臺北高等行政法院判決
97年度訴字第2051號原 告 甲○○
乙○○丙○○丁○○
戊 ○己○○庚○○
辛 ○壬○○癸○○子○○丑○○寅○○卯○○辰○○巳○○午○○未○○共 同訴訟代理人 駱怡雯律師
林敏澤律師林琇君律師被 告 國防部代 表 人 申○○部長）住同訴訟代理人 徐克銘律師複 代理人 楊宛瑜律師
劉凡聖律師上列當事人間因有關眷舍事務事件，原告不服行政院中華民國97年6 月30日院臺訴字第0970086985號、97年6 月13日院臺訴字第0970086379號、97年6 月30日院臺訴字第0970086964號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：㈠高雄巿崇實新村、明建新村為國軍老舊眷村，被告於民國（
下同）92年12月5 日依當時之國軍老舊眷村改建條例（下稱眷改條例）及國軍老舊眷村改建條例施行細則等規定，舉辦高雄市自治新村改（遷）建認證說明會及備具高雄巿自治新村改建基地改（遷）建第一階段（認證）說明書（下稱說明書），該說明書適用範圍包括崇實新村、明建新村，如原眷戶同意改建者，應於說明會後3 個月內，填具高雄巿自治新村改建基地原眷戶改建申請書，並經法院或民間公證人認證，若因法定或不可抗力事由暫無法申辦者，應於法定期間內以書面完成報備，准於該事由消滅後補行辦理，逾期視為不同意改建。原告甲○○、乙○○、丙○○、丁○○、戊○、己○○、庚○○、辛○、壬○○、癸○○、子○○等（下稱原告甲○○等11人）及原告丑○○、寅○○、卯○○之被繼承人鍾鄭密為崇實新村原眷戶，均未依限完成改（遷）建申請書之認證，明建新村原眷戶辰○○則聲明不配合改建。因崇實新村、明建新村原眷戶同意改建之比例已各達96年1 月24日修正前眷改條例第22條所規定之四分之三，被告即依同條例第22條規定，以96年12月6 日昌易字第0960023861號函（下稱原處分㈠）註銷原告甲○○等11人及訴外人鍾鄭密之崇實新村眷舍居住憑證及原眷戶權益，並註銷原告辰○○之明建新村原眷舍居住憑證及原眷戶權益。原告甲○○等11人及訴外人鍾鄭密、原告辰○○不服，提起訴願，訴願中訴外人鍾鄭密死亡，訴願遭駁回後，原告甲○○等11人及原告丑○○、寅○○、卯○○遂提起本件行政訴訟。
㈡訴外人譚周雲英、鄭鳳信及原告午○○係高雄市崇實新村原
眷戶，就該新村改建之事，於93年2 、3 月間填具「高雄市自治新村改建基地原眷戶改（遷）建申請書」（下稱改建申請書），並經公證，復於94年5 、6 月間以書面表示註銷原經公證之改建申請書。嗣原告巳○○及未○○分別於94年12月16日、96年3 月16日聲明承受譚周雲英君及鄭鳳信君之原眷戶權益。被告以原告午○○、巳○○及未○○不同意改建，且明建新村同意改建原眷戶比例已達96年1 月24日修正前眷改條例第22條所規定之四分之三，依眷改條例第22條規定，以97年3 月10日國政眷服字第09 70002702 號函（下稱原處分㈡）註銷其等崇實新村原眷戶居住憑證及原眷戶權益。
原告午○○、巳○○及未○○不服，提起訴願遭駁回後，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：
⒈原告甲○○、乙○○、丙○○、丁○○、戊○、己○○、
庚○○、辛○、壬○○、癸○○、子○○、丑○○、寅○○及卯○○部分：
⑴行政院中華民國97年6 月30日院臺訴字第0970086985號訴願決定及原處分㈠關於上開各該原告部分均撤銷。
⑵訴訟費用由被告負擔。
⒉原告辰○○部分：
⑴行政院中華民國97年6 月13日院臺訴字第0970086379號訴願決定及原處分㈠關於原告部分均撤銷。
⑵訴訟費用由被告負擔。
⒊原告巳○○、午○○及未○○部分：
⑴行政院中華民國97年6 月30日院臺訴字第0970086964號訴願決定及原處分㈡關於上開各該原告部分均撤銷。
⑵訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：㈠原告主張：
⒈按眷改條例第2 條第1 項、第22條規定及同條例施行細則
第20條第1 項規定，被告註銷不同意改建的原眷戶之憑證與權益，取決於被告合法認定同意改建之眷戶比例，而認定之合法則取於合法之公告與認證程序，有基於此，被告國防部於認定原眷戶為不同意改建眷戶而依據眷改條例第22條註銷眷籍時，應以原眷戶具備：1.居住於經規劃改建之眷村；2.經主管機關書面通知進行3 個月之認證程序；
3.眷村眷戶全體有4 分之3 以上同意改建；4.原眷戶為不同意改建眷戶；等四個要件，始得為之，且眷村改建乃階段性、持續性的行政活動，後階段行為之合法性取決於前階段行為之合法性。
⒉就如下進行於高雄市左營區「崇實新村」之眷村改建程序
以觀，相關機關所進行之程序，確有違反眷改條例與行政程序法之處。
⑴被告並未合法委任權限予國防部總政治作戰局：
①被告與國防部總政治作戰局為二個不同之行政機關，
基於使行政權限與法律責任需明確歸屬，國防部欲使國防部總政治作戰局擔當自身之職務，必須依據行政程序法第15條第1 項規定「委任」其權限，始屬適法。且依據行政程序法第15條第1 及2項 之規定，僅有「權限委任」與「權限委託」兩種情形。惟眷改條例施行細則第20條第1 項並無授權主管機關可將認證期限書面通知之法定權限移轉予其他機關行使。被告主張以被告89年5 月19日國防部（89）祥址字第05728號令，授權所屬各機關辦理眷改條例內原眷戶法定說明事宜，則國防部總政治作戰局以92年11 月25 日以勁勢字第0920014643號公告召開說明會，並於公告中載明責由原眷戶於說明會後3 個月內繳交申請書至列管單位，洵屬依據該「令」之合法行為云云，顯然無視於行政程序法第11條、第15條第1及2項之規定。
②若被告89年5 月19日國防部（89）祥址字第05728 號
令係被告授權國防部總政治作戰局，行使眷改條例暨其施行細則所定主管機關之認證期限書面通知權限，則依據行政程序法第174 條之1 規定應於92年1月1日失效，則國防部總政治作戰局92年11月25日勁勢字第0920014643號公告，即屬無法律依據。且被告89年5月19日（八九）祥祉字第05728 號令意旨，僅授權國防部總政治作戰局進行「說明會之公告作業」，並未授權其進行眷改條例施行細則所定以書面通知命原眷戶於3 個月之法定期限內提出改建同意之權限。故被告不得以國防部總政治作戰局92年11月25日勁勢字第0920014643號公告召開說明會命要求眷戶提出申請書，主張已依據眷改條例施行細則第20條第1 項踐行通知程序。
③國防部總政治作戰局既為被告之下級機關，則被告縱
有將認證程序進行之權限授權予國防部總政治作戰局行使，仍應以權限委任方式為之。最高行政法院93年
9 月23日93年度判字第1214號判決亦將委任解釋為上級機關對下級機關之授權，並明確指出，因涉及權限變更，委任必須有法令依據始可為之。根據行政程序法第15條第1 及3 項之規定，委任必須遵守「依法規」、「將委任之事項及法規依據公告」及「刊登政府公報或新聞紙」等三項要件。（參見歷來最高行政法院判決：最高行政法院92年1 月23日92年度判字第76號判決、鈞院92年5 月20日91年度訴字第1686號判決）。今國防部總政治作戰局並未有被告依據權限委任方式之授權，即自立於眷改條例主管機關之地位以92年11月25日勁勢字第0920014643號公告進行眷改條例施行細則第20條第1 項之認證程序，該認證程序之進行已於法未合。縱該令發布於行政程序法施行之前，不踐行「公告」與「刊登公報或新聞紙」之程序，但仍須「依法規」為之。惟該令並未表明其法規依據，行為時國防部組織法、眷村改建相關法規亦均未對此規範，故被告僅以命令「授權」其下級機關國防部總政治作戰局辦理眷村改建程序中公告權限，即屬違法甚明。
④而行政程序法第19條所定之行政協助，為臨時性、輔
助性的行為，被請求機關並不因此代理請求機關，管轄權限亦未因職務協助而有變更，且必須因請求機關之「請求」而發生，因此如請求機關與受請求機關已有指揮、隸屬關係，上級機關可直接指揮下級機關，要求提供前者所需要的行為，無庸「請求」，自不構成職務協助（參見，陳敏，行政法總論，第四版，頁
893 ）。被告以被告89年5 月19日（八九）祥祉字第05728 號令「授權」國防部總政治作戰局辦理，即已不符合前述行政協助之要件，蓋依據該號令之內容，至少已使老舊眷村改建之部分管轄權限移轉至國防部總政治作戰局。在本件改建程序的公告與收集眷戶改建意見作業上，國防部總政治作戰局亦以自己名義為之，益可證明權限移轉之事實。況且，被告與國防部總政治作戰局間具有上下隸屬指揮關係，被告原可基於指揮關係命令國防部總政治作戰局提供相關行為，則無成立行政協助之餘地。被告卻辯稱「屬被告之所屬下級機關提供眷村改建事項之協助，應無礙於被告確係基於主管機關之地位辦理眷村改建」，顯然誤解「行政協助」之規範意義。且行政協助亦不發生權限移轉的效果。又國防部總政治作戰局雖為被告之下級機關，但仍為具有自身職掌權限與單獨法定地位之行政機關（參見國防部總政治作戰局組織條例第3 條），二者均為公法人行使公權力、執行職務時之機關或手足，並無獨立之法人格而不能相互代理，故民事代理法理不適用於行政機關之間。
⑤原告等人並非共和新村之眷戶，被告指稱原告等人為
共和新村之眷戶，令原告甚為疑惑。高雄市「自治新村改建基地」改（遷）建第1 階段（認證）說明書並未記載被告為製發該說明書之機關，且高雄市「自治新村改建基地」原眷戶改（遷）建申請書之文末雖有「此致國防部」之記載，惟國防部總政治作戰局92年11月25日勁勢字第092001464 號公告卻要求眷戶於填載後向公告所示之「列管單位」提出，而非向被告提出，則依據非主管機關之國防部總政治作戰局92年11月25日勁勢字第092001464 號公告向「列管單位」提出同意改建之認證申請書之效果應無發生同意改建之意願選擇效力。若以原眷戶改（遷）建申請書之文末有「此致國防部」記載，即認定認證程序由被告所為，則是否凡於文末有「此致國防部」記載之文書均屬國防部所進行之程序。
⑥被告依據最高行政法院91年度裁字第107 號裁定，主
張「國防部總政治作戰局92年11月25日勁勢字第0920014643號公告僅屬事實通知，並未因該公告之作成即發生法律上之效果」云云，則原眷戶並無依該公告之期限限制提出申請書之義務。鈞院95年度訴字第0317
4 號眷舍事件95年5 月3 日之準備程序中，被告國防部就相同性質與內容之「屏東縣『共和新村改建基地』改（遷）建第1 階段（認證）說明書」已稱「是否為國防部所作成並不清楚」，且亦已陳明「縱始為國防部所作成，亦不當然對外產生特定之法律效果」，顯見被告認定縱然改（遷）建第1 階段（認證）說明書為國防部所作成，亦不發生對外發生之法律效果。既國防部總政治作戰局92年11月25日勁勢字第092001
464 號公告與說明書均不具法律規制效力，則原告未依此提出認證申請書，被告即不得以此認定原告為不同意改建眷戶，而為本件之註銷處分。上揭公告既然僅據事實通知性質，則就被告立於主管機關之地位以書面通知命原眷戶於3 個月之法定期限內提出改建同意之事實，即應負舉證責任。
⑵被告並未以主管機關地位對於高雄市左營區「崇實新村」及「明德新村」進行眷改條例所定之改建認證程序：
按眷改條例第2 條第1 項及眷改條例施行細則第20條之規定，國軍老舊眷村改建之主管機關既為國防部（即被告），則認證程序中對於原眷戶之書面通知，亦須由為主管機關之被告為之，始得認為認證程序已然開啟。惟查，綜觀前揭所述之認證程序，認證程序之公告與說明會之舉辦，均係由國防部總政治作戰局、海軍後勤司令部及海軍陸戰隊指揮部進行，被告從未立於主管機關之地位對於高雄市左營區「崇實新村」及「明德新村」發布或送達任何眷村改建之決定，則前揭由國防部總政治作戰局所進行之認證程序，即屬不合眷改條例所定要件之認證程序甚明。就被告所屬相關機關於高雄市明建新村所進行有關眷村改建程序之過程，業經鈞院以94年度訴字第4136號判決後附附表予以確認在案。依此過程以觀，被告亦從未立於眷改條例之主管機關地位對於高雄市明建新村進行改建程序甚明。被告不得以此不合法之認證程序結果，對於原眷戶作成註銷眷籍之處分。被告未立於主管機關之地位進行認證程序，卻於93年2 月23日責由高雄市崇實新村自治會繕發通知單，僅通知於第
1 階段提出改建同意之眷戶進行第2 階段之改建認證程序，且漏未通知原告等未於第1 階段提出國防部總政治作戰局所散發之制式認證申請書之人，進行第2 階段之改建認證程序，此不作為已有違法與不當。
⑶本案行政處分所依據之原眷戶辦理眷村改建與否意願之
認證行為，屬行政處分前作成前之處置程序或事實行為，得於當事人對行政處分表示不服時，由鈞院一併審查其合法性：
①按行為時（即96年1 月3 日）眷改條例修正前第21條
之1 、第22條條文，亦為本案爭議、行為時應行準據之法律。由是可知，眷村是否進行改建，依據眷改條例第6 條規定除由主管機關分區規劃，擬定行政計畫外，是否發動各個眷村改建程序，應取決於規劃改建眷村有同條例第21條之1 、第22條原眷戶4 分之3 以上同意改建。系爭二件行政處分引用眷改條例第22條規定註銷原告等人之眷舍居住憑證及原眷戶權益，所為憑據為高雄市崇實新村辦理原眷戶眷村改建意願「認證結果」，已經超過眷改條例前揭條文所定4 分之
3 比例，故援用同條例第22條作成。而此認證行為及過程，無非為行政處分前之程序行為或事實行為，目的在為行政處分前之資訊蒐集，而此程序行為或事實行為終究須經權責機關即主管機關核定（此項核定行為亦屬行政處分，鈞院94年度訴字第4136號判決所示見解可為參照）始生法律上效果。今被告依據附表所示各相關所屬機關之程序行為，本於認證結果依據眷改條例第22條作成註銷原眷戶眷舍居住憑證及原眷戶權益、收回房地之決定，今原告等人對於註銷處分此一實體決定依法提出訴訟程序，即可行政程序第174條本文規定，於同一程序中請求裁判機關一併審查此程序行為或事實行為之適法性甚明。
②海軍後勤司令部所為92年12月16日沛眷字第09200186
50號公告、無發文日期與文號之文宣與93年2 月23日沛眷字第0930002641號函，未經確認高雄市左營區「崇實新村」原眷戶是否有4 分之3 以上同意改建，竟於認證期間屆至前即以前揭公告張貼於崇實新村自治會之公佈欄，對外宣示「未提出認證書確認配合改建之住戶，將遭受註銷居住憑證與原眷戶權益之結果」，被告國防部之下級機關傳述不實之事實，且被告經原告等人請求卻仍拒絕提供正確資訊予原告等人，未經給予原告等人正確訊息供原告等人作成妥適之判斷，即以原告等人為不同意改建眷戶註銷原告等人之居住憑證與原眷戶權益；再者，原告等人除已提出第1階段認證申請書之原告巳○○、午○○與未○○等3位外，均有收受海軍後勤司令部93年3 月2 日沛眷字第0930003201號函之送達，海軍後勤司令部竟於公告所定認證期限屆至前，未經統計申請書之確實數量經被告國防部核定，即對原告等人宣示「崇實新村」原眷戶同意改建人數已達4 分之3 ，被告顯傳述不實之事實，鈞院應依行政程序法第174 條規定審查上開函文。
③原告等人曾以93年2 月6 日連署陳情書就改建程序之
進行與說明書內容中有違反法令之處，請求被告對於原眷戶進行說明，又以93年4 月5 日存證信函送達原告等人簽具之「高雄市『自治新村改建基地』原眷戶改( 遷) 建意願聲明書」予被告，要求被告國防部就原告等人之聲請作成核定，嗣又再以96年3 月30日律師函以海軍陸戰隊指揮部96年2 月26日瀚工字第0960001529號函對於原告等人之命令已涉被告主管權責，請求被告釋明，又因被告一再拒絕提供正確資訊予原告等人，原告等人即再次於96年11月13日以申請書，請求被告確認高雄市崇實新村之認證人述是否已達4分之3 ，均未見被告立於主管機關之權責提供正確資訊予原告等人。被告未經給予原告等人正確訊息供原告等人作成妥適之判斷，即以原告等人為不同意改建眷戶註銷原告等人之居住憑證與原眷戶權益，顯然已違背行政程序法第9 條所定之有利不利一律注意之行政法大原則。
⑷國防部總政治作戰局92年11月25日勁勢字第092001464
號公告，已違反眷改條例第2 條與施行細則第20條之規定：
①按眷改條例第2 條第1 項及同條例施行細則第20條規
定，高雄市崇實新村業於92年4 月進行原眷戶眷舍重建意願調查暨眷戶改建意願調查程序，並經海軍後勤司令部以92年5 月9 日沛眷字第0920006881號函向國防部海軍總司令部呈報改建意願調查結果，確認高雄市「崇實新村」改建意願未達4 分之3 （75% ），則高雄市崇實新村自應依法列為不辦理改建新村甚明。國防部總政治作戰局無視於92年4 月之改建意願調查結果，違反眷改條例例施行細則第20條第2 項之規定違法對於高雄市崇實新村進行改建認證程序，經由此違法程序所得之改建認證結果，不得作為被告推動改建程序之依據。
②眷改條例所定之主管機關為國防部，眷改條例施行細
則第20條第1 項亦明定改建認證程序之進行須由國防部以書面通知起算3 個月之認證程序。今於國防部總政治作戰局於92年11月間開啟認證程序前或後，被告從未以任何之書面通知或公告告知住戶3 個月認證程序之起算，則國防部總政治作戰局於92年11月間開啟之認證程序顯然不符眷改條例之規定，經由此違法程序所得之改建認證結果，不得作為被告推動改建程序之依據。
⑸國防部總政治作戰局92年11月25日勁勢字第0920014643號公告為無效之「一般處分」﹕
國防部總政治作戰局92年11月25日勁勢字第0920014643號公告之目的，不僅在宣示舉辦改建第1 階段說明會，且依其「公告事項二、」意旨可知，並非僅說明行政機關處理事務的狀態或階段，而是形式上具有法律拘束力的公告。因為公告的對象為「崇實新村」及「明德新村」等之全體眷戶，全體眷戶在公告所揭示的期間內僅得表示是否同意改建且辦理認證、送件，如不辦理認證、送件，將視為不同意改建而必須面對後續依眷改條例發生之法律效果。故此項公告外觀上便為行政機關就眷改認證事項對於「崇實新村」及「明德新村」原眷戶（得以一般性特徵確定其範圍），所作成直接發生法律效果之公權力行為，構成行政程序法第92條第2 項前段之「一般處分」。今被告並未合法委任，則國防部總政治作戰局自無權限作成92年11月25日勁勢字第0920014643號公告，依行政程序法第111 條第6 、7 款規定，具有「欠缺事務管轄權限」之「重大明顯」瑕疵，無效。又行政程序法第110 條第4 項規定，該公告所形成之公法上權利義務關係亦屬自始無效，而應回復至未為公告之前的狀態。故在公告後所為認證程序以及贊成眷改比例之核定，均因前階段的公告為無效而屬違法，則根據此等違法認證程序所得之認證結論作成之註銷處分，自屬違法。
⑹「高雄市『自治新村改建基地』改（遷）建第1 階段（
認證）說明書」與「高雄市『自治新村改建基地』原眷戶改（遷）建申請書」均未載明說明機關為何，以及說明資料由何機關製發，致原眷戶無法知悉進行認證程序之機關為何：
依「高雄市『自治新村改建基地』改（遷）建第1 階段（認證）說明書」記載意旨，該等書面均未載明說明資料由何機關繕寫。「高雄市『自治新村改建基地』原眷戶改（遷）建申請書」上亦無被告或其他機關之關防，無法得知制定該改（遷）建申請書格式之機關為何，實令原眷戶無法知悉進行認證程序之機關為何。而高雄市崇實新村之眷戶所取得之說明書與認證書均為自治會所散發，致原眷戶因而不敢任意提出申請書。今既無證據認定「高雄市『自治新村改建基地』改（遷）建第1 階段（認證）說明書」與「高雄市『自治新村改建基地』原眷戶改（遷）建申請書」為國防部依據眷改條例之發佈之文件，高雄市崇實新村之眷戶實無提出填載申請書之法定義務，則被告不得以申請書之提出與否作為被告推動改建程序之依據。
⑺海軍後勤司令部以92年12月16日沛眷字第0920018650號
公告、無發文日期與文號之文宣、93年2 月23日沛眷字第0930002641號函與93年3 月2 日沛眷字第0930003201號函宣示「未提出認證書確認配合改建之住戶，將遭受註銷居住憑證與原眷戶權益之結果」，均屬違法之行政指導，被告不得以原告未接受指導為由，做為剝奪原告居住憑證與原眷戶權益之依據：
①按行政程序法第165 條規定，行政指導本為行政機關
為補充法律所規定行政手段之不足，且為靈活處理行政事務所採之非正式手段，乃任意性之事實行為，而非行政處分或其他公權力措施。故一般通說認為，行政指導不需有法律之明文規定即可行之。次按，行政程序法第166 條規定實係因行政指導僅具有事實行為性質，不具有法律上之拘束力始然。依據眷改條例第22條規定，非所有不同意改建之眷戶，主管機關均『應』註銷其眷舍居住憑證及原眷戶權益。依據國防部總政治作戰局93 年4月20日勁勢字第0930005454號函之說明，認證程序之規劃共分為2 階段，第1 階段說明會僅在確認原眷戶意願，於達4 分之3 以上認證始進入規劃階段，並於規劃階段辦理第2 階段說明會時始會針對輔助購宅款與自備款為說明。基此可知於第
1 階段確認眷戶意願時，對於表達不同意改建之住戶上無由被告逕行認定為不同意改建眷戶之問題。
②國防部總政治作戰局對於高雄市崇實新村進行之第1
階段認證程序期間，海軍後勤司令部以92年12月16日沛眷字第0920018650 號 公告、無發文日期與文號之文宣、93年2 月23日沛眷字第0930002641號函與93年
3 月2 日沛眷字第0930003201號函宣示「未提出認證書確認配合改建之住戶，將遭受註銷居住憑證與原眷戶權益之結果」，此等行為違反上揭規定，均屬違法之行政指導。且依國防部派員於崇實新村中發放予各眷戶以「當前政策方向暨重大議題說明」為標題之文宣內容，洋洋灑灑的告知眷戶如居住之眷村同意者未達4 分之3 ，將受到種種不利之權益喪失之效果。且眷改條例廢止與否，非被告所可單方決定，竟將眷改條例之廢止作為「當前政策方向暨重大議題說明」，顯然有企圖告知眷戶同意改建未達4 分之3 ，則將喪失眷改條例保障之義涵，凡此種種不利告知的行政指導，實屬違法行政指導，並致原處分違法應予撤銷。⑻海軍陸戰隊指揮部96年2 月26日瀚工字第0960001529號
函敘明依據海軍司令部令之要求而命令原告陳述意見，此行為已有違於行政程序法第102 條之規定。今原告對於被告有無進行法定認證程序一事已多次以書函表達疑慮，再者，同意改建之原眷戶戶數是否超過4 分之3 ，並非原告所得知悉，故本件原處分作成所依據之事實當並非原告於客觀上得予以明白確認，今被告未以書面通知令原告等人有陳述意見之機會，已於法有違。
⑼第1階段與第2階段之說明書均未合法送達於原告：
①第1 階段（認證）說明書為被告寄發予原眷戶之書面
通知，無法依據公文程式條例認作為係屬被告國防部所為之公文書件，被告迄今仍無法提出有寄達書面之第1 階段（認證）說明書予原告之證據，且其所附之空白格式認證申請書，縱有「此致國防部」之記載，惟該書面之記載意旨亦未符合民事訴訟法第355 條與公文程式條例第3 條之規定，故該認證說明書及申請書實不足作為認定被告所屬軍種單位所為行為符合眷改條例第2 條與眷改條例施行細則第20條第1 項規定。而被告並未主張有寄達之第2 階段（規劃草案）說明書予原告，且未記載資料之出處，僅說明書列管單位，而係以何種程序寄發或散發予崇實新村住戶，從未見被告予以說明，實難單憑說明書之提出即證明原告等人均有收受通知。故第2 階段（規劃草案）說明書亦不足作為認定被告所屬軍種單位所為行為，符合眷改條例第2 條與眷改條例施行細則第20條第1 項規定。且被告所提之簽到名冊是否即為92年12月4 （5）日說明會之簽到簿，由其記載意旨實無法得知。再者，簽到名冊既為92年12月4 （5 ）日說明會之簽到簿，即無法證明原告等人於均於92年12月4 （5 ）日有收受被告送達之第1 階段（認證）說明書。故簽到名冊實不足作為認定被告所屬軍種單位所為行為符合眷改條例第2 條與眷改條例施行細則第20條第1 項規定之依據。而被告既自承未到場之原眷戶係由「各鄰鄰長親自發送」，即表示被告未依眷改條例規定為書面通知之送達。
②且高雄市左營區「崇實新村」、「明德新村」所進行
之認證程序，共有三次，第1 次為國防部總政治作戰局於92年11月25日勁勢字第092001464 號公告所公告召開之第1 階段認證說明會，原告等均未曾收受上開公告與認證說明書之送達，而係經由其他住戶得知，原告中亦僅有甲○○、鍾鄭密（即丑○○、寅○○及卯○○之被繼承人）、乙○○、己○○、庚○○、辛○、壬○○與子○○有參與該次說明會。第2 次為不知名單位所散發之「高雄市自治新村改建基地第2 階段( 規劃草案) 說明書」，及第三次則為以被告國防部97年10月31日國政眷服字第0970014198號公告所進行之改（遷）建選項變更說明會，原告等均未曾收受任何召開說明會之通知與說明書。
③依行政程序法第6 條及第10條之規定，行政機關為裁
量時仍須受平等原則之拘束，於本件被告既需依眷改條例第20條第3 項規定提供資訊予改建眷村之各眷戶，何以部分提供，部分不提供，均無合理的差別待遇之正當理由，況系爭資訊之內容，包括「原眷戶可獲之輔助購宅款及自備款負擔金額及同意改建認證條件之變更」等資訊，均屬於影響原告等眷戶同意與否之重要資訊，影響眷戶權益甚鉅，依此觀之，則被告所進行之認證程序既已顯有違反平等原則之瑕疵，自不得逕以前述眷改條例第22條之規定，註銷原告等之原眷戶之居住憑證及原眷戶權益，否則即有裁量濫用之違法。
⑽依據被告「原眷戶領取輔助購宅款購置國（眷）宅作業
流程圖」之規範，國軍老舊眷村改建作業流程應由軍種單位於清查原眷戶眷數後，以村為單位辦理眷戶意願調查，並經達4 分之3 以上同意改建後再由國防部核定後交軍種單位辦理眷戶說明會及法院認證程序。惟：
①國防部總政治作戰局92年11月25日勁勢字第09200146
4 號公告中，先明文宣示逾期未繳交經公證人認證之申請書之原眷戶，將視為不同意改建眷戶，惟於92年12月4 （5 ）日召開之說明會中以說明書向原眷戶說明，於說明書中復又於「二、目的（二）」中載明說明會召開目的在於「為確認各眷村原眷戶達4 分之3以上完成法院認證同意改建，並統計住宅坪型需求戶數，以作為改建基地住宅戶數規劃之參考」，說明此認證申請程序僅為調查性質，眷戶可自由表達或不表達對「自治新村基地改（遷）建」案之意願，卻又於「四、改（遷）建意願」中載明於其未提出者即視為不同意改建，於認證申請人數達全村4 分之3 ，即可對於不同意改建作成註銷眷籍之處分，國防部總政治作戰局違背被告發布之國軍老舊眷村改建作業流程規範，混淆「改建意願調查程序」與「辦理眷戶說明會及法院認證程序」二程序進行認證程序，被告未查及此程序之違法情事即對於依據眷改條例第22條與眷改條例施行細則第20條規定表達因自治新村基地改（遷）建案有內容與程序違法事實而有不同意改建意願之原告作成註銷居住權及原眷戶權益之決定，有違於行政自我拘束原則，被告所為註銷處分自難謂為合法。②海軍第一軍區司令部於92年2 月5 日對於高雄市左營
區「崇實新村」進行眷村眷籍清查程序，復於92年4月進行眷戶改建意願調查。經此調查程序，高雄市左營區「崇實新村」僅有73.5％之眷戶同意改建，未達
4 分之3 以上，此調查結果亦經被告國防部以海軍後勤司令部以證據三所示函文呈報於國防部海軍總司令部，則依據「原眷戶領取輔助購宅款購置國（眷）宅作業流程圖」之規範，被告不得對於高雄市左營區「崇實新村」辦理眷戶說明會及法院認證程序甚明。今被告竟刻意忽視其已發布之國軍老舊眷村改建作業流程規範，而於本件訴訟中抗辯「意願調查程序僅為非正式程序，不足作為認定改建與否之依據」，有違於行政自我拘束原則。
③原告等人於本件對於崇實新村之改建認證程序進行之
初，以迄國防部總政治作戰局於92年召開第1 階段認證說明會後，多次對於認證程序之進行與認證說明書之資料內容向被告國防部提出質疑，經被告主辦眷改業務之眷服處綜合企劃課課長於93年2 月12日出席「崇實新村說明會」，並向崇實新村住戶說明「認證申請書上未告知眷戶補助購宅款之計算方式與數額確實粗糙，未依眷改條例20條所規定各事項，盡告知責任」云云，並且向崇實新村住戶宣示自88年、89年起，將以三階段認證程序辦理眷村改建並確認眷戶之改建認證意願，第1 階段為改建意願選擇調查；第2 階段為改建選項認證；第3 階段為細部規劃選項。基於被告眷服處綜合企劃課課長於93年2 月12日出席「崇實新村說明會」對於眷戶所為之說明，已可確認「意願調查程序」為辦理眷村改建並確認眷戶之改建認證意願之第1 階段程序，其法律效果即為獲取眷戶同意參加眷村改建的基礎意願，再以此基礎意願進行第2 階段與第3 階段的財務規劃跟建築規劃。由此可知，須經第1 階段確認改建認證意願超過法定人數後，始進行第2 階段之財務規劃並責由眷戶進行法院認證程序。基此亦可證明被告辯稱「92年對於高雄市左營區『崇實新村』所為之意願調查程序僅為非正式程序，不足作為認定改建與否之依據」，亦已與被告向崇實新村眷戶所宣導之辦理眷村改建程序有所不符與矛盾。⒊訴願決定完全引據被告之訴願答辯理由，作為訴願決定之
依據，卻未具體認定國防部答辯之理由所依憑之證據是否適當，已致訴願程序完全喪失行政機關自我審查與第1 次權利救濟之功能：
按訴願法第67條第1 項前段規定，基於訴願程序具有行政機關自我審查與第1 次權利救濟之功能，就與原處分之作成有關之事實之認定，應由受理訴願機關就與行政處分作成之事實有關之證據，為實質之調查。被告於認定原眷戶為不同意改建眷戶而依據眷改條例第22條註銷眷籍時，應以原眷戶具備：1.居住於經規劃改建之眷村、2.經主管機關書面通知進行3 個月之認證程序、3.眷村眷戶全體有4分之3 以上同意改建，及4.原眷戶為不同意改建眷戶等四個要件，始得為之，且眷村改建乃階段性、持續性的行政活動，後階段行為之合法性取決於前階段行為之合法性。
惟查，遍觀訴願決定內容，僅以原告等人未於公告期間提出認證書，即認定被告所為之註銷眷籍處分為合法，未具體審查眷改條例所定之階段性要件具備與否，已致訴願程序完全喪失行政機關自我審查與第1 次權利救濟之功能。
⒋系爭眷舍未符合眷改條例所規定之改建要件：
⑴系爭眷舍並非眷改條例所定之「國軍老舊眷村」：
①按眷改條例第3 條第1 項明文規定，興建完成於69年
12月31日以前，並符合該項各款所定情形之軍眷住宅，始屬眷改條例所定必須進行改建程序之「國軍老舊眷村」。司法院釋字第485 號解釋理由書業已明白闡釋，眷村是否為老舊而有改建之必要，應依眷舍之實際狀況並配合社區更新之需要而為決定，不得僅以眷村興建完成之日期為概括之認定，以免浪費國家資源。如認定被告核定就高雄市崇實新村辦理改建之相關事宜，則被告即應就高雄市崇實新村符合眷改條例第
3 條第1 項所稱之國軍老舊眷村有改建必要，負舉證責任，否則即難謂為合法與妥適。被告主張「被告於公告改（遷）建第1 階段說明書通知高雄市崇實新村與明建新村原眷戶辦理改建之相關事宜」云云，除未曾提出以被告為發文單位之公文外，就系爭眷村為眷改條例第3 條第1 項規定之國軍老舊眷舍而有改建必要，從未曾提出說明，難謂已盡舉證責任。
②依行為時眷改條例第3 條之規定限於69年12月31日以
前興建完成之軍眷住宅，於本件原處分中，原告等人所居住之住宅多係於69年12月31日後經由國防部核准後再重新整建，且均係由國防部核准「原地拆除改建」後「自費重新建造」者，目前房屋現況均屬良好，根本不符合國軍老舊眷村條例第3 條所稱之「老舊眷村」，而無改建之必要，況除原告等眷戶外尚有同村多名眷戶之房屋於77年至78年間自費改建，屋況均屬良好並無改建之必要。另據釋字185 號解釋之意旨，司法院釋字有拘束全國各機關之效力，故被告於處理眷村改建事宜時，均應依照司法院釋字之意旨為之。被告竟違背眷改條例第3 條之規定及釋字485 號解釋意旨，仍執意進行改建「非老舊眷村」，並依此為據，註銷原告等人之「居住權」及「原眷戶權益」，則原處分自屬違法應予撤銷。另據被告所提出之「崇實新村眷舍管理表」冊，系爭房屋於眷戶自費改建前係屬日據時代遺留之木造房屋，目前房屋之現況係經由原告等自費出資改建後始為如今水泥磚造房屋之現況，基此，除被告是否為「系爭眷舍所有權人」或「列管單位」顯有疑義外？又被告主張依法具有權限以處分命原告等「繳還系爭眷舍」一事，法令依據何在？則更令人不解。
⑵自治新村改建案將明德新村與建業新村二不同眷村合併辦理認證，自始即有違反眷改條例及平等原則之違法：
①主管機關辦理國軍老舊眷村改建，應依眷改條例第6
條規定之法定條件著手規劃，受眷改條例之拘束，不得恣意裁量，規劃、整合各不同眷村併同改建。然明德、建業（又可區別為南建業、北建業）二不同眷村，自始係配住予不同階級官兵，於配住對象及作業程序上，明德新村為將官所配住，須有總部層級核發居住憑證或公文書；北建業新村配上校軍官、南建業新村則配尉級以下官士兵居住，均只需軍區層級即可核發，顯見二者配住對象及管理層級均有不同。因此，系爭眷村所配住之房舍既依配住官兵身分而有不同安排，並依身分之不同所為合理之差別待遇。復以明德新村原眷戶對住家環境多所重視，居住其中之原眷戶細心維護整理，顯然欠缺改建之必要性。明德、建業新村兩者（甚至又可將建業新村區分為南、北建業，因此嚴格而言，應為「三者」）條件並不相近，即不得列為條件相近眷村而共同規劃改建。
②高雄市左營區之「明德新村」與「建業新村」，確屬
不同之二個獨立眷村，被告將之合併而統稱為「明建新村」進行眷改條例之改建程序，已然違反眷改條例第6 條之規定。明德新村、建業新村兩村自47年即定名為各自獨立眷村，根本沒有60年後國防部政戰局因應眷村改建而恣意製造的「左營明建新村」一址。且依眷村住戶門牌及住戶身份證，可看出「明德新村」、「建業新村」分屬兩個不同獨立眷村，並無「明建新村」。基於69年7 月20日國防部（69）正歸字第11
583 號函，對眷區「自治會」會址設施管理規定，自治會有與鄰村合併之規定，故合併只是軍方管理機構合併的權宜措施，並不是兩個眷村的合併，也未否定兩個眷村分別獨立存在的事實。被告國防部將「明德」與「建業」兩眷村合併為「明建新村」，對眷戶眷改權益確實造成影響。改建眷戶在改建中最大利益就是可獲得「購宅輔助款」。眷村總土地的大小、位置、（影響公告土地現值高低）住舍占地大小，直接決定眷戶輔助購宅款的多寡。國防部總政治作戰局推行之眷改程序，有意將明德新村、建業新村兩個條件相差懸殊之眷村，恣意合併為明建一村，據以表決改建意願認證，明德新村地大境優，且僅有50戶之原眷戶，在兩村總數505 戶中只占不及百分之十，因此明德新村50戶住戶之眷改權益實已遭侵害。
③明德、建業二新村多年來各有其眷村牌坊及門牌地址
，不僅止於行政區劃上分為明德里、建業里，一直以來相關機關亦區別二眷村分別稱呼，並為公文送達，此有海軍總司令部配住令、海軍左高區眷村居住證、海軍眷舍居住憑證、高雄市政府發給之里長服務證等文書可證，其均未將明德新村、建業新村予以混淆統稱，可見明德新村、建業新村確係二個不同眷村。因此，被告突將明德、建業新村並列為「明建新村」而併同辦理改建程序，對此影響原眷戶權益至為重大變更，主管及相關機關既未事先溝通協議，事後復未說明，居住其中之原眷戶可謂莫名所以。司法院釋字第
485 號解釋理由書更揭示，國家資源分配利用應符資源有效利用原則：凡眷舍無老舊情形，或實際尚無改建必要者，即無庸浪費資源以概括計畫認定必須辦理改建。本案主管機關國防部處理眷改事件，當應依解釋意旨為之，此觀司法院釋字第185號解釋文自明。
④且眷改條例第6 條之規範意旨，係在授權主管機關可
將條件相近之「各個」村採整體分區規劃集中興建住宅社區，將不同村之居民集中改遷建於同一住宅社區中，惟「各村」原眷戶戶數與改建認證意願人數，即應依據眷改條例第21條之1 及第22條之規定予以認定與計算。眷改條例第6 條並『未』授權主管機關可將村里編制與地理位置不同之「村」合併為一個「村」之單位，據以合併計算原眷戶戶數與改建認證意願人數甚明。國防部總政治作戰部86年5 月6 日（86）祥祉字第04302 號函意旨，該函中業已指出眷改條例第22條所指「規劃改建之眷村」係指單一之眷村。且依鈞院94年度訴字第04136 號之判決理由已可知明德與建業兩者確屬不同之二個獨立眷村，故依國防部總政治作戰部86年5 月6日 （86）祥祉字第04302 號函之意旨，在依眷改條例第22條予眷改條例施行細則第20條規定認定同意改建之原眷戶戶數時，即應將二個獨立之「明德新村」與「建業新村」，分別統計同意改建之原眷戶戶數。且兩者之原眷戶戶數於數量上有極大之差異，建業新村原眷戶451 戶高於明德新村57戶甚多，若建業新村原眷戶381 戶同意改建，則依被告將二村合併計算之見解，形同剝奪明德新村原眷戶同意改建之權利。
⑶原告等人並非「不同意改建之眷戶」：
①眷改條例第22條第1 項所謂之『不同意改建之眷戶』
，涉及事實認定問題，並非得由執行法律之行政機關以『判斷餘地』加以評價之具有「不能定義，只能描述」性質的規範概念，故對於符合此概念意義之事實認定，應受司法機關之審查，主管機關之被告不得援引判斷餘地之理論，主張對於『不同意改建之眷戶』之定義享有決定權，而要求司法機關之尊重。眷改條例第22條第1 項雖規定就經規劃改建且原眷戶有4 分之3 以上同意改建之眷村，授權主管機關得對於不同意改建之眷戶逕行註銷其眷舍居住憑證及原眷戶權益，惟何謂『不同意改建之眷戶』未設明文，形成「法律漏洞」，故於司法機關審查主管機關之處分時，即應由司法機關依據立法意旨加以補充與認定。原眷戶就改建程序所為之行為如不違反眷改條例第1 條之立法目的，即無依據眷改條例第22條第1 項認定為不同意改建眷戶之法律上理由。
②按法律之解釋與適用，應依據法律條文之規範意旨及
立法目的整體觀察而為妥適之認定。依據眷改條例第22條與施行細則第20第2 項之規範意旨，明文賦予原眷戶有表達不同意改建意願之權利，故「表達不同意改建意願之權利」與「不同意改建之眷戶」之認定，即應有所區別。今依據國防部總政治作戰局93年4 月20日勁勢字第0930005454號函回覆予原告之答覆中即明白指出，第1 階段說明會僅在確認原眷戶意願，於達4 分之3 以上認證始進入規劃階段，並於規劃階段辦理第2 階段說明會時始會針對輔助購宅款與自備款為說明。則原眷戶即可於第1 階段確認原眷戶意願之過程中，表達眷改條例第22條暨其施行細則第20條賦予之同意或不同意改建意願選擇之權利。若國防部總政治作戰局92年11月25日勁勢字第0920014643號公告開啟之認證程序確屬被告所為，原告等人於第1 階段確認原眷戶意願之過程表達不同意改建意願選擇既係依法而為，被告即不得以原告等人於第1 階段為此表達即將原告等人視為眷改條例第22條所定之不同意改建之眷戶。
③依民法第98條及第88條第1 項定有明文。而財政部曾
以85年7 月23日函釋認定「納稅義務人依遺產及贈與稅法第30條第2 項規定申請以不動產抵繳之意思表示有錯誤時，依法務部85年6 月3 日法85律決13313 號函復意見，可適用民法第88條有關意思表示錯誤撤銷之規定。」顯見公法上之意思表示，可依據民法之規定予以撤銷，此業經最高行政法院96年度判字第0022
9 號判決予以認可在案。居住於明德新村之原告「辰○○」曾書立「高雄市『自治新村』改建基地明建新村原眷戶有條件不同意眷村改建聲明書」，向民間公證人請求作成認證書後向被告提出，除此以外住於崇實新村之原告等亦曾書立「高雄市『自治新村改建基地』原眷戶改（遷）建意願聲明書」，均於該聲明書中聲明對『自治新村改建基地』改（遷）建案，依據眷改條例第22條暨其施行細則第20條規定表達不同意之表示，並敘明若崇實新村、明德新村4 分之3 以上原眷戶同意改建，則同意改建，並願選擇以左列中勾選之項目參加改（遷）建，循國防部總政治作戰局要求之程序向民間公證人請求作成認證書後向國防部提出，可知原告等人僅在依法表達法律賦予之同意或不同意改建意願選擇權利，其目的並非在反對經原眷戶達4 分之3 以上同意而規劃改建之政策決定。今原告等既依法於第1 階段規劃時期依法表達不同意改建之表示，並聲明於改建意願收集達法定要件時之改建意願選項，則原告等人當非眷改條例第22條所稱之「不同意改建眷戶」甚明。今被告未依民法第98條規定探求原告等人表示意思之真意，逕以原告等人合法權利行為之行使，作為認定原告為不同意改建戶之依據，於法有違。
④按高雄『自治新村改建基地』原眷戶改遷建申請書」
內容，並不僅止限於調查同意改建與否，尚列出改建之條件選項，其中雖有五種選項，但均係以同意改建為前提之不同條件，如選項四即附加：「同意俟基金寬裕後，檢討發給輔助購宅款云云。」顯與眷改條例第21條及施行細則第19條第1 、第4 、第5 項之規定係以「先領取輔助款後搬遷」之規定不符！被告顯係增加法律所無之限制，限縮原告等依據眷改條例享有之權益，並將同意改建者，但不同意系爭違法條件者，視為不同意改建之眷戶，依眷改條例第22條之規定，註銷原眷戶之「居住憑證」及「原眷戶權益」，此種作法明顯具不當連結情事，而有違平等原則，自構成裁量之濫用。高雄高等行政法院90年度訴字第1441號判決亦同此意旨。因此種違法附加之條件，致未能勾選適當選項或拒絕就此違法條件勾選之眷戶，本係無義務認同違法者，竟遭被告視為不同意改建之眷戶，遭被告註銷「居住憑證」及「原眷戶權益」，顯見其違法及不當。況原告等人已由辛○為代表所提出之存證信函，並於存證信函中敘明「對自治新村改建案」，表示不願參加之意願，然仍明確表示若該村同意改建眷戶已達4 分之3 以上，則原告等亦同意改建，實係已清楚表達原告等人雖同意改建，但僅係不同意主管機關國防部所附加之違法條件之意旨，自不屬不同意改建之眷戶。
⑤原告巳○○、午○○及未○○均於國防部總政治作戰
局92年11月25日勁勢字第0920014643號公告限定之期限內提出申請書予列管機關，原告巳○○、午○○及未○○既已表達同意改建之意思表示，自非屬不同意改建之眷戶。今原告等三人雖曾提出註銷改（遷）建申請之聲明，惟該等聲明是否具有撤銷意思表示之效力，即應依據民法第88條之規定判斷。前揭聲明書係以被告及國防部總政治作戰局所進行之改建程序未合於國軍老舊眷村改建條例之規定為理由，主張所提出之認證書與國軍老舊眷村改建條例之規定不合，基此認為申請書不發生申請之效果。而綜觀前揭註銷聲明書及存證信函內容之意旨，原告從未主張或表達不同意改建之意思。今被告從未就表達同意改建之意思表示可否於事後撤銷乙事，敘明其認定之依據，卻逕自認定原告等為不同意改建之眷戶，所為註銷原告等權益之處分已有認定事實之違誤。縱認國防部總政治作戰92年11月25日勁勢字第092001464 號公告所進行之認證程序為國防部所進行，且原告等3 人前揭註銷聲明書及存證信函符合民法第88條之要件而具撤銷申請書表達之意思，惟被告未審酌一切有利不利情形，即以原告為不同意改建之原眷戶進而註銷原告等人之原眷戶權益，所為主管權責之行使已有違於眷改條例第22條及行政程序法第9條及第10條之規定。
⑥被告辯稱「眷戶改建意願，當僅有『同意』或『不同
意』二者，始可判斷是否有逾法定門檻之眷戶同意改建。邏輯上，眷戶之意願當不可附條件為是，否則將陷於循環論斷，而無從計算同意改建之眷戶比例……」，並以此論點認為原告等既未明確表達同意改建，即應認定不同意改建之眷戶。原眷戶表達改建意願的行為，並非屬「擇一性邏輯」的支配領域。蓋公共生活具多樣性，並非僅有擇一式選項，而行為的容許與否亦非取決於生活經驗，而應在法規範中尋求依據。而無論公法或私法，「附條件之意思表示」係將該意思表示的成就與否繫諸未來成否未定之事實，其目的即在於使人民行為具有足夠之彈性因應多樣的生活需求。故如依被告所言，意思表示內容僅能在「全有全無」兩者間選擇，則無論公法或私法之「條件」制度斷無存在之必要。被告答辯所引用之「邏輯」，顯已與現存之公法及私法所承認之「條件」制度矛盾。本案系爭「附條件之同意改建」涉及人民意思表示之自由，若眷村改建條例或其他授權命令未予以禁止，眷戶以此作為意思表示內容，當無可非難之處。眷村改建條例第20條至第22條之規定，亦僅規範改建計畫以眷戶超過4 分之3 的同意為要件，以及對於不同意改建眷戶的法律效果，並沒有禁止眷戶以附條件的方式表示同意。被告之主張顯曲解法令並增加法令所無之限制。
⑦被告另辯稱，如眷戶意思附條件將「陷於循環論斷，
而無從計算同意改建之眷戶比例」云云。惟這項論點完全基於被告的想像與假設，在眷村改建實務上，眷戶意思表示附條件者毋寧為少數，亦未曾發生因眷戶意思表示附條件導致同意改建之眷戶比例無從計算之情事。況且，被告逕將原告等附條件之意思表示解釋為不同意改建，顯然違背原告等之真意。實則，在該改建程序中，如其他眷戶同意比例已達4 分之3 ，此時意思表示之條件成就，正應將原告等認定為「同意改建」，被告曲解原告等之意思表示，至為顯然。被告既不許眷戶就同意改建與否附加條件，卻自行於認證書上附加各種條件，且頒訂辦理國軍老舊眷村改建注意事項第5 條第2 項規定，將同意改建與否之認定擴大為「凡不依認證書所附之條件表示同意即屬不同意改建眷戶」此種違法行政規則，顯已違背眷改條例第1 條之立法意旨「興建住宅、照顧眷戶」及眷改條例第22條「同意改建與否」係單純同意不得附條件之規定而有違法，應認定該行政規則違法擴張限制人民權利，增加法律所無之限制而無效。
⑷系爭眷村並未達4分之3以上原眷戶之同意改建。
①崇實新村部分：
崇實新村總戶數共計375 戶，有提出認證書者共352戶，未提送認證書戶數23戶，依公證法規定認證之認證書有各類瑕疵者共有292 份（有重複之情形），全無瑕疵者僅有16份，逾越眷改條例施行細則第20條三個月期限後始認證者（93年3 月4 日以後），共計17份。認證申請人非原眷戶計133 份，書尾姓名為印刷與蓋印非簽名共計256 份，書尾簽名與簽名筆跡不同者共計29份，第1 、2 次認證簽名筆跡不同者共計37份。另就其中崇實新村有133 戶中「申請書所載之人並非原眷戶」部分，被告雖提出「原眷戶暨承受權益名冊」，133 戶中申請人非眷戶，且不具備核准承受文件者有23人，認證有效期限（即93年3 月3 日止）後始為權益承受者有59人。崇實新村依被告機關所提出之總戶數共計375 戶，扣除未提送申請書之23戶、前述未經合法承受權益即認證之82戶及逾期認證之18戶，以上未經認證或認證有瑕疵不具認證效力者，共計已達123 戶，被告稱同意改建已達4 分之3 顯非真正。又被告所提出之「原眷戶暨承受權益名冊」根本不足以證明系爭133 戶與眷戶名冊不相符合之申請書，係由合法之權益承受者所提出。且原眷戶法院認證基本資料名冊與崇實新村眷舍管理表對照結果，眷戶究為何人顯有矛盾，例如於原眷戶法院認證基本資料名冊中崇實新新村20-2號為嚴能峰，於崇實新村眷舍管理表中卻為項榮洲，另外崇實新村114 號與121 號亦有此不符之情況，更可以顯見崇實新村「國軍眷舍管理表」無法明確表明崇實新村總戶數之各原眷戶情況。故計算崇實新村是否已達4 分之3 改建同意人數基準始終不明確，則被告主張已達4 分之3 原眷戶同意顯有疑義。
②明德新村部分：
國軍眷舍管理表中明德新村之原眷戶戶數均經登載為57戶，其中僅有35戶明德新村之原眷戶提出認證申請書，逾越認證期限者有5 份，認證申請人非原眷戶者有10份，書尾姓名與為印刷與蓋印非簽名者有3 份，書尾與選項簽名筆跡不同者有12份，嗣後註銷者有7份，申請日期與認證日期不同者有12份。有瑕疵之認證書即已共計30份。退萬步言，縱或認定被告所提供之明德新村35份認證申請書均屬合法有效，並認定被告國防部認定「明德新村」之原眷戶戶數總數為57戶，高雄市左營區「明德新村」經此認證結果僅取得61.4% 之認證同意，未達4 分之3 （75% ）之改建同意要件甚明，故如以明德新村為單一之眷村計算改建同意戶數，明德新村確實未達4 分之3 （75% ）之改建同意要件。
③明建新村：
縱將「明德新村」與「建業新村」之改建同意戶數合併計算，今計算被告國防部所提供之「明德新村」與「建業新村」認證申請書，總份數為412 份，惟重複認證者有3 份，認證申請人非原眷戶者有228 份，逾越認證期限者有10份，書尾姓名與為印刷與蓋印非簽名者有46份，書尾與選項簽名筆跡不同者有102 份，嗣後註銷者有35份，申請日期與認證日期不同者有165份，其中有瑕疵存在之申請書竟高達342戶，僅88人依法發生認證之效果，顯未達4 分之3 以上之原眷戶同意。再者，被告主張明德與建業新村之原眷戶總戶數為508 戶，並提出「海軍列管崇實新村原眷戶名冊」，用以證明原告辰○○有出席改建說明會，惟依據該資料之記載，明德新村與建業新村之總戶數高達51
9 戶，被告卻始終主張明德新村與建業新村之總戶數為508 戶，此資料已與被告之主張不符。被告均未敘明高雄市左營區「明德新村」與「建業新村」之總戶數為何，所提出之證據亦多所矛盾予不合，以致計算是否已達4 分之3 之改建同意人數之基準始終不明。
④眷改條例第21條之1 及第22條所定之「經規劃改建之
眷村」，已明定係以經規劃改建之各眷村為單位，該法條之規範方式並非授權主管機關進行「應審酌」或「應符合」事項之審查。「明德新村」與「建業新村」是否得依據眷改條例第21條之1 及第22條之規定合併為一個「村」，據以合併計算原眷戶戶數與改建認證意願人數，屬事實認定之問題，並不需經主管機關之專業或不可代替性之評價，與不確定法律概念之解釋與涵攝無涉，亦無判斷餘地之問題。被告主張「將『明德新村』與『建業新村』合併統計原眷戶戶數並據以計算認證申請書之數量，為主管機關判斷餘地概念之適用」云云，顯然誤解「判斷餘地」概念。
⑤國防部海軍後勤司令部多次於93年3 月4 日認證期限
屆至前以93年2 月23日沛眷字第0930002641號、93年
2 月25日沛眷字第0930002883號與93年3 月1 日沛眷字第0930003202號函，散佈「未辦理認證作業者將依眷改條例第22條規定辦理」等與眷改條例規定不符之資訊，敦促所有尚未提出認證身請書之原眷戶提出同意改建之申請，以達全村同意改建效果之行為，國防部海軍後勤司令部於改建認證程序中顯已施行詐欺與脅迫之行為，致36戶向被告國防部發函，依民法第92條規定撤銷前已提出之改建同意意思表示，並經被告國防部認定發生撤銷意思表示之法律效果，則被告自不得主張此36戶計入同意改建眷戶戶數。令被告曾認定陳閒賢等22人「雖完成改建申請書，惟復以存證信函聲明註銷該申請書」，而以97年6 月23日國政眷服字第0970007819號函註銷其原眷戶權益，顯見被告認定前揭眷戶所提出聲明註銷認證申請書之存證信函確實發生撤銷同意改建之意思表示效果，則經撤銷之意思表示應視為自始不存在，於計算改建同意之認證人數時，自應予以扣除。今被告一方面認定其發生撤銷同意改建之意思表示效果，另一方面復又主張計算改建同意之認證人數時，不應扣除經被告認定為自始不存在之意思表示部分，所為陳述有所矛盾並與其所為之註銷行為不符，顯然違反禁反言原則。
⑥被告空言主張張康海等79原眷戶為同意改建者，指出
：「均係同意改建並提出認證書之眷戶，有認證書可為確切證明」，惟於被告所提供於有效認證期限92年12月3 日至93年3 月4 日之三個月內之『高雄市「自治新村」改建基地「明建新村」原眷戶第一次認證書』影本中，卻無法找到其所稱79人的認證申請書。⑸眷改條例第22條既規定原眷戶同意改建達4 分之3 時，
主管機關即「得」逕行註銷原眷戶之居住憑證及原眷戶憑證，則被告作成原處分時即應為適當之裁量，以符合前述行政程序法第7 條之比例原則，然本件原處分中僅說明同意人數已達法定門檻，卻未說明裁量依據標準及理由何在，顯有理由未備之違法。原告等人未交出認證之制式申請書，主係因被告所採行之眷村改建程序，先是以不法的行政指導致4 分之3 多數團體意志之形成不合法，復以不合乎眷改條例第21條及眷改條例施行細則第19條的制式申請書要求原告等人認證，原告等人依眷改條例所應享有之權利必遭剝奪。原告等人自無義務於不合乎眷改條例之制式申請書為認證，復因原處分做成前之處置或事實行為違法，導致形成法定人數4 分之3之程序違法，縱本件中同意改建之眷戶已達法定人數的
4 分之3 ，依眷改條例第22條規定主管機關具裁量權「得」逕行註銷其眷舍居住憑證及原眷戶權益，亦因前述違法處置或事實行為之違法導致被告裁量縮減至零，不得為註銷原告等人之居住憑證及原眷戶權益，被告竟仍註銷居住憑證及原眷戶權益之處分，自屬違背行政程序法第7 條及第10條規定所定裁量權行使之界線，致原處分違法應予撤銷。
⒌本件國軍老舊眷村改建程序之實施以及原眷戶輔助購宅款
之發放之性質，究屬給付行政或干涉行政？⑴依司法院釋字550 號解釋，干涉行政與給付行政之劃分
，固然以系爭行政活動係限制人民權利或者授予人民利益作為標準，然而當行政活動同時具有這兩項作用時，便難以適用上述標準清楚判斷其屬性，則就此種同時具有給付行政與干涉行政性質之行政活動，自應基於保障人民基本權，採取有利人民權利保障之解釋，此時應採取與「干涉行政」之規範密度相當之法律保留要求。則被告逕將國軍實施眷村改建及發放原眷戶輔助購宅款之行為認定為「給付行政」，有失妥適。國家照顧軍人暨其眷屬，配給眷舍以供居住，固然為提供行政給付，目前推動之老舊眷村改建事務，亦為這項行政目的之延伸與實踐，司法院釋字第485 號解釋就此亦反覆論陳，然而，本號解釋並未涉及註銷眷戶資格或其他改建程序中其他公權力行為之合憲性，因此被告以該號解釋論及國家提供給付、照顧人民等內容，逕稱司法院大法官亦肯定眷村改建屬於給付行政，曲解司法院大法官解釋意旨之嫌，該號解釋中司法院大法官僅提及「給付」，「給付行政」一詞始終未見，且原眷戶幾乎不享有任何自主決定是否參與改建之餘地，因一旦計畫所涉及之眷戶同意改建比例達4 分之3 ，不同意改建之眷戶將面對眷戶資格被取消之不利益。此等眷村改建程序具有事實上的強制性，本案系爭輔助購宅款之計算、發放與領取等事項，不應僅憑其給付眷戶金錢，便認定其屬於「給付行政」事項。正如同社會保險事項，不應亦無法將國家提供給付與強制人民接受給付這兩部分割裂看待。輔助購宅款之計算、發放與領取，屬於系爭整個眷村改建程序之一環，自必須著眼於改建程序之高度強制性，而不應割裂看待。
⑵縱本件國軍老舊眷村改建以及原眷戶輔助購宅款之發放
屬給付行政事項，眷改條例施行細則第19條第2 項之規定亦不符合法律保留原則：
縱使輔助購宅款之計算、發放與領取屬於「給付行政」事項，依照新近之司法院釋字第658 號解釋理由書意旨，本案僅以施行細則加以規範，亦不符合法律保留原則之要求。蓋司法院釋字第658 號解釋（理由書）已明確指出：「……對於公務人員退休金請求權之內容有重大影響；且其有關規定之適用範圍甚廣，財政影響深遠，應係實現公務人員服公職權利與涉及公共利益之重要事項，而屬法律保留之事項，自須以法律明定之（本院釋字第四四三號、第六一四號解釋參照）。……」有基於此，就原告主張被告所實施之國軍實施眷村改建程序以及原眷戶輔助購宅款之發放，依據眷改條例施行細則第19條第2 項之規定對外發布「俟基金寬裕後檢討發給」之決定有違法律保留原則部分，被告逕將國軍實施眷村改建之程序以及發放原眷戶輔助購宅款之行為認定為「給付行政」，為階層性法律保留理論下受法律規範之密度較寬鬆之部分，進而主張國軍實施眷村改建程序之進行以及原眷戶輔助購宅款之發放不受法律保留原則之拘束，所為抗辯實有誤解法律保留原則內涵之處。
⒍本件「國防部中華民國96年12月6日昌易字第0960023861
號」行政處分，受處分人「楊永秋」就該行政處分另行提起訴願，並經訴願受理機關作成「原處分撤銷」之訴願決定（行政院97年6 月16日院臺訴字第0970086773號決定書），該決定書中並敘明因「崇實新村是否屬老舊眷村」以及「國防部是否踐行眷改條例施行細則第20條規定之書面通知程序」之事實不明，且被告未曾提出「說明會之書面通知」、「崇實新村經合併規劃為『自治新村改建基地』」以及「訴願人聲明不配合改建」之相關資料，事證尚有未明，進而撤銷該行政處分，而訴願決定所述涉及本件「國防部中華民國96年12月6 日昌易字第0960023861號」行政處分合法與否認定之點，即為原告本件爭訟之重點所在，依據行政院97年6 月16日院臺訴字第0970086773號決定書闡述之意旨，亦足認定被告就本件處分作成所持之事實與證據均有未明，懇請鈞院依循前揭行政院97年6 月16日院臺訴字第0970086773號決定書之意旨，併同撤銷本件處分，以免歧異。
⒎被告作成系爭註銷行政處分，已逾越行政程序法第124 條所定廢止原因發生後2 年內必須作成之除斥期間：
⑴「眷舍居住憑證」為由列管軍種( 崇實新村為海軍總司
令部、建業新村為海軍陸戰隊指揮部、明德新村為海軍後勤司令部) 依據廢止前之國軍軍眷業務處理辦法，對於申請核配眷舍之有眷官兵所作成附有之土地與房屋使用同意之配舍處分，而「原眷戶權益」為居住於眷改條例第3 條所定之房屋，且領有主管機關或其所屬權責機關核發之國軍眷舍居住憑證或公文書之住戶，依眷改條例所享有之權益。眷改條例第22條固規定，居住於經規劃改建之眷村，如原眷戶有4 分之3 以上同意改建者，對不同意改建之眷戶得由主管機關逕行『註銷』其眷舍居住憑證及原眷戶權益，本條所稱得註銷之情形，並非以眷舍居住憑證之核發處分以及原眷戶權益之賦予違法為依據，故眷改條例第22條為關於合法行政處分廢止之法律依據。
⑵被告依據眷改條例第22條「註銷」原告等人之眷舍居住
憑證為一廢止行政處分之行為，自有行政程序法第124條所定除斥期間之適用。今被告係以高雄市左營區「崇實新村」、「明德新村」與「建業新村」經改建認證程序全村同意改建人數超過4 分之3 為理由作成本件廢止處分，則此廢止行為即應自該三村之全村同意改建人數超過4 分之3 之事實發生之時起二年內為之，始為合法。今國防部總政治作戰局所定之認證期限至93年3 月3（4 ）日即已屆至，被告並於本件訴訟中主張「崇實新村」、「明德新村」與「建業新村」之全村同意改建人數於該認證程序中即已超過4 分之3 ，則計至本件原處分作成之96年12月6 日與97年3 月10日，均已超過二年之除斥期間，被告所本件處分即於法有違。
㈡被告主張：
⒈本件系爭眷村係屬眷改條例第3條定義之國軍老舊眷村。
⑴按眷改條例第3 條規定，凡於民國69年12月31日以前興
建完成之軍眷住宅，均屬適用眷改條例之國軍老舊眷村。由「崇實新村眷舍管理表」及「明建新村眷舍管理表」可知，本件「崇實新村」及「明建新村」之眷舍，包括原告等所住眷舍均係69年12月31日前興建完成，而原告甲○○、丑○○、寅○○、卯○○、乙○○、丙○○、戊○、己○○、庚○○、江騖、壬○○、子○○、午○○等人主張其所住眷舍係於72年至91年間重新整建者，非屬國軍老舊眷舍云云，惟按前揭眷改條例第3 條第
1 項規定凡於69年12月31日前興建完成之軍眷住宅，即屬眷改條例第3 條第1 項定義之老舊眷村，毋論嗣後有無整建，均無礙其屬老舊眷村。原告等所住眷舍均係69年12月31日前興建完成，此有眷舍管理表可資證明。再者，據原告等提出之公文書，足知系爭房舍僅係翻修或為整建，並非謂系爭眷舍係於72年至91年間始興建完成者，是以，本件系爭眷村係屬國軍老舊眷村無疑。
⑵原告等據司法院釋字第485 號而主張眷村是否老舊而有
改建必要，應依眷舍之實際狀況並配合社區更新之需要而為決定，此就避免國家資源浪費之立場而論，固非無考量之餘地，惟大法官此等提示性之解釋，並未變更就老舊眷村之認定以眷舍興建完成之日期為判斷之標準。
甚且，如司法院釋字第485 號解釋所揭示，老舊眷村改建係給付行政，為對眷戶授予利益，亦即對於眷戶而言並無不利益可言，從而，眷戶尚無以自身居住之眷宅並非老舊而為抗辯之理由。況且，本件涉及「崇實」、「明建」二村，眷戶高達近千戶，已逾4 分之3 之眷戶同意改建，原告等僅以自身之眷舍經整修並非老舊，即置其餘數百戶同意改建眷戶之權益於不顧，顯有違公益原則。
⒉系爭「明建新村」係依眷改條例第6 條規定按眷村分佈位置及自治管理區劃為分區，洵屬合法有據。
⑴按國軍老舊眷村改建條例（下稱眷改條例）第2條第1項
、第6 條第1 項規定，國軍老舊眷村之改建，乃由權責機關國防部按眷村分佈位置，依條件相近者採整體分區規劃。再者，在判斷餘地範圍內，行政機關之判斷除有顯然違法之情事外，原則上行政法院應予尊重行政機關之專業認定。
⑵早期眷村依當時軍眷之管理規定- 即「國軍軍眷業務處
理辦法」所定，各眷村均應設有自治會，並以眷村自治會協助主管機關處理眷村相關事務，包括聯絡、服務、眷舍管理等。從而，在管理上是否屬同一眷村，即以是否設有單一自治會為斷。再按眷村改建，究其事務性質，係屬眷村管理之事項範圍，甚且，眷村自治會亦與眷改條例第6 條所定按眷村分佈位置劃分相一致。從而，關於眷村改建之區劃，即以是否將之視為同一眷村而為管理，亦即以是否屬於同一自治會為區劃。本件系爭「明建新村」雖含有門牌編定為「明德新村」、「建業新村」二者，惟實質上地理位置接近且為單一之「明建新村」自治會管理，係同一眷村，依眷改條例第6 條規定認為條件相近，為區劃相一致，並按行政管理為劃分條件，應屬行政機關基於行政之專業判斷，司法機關應予尊重為宜。洵為合法為是。
⑶本件部分原告以明建新村歷史上曾區分為「明德新村」
、「建業新村」二村云云，姑不論其所述是否屬實，惟其所載皆為歷史，行政上之事項恆依情事之變更而與時更迭，非永久不變者，系爭眷村改建伊時，眷村管理既已有所更易，當以更易後之現況為準。況且，如前所述之眷村改建區劃標準，國防部係以地理位置以及管理上是否屬同一自治會為區分，關於自治會部分縱如原告等所述於早年曾有明德自治會、建業自治會存在，然二自治會依現有資料顯示早於64年間即已合併為一明建自治會（實際合併日期因年代久遠，尚未能查考確定，暫以此公函所示日期為準），從而，本件門牌編定為「明德新村」、「建業新村」二者，早由現存單一之「明建自治會」以為管理，尚無原告等所述分屬二自治會之情形存在。甚且民國64年與本件辦理眷村改建時間為民國92年間，二者時間相距近30年，原告所述合併為「明建新村」為眷改手段云云，顯屬無稽。益足見被告辦理眷村改建，實以辦理改建當時地理區位及管理上是否屬於同一自治會為區劃標準，標準至為一貫，並為合法有據。
⑷且依司法院釋字第485 號解釋意旨，從而，原告等主張
門牌編定為明德、建業新村二者配住眷戶之官階、身份不同，應分別規劃云云，除並非眷改條例第6 條所定之標準外，更與司法院釋字第485 號解釋意旨相違背，不足採取。
⒊被告與其下屬機關均依法行政。
⑴被告已立於主管機關之地位進行本件改建認證程序，於法並無不合之處。
①按眷改條例第2 條第1 規定，推動國軍老舊眷村改建
之主管機關為國防部即被告。被告為辦理本件改建事宜，依行政程序法第19條第1 項規定，以89年5 月19日（89）祥祉字第05728 號令，授權所屬各級機關辦理眷改條例內原眷戶法定說明會事宜。此為上級機關要求下級機關為職務之協助，係在發揮行政一體之效能，為行政程序法第19條第1 項所明定。故國防部總政治作戰局就辦理本件改建事實業經國防部授權，國防部總政治作戰局於92年11月25日以勁勢字第0920014643號公告召開高雄市自治新村改建基地認證說明會，並載明同意改建之原眷戶及違占建戶應於說明會後
3 個月內，填具改（遷）建申請書，並經法院或民間公證人認證後，連同相關資料一併繳交至列管軍種單位，逾未繳交者則視為不同意改建戶等作為屬合法有據。本件嗣於92年12月4 日及5 日如期舉辦第1 階段說明會及備具說明書，且由該說明書所附高雄市「自治新村改建基地」原眷戶改（遷）建申請書末段所載「此致國防部」等語，可知本件改建確係由被告基於主管機關之地位所進行。國防部總政治作戰局依該令之授權辦理國軍老舊眷村改建相關事宜，無礙於被告確係基於主管機關之地位辦理眷村改建，尚無違法之慮。系爭「自治新村」改建基地之眷村改建，相關改建事宜由被告指揮下級機關協助辦理，鈞院向認屬行政協助行為，此有鈞院97年度訴字719 號判決、97年度訴字第2535號、96年度訴字第28號判決意旨可參。
②被告指揮下級機關所為之眷村改建相關程序行為，並
非權限委任。按行政程序法第15條第1 項、第3 項規定，行政機關得將其權限之一部分委任所屬下級機關執行，惟應將委任事項及法規依據公告之。又最高行政法院95年度裁字第1648號裁定、高雄高等行政法院91年度訴字第964 號判決意旨，行政機關將其權限一部分委任所屬下級機關者，受委任之機關應以自己之名義為行政處分。被告為辦理原眷戶法定說明會事宜，前於89年5 月19日以（89）祥祉字第05728 號令，授權所屬各級機關辦理眷改條例內原眷戶法定說明會事宜。並辦理資料彙整之任務，然因眷村改建程序事項繁多，實難強責要求被告就每一程序行為均親自為之，而不得由所屬機關提供協助，已如前述。本件同意改建人數是否超過3/4 之核定、註銷不同意改建眷戶之居住憑證及眷戶提出改建申請之機關對象等事項仍由被告即國防部辦理，是國防部總政治作戰局及其他被告所屬機關並無以自己名義針對上開事項為准否之權限，揆諸上開行政程序法規定及行政法院裁判所揭櫫之意旨，足徵被上訴人並未將主管眷村改建業務之權限委任總政治作戰局（即所屬下級機關），非屬行政程序法第15條第1 項明定之權限委任至為灼然，從而原告指摘被被告無任何法律依據即授權國防部總政治作戰局辦理改建程序中之公告權限係屬違法等語，顯屬無據。
⑵認證程序為處分前之程序行為或事實行為，非須經主管
機關之核定，核定亦非屬行政處分，機關間所為函文僅係行政機關間就行政事務為進度報告及聯繫爾。原告等主張被告及所屬所為之核定為行政處分，惟按行政程序法第92條第1 項規定，各該函文均僅係被告及所屬各機關間，就相關行政業務所為之職務上表示，且並未以副本一併通知人民，自無對外直接發生法律效果，顯非屬行政處分。從而，亦無審查其適法性之必要。
⑶改建意願調查之程序事項，並無法令規定為說明會及認證之先行程序，被告有整體性考量之自由形成空間。
①按司法院釋字第443 號解釋意旨，層級化法律保留原
則體系，就關於給付行政措施，應屬低密度法律保留，是以給付行政措施應對何一群體、何種事項為給付，給付之種類，項目為何，應由行政機關基於其行政之積極性、公益性，酌量當時之社會經濟狀況，財政收支情形，除非涉及公共利益之重大事項，應有法律或法律授權之命令為依據之必要外，自應有行政機關整體性考量之自由形成空間。是以，關於改建意願調查之程序事項，在未有法令限制之情形下，行政機關基於積極性及公益性之目的自有整體性考量之自由形成空間。按眷改條例第22條，及其施行細則第20條規定為眷改條例及其施行細則有關眷戶同意改建與否之法律效果，及其認證程序之規定，此外並無其他關於認證程序及改建意願調查之明文。眷改條例並未就改建意願調查之程序為任何法令上之限制，被告自得基於行政積極性之本質為合目的之規劃。故並未有原告所稱應以改建意願調查為說明會及認證程序之前提。②原告據被告88年1 月5 日「國軍老舊眷村領取輔助購
宅款購置國（眷）宅暨市場成屋作業規定」（下稱作業規定），指稱被告有先為意願調查程序之義務云云。惟查，上揭作業規定係為輔導選擇領取輔助購宅款之同意改建眷戶購置國（眷）宅或購置市場成屋所為之作業規定，此觀諸作業規定第二、（一）、3 條作業方式（1 ）明定「配合各眷村改建進度，由本部主動篩選與眷村戶數概等國（眷）宅基地，交相關軍種單位負責徵詢眷戶意願，以村為單位，原眷戶逾4 分之3 以上同意領取輔助購宅款購置者辦理之。及同作業規定第二、（二）、3 條作業方式（1 ）明定「本部辦理眷村改（遷）建說明會後，全村原眷戶逾4 分之3 以上同意改建之眷村，對於希領取輔助購宅款搬遷者，可依本條例第21條規定申請購置民間市場成屋，並完成法院認證。」即足知此作業規定，為去化國（眷）宅，如有原眷戶數與國（眷）宅概數約略相等者，經被告選定，以同意改建眷村有逾4 分之3 以上眷戶選擇領取輔助購宅款搬遷者，得依該作業規定輔導購置國（眷）宅，或輔導購置民間市場成屋。查本件系爭眷村並非被告選定擬輔導購置國（眷）宅之眷村，自無該作業規定之適用。原告據以為被告應依該作業規定而有先行為意願調查之義務云云，顯有違誤，並無理由。
⑷國防部總政治作戰局92年11月25日勁勢字第0920014643
號公告之性質並非行政處分，且該公告縱令屬行政處分亦無原告所指稱之無效事由。
①原告等主張國防部總政治作戰局92年11月25日勁勢字
第0920014643號公告為一般處分，且國防部總政治作戰局不具辦理公告之權限，故該公告具備行政程序法第111 條第6 款及第7 款之無效事由云云。惟按最高行政法院91年度裁字第107 號裁定意旨，行政機關如係將事實程序予以公告，仍待後續另行作成具有法律效果之行政處分時，該公告應未對外發生法律效果，故其性質當非行政處分。國防部總政治作戰局92年11月25日勁勢字第0920014643號公告內容係將本件改建程序之相關事項告知眷村住戶，並通知嗣後改（遷）認證說明會之日期，均僅屬事實通知，並未因該公告之作成即發生法律上效果。且被告註銷原告等原眷戶權益係因渠等於92年12月5 日召開說明會後，於93年
3 月4 日之法定期限前仍未提出同意改建之申請，此由註銷處分說明欄第二點可明，是以註銷處分之作成理由與上開公告無涉，益證上開公告僅屬事實通知而非行政處分。
②縱令國防部總政治作戰局92年11月25日勁勢字第0920
014643號公告之性質為行政處分，惟按最高行政法院96年度判字第1236號判決揭示之見解，行政處分之作成機關缺乏事務權限而得認該行政處分無效者，應限於該缺乏事務權限之瑕疵情形極為重大明顯，如同寫在額頭上，任何人均一望即知為是。國防部總政治作戰局為國防部下級機關，於各眷村改建程序中與眷戶均有文書往來，且國防部總政治作戰局之權責依該局組織條例第3 條第6 款之規定包括：「眷村改建政策之企劃及督導事項」，該局復依眷改條例施行細則第
4 條第1 項為眷村國有土地之管理機關。是以國防部總政治作戰局作成之上開公告應無明顯欠缺事務權限之瑕疵情事，且該局之公告亦僅係對外代為佈達被告將召開改（遷）建說明會之事實，而將改建之訊息以書面告知原眷戶者仍係被告，並未逾越其法定權限，故國防部總政治作戰局僅係代收代轉之傳達機關，從而原告主張該公告為無效之行政處分云云，實屬無據。此揆諸上開鈞院96年度訴字第28號判決理由亦肯認被告授權國防部總政治作戰局辦理說明會公告作業於法並無違誤乙節，復可為證。
⒋本件被告舉辦說明會之過程並無違法之處。
⑴被告召開高雄市自治新村改建基地認證說明會（下稱認
證說明會）並非行政指導，並無任何違反行政程序法第
166 條之處。按行政程序法第165 條規定及最高行政法院96年度裁字第2184號裁定意旨，行政指導係行政機關為達一定行政目的以非強制力方法促請特定人為一定作為或不做為之行為，且需兼顧當事人有利及不利事項。被告召開認證說明會當日係說明原眷戶須以書面表示改建意願，並告知同意改建與否之法律效果，均僅屬事實通知，且是否同意改建均係由原眷戶自行考量後決之，被告並無促請原眷戶須為同意改建之簽署，是被告召開之認證說明會非屬行政程序法第165 條規定之行政指導，從而原告等是項主張應屬無據。縱認屬行政指導，被告為兼顧原眷戶一切有利及不利事項，於認證說明會告知原眷戶同意改建與否之法律效果，非如原告等所指稱係以斷水斷電不利告知促渠等簽署同意改建申請書，被告自無任何違反行政程序法第166 條之處，是原告等主張尚難謂為有理。故被告召開之認證說明會非屬行政指導，縱認屬行政指導，被告亦無以不利告知促原告等簽署同意改建，故原告等主張被告違反行政程序法第166 條洵無理由。
⑵眷改條例施行細則第17條應無逾越眷改條例第20條及第22條之授權範圍及立法目的之情事。
①按眷改條例施行細則第17條、眷改條例第20條規定，
原眷戶可獲得之補助購宅款係以行政院核定改建計畫當期公告土地現值總額百分之六十九點三分配總額，並按其原眷戶數、住宅興建成本及配售坪型計算。次按眷改條例第22條第1 項規定，規劃改建之眷村經原眷戶有3/4 以上同意改建者，主管機關得逕行註銷不同意改建眷戶之眷舍居住憑證及原眷戶權益，並得移送管轄之地方法院裁定後強制執行。末按，司法院釋字第443 號解釋意旨，就關於給付行政之事項，應認立法機關得以概括授權或規範密度較低之授權而授與主管機關發布命令為補充規定。
②原告等此項主張略為：眷改條例施行細則第17條竟以
「行政院核定改建計畫當其公告土地現值」計算補助價格，顯有逾越眷改條例之授權範圍及立法目的云云，惟查，眷改條例第29條之規定係以概括授權之方式，授權主管機關制定施行細則就眷改條例為補充之規範。依司法院釋字第443 號解釋意旨，此類關於給付行政之事項，應認立法機關得以概括授權之方式授權予主管機關制定命令以補充法律。主管機關依據本條規定制定之眷改條例施行細則第17條係就眷改條例第20條第1 項之「國有土地可計價」為定義性之規範，並未逾越眷改條例第29條所授權之範圍。蓋眷改條例第1 條規定之立法目的除原告所稱之保障原眷戶權益外，尚包括加速眷村更新、增進土地經濟價值等目的，而主管機關綜合上開立法目的，以「行政院核定改建計畫當期土地公告現值」作為計算之標準，尚難謂逾越眷改條例授權之範圍。且眷改條例第22條之立法目的係在於避免眷村改建之程序因少數原眷戶之不同意而無從進行，從而有國家推動老舊眷村改建之公共利益，故規定於超過一定比例之原眷戶同意改建時，縱令少數原眷戶不願改建仍得註銷原眷戶權益，而非如原告等指稱係以該條規定作為可否改建之確定時點，因此原告等主張眷改條例施行細則第17條違反眷改條例第22條之授權範圍顯屬謬誤。從而依原告所舉眷改條例第20條及第22條之規定內容以言，均與眷改條例施行細則第17條所載應以行政院核定改建計畫當期公告土地現值計算之規定無涉，殊無逾越眷改條例第20條及第22條之授權範圍及立法目的之可言。
⑶系爭原眷戶改（遷）建申請書所列選項均依眷改條例及
其施行細則之規定，並無增加法律所無之限制。按眷改條例第16條、國軍老舊眷村改建配售坪型辦法（下稱配售坪型辦法）第2 條、第4 條規定，系爭改（遷）建申請書第1 條第1 選項為：原階購置原坪型，不辦理自費增坪者，此按上揭配售坪型辦法第2 條所定。第2 選項：自費增坪上一階坪型，此按配售坪型辦法第4 條所定。第3 選項：原階購置十二坪型，此按配售坪型辦法第
2 條第1 項第5 款。第4 選項：領取完工後輔助購宅款，此按眷改條例第21條及施行細則第19條所定。第5 選項：購置民間市場成屋，此按眷改條例第21條及施行細則第19條規定。系爭申請書均係依眷改條例及其施行細則之規定辦理，並無增加法律所無之限制至明。各住宅之格局採取彈性隔間，承購人得依被告所提供隔間形式擇一意願施工。從而，如眷戶同意改建並願自費增坪上一階坪型，抑或依被告提供隔間形式變更住宅格局均列入同意改建眷戶。
⑷改（遷）建申請書並無違反眷改條例施行細則第19條第
2 項之規定，且施行細則第19條第2 項亦無違反法律保留原則。
眷改條例第29條規定「本條例施行細則，由主管機關定之。」係以概括授權之方式，授權主管機關制定施行細則就眷改條例為補充之規範。如上所述，此類關於給付行政之事項，應認立法機關得以概括授權之方式授權予主管機關制定命令以補充法律。主管機關依據本條規定制定之眷改條例施行細則第19條第2 項之「前項輔助購宅款，其數額應於主管機關規劃改建基地建築工程發包後，依決標價格計算之。」僅屬細節性、技術性之次要事項，且其內容並不牴觸眷改條例之規定，依司法院釋字第443 號解釋意旨，應認並未逾越眷改條例第29條所授權之範圍。故並無違反法律保留原則為是。原告以被告依據施行細則第19條第2 項規定對外發佈「俟基金寬裕後檢討發給」有違法律保留云云，惟查，所謂「俟基金寬裕後檢討發給」等語並非依據原告所指施行細則第19條第2 項而來，抑有進者，上開語句業早經刪除，實難謂被告有何違法之處。
⑸改（遷）建申請書第1 條第4 項並無違背眷改條例第21條、眷改條例施行細則第19條。
①按眷改條例第20條第1 項前段規定，若欲計算出原眷
戶之輔助購宅款，除「國有土地可計價」外，尚包括「原眷戶數」、「住宅興建成本」、「配售坪數」等均須確定後方得計算。次按眷改條例第21條、眷改條例施行細則第19條規定，原眷戶放棄承購改建之住宅，於表達其自願僅領取輔助購宅款之意願後，即得先行搬遷。原告等此項主張略為：原眷戶放棄承購改建住宅者，應享有領取補助款後再行搬遷之權利，被告所擬之改（遷）建申請書第1 條第4 項「同意俟基金寬裕後，檢討發給」等語違反眷改條例第21條及眷改條例施行細則第19條云云，惟查，眷改條例第20條第
1 項前段既已明定輔助購宅款之計算方式，從而在原眷戶未搬遷而進行發包興建前，實無從精確計算得知國有可計價公告土地現值、原眷戶數、住宅興建成本等計算基礎，且眷改條例施行細則第19條第4 項規定，亦足可證輔助購宅款以完工決算之房地總價計算應與眷改條例施行細則之規定相符。從而眷改條例第21條、眷改條例施行細則第19條第1 項所定關於「領取補助購宅款後」等字句，解釋上實應採取「若有原眷戶放棄承購改建之住宅，於表達其自願僅領取輔助購宅款之意願後，即得先行搬遷，非謂應領取款項後始得搬遷。」之解釋。
②國家資源及預算本有其分配及執行之既定計畫及進程
，本於福利國原則所應照護者非僅侷限單一對象或特定事項，從而任何福利措施之採行本有其優先劣後之安排。原告等所爭執「俟基金寬裕後，檢討發給。」等語，實乃說明當時因經濟環境情勢，致基金取得間或有所困難而發給金額必俟基金足堪負擔之時，始公告搬遷及依眷改條例暨相關規定為給付，以避免眷戶過度期待即將公告搬遷及發放之期程，並無任何與法令相悖之處。原告等指摘本件辦理眷改事項，有強加法律所無限制，洵屬誤解原申請書之意而無可採。
③退步言之，縱認原告等所稱改（遷）建申請書第1 條
第4 項「同意俟基金寬裕後，檢討發給」等語有剝奪原眷戶領取補助款之慮，然被告為使原眷戶了解規劃草案及蒐整原眷戶意見，並避免原眷戶誤會文義，復於94年4 月19、20日舉辦第2 階段說明會，說明原眷戶業已同意改建並辦理法院認證者，得於第2 階段說明會後30日內（即94年5 月18、19日）內變更法院認證選項，向列管單位以書面申請，該第2 階段之改（遷）建申請書第1 條第4 項業經刪除「同意俟基金寬裕後，檢討發給。」等語，而原告等仍未於於期限內表達同意改建之意向，此復原告等所不爭執。故原告等指摘改（遷）建申請書第1 條第4 項違背眷改條例第21條及其施行細則第19條，係屬違法條件，洵屬謬誤。
⑹系爭改建程序並無原告等所指於第二階段僅通知第一階段有認證者之違法。
按司法院釋字第443 號解釋理由意旨，眷村改建係屬給付行政，按層極化法律保留原則體系屬低密度之法律保留，從而，眷村改建除非眷改條例及其施行細則，有規範主管機關應為如何之作為始為適法者，其餘程序事項，在未有法令之限制下，行政機關基於積極性及公益性之目的，有整體性考量之自由形成空間。眷改條例及其施行細則並無規定被告辦理眷村改建應經二階段之認證程序，更未規定第二階段僅通知第一階段有認證之眷戶屬眷村改建程序違法，是以，原告等主張被告於第二階段說明會未通知第一階段未辦理認證之眷戶為違法，顯無理由。
⑺被告已盡眷改條例第20條第3 條所定之書面說明義務。
①原告等以被告未以書面向原眷戶說明「可獲得輔助購
宅款之金額」、「自備款負擔金額」云云，指摘被告違法，惟被告就輔助購宅款之計算業已於系爭眷村改建第一階段（認證）說明書第七條第（一）項下「輔助購宅款」以下即已詳為說明，此說明書並與前揭申請書由被告所屬人員發送予所有眷戶。甚且，系爭說明書與申請書於訴願訟爭階段均由原告等提出而指摘違法，原告等實難謂渠未受通知發送。是以，原告業已盡眷改條例第20條所定之書面說明義務。至於原眷戶可獲得輔助購宅款之金額，按前開眷改條例第20條第1 項之規定，應按原眷戶數、住宅興建成本及配售坪型計算之。然而住宅興建成本須至住宅興建完成始得知悉，於住宅尚未興建、甚至住宅興建階段均無從確定，遑論於眷戶辦理認證階段。
②至於原眷戶應負擔之自備款金額，有賴原眷戶可獲輔
助購宅款之金額與房地總價之差額為計算，惟二者均涉及住宅興建成本，如前所述，在房屋未興建完成前，實無從確定房屋興建成本以為計算。從而，被告於說明書第七條第（一）項第2 款亦按眷改條例第20條第2 項之規定而為說明。原眷戶足知如分配總額達房地總價以上者，即無需負擔自備款，如有需負擔自備款者，亦以房地總價百分之20為限，足認已就自備款負擔金額已為書面說明。足知被告已盡眷改條例第20條第3 條之書面說明義務。
⑻被告業已踐行眷改條例施行細則第20條第1 項之書面通知。
①眷改條例施行細則第20條第1 項之規定，係規範同意
改建之眷戶應於主管機關通知之日起3 個月內以書面表示同意並經認證始生同意改建之效力，並非指主管機關應以書面通知改建程序始為適法，如眷戶未收受主管機關之書面通知，仍提出書面為同意改建與否之表示，其所為之表示仍為合法有效。本件系爭眷村改建於92年12月4 （5 ）日舉辦第一階段認證說明會，當日被告即發給所有眷戶高雄市「自治新村改建基地」原眷戶改（遷）建申請書，通知眷戶於3 個月內辦理認證，此有簽到簿可資證明。若有未到場之眷戶，亦由各鄰鄰長親自發送，此由未到場之原告巳○○、午○○、未○○等3 人得於第一階段提出申請書經公證人認證足資證明。從而，於第一階段說明會當日發給改（遷）建申請書及說明書，即已踐行眷改條例第20條第1 項之書面通知。
②經被告發送申請書後，對於未提出認證書之眷戶被告
亦多次促其表達意願以及提出認證書參與眷村改建，此自94年6 月20日海軍後勤司令部眷服組寄發通知及陸戰隊指揮部96年2 月26日瀚工字第0960001529號函請原告等陳述意見足資證明，此開事實亦為原告等自承，從而於被告為此書面通知後3 個月內原告等亦得提出認證書表示同意改建。縱認原告丙○○、丁○○、戊○、癸○○等4 人未於認證說明會收受被告之書面通知，惟如原告所提流程圖、光碟內容簡述，被告所屬後勤司令部於93年2 月23日以沛眷字第0930002641號函，促請原告等辦理認證，包含丙○○等4 人之12名原告均以掛號信收受，則原告如為同意改建眷戶，應自收受該函之書面通知於3 個月內以書面表示同意並辦理認證為是。同流程圖編號13號函，亦再次以書面通知並以掛號信送達原告等收受，益證原告等確有受被告書面通知，原告等昧於受被告書面通知之事實所為置辯，顯無可採。
⒌被告作成撤銷原告原眷戶資格之處分並無違法之處。
⑴按「規劃改建之眷村，其原眷戶有四分之三以上同意改
建者，對不同意改建之眷戶，主管機關得逕行註銷其眷舍居住憑證及原眷戶權益，收回該房地，並得移送管轄之地方法院裁定後強制執行。」、「原眷戶依本條例第二十二條規定同意改建者，應於主管機關書面通知之日起三個月以書面為之，並經法院或民間公證人認證。」為96年1 月3 日修正前之眷改條例第22條、95年5 月24日修正前之國軍老舊眷村改建條例施行細則（下稱眷改條例施行細則）第20條第1 項所明定。故系爭眷村改建爭議既發生於00年0 月0 日、95年5 月24日之前，自應適用修正前之國軍老舊眷村改建條例。復對規劃改建之眷村，主管機關應以書面通知進行3 個月之認證程序，倘若經原眷戶有3/4 以上同意改建者，主管機關得逕行註銷不同意改建眷戶之眷舍居住憑證及原眷戶權益，並得移送管轄之地方法院裁定後強制執行。
⑵國防部總政治作戰局系就爭眷村改建事宜，業已於92年
11月25日以勁勢字第0920014643號公告通知原眷戶進行3個月之認證程序。
①國防部總政治作戰局92年11月25日以勁勢字第092001
4643號公告，召開高雄市自治新村改建基地改（遷）建認證說明會，並於公告事項載明同意改建之原眷戶及違占建戶，應於92年12月4 （5 ）日起至93年3 月
3 （4 ）日止3 個月內，填具改（遷）建申請書，並經法院或民間公證人認證，連同相關資料一併繳交至列管軍種單位內，逾期或限期補正仍未繳交者，視為不同意改建戶，且本件公告適用於高雄市自強新村、明建新村、復興新村、合群新村、崇實新村、東自助新村、西自助新村、行仁新村、三一新村、前金新村、曹瑞雄等散戶、原眷戶及違占建戶。就系爭眷村改建事宜被告業已踐行書面通知原眷戶進行3 個月之認證程序。原告等均有收受被告之書面通知，依眷改條例施行細則第20條規定負有於3 個月內以書面同意並經法院認證之義務。
②原告等是否有受被告書面通知之事實，前於鈞院98年
3 月17日準備程序原告訴訟代理人即已自認均有收受書面通知，今於書狀再為否認曾受被告書面通知，顯有違誠信原則。且認證說明會簽到名冊上分別有原告甲○○、丑○○、乙○○、己○○、王薇薇（即庚○○代理人）、江騖、呂培華、壬○○、子○○、辰○○等10人簽到，足證渠等均已受被告書面通知，另未於簽到簿上簽名之鄭鳳信（即未○○之被繼承人）、午○○、譚周雲英（即巳○○之被繼承人）均有提出認證書，亦足資證明被告對於當日未到場之原眷戶均已交由各鄰鄰長親自發送，均屬事實，故原告等均已受被告之書面通知。
③縱認原告丙○○、丁○○、戊○、癸○○等4 人未於
認證說明會收受被告之書面通知，惟如原告所提流程圖、編號12，被告所屬後勤司令部於93年2 月23日以沛眷字第0930002641號函，促請原告等辦理認證，包含丙○○等4 人之12名原告均以掛號信收受，則原告如為同意改建眷戶，應自收受該函之書面通知於3 個月內以書面表示同意並辦理認證為是。同流程圖編號13號函，亦再次以書面通知並以掛號信送達原告等收受，益證原告等確有受被告書面通知，原告等昧於受被告書面通知之事實所為置辯，顯無可採。
⑶系爭眷村業確已達4分之3以上原眷戶之同意改建。
①系爭眷村改建計畫原眷戶總數原計376 戶，被告於94
年1 月26日勁勢字第0940001321號令載明核定之各選項認證結果為：「（一）購置34坪型住宅：99戶。（二）購置30坪型住宅：82戶。（三）購置28坪型住宅：56戶。（四）購置民間市場成屋：47戶。（五）領取完工價購輔助計：50戶。」故被告核定確認之認證戶數總計334 戶，認證比例達88.8％，確屬已達法定
4 分之3 門檻。本件崇實新村同意改建之眷戶均於93年3 月4 日前表達同意改建之意願並完成認證，並未有於認證期限屆滿後始完成認證之情事。此有國防部海軍總司令部93年6 月24日澄育字第0930001482號之說明一可稽。「明建新村」原眷戶總數原計508 戶，經被告核定確認之認證戶數總計402 戶，認證比例達
79.13 ％，確已達法定4 分之3 門檻，揆諸前揭眷改條例施行細則（91年2 月27日修正版本）第20條第2項之規定，本件「崇實新村」及「明建新村」即應繼續進行老舊眷村改建相關事宜為是。
②原告以出席說明會名冊與海軍列管崇實新村遷建「自
治新村改建基地」原眷戶法院認證基本資料戶數不同，而主張崇實新村眷戶總數不明，惟查，說明會當時並未清查眷戶之原眷戶資格，從而，崇實新村原眷戶數當以清查後之眷戶數為準。再者，原告所指國防部海軍總司令部93年6 月24日澄育字第0930001482號函原眷戶數為376 戶，而明建、崇實新村眷戶名冊影本之原眷戶數為375 戶，亦應係經清查眷戶資格後所致，且僅差1 戶，並不致影響系爭眷村為同意改建眷村之結果。原告另指認證申請書所載申請人並非原眷戶計有133 人，從而此133 人應為未提出認證書之眷戶。惟查，被告所提原眷戶名冊與前所提出之認證書有部分眷戶名稱雖有不同，實係因部分原眷戶死亡，而由其配偶或子女承受權益提出認證所致，有原眷戶暨承受權益名冊以為證明。另明建新村亦同此情形，亦有明建新村原眷戶暨承受權益名冊為證。再者，原告分別指摘應予扣除之133 戶及196 戶，均不應予以扣除，加以原告所指逾期提出認證之9 人，被告原即未計入於第1 階段認證期間屆滿前之認證人數，從而，於第1 階段認證期限屆至崇實新村確有332 戶之原眷戶辦理認證無誤，並與原眷戶總數375 戶比例計算，顯逾全村4 分之3 ，為同意改建之眷村。同此情形，明建新村於第1 階段認證期滿共有400 戶之原眷戶辦理認證無誤，並與原眷戶總數508 戶比例計算，亦顯逾全村4 分之3 之眷戶同意，為同意改建之眷村。
③又按最高法院86年度台上字第2142號判決意旨，經公
證之法律行為或有關私權事實，除有反證外，應認其存在。被告所提出之認證書均有原眷戶親自簽名其上，並經公證人認證，依前揭最高法院判決意旨應認提出認證之眷戶，確為同意改建之眷戶。再者，各該認證書均由公證人予以公證，當為合法有效之認證書。如原告所指之情形為不符公證法並依法不得為公證之情形，公證人當不致於各該申請書上為公證為是。從而，原告所指無理由。
④原告主張崇實新村之認證書有多份書尾姓名為印刷與
蓋印而非簽名、筆跡不同者，進而主張此些認證書疑有偽造之嫌云云。惟按最高法院86年度台上字第2142號判決意旨，經公證之法律行為或有關私權事實，除有反證外，應認其存在。被告所提出之認證書均有原眷戶親自簽名其上，並經公證人認證，依前揭最高法院判決意旨應認提出認證之眷戶，確為同意改建之眷戶。再者，各該認證書均由公證人予以公證，當為合法有效之認證書。如原告所指之情形為不符公證法並依法不得為公證之情形，公證人當不致於各該申請書上為公證為是，是以原告所指洵屬無據。
⑤被告確曾據實告知原告等系爭眷村同意改建戶數已逾
法定改建門檻4 分之3 。關於原告甲○○等12人，國防部海軍後勤司令部93年3 月2 日以沛眷字第0930003201號函說明同意改建戶是已達4 分之3 門檻，國防部海軍後勤司令部軍眷服務組並於94年6 月20 日 寄發通知略以，倘其逾期未向國防部部說明未認證原因，將依『國軍老舊眷村改建條例』第22條規定逐級呈報國防部辦理。並以國防部海軍陸戰隊指揮部於96年
2 月26日瀚工字第0960001529號函告以，主管機關得逕行註銷期眷舍居住憑證及原眷戶權益，收回房地，並得移送管轄之地方法院裁定後強制執行之意旨。而原告巳○○等3 人部分，國防部海軍後勤司令部於94年7 月4 日以沛眷字第0940009985號函，請渠等3 人再確認參與貴村遷建「字治新村改建基地」意願選項認證結果。並以國防部海軍總司令部94年7 月12 日澄育字第0940001852號函告知第1 階段認證結果逾四分之三同意改建在案。
⑥綜上，足資確切證明被告屢次將系爭眷村已有原眷戶
逾4 分之3 同意改建，如原告等仍不同意改建，依眷改條例第22條規定，得註銷原告等原眷戶居住憑證及原眷戶權益。惟原告等臨訟卻一方面以被告未曾告知渠等系爭眷村已有逾4 分之3 之眷戶同意改建，有資訊不明之狀態云云，另一方面又指摘被告告知渠等系爭眷村已有逾4 分之3 之眷戶同意改建為傳述不實之事實云云。甚者，經被告提出原眷戶名冊暨同意改建眷戶之認證書，已足供確切證明系爭眷村卻已逾4 分之3 之眷戶同意改建，仍昧於事實而一再指摘原眷戶提出之認證書有何不法之處，冀以推翻系爭眷村為同意改建眷村之事實，益見原告等確為不同意改建之眷戶。被告核定系爭眷村改建是否逾法定全村4 分之3眷戶同意改建，向以第1 階段認證期限屆滿為定，逾期提出認證之眷戶並未計入第1 階段同意改建戶數之內。然為兼顧眷改條例照顧原眷戶之立法目的，縱有於第1階 段認證期限屆滿後始提出認證書者，被告仍從寬認定俾使其參與眷村改建，享有原眷戶權益。被告對於原告等人亦同其他逾期仍未提出認證之眷戶，均多次溝通請其慎重考慮，自93年3 月至96年12月，歷時將近4 年，原告等均拒不同意改建，原告等均為不同意改建眷戶，至臻明確。
⑷原告等為不同意改建眷戶。
①按辦理國軍老舊眷村改建注意事項第伍條第二項規定
，未提送眷舍改（遷）建申請書及認證書擴張、限制、變更其內容者，為不同意改建眷戶。從而，對於同意改建與否附條件者，亦屬不同意改建眷戶。原告甲○○、乙○○、丙○○、丁○○、戊○、己○○、庚○○、江騖、壬○○、癸○○、子○○、鄭鍾密（即鄭寶龍等3 人被繼承人）等12人於系爭處分作成前均未曾提出同意改建申請書並依法認證，確為不同意改建眷戶無誤。
②原告辰○○於92年12月28日自製不同意眷村改建聲明
書，按聲明書內容已載明：「立聲明書人辰○○經詳細閱讀貴部92年12月4 （5 ）日『自治新村改建基地改（遷）建說明會之（認證）說明書』、『國軍老舊眷村改建條例』及『國軍老舊眷村改建條例施行細則』，瞭解國軍老舊眷村重建之意義與目的，亦明瞭眷戶的權利與義務．．．以上聲明內容，本人均已明瞭，且決定不參加眷村改建。」並經公證人認證。嗣後，被告請原告辰○○陳述意見，渠亦未曾表示同意改建，亦未曾提出同意改（遷）建申請書。是以，原告辰○○可確認為不同意改建之眷戶。原告臨訟以其提出之不同意改建聲明書係有條件者，若住戶超過4 分之3 以上同意，則其願意改建云云，惟眷村改建與否視是否有4 分之3 以上之眷戶同意而定，從而眷戶改建意願，當僅有「同意」或「不同意」二者，始可判斷是否有逾法定門檻之眷戶同意改建。邏輯上，眷戶之意願當不可附條件為是，否則將陷於循環論斷，而無從計算同意改建之眷戶比例。據此，原告辰○○於作成不同意改建聲明書當時，即已表達為不同意改建。再據嗣後被告統計同意改建人數已逾法定門檻請其陳述意見，辰○○亦不同意改建，足以知悉其所定條件亦非其真意。倘原告之真意為同意改建，當即明確表達為同意改建，如全村同意改建人數未逾法定門檻，被告自不為改建。然其不為此途，足見其為不同意改建眷戶。
③原告巳○○、午○○、未○○等3 人雖曾提出認證書
，惟譚周雲英（即巳○○之被繼承人）於94年6 月6日提出郵局存證信函註銷認證申請書，午○○於94年
5 月9日 提出註銷聲明書並經公證人公證、鄭鳳信（即未○○之被繼承人）於94年5 月16日提出註銷聲明書並經公證人公證。從而，原告巳○○、午○○、未○○等3 人確為不同意改建眷戶。抑有進者，原告甲○○、乙○○、丙○○、丁○○、戊○、己○○、庚○○、江騖、壬○○、癸○○、子○○、鄭鍾密( 即鄭寶龍等3 人之被繼承人) 、巳○○、午○○、未○○復於本件老舊眷村改建認證時間已逾3 年後之96年
9 月11 日 、12日，分別再以存證信函向被告表達「被告未取得渠等之書面同意並將新建房屋列為公產管理前，不得有損及渠等眷戶權益之裁量行為」，渠等於斯時仍不配合改建，至為灼然。
⑸被告於作成註銷原眷戶權益之原處分前，均已多次書面
通知給予原告等陳述意見之機會，是以原告等所指稱被告至今未給予渠等書面陳述意見之機會云云，顯與事實不符。
原告主張被告於原處分作成前，並未以書面通知令原告等有陳述意見之機會，違反行政程序法第102 條之規定云云。惟按，行政程序法所定之陳述意見程序為廣義聽證程序之一環，主要係為保障不利益處分之相對人於處分作成前，能有參與表達意見之機會，藉此提高行政處分之正確性，並保障人民之權益。是以，若人民於處分作成前已有充分陳述意見之機會，即足以保障其聽證權，至程序係由處分機關或處分機關授權所轄機關進行，對其權利並實難謂有妨礙。本件被告作成系爭註銷處分前，均已由所轄機關以書面函文通知原告等因其未配合辦理法院認證參與高雄市「自治新村改建基地」改建案，請原告就上開事項於期限內提出陳述意見書，並明確記載法規依據及法律效果，此有海軍陸戰隊96年2 月26日瀚工字第0960001529號函可稽。然原告等均未置理，更於96年9 月間先後以存證信函表達不願意配合改建之意，被告始以96年12月6 日昌易字第0960023861號函及97年3 月10日國政眷服字第0970002702號函註銷原告等原眷戶資格，揆諸前揭行政程序法第102 條之規定，被告於註銷原告等原眷戶資格前，究其實不外已給予相對人等參與表達意見之機會而無違法之處。是以原告等指稱被告未給予陳述意見之機會云云，實有違誤。
⑹被告註銷原告等原眷戶資格之處分並無理由不備之情。
行政程序法第96條第1 項第2 款及最高行政法院96年度判字第594 號判決意旨，書面之行政處分，其上理由之記載僅須使人民瞭解其受處分之原因事實及其依據之法令即足，而非須將相關之法令及事實全部加以記載，始屬適法。本件被告註銷原告等原眷戶資格之處分，於國防部96年12月6 日昌易字第0960023861號函說明三、中明載：「台端未依限提出改建申請，另經列管單位通知陳述意見，又一再聲明不配合改建，本部依『國軍老舊眷村改建條例』第22條規定，註銷台端眷舍居住憑證及原眷戶權益，……」；國防部97年3 月10日國政眷服字第0970002702號函說明二、明載：「台端前以存證信函聲明註銷改( 遷) 建『自治新村改建基地』申請書，經列管單通知陳述意見，於期限內仍未表示配合改建之意願，本部依『國軍老舊眷村改建條例』第22條規定，註銷台端原眷戶權益，……」，揆諸前揭行政程序法第96條第1 項第2 款及最高行政法院96年度判字第594 號判決之意旨，上開2 處分均已載明本件處分之原因事實及其依據，即無理由不備之違法為是。
⑺被告既已依法踐行書面通知認證程序，復經4 分之3 以
上原眷戶之同意改建，而原告等未於認證期限內辦理認證，從而被告爰依眷改條例第22條規定以原處分註銷不同意改建之原告眷舍居住憑證及原眷戶權益，洵無任何違法之處。
理 由
一、原告主張：原告等分別為高雄巿崇實新村、明建新村之原眷戶或權益繼受人，然國防部總政治作戰局未經被告依行政程序法第15條第1 項規定合法委任權限，擅自為上開新村改建之公告、通知及認證等程序，顯逾越其權限，應認為無效，且所進行之程序並有諸多違法處。又其等於各該新村內所居住之房屋均曾經奉准改建，並非老舊眷舍，不屬眷改條例所規範改建之對象，且原告等也非不同意改建，只是不同意被告改建所附加之違法條件，並已聲明如同意改建人數比例達總眷戶之四分之三，原告等亦附條件同意。另被告未能確實證明上開各該新村同意改建眷戶達四分之三，縱同意改建之眷戶已達法定人數的四分之三，依眷改條例第22條規定主管機關本具裁量權「得」逕行註銷其眷舍居住憑證及原眷戶權益，亦因前述違法處置或事實行為之違法導致被告裁量縮減至零；又眷改條例第22條為關於合法授益行政處分廢止之法律依據，被告既以改建認證程序各該新村村同意改建人數超過四分之三為由作成本件廢止處分，則此廢止行為即應自該新村之全村同意改建人數超過四分之三之事實發生之時起2年內為之，然被告對原告為註銷處分時點顯已逾越除斥期間。故被告所為之註銷處分於法有違，訴願決定予以維持，非無違誤，均應予撤銷云云。
二、被告則以：高雄市崇實新村、明建新村均於69年12月31日前興建完成，為眷改條例第3 條第1 項所指之老舊眷村，無論嗣後有無整建，均無礙其為老舊眷村之認定。被告轄下機關所為有關眷村改建相關之行政行為，乃基於機關間行政協助，並未逾越機關權限，且被告於原處分之作成已踐行正當程序，但原告等始終不同意改建，嗣崇實新村與明建新村均有逾4 分之3 以上原眷戶同意改建，是以，被告依眷改條例第22條規定作成原處分㈠、㈡，並無違誤等語，資為抗辯。
三、按軍人因任軍職而獲配住軍方所管理眷舍之法律關係，乃私法上使用借貸關係，各該主管機關或其所屬權責機關所核發證明眷舍配住權證，雖係公文書，然原亦係單純私權證明文件。惟迄85年2 月5 日總統(85)華總字第8500027130號令制定公布眷改條例，其中第1 條第1 項：「為加速更新國軍老舊眷村，提高土地使用經濟效益，興建住宅照顧原眷戶及中低收入戶，協助地方政府取得公共設施用地，並改善都市景觀，特制定本條例。」第2 條第1 項：「本條例主管機關為國防部。」第3 條「（第1 項）本條例所稱國軍老舊眷村，係指於中華民國六十九年十二月三十一日以前興建完成之軍眷住宅，具有下列各款情形之一者：……（第2 項）本條例所稱原眷戶，係指領有主管機關或其所屬權責機關核發之國軍眷舍居住憑證或公文書之國軍老舊眷村住戶。」第5 條：
「（第1 項）原眷戶享有承購依本條例興建之住宅及由政府給與輔助購宅款之權益。原眷戶死亡者，由配偶承受其權益，餘均不得承受其權益。……（第2 項）前項子女人數在二人以上者，應於原眷戶與配偶均死亡情事發生之日起三個月內，以書面協議向主管機關表示由一人承受權益；逾期均喪失承受之權益。」第26條：「本條例第三條第一項第三款之軍眷住宅，其使用人不具原眷戶身分而領有房屋所有權狀者，比照原眷戶規定辦理之。」等規定，得見政府「為加速更新國軍老舊眷村，提高土地使用經濟效益，興建住宅照顧原眷戶及中低收入戶，協助地方政府取得公共設施用地，並改善都市景觀」之公共利益，始制定上開第3 條第1 項所指國軍老舊眷村與同條第2 項所稱原眷戶，構建原眷戶享有承購依該條例興建之住宅及由政府給與輔助購宅款之權益，發生公法之效力。職是，軍眷眷舍原眷戶之受配、收回所衍生之問題，厥為公法上之爭議。
四、第按，眷改條例第22條規定「規劃改建之眷村，其原眷戶有四分之三以上同意改建者，對不同意改建之眷戶，主管機關得逕行註銷其眷舍居住憑證及原眷戶權益，收回該房地，並得移送管轄之地方法院裁定後強制執行。」（按本條例於96年1 月3 日修訂原眷戶比例為三分之二，並增列第2 項）第16條規定︰「興建住宅社區配售原眷戶以一戶為限。每戶配售之坪型以原眷戶現任或退伍時之職缺編階為準；並得價售與第二十三條之違占建戶及中低收入戶；如有零星餘戶，由主管機關處理之。前項價售中低收入戶之住宅，得由主管機關洽請直轄市、縣（市）國民住主管機關價購，並依國民住宅條例規定辦理配售、管理。第一項住宅社區配售坪型辦法，由主管機關定之。」第20條規定︰「原眷戶可獲之輔助購宅款，以各直轄市、縣（市）轄區內同期改建之國軍老舊眷村土地，依國有土地可計價公告土地現值總額百分之六十九點三為分配總額，並按其原眷戶數、住宅興建成本及配售坪型計算之。分配總額達房地總價以上者，原眷戶無須負擔自備款，超出部分，撥入改建基金；未達房地總價之不足款，由原眷戶自行負擔。前項原眷戶自行負擔部分，最高以房地總價百分之二十為限，其有不足部分，由改建基金補助。原眷戶可獲得之輔助購宅款及自備款負擔金額，依各眷村之條件，於規劃階段，由主管機關以書面向原眷戶說明之。申請自費增加住宅坪型之原眷戶，仍依原坪型核算輔助購宅款，其與申請價購房地總價之差額由原眷戶自行負擔。」第21條規定︰「原眷戶放棄承購改建之住宅，自願領取前條之輔助購宅款後搬遷者，從其意願。」第29條規定：「本條例施行細則，由主管機關定之。」國防部依同眷改條例第29條授權，制定施行細則，其中第14條規定︰「原眷戶於國軍老舊眷村內自行增建之房屋，由主管機關按拆除時當地地方政府舉辦公共工程拆遷補償標準，予以補償，其補償坪數計算方式如下：一、現有房屋總坪數（含原公配眷舍坪數與自行增建坪數），減去原公配眷舍坪數與輔助購宅坪型，等於補償坪數。二、由原眷戶籌款配合政府補助重新整建，或屬於本條例第三條第一項第三款自費興建者，以現有房屋總坪數，減去輔助購宅坪型，等於補償坪數。前項補償，以房屋為限，餘均不辦理補償。」第17條規定︰「本條例第二十條第一項所稱國有土地可計價，係指非屬公共設施之國有土地，按行政院核定改建計畫當期公告土地現值計算之價格。」第18條規定︰「本條例第二十條所定房地總價及第二十三條所定成本價格，依下列方式計算：一、房屋部分：依房屋及公用建築之建造費、工程管理費、墊款利息、有關稅捐及其他建築有關必要費用之總額與房屋自用總面積之比例，分戶計算之。二、土地部分：以房屋建造完成當期公告土地現值計價後，按各戶之應有持分比例計算之。前項土地不屬於本條例第四條第二項者，應以土地取得地價為準，包含墊款利息、開發費用及有關稅捐。」第19條規定︰「原眷戶依本條例第二十一條規定於規劃改建基地房屋建造完成前，自願領取輔助購宅款後搬遷者，應以書面向主管機關提出申請，經核定後發給，其與實際房屋建造完成當期決算之價格發生差異時，不予追加減。前項輔助購宅款，其數額應於主管機關規劃改建基地建築工程發包後，依決標價格計算之。原眷戶於規劃改建基地房屋建造完成後，自願領取輔助購宅款搬遷者，其可獲輔助購宅款之數額，依決算後之房地總價計算之。經主管機關輔導改建眷村內，原眷戶有四分之三以上放棄承購依本條例改建之住宅，自願領取輔助購宅款後搬遷者，其可獲輔助購宅款之數額，依主管機關選定之政府興建住宅、國民住宅或依本條例第二十八條第一項興建之眷宅，完工決算後之房地總價計算之。前項原眷戶領取輔助購宅款後，得依其意願購置主管機關選定之政府興建住宅、國民住宅或依本條例第二十八條第一項興建之眷宅。」第20條第1 項規定「原眷戶依本條例第22條規定同意改建者，應於主管機關書面通知之日起3 個月以書面為之，並經法院或民間公證人認證。」又，國防部依眷改條例第16條第3 項授權制定國軍老舊眷村改建配售坪型辦法，其第2 條、第4 條分別規定︰「配售及價售住宅坪型，以住宅之室內自用面積為準，不包括共同使用部分及陽台面積，區分如下：一、三十四坪型配售將官級原眷戶。二、三十坪型配售校官級原眷戶。三、二十八坪型配售尉官、士官級原眷戶。四、二十六坪型價售違占建戶。五、十二坪型依前四款對象，其屬鰥寡無依者申請配（價）售之。前項各款坪型面積，得彈性增減百分之二。」「原眷戶屬尉官、士官級或校官級者，得申請自費增購上一級坪型住宅，增坪所需費用由原眷戶自行負擔，改建基金不予輔（補）助及優惠貸款。」原告雖就上開施行細則第17條對於眷改條例第20條第1 項所稱國有土地可計價之文義解釋，及第19條第2 項就原眷戶於規劃改建基地房屋建造完成後，自願領取輔助購宅款搬遷者，其可獲輔助購宅款之數額，依決算後之房地總價計算之規定有所質疑，指其有違法律保留原則云云。然司法院釋字第557 號解釋明白揭示：「行政機關、公立學校或公營事業機構，為安定現職人員生活，提供宿舍予其所屬人員任職期間居住，本屬其依組織法規管理財物之權限內行為；至因退休、調職等原因離職之人員，原應隨即歸還其所使用之宿舍，惟為兼顧此等人員生活，非不得於必要時酌情准其暫時續住以為權宜措施。行政院基於全國最高行政機關之職責，盱衡國家有限資源之分配，依公教人員、公營事業機構服務人員任用法規、俸給結構之不同，自得發布相關規定為必要合理之規範，以供遵循。」基於同一理由，國防部對於軍眷眷舍房地之管理及處理本得發布相關規定為必要合理之規範，以供遵循。惟因立法者基於社會政策考量而制定眷改條例保障原眷戶優於其他一般國民之權益，然無論如何，國軍老舊眷村之改建，本質上仍係國防部對於軍眷眷舍房地之管理及處理，其基於管理權人地位，對於軍眷眷舍之土地如何改建、規劃及利用，乃至於對於原眷戶補助購宅款之計算，只要未與眷改條例抵觸或有違於原眷戶間之平等，本得自為規範。況且，眷改條例所創設之原眷戶法律地位，優於其他一般國民，眷舍改建配售更是典型給付行政，原眷戶權益在層級化法律保留原則體系，應屬低密度法律保留，是以眷改條例第29條既已概括授權國防部就施行細則為規定，國防部就眷改措施，本應基於其行政之積極性、公益性，酌量當時之社會經濟狀況，財政收支情形，除非涉及公共利益之重大事項，應有法律或法律授權之命令為依據之必要外，也應有其整體性考量之自由形成空間。核諸上開施行細則、辦法等規定，既無悖離眷改條例之處，且係辦理國軍老舊眷村業務細節性、技術性規定，乃屬規範母法授權範圍事項之行政命令，核均無悖於法律保留原則，行政機關依此行政，即屬合法，應予尊重。
五、原告等（除原告丑○○、寅○○、卯○○外）及訴外人鍾鄭密各為崇實新村、明建新村原眷戶，被告就上開新村進行改建，並以原告等（除原告丑○○、寅○○、卯○○外）及訴外人鍾鄭密為不同意改建之原眷戶，而各該新村同意改建之原眷戶復已各達該村戶數四分之三以上為由，分別以原處分
㈠、㈡註銷原告等（除原告丑○○、寅○○、卯○○外）及訴外人鍾鄭密其眷舍居住憑證及原眷戶權益等情，為兩造所不爭，且有原處分㈠㈡影本等在卷為憑。原告爭執原處分㈠㈡之合法性，大別為程序及實體兩方面，本院分述如下：
㈠程序部分：
1.被告所屬轄下機關所為公告及通知並未逾越機關權限︰被告為眷改條例之主管機關，固為眷改條例第2 條第1 項所明定，惟此並不表彰舉凡眷改業務均需由被告親力為之，始為適法。蓋行政主體內部，為金字塔型層級構造之行政組織，由一最高之行政機關領導所屬下級行政機關執行法律，此為上級機關對下級機關就其法律權限事務執行之「指揮權」，無須依行政程序法第15條為權限委任，也非行政程序法第19條第1 項所謂之行政協助，是以，被告既以89年5 月19日（89）祥祉字第05728 號令，指揮所屬總政治作戰局辦理原眷戶法定說明會公告作業（該令影本附辰○○訴願卷第12頁可參），則該局及該局轄下各列管軍種單位就系爭眷村改建說明會公告相關業務之行政行為，本應視為被告基於事務主管機關指揮轄下所為之行政行為，並非被告所屬總政治作戰局或各列管軍種單位（崇實新村由海軍總司令部列管、明建新村由海軍陸戰隊指揮部及海軍後勤司令部列管）逾越權限之行政行為。抑且，被告所屬總政治作戰局依國防部令於92年11月25日以勁勢字第0920014643號公告召開高雄市自治新村改建基地改（遷）建認證說明會，並為若干事項之公告（公告內容詳如後述），核其內容無非將系爭眷舍改建程序及同意改建與否之法律效果等事項告知眷村住戶，並未對外發生公法上權利得喪變更之效果，至於關於原眷戶權益註銷之說明，則係首揭眷改條例施行細則之重申，乃事實通知，並非行政處分至明。原告以被告所屬政治作戰局非眷改條例之主管機關，欠缺事務管轄權限所為之改建公告乃具重大明顯瑕疵之行政處分，應為無效，據此公告後續所為之認證程序以及贊成眷改比例之核定，均因前階段之公告無效而屬無法，根據此違法認證程序所得結論而做成之原處分，自亦違法云云，委無足採。
2.被告為處分前已踐行正當程序︰⑴被告依眷改條例第22條所為之原處分㈠㈡乃典型不利處
分，應為正當程序之踐行，亦即「預告」以促請受處分人限期為書面陳述，受處分人得依此預告而為「陳述意見」，以及處分決定之告知、理由說明並教示救濟途徑。又因眷改條例第22條註銷處分既係以原眷戶不同意改建為其要件，且該註銷處分對原眷戶權益影響重大，是故，主管機關就處分預告內容須將改建條件等資訊明確揭露（如眷改條例第20條第3 項所示︰原眷戶可獲得之輔助購宅款及自備款負擔金額，依各眷村之條件，於規劃階段，由主管機關以書面向原眷戶說明），並應賦予相當預告期限俾令原眷戶有充分考量之時間，當然，預告必須確實到達原眷戶。
⑵被告所屬總政治作戰局依被告指揮於92年11月25日以勁
勢字第0920014643號公告召開高雄市自治新村改建基地改（遷）建認證說明會，除於公告事項載明同意改建之原眷戶及違占建戶應於說明會後3 個月內，填具改（遷）建申請書，並經法院或民間公證人認證後，連同相關資料一併繳交至列管軍種單位，逾期未繳交者則視為不同意改建戶。……本眷村原眷戶有四分之三以上同意改（遷）建，並經法院（或民間公證人）認證者，本村即按改建計畫及相關程序改建，對不同意改建者，本部得逕行註銷原眷戶眷舍居住憑證（含公文書）及其權益，收回該房地，並得移送管轄之地方法院裁定強制執行等語外，公告所附申請書並就前揭眷改條例第20條第3 項所示事項詳予以記載，有上開公告所附申請書附卷為憑，核此公告所揭示改建認證之程序及相關資訊，就不同意改建者得為註銷處分之情節已具有相當預告性質，所揭示之資訊充分（申請書附有5 選項，就原眷戶改建權益詳為說明），賦予決策之期間相當（3 個月）。原告等雖以被告未能提出送達上開公告之回證為詞，主張其等並未收受上開書面通知云云。然上開公告及申請書等是否已到達原告等，原不以送達回證為唯一且必要之證據。卷查原告甲○○、乙○○、己○○、庚○○（以王葳葳為代理人）、辛○、壬○○、子○○、丑○○、辰○○均於認證說明會簽到名冊上簽名，有認證說明會簽到簿可稽，足證渠等均已受公告書面通知，另未於簽到簿上簽名之鄭鳳信（即未○○之被繼承人）、午○○、譚周雲英（即巳○○之被繼承人）均曾提出同意改建認證書，則有認證書為憑，亦足資證明其等已收受公告書面通知，否則如何為同意改建認證之依據。
⑶原告丙○○、丁○○、戊○、癸○○等4 人雖未於認證
說明會簽到簿上簽到，也未據其等為認證申請之聲明，然據原告等所提本案書狀所附流程圖、編號12所示（附本院卷第677 頁），被告所屬後勤司令部於93年2 月23日以沛眷字第0930002641號函，促請原告等辦理認證，包含丙○○等4 人均以掛號信收受，可見其等亦自承至遲於當時即已收受相當於公告之書面通知。原告等徒以被告未能提出公告通知之送達回證為詞，主張渠等並未收受書面通知云云，顯與事實不合。嗣因原告等未出具申請書、或出具不同意書、或出具申請書後復撤銷其申請，嗣由國防部所轄海軍陸戰隊復就該改建案請原告等就註銷處分於期限內提出陳述意見書，並明確記載法規依據及法律效果，此有海軍陸戰隊96年2 月26日瀚工字第0960001529號函可稽，而原告等更於96年9 月間先後以存證信函向被告陳述表達不願意配合改建之意，亦有存證信函影本在眷為憑；而經原告等為此意見陳述後，被告所為原處分㈠㈡於說明欄已敘明原告等未依限提出改建申請書完成認證，復一再聲明不配合改建，依據眷改條例第22條規定註銷眷舍居住憑證及原眷戶權益，並教示得為提起行政救濟之期間等語，亦有卷附原處分㈠㈡為憑，已足使人民瞭解其受處分之原因事實及其依據之法令，自難謂有何理由不備。凡此足見為保障原告等原眷戶權益，被告及其轄下機關已為充分之資訊提供，原告等亦參與表達意見，是故，原處分於正當程序之進行，並無不備，至於上開正當程序之踐行究係由處分機關或處分機關轄下機關為之，對原告等權利其實並無妨礙，原告等執詞上開程序之進行乃由眷舍之列管軍種為之，遂指被告於原處分未經正當程序云云，亦無足採。
㈡實體方面︰
1.「崇實新村」及「明建新村」之眷舍為眷改條例所規範之國軍老舊眷村︰
查依眷改條例第3 條規定，凡於69年12月31日以前興建完成之軍眷住宅，均屬適用眷改條例之國軍老舊眷村，而本件「崇實新村」及「明建新村」之眷舍，包括原告等所住眷舍均係69年12月31日前興建完成，此有卷附「崇實新村眷舍管理表」及「明建新村眷舍管理表」可稽。原告甲○○、丑○○、寅○○、卯○○、乙○○、丙○○、戊○、己○○、庚○○、江騖、壬○○、子○○、午○○等人雖主張其所住眷舍係於72年至91年間重新整建者，非屬國軍老舊眷舍云云，並提出其等當時經核准整建之文件為憑。
惟徵諸眷改條例第1 條所揭示之立法意旨以觀，其目的非侷限於改善軍眷之生活環境，「提高土地使用經濟效益、興建住宅照顧中低收入戶、協助地方政府取得公共設施用地，並改善都市景觀」均在其中，是以，是否為老舊眷村應以各該眷村所佔用地房屋整體以觀，而非以眷村內各房屋獨立判斷，否則如何整體規劃以提高土地使用效益？又如何協助地方政府取得公共設施？原告等以上開眷村於69年12月31日興建後，少數經整建之房屋而論究各該眷村是否老舊，自非的論。本件系爭眷村既係於69年12月31日前興建，時距今日約30年，而高雄市近年來高度開發，亟須土地參與整體規劃、美化市容，被告以上開眷村為眷改條例所規範改建之老舊眷村，進行改建，自無不法。
2.原告等為不同意改建之原眷戶︰原告等主張其等並非不同意改建之原眷戶，而係不同意被告於申請書中增加法律所無之限制，亦即申請書選項4 附加︰「同意俟基金寬裕後，檢討發給輔助購宅款」與眷改條例第21條及施行細則第19條第1 項、第4 項及第5 項規定「先領取輔助款後搬遷」之意旨不符，以致原告未能勾選適當選項或拒絕此違法條件勾選。況且其等業已表示若該村同意改建眷戶以達四分之三以上，原告等亦同意改建，自不屬不同意改建之原眷戶云云。惟查︰
⑴申請書上附條件之5 選項，各有其法令依據，其第1 選
項為：原階購置原坪型，不辦理自費增坪者（此係依眷改條例第20條第1 項及配售坪型辦法第2 條所定）；第
2 選項：自費增坪上一階坪型（此依眷改條例施行細則第14條、配售坪型辦法第4 條所定）；第3 選項：原階購置十二坪型（此依眷改條例施行細則第19條第3 項、配售坪型辦法第2條第1項第5款所定）；第4選項：領取完工後輔助購宅款（此依眷改條例第21條及施行細則第19條所定）。第5 選項：購置民間市場成屋（此依眷改條例第21條及施行細則第19條所定）。雖其中第4 選項所附加︰「同意俟基金寬裕後，檢討發給輔助購宅款」等文句為法文所無，然依眷改條例第20條第1 項前段規定，若欲計算出原眷戶之輔助購宅款，除「國有土地可計價」外，尚包括「原眷戶數」、「住宅興建成本」、「配售坪數」等均須確定後方得計算，從而在原眷戶未搬遷而進行發包興建前，實無從精確計算得知國有可計價公告土地現值、原眷戶數、住宅興建成本等計算基礎。且國家資源及預算本有其分配及執行之既定計畫及進程，福利國原則所應照護者亦非僅侷限單一對象或特定事項，從而任何福利措施之採行有其優先劣後之安排。
支應老舊眷村改建應費之眷改基金有其特定來源，不得另行動支其他經費支應，其收支、保管及運用辦法，則應由行政院定之，復為眷改條例第8 條所明定，從而，被告於申請書上附註「同意俟基金寬裕後，檢討發給輔助購宅款」有其法律面及事實面之基礎，並無任何與法令相悖之處。原告等指摘被告辦理眷改事項，有強加法律所無限制，洵無足採，執此為其等「不同意改建」只是「不同意附加違法條件之改建」說詞，洵屬謬誤。
⑵又依眷改條例施行細則第20條規定，所作同意改建之確
認程序之認證，其主要目的在確定同意改建者之人數是否超過總眷戶四分之三以上，俾以作為主管機關改建規劃後，是否得依原定計畫為改建之基礎，如有總眷戶四分之三以上同意者，則依原定計畫改建，並得註銷不同意改建者之眷舍居住憑證及原眷戶權益，令其搬離，以免因少數眷戶之特定利益而妨礙多數人所支持之改建計畫施行，苟未達總眷戶四分之三同意，則足見改建計畫尚不符合大多數眷戶利益，被告應重為規劃，此為眷改條例第22條第1 項之立法意旨（96年1 月3 日修正眷改條例第21條之1 立法理由：「鑑於實際執行改建過程中，常因少數眷戶不同意，致無法達到四分之三的改建門檻，影響多數眷戶參加改建的權益，故修正為只須有三分之二以上眷戶同意改建即可，以維護大多數眷戶之權益。」可資參照），是故，眷改條例中原眷戶之「同意」與否乃公法上賦予特殊效果（即開啟眷改規劃之實施行程序）之同意權行使，且其行使同意權之對象乃主管機關之「眷改規劃內容」，當然不能再就規劃之內容為「附條件同意」，否則無異於變更原規劃內容，致令主管機關無從判斷原眷戶是否同意原規劃內容，而無從為符合最大多數利益之規劃修正，基此，對於同意改建與否附條件者，即屬不同意改建規劃內容者，應認係不同意改建眷戶。又原眷戶同意改建計畫是否達一定比率，既然為主管機關是否續行實施改建計畫之要件，則只須原眷戶於某時點同意改建計畫達一定比例，主管機關即得據此實施改建計畫，曾行使同意權之原眷戶縱然事後反悔，亦不影響同意權所產生開啟主管機關得開啟原眷改規劃施行程序之效果，否則依原眷戶反覆意見為決策，導致眷改規劃內容限於不安定，顯非制定眷改條例之本意，合先敘明。
⑶經查，原告甲○○、乙○○、丙○○、丁○○、戊○、
己○○、庚○○、江騖、壬○○、癸○○、子○○及訴外人鄭鍾密（即原告鄭寶龍等3 人被繼承人）等12人於原處分作成前均未曾提出同意改建申請書並依法認證，為兩造所不爭執；而原告辰○○於92年12月28日自製不同意眷村改建聲明書，並經公證人認證；至於原告巳○○、午○○、未○○等3 人部分，其自身或其被繼承人雖曾提出申請認證書，惟譚周雲英（即原告巳○○之被繼承人）於94年6 月6 日提出郵局存證信函註銷認證申請書，原告午○○於94年5 月9 日提出註銷聲明書並經公證人公證、鄭鳳信（即原告未○○之被繼承人）於94年5 月16日提出註銷聲明書並經公證人公證，復有上開申請書、認證書在卷可稽，甚者，原告甲○○、乙○○、丙○○、丁○○、戊○、己○○、庚○○、江騖、壬○○、癸○○、子○○、鄭鍾密( 即鄭寶龍等3 人之被繼承人) 、巳○○、午○○、未○○於96年9 月11日、12日，分別再以存證信函向被告表達「被告未取得渠等之書面同意並將新建房屋列為公產管理前，不得有損及渠等眷戶權益之裁量行為」，渠等於斯時仍不同意被告所提改建規劃，已至明確。至於原告所謂其等業已表示若該村同意改建眷戶以達四分之三以上，原告等亦同意改建等語為由，主張其為附條件同意，而今條件成就（即該村同意改建眷戶以達四分之三以上），其等即為同意改建之原眷戶云云，揆諸前揭同意改建不得附條件之說明，其等主張自無可採。原告為不同意改建眷戶之事實，並無疑義。
3.崇實新村、明建新村均達四分之三以上原眷戶同意改建︰⑴明建新村係依眷改條例第6 條規定按眷村分佈位置及自
治管理區劃為分區，並無違法，以「明建新村」同意改建眷戶與總眷戶比例為是否達四分之三以上原眷戶同意之衡量基準，洵屬有據︰
按眷改條例第2 條第1 項、第6 條第1 項規定，國軍老舊眷村之改建，乃由權責機關國防部按眷村分佈位置，依條件相近者採整體分區規劃。是以，老舊眷村如何整體分區規劃，已屬立法機關以法律上不確定概念方式授與行政機關做政策上之價值判斷，並對判斷之成敗向立法機關負責，法院對此類行政上裁決尊重其判斷餘地。
被告係以地理位置以及管理上是否屬同一自治會為區分，而將門牌編訂為「明德新村」、「建業新村」者併為「明建新村」一眷村處理，業據其陳明在案，原告對於二者地理位置相近、管理上同屬一自治會等節，亦無爭議，核被告上開分區有其正當理由，原告未提出任何證據，臆測被告分區目的在於推行眷改，指摘其違法云云，殊屬無稽。
⑵查崇實新村、明建新村原眷戶總數各計為376 戶，508
戶，此有被告提出之各該眷舍管理表冊為憑，而依被告所提出之經認證之申請書所示，崇實新村經認證之申請書為334 份、明建新村為402 份（上開認證書數量均已扣除逾期認證者，附於各該新村申請書卷末），且均經法院或公證人認證。而經本院比對各該申請書書與眷舍管理表冊：①崇實新村部分：有3 份申請書為重複（分別為門號91、130 、203 號），應予刪除；另申請書由沈玉蘭（見崇實新村申請書卷第89頁）、趙粉心（同前卷第181 頁）、江柏融（同前卷第218 頁）、蘇鄧靜芬（同前卷第235 頁，原眷戶資料為鄧澄芬）、張英嬌（同前卷第259 頁）、高秀文（同前卷第308 頁）等6 人出具者，因比對眷舍管理表冊所附資料，未能確認為原眷戶或原眷戶死亡由承受其權益之眷屬所提出者，亦予刪除。是可堪確認為原眷戶所為經認證之申請書計330份，與原眷戶總數比例約為88％，屬已達法定4 分之3門檻。②明建新村部分：有6 份申請書為重複（分別為門號80、84、89、95、204 、220 號），應予刪除；另申請書由陳珠玲（見明建新村認證書卷第140 頁）、張家儀（同前卷第251 頁）、于宋書文（同前卷第375 頁）、盧明見（同前卷第409 頁）、劉純清（同前卷第47
4 頁）、林茂珍（同前卷第440 頁）、陳梅玲（同前卷第438 頁）等7 人出具者，因比對眷舍管理表冊所附資料，未能確認為原眷戶或原眷戶死亡由承受其權益之眷屬所提出者，亦予刪除。是可堪確定之經認證之申請書為389 份，與原眷戶總數比例約為76％，亦達法定4 分之3 門檻。
⑶原告雖主張崇實新村、明建新村眷戶總數不明，且被告
所提之申請書資料有多筆申請人並非眷舍管理表冊所列之原眷戶，此外，申請書書尾姓名多有印刷或蓋印非簽名、書尾簽名與簽名筆跡不同者均有瑕疵云云。惟查：
①被告所提出之各該新村總眷戶數係依各該新村眷舍管
理表冊所列眷戶之加總計算，此經本院核對各該新村眷舍管理表冊屬實。眷戶一被告為崇實新村、明建新村列管單位之上級機關，除非另有實證顯示其所製作之眷舍管理表冊所載與事實不符，否則，各該眷村眷舍總數自當以眷舍管理表冊中所列者為準據。本件原告空言泛稱上開眷舍管理表冊所載總眷戶戶數與事實不符云云，未能提出實證推翻上開眷舍管理表冊之真實性，其主張即無可採。
②被告所提眷舍管理表冊經與認證之申請書比對，雖有
部分申請人與眷戶名稱有所不同，但經本院核對眷舍管理表冊內原眷戶配偶子女姓名，除前段所述無從經由比對眷舍管理表冊內所載原眷戶親屬資料，而得確認係因原眷戶死亡，而由其配偶或子女承受權益者外，核均係上述原因所造成，申請人均可認係具有原眷戶權益而得行使同意權者，並無疑義。
③至於原告質疑經認證之申請書多有申請書書尾姓名多
有印刷或蓋印非簽名、書尾簽名與簽名筆跡不同者等瑕疵，有違公證法第3 條第2 項、第101 條第1 項乙節，此誠屬對於公證人辦理公證事務違法不當之指述，原告如有異議，應依公證法第16條、第17條規定向地方法院為之，由地方法院以裁定判定認證之效力是否確實，其等竟捨此而未為，而於本案訴訟中執此為否定認證效力之抗辯，亦無足採。
⑷綜上，經被告提出原眷戶名冊暨同意改建眷戶之認證書
，已足證明崇實新村、明建新村均達四分之三以上原眷戶同意改建。
4.原處分㈠㈡並非授益處分之廢止，其行使要無除斥期間之限制：
又原告主張眷改條例第22條為關於合法授益行政處分廢止之法律依據，被告既以改建認證程序各該新村村同意改建人數超過4 分之3 為由作成本件廢止處分，則此廢止行為即應自該新村之全村同意改建人數超過4分之3 之事實發生之時起2 年內為之云云。然所謂原眷戶權益乃基於眷改條例所創設者，並非主管機關以行政處分所形成者，是以，同條例第22條有關註銷眷舍居住憑證及原眷戶權益之處分，固係不利處分，但非授益處分之廢止，並無行政程序法第124 條廢止權行使2 年除斥期間之限制。原告主張被告為原處分㈠㈡，已罹除斥期間云云，亦無足採。
5.另關於原告主張眷改條例第22條係規定對不同意改建之眷戶，主管機關「得」逕行註銷其眷舍居住憑證及原眷戶權益，收回該房地，故被告作成處分仍應為適當之裁量，始符合比例原則，乃被告僅以「不同意改建」為唯一理由即作成剝奪不同意改建眷戶之眷舍居住憑證及原眷戶權益，實有已怠為裁量之違誤乙節。查國軍老舊眷村改建之政策目的之一，即係改善軍眷之生活環境，為政府對眷戶之福利措施，並以眷村有四分之三以上眷戶同意改建為條件，此符合公共政策追求最大利益之意旨。本件已於94年12月
5 日召開說明會後3 個月內獲得四分之三以上眷戶同意改建，本應續行後續改建事宜，惟因原告等原眷戶不同意改建，拒不搬遷，致使延宕改建時程，嗣經被告轄下機關一再函知儘速辦理認證後送被告憑辦，並屢次通知原告等不同意改建之法律效果，惟原告等始終不同意改建，此等程序拖延長達2 年有餘，相對於已同意改建之住戶則造成期間延宕之損害，則被告遲至96年、97年始以原處分㈠㈡註銷原告等原眷戶權益，實已斟酌本案歷經多年與原告等協調溝通程序仍未果之情事，及為顧及其他大多數同意改建眷戶之權益，應認其裁量權之行使並無任何逾越權限或濫用權力之處，更無違於比例原則。
六、綜上所述，原告等主張均無可採。原告等既均為規劃改建之國軍老舊眷村原眷戶或其權益承受人，然不同意改建，而所屬各該眷村同意改建比例已達四分之三，則原處分㈠㈡註銷原告等或其被繼承人之原眷戶權益，符合眷改條例第22條之規定，自無違誤。訴願決定予以維持，亦無不當。原告等訴請撤銷原處分㈠㈡與訴願決定，為無理由，應予駁回。
七、又兩造其餘陳述於判決結果不生影響，自無庸一一論列，併予敘明據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段、第104條，民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 98 年 8 月 12 日
臺北高等行政法院第一庭
審判長法 官 王立杰
法 官 許麗華法 官 楊得君上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 98 年 8 月 12 日
書記官 徐子嵐