，在特定農業區、一般農業區及特定專用區編為甲種建築用地；在山坡地保育區、森林區及風景區編為丙種建築用地：(1) 於使用編定結果公告前屬「建」地目的。(2) 於使用編定結果公告前已奉准變更為「建」地目者。(3) 於使用編定結果公告前實際已全部( 宗) 作建築使用或已依法完成基礎工程者。但原依土地法規定編定為農業用地之土地，非法變更作建築使用以及依實施都市計畫以外地區建築物管理辦法申請建築農舍之土地，仍編為農牧用地。3 、特定農業區、一般農業區、山坡地保育區、森林區、風景區及特定專用區內之一宗土地，於使用編定結果公告前，部分已作建築使用、已依法完成基礎工程者或已領有使用執照者，應於土地使用現況調查清冊或卡片內註記，並以各該區之主要用地編定，俟土地所有權人申請分割後再予更正編定。其有第二目第三子目但書情形者，不得更正編定為各種建築用地。…」，而上開規定既稱「現已為某種使用之土地」、「土地使用現況調查」，足見相關山坡地保育區土地，應於土地可利用限度查定及編定補註使用地當時，該土地仍有合法建物坐落其上，始得依上開各規定編定為各種建築用地。內政部88年12月13日台（88）內中地字第8886880 號函釋示公告編定前已存在之合法建物因震災毀損者，其辦理更正編定依編定各種使用地作業須知第9 條㈡說明2 、3 、第22條應具備公告編定前已存在之合法房屋之證明文件、經實地勘查確有合法建物存在等要件、92年9 月25日內授中辦地字第0920083974號函釋示非都市土地辦理更正編定為一般建築用地時實地需有合法建物存在，需有建物坐落之基地揭示之更正編定規定要件為由，未逾越前揭相關法律之規定，被告自得援以辦理非都市土地更正編定事宜。而查：
１、本件系爭土地於70年2 月15日經公告使用分區編定為山坡地保育區（暫未編定用地），該地經公告編定為山坡地保育區前，地目為「（畑）旱」，已如理由欄六所述，是系爭土地無編定各種使用地作業須知第9 條㈡說明2 ⑴、⑵之適用甚明。
２、又原告所提之臺北縣淡水鎮山子頂27號建物登記謄本、建物使用執照存根（暨申請位置圖）、建物測量成果圖各件，固可證明71年10月20日之時有如建物測量成果圖所示之建物（使用執照：69年使字第1163號）坐落於系爭土地一事，惟上開件證所表彰之建物71年10月20日之後是否持續存立，有無滅失情事，尚無從僅依上開文件得證。又原告前雖因訴外人林本燦積欠法定地上權之租金，訴請林本燦拆除其所有之臺北縣淡水鎮山子頂27號建物（面積151 平方公尺）返還系爭土地，獲勝訴判決（93年度訴字第825號判決），並持該判決聲請士林地方法院強制執行拆除訟爭建物，惟原告與訴外人訟爭之臺北縣淡水鎮山子頂27號建物係如81年12月3 日土地複丈成果圖（即93年度訴字第
825 號判決附圖，附士林地方法院94年度執字第8820號拆屋還地事件案卷第11頁）所示之建物，而上開土地複丈成果圖所示系爭土地於81年12月3 日時，坐落其上建物之外形、面積、坐落位置及使用土地情形，與71年間坐落系爭土地上之建物顯有不同（81年12月3 日土地複丈成果圖及附原處分卷第54、58頁之69年使字第1163號使用執照之建物申請位置圖、71年10月20日建物測量成果圖之比較，詳如附圖），該建物雖與69年使字第1163號使用執照所表彰之建物號使用同一「臺北縣淡水鎮山子頂27號」門牌號碼，仍難遽認屬同一建物，該坐落於系爭土地如69年使字第1163號使用執照、建物登記謄本及建物測量成果圖所表彰之建物是否已重建，改建而不復存在、如81年12月3 日土地複丈成果圖所示之建物是否為合法建物，即非無疑。另系爭土地96年6 月1 日經被告現場勘查結果僅有新建鐵皮屋，嗣原告自行僱工拆除鐵皮屋被覆之鋼板，該地現為空地（詳如後述），顯無從再行勘驗系爭土地之建物是否確為69年使字第1163號使用執照表彰之合法建物，從而，原告執與系爭土地83年間（即系爭土地山坡地土地可利用限度查定及補註使用地類別時）現況不符之臺北縣淡水鎮山子頂27號建物登記謄本、建物使用執照存根及建物測量成果圖稱系爭土地於83年間相關主管機關辦理山坡地土地可利用限度查定及補註使用地類別時，仍存有合法建物云云，自有不足。至於原告所提之建物照片姑不論其上無拍攝日期之記載，究為何時拍攝已有不明，且各該照片分為建物之一部，亦無從據以核算建物面積、確認其坐落之土地及建物是否合法興建，尚不足執以為對原告有利之認定。綜上，原告就位於山坡地保育區之系爭土地，既未能證明該地於相關主管機關辦理山坡地土地可利用限度查定及補註使用地類別之83年間系爭土地現況為全部建築使用及其上存立之建物係69年使字第1163號使用執照表彰之合法建物；另依81年12月3 日土地複丈成果圖所示，系爭土地（面積582 平方公尺）使用面積僅236 平方公尺（其中供作建物使用之面積僅151 平方公尺），其餘部分之使用現況亦屬不明，則依編定各種使用地作業須知第9 條㈡說明1、編定原則表「山坡地保育區」欄備註（附本院卷第235頁）、說明8 ⑷、說明2 ⑶、說明3 、說明10及同作業須知第12條規定，系爭土地自應經被告實地查訪使用現況情形始能為使用地之編定，原告主張被告應依編定各種使用地作業須知第9 條㈡規定系爭土地將逕行編定為「丙種建築用地」，要難憑採。
３、再查，本件系爭土地經被告於96年6 月1 日現場勘查結果，現況為新建鐵皮屋一棟，外部由防水布所包覆（96年6月1 日會勘紀錄暨現場照片附原處分卷36-46 頁參照），顯與69年使字第1163號使用執照所表彰之原臺北縣淡水鎮山子頂27號加強磚造建物不具同一性。而原告就此復致函被告稱：「…因建物構造不良為海砂屋，加以年久失修不斷坍塌，僅剩斷垣殘壁。遂以彩色鐵板全面覆蓋，以避免發生危險。三、貴局於96.6.1派員勘察無法拍照存證；本人即僱工拆除被覆之彩色鋼板；未料6 月7 日起連續數日豪雨，剩餘之樓板牆面全部崩塌，為恐造成更大之公共危險不得不全部拆除清理完畢。…」（96年6 月20日函附原處分卷第47頁參照），另臺北縣淡水地政事所於96年7 月
24 日 亦檢具系爭土地使用面積測量複丈成果圖函覆被告稱系爭土地上建物已於94年7 月7 日拆除完畢，現為空地等語無訛（原處分卷第20、22頁北縣淡地測字第0960008795號函、地籍圖謄本參照），而山坡地保育區之編定旨在保育而非開發（山坡地保育利用條例第5 條、第6 條參照），其使用地編定自應斟酌衡量得否確保有秩序的城鄉發展及符合社會正義的土地利用，亦即就經濟發展與環境永續發展間之利益予以衡量，從而，本件系爭土地既經被告實地查訪使用情形為空地，未供建築使用，原告所稱之建物復先後經其於94年間聲請法院強制執行拆除、或於96年間自行雇工拆除完畢，則本件前因建物存在之經濟發展已不復為考慮因素，環境永續利用於本件即應為主要考量，從而，原處分以系爭土地無合法建物存在，不符更正編定規定要件為由，否准原告將系爭土地由山坡地保育區農牧用地土地變更（正）編定為同區丙種建築用地之申請，於法並無不合，且無悖憲法第15條、司法院釋字第440 號解釋意旨、平等及比例原則。至於內政部88年12月13日函（合法建物因震災毀損者，附原處分卷第13、14頁參照）內容二釋示之基礎事實與本件不同，尚難執以為有利於原告之認定，併此敘明。
八、綜上所述，原處分認事用法並無違誤；訴願決定遞予維持，亦無不合，原告起訴請求判決如訴之聲明所示，為無理由，應予駁回。
九、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊、防禦方法及所提證據資料，經核與判決之結果不生影響，無庸逐一論述，併予敘明。
十、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1 項前段之規定，判決如主文。
中 華 民 國 98 年 2 月 26 日
臺北高等行政法院第五庭
審判長法 官 王碧芳
法 官 蕭惠芳法 官 周玫芳上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 98 年 2 月 26 日
書記官 何閣梅