臺北高等行政法院判決
97年度訴字第2008號原 告 甲○○被 告 新竹縣政府代 表 人 乙○○（縣長）訴訟代理人 丙○○上列當事人間因水土保持法事件，原告不服行政院農業委員會中華民國97年6 月9 日農訴字第0970123240號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：原告係坐落新竹縣○○鎮○○段519-1 、519-5 地號（下稱系爭地號）山坡地之所有人，並為水土保持義務人，未先擬具水土保持計畫，送請主管機關核定，即擅自在系爭地號土地內，從事林地開發利用所需要之修築農路（長約70公尺、寬約3.5 公尺），並為興闢兩階平台（一長約40公尺、寬約10公尺，另一長約40公尺、寬約15公尺）之開挖整地作業，違規面積約0.3 公頃，經新竹縣新埔鎮公所發覺，以民國（下同）97年1 月29日新埔農字第0970001369號函請被告勘處，經被告於97年3 月11日現場會勘，因認原告有違反水土保持法第12條第1 項規定之行為，遂依同法第33條第1 項及第23條第2 項，作成97年3 月14日府農保字第0970031219號函（下稱原處分）裁處原告新臺幣（下同）6 萬元罰鍰，並自第1 次處罰之日起2 年內，暫停該地之開發申請。原告不服，提起訴願遭駁回後，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：
⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：㈠原告主張：
⒈依訴願決定意旨，原處分及訴願決定均認定「現場會勘該
地保經大肆開挖後種植苗木」，則原告開挖目的係在「種植苗木」，為被告及訴願決定機關所自認。故原告在現場開挖目的在「種植苗木」，勘以認定。所謂「苗木栽植無須機具進入整地」云云，毫無事實根據，純粹出於臆測，並非可採。種植苗木當然有以機具整理地表之需要。
⒉訴願決定意旨又謂：「訴願人為通行方便擅自開挖興闢道
路」云云，並無實據，實則現場並無開闢道路跡象，訴願決定意旨先稱原告整地係為「種植苗木」，後段又謂：「訴願人為通行方便擅自開挖興闢道路」，前後不一，互核矛盾，顯非可採。訴願決定意旨復謂：「『恐』導致該土方崩落阻塞排水」云云，觀其文義，係擔心有土方崩落阻塞排水之虞，可見實際上並未發生土方崩落阻塞排水情事，原處分及決定意旨，出於臆測，難謂適法。依現場照片，並無處分書及訴願決定書所謂興闢道路、造成土石裸露之非植樹綠化行為。
⒊按水土保持法第12條第1 項規定：「水土保持義務人於山
坡地或森林區內從事下列行為，應先擬具水土保持計畫，送請主管機關核定，如屬依法應進行環境影響評估者，並應檢附環境影響評估審查結果一併送核：一、從事農、林、漁、牧地之開發利用所需之修築農路或整坡作業。二、探礦、採礦、鑿井、採取土石或設置有關附屬設施。三、修建鐵路、公路、其他道路或溝渠等。開發建築用地、設置公園、墳墓、遊憩用地、運動場地或軍事訓練場、堆積土石、處理廢棄物或其他開挖整地。」⒋次按行政處分應載明處分之理由，乃是現代法治國家行政
程序之基本要求，故行政程序法第96條第1 項第2 款明定，書面行政處分應記載主旨、事實、理由及其法令依據。所謂「理由」，係指行政機關獲致結論之原因，相對人於行政程序中，如對系爭處分事件有所主張或陳述者，行政機關亦應於處分書中擇要說明採酌與否之理由。此外，行政機關若本於行政裁量權而作成行政處分者，尚應於處分書中說明其行使裁量權時所考量之事實與觀點，始為完備之理由敘明，前大法官吳庚先生於其著作「行政法之理論與實用」一書中閘述甚詳。查處分意旨略謂原告違反水土保持法第12條第1 項，惟究竟違反該條項第1 至第4 款，未見處分書有所說明，致原告無法提出答辯，原處分書顯有違誤而不足以維持。嗣訴願決定書又謂原告係違反第12條第1項第1款、第4 款，惟現場狀況及原告整地目的與該款項規定仍有所不同，且訴願決定書亦自承原處分並未明示具體處分依據，亦徵原處分係迫於鄰地所有權人檢舉，故不分青紅皂白，先為處分，事後再找理由。
⒌原告為響應行政院農業委員會林務局辦理擴大植樹節活動
社區配合植樹綠美化活動，事先已填表向新竹縣政府申請綠、美化植栽工程，嗣於自己所有之土地上種植樹木，用以綠、美化環境並達成水土保持目的，該行為顯與水土保持法第12條第1 項第1 至4 款情形不同。原告配合政府植樹節綠化活動，僅有填平道路坑洞之行為，並未設立台階，卻因鄰地所有人為達防堵原告袋地通行，別具目的而提出檢舉，被告亦不分青紅皂白對原告開罰，金額過高，非原告所能負擔，原告對於原處分及訴願決定自難甘服。
㈡被告主張：
⒈按水土保持法第4 條規定：「公、私有土地之經營或使用
，依本法應實施水土保持之處理與維護者，該土地之經營人、使用人或所有人，為本法所稱之水土保持義務人」。第8 條第1 項規定：「下列地區之治理或經營、使用行為，應經調查規劃，依水土保持技術規範實施水土保持之處理與維護…一、集水區治理。二、農、林、漁、牧地之開發利用。三、探礦、採礦、鑿井、採取土石或設置有關附屬設施。四、修建鐵路、公路、其他道路或溝渠等。五、於山坡地或森林區內開發建築用地或設置公園、墳墓、遊憩用地、運動場地或軍事訓練場、堆積土石、處理廢棄物或其他開挖整地。」；第12條第1 項規定：「水土保持義務人於山坡地或森林區內從事下列行為，應先擬具水土保持計畫，送請主管機關核定，如屬依法應進行環境影響評估者，並應檢附環境影響評估審查結果一併送核：一、從事農、林、漁、牧地之開發利用所須之修築農路或整坡作業。二、探礦、採礦、鑿井、採取土石或設置有關附屬設施。三、修建鐵路、公路、其他道路或溝渠等。四、開發建築用地、設置公園、墳墓、遊憩用地、…或其他開挖整地。；其水土保持計畫未經主管機關核可前，各目的事業主管機關不得逕行核發開發或利用之許可…」；第23條第
2 項規定：「未依第十二條至第十四條規定之一擬具水土保持計畫送請主管機關核定而擅自開發者，除依第三十三條規定按次分別處罰鍰外，主管機關應令其停工，得沒入其設施及所使用之機具，強制拆除及清除其工作物，所需費用，由經營人、使用人或所有人負擔，並自第一次處罰之日起兩年內，暫停該地之開發申請。…」；第33條規定：「有下列情形之一者，處新臺幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰…。二、違反第十二條至第十四條規定之一，未先擬具水土保持計畫或未依核定計畫實施水土保持之處理與維護者，或違反第二十三條規定，未在規定期限內改正或實施仍不合水土保持技術規範者前項各款情形之一，經繼續限期改正而不改正者或實施仍不合水土保持技術規範者，按次分別處罰至改正為止。」⒉原告稱開挖目的係在「種植苗木」云云，依據水土保持法
第12條規定「水土保持義務人於山坡地或森林區內從事下列行為，應先擬具水土保持計畫，送請主管機關核定，如屬依法應進行環境影響評估者，並應檢附環境影響評估審查結果一併送核：一、從事農、林、漁、牧地之開發利用所須之修築農路或整坡作業。二、探礦、採礦、鑿井、採取土石或設置有關附屬設施。三、修建鐵路、公路、其他道路或溝渠等。四、開發建築用地、設置公園、墳墓、遊憩用地、…或其他開挖整地。其水土保持計畫未經主管機關核可前，各目的事業主管機關不得逕行核發開發或利用之許可…」，本件均有現場會勘紀錄、現場違規相片等相關資料可參，系爭地號未經申請許可即擅自於山坡地開挖整地、興闢道路、平臺，查證屬實，原告違規事實至為明確，被告之處分並無違誤。
⒊原告稱系爭地號並無開闢道路跡象云云；本件均有現場會
勘相片可稽，查「為免山坡地或森林區再度被超限利用，行政院曾指示非有必要不得新闢道路，…。」系爭地號係位處山坡地保育區農牧用地，其任何開挖整地行為均須依水土保持法等相關規定，事先申請核准，即不論道路或平臺，因涉開挖整地，均須事先經主管機關核准，始得為之。
⒋原告稱訴願決定意旨「『恐』導致該土方崩落祖塞排水」
云云：本件現場於新埔鎮公所查報時，即攝有該地土方崩落至下方排水溝渠之相片可參，被告現場會勘時，系爭地號又有崩坍情事，均有相片可稽，原告所訴，核不足採參。原告稱現場照片，並無處分書及訴願決定書所謂興闢道路、造成土石裸露之非植樹綠化行為云云：本件均有現場照片可證明該地係經開挖整地、興闢道路後，而造成地表裸露情況，並非如原告所稱無前述情形。
⒌原告稱處分書內未告知其係違反水土保持法第12條第1 項
第1 款至第4 款何款部份乙節云云：本件同時違反水土保持法第12條第1 項第1 款及第4 款規定，原處分概括已違反第12條第1 項縱有未妥，惟其結果並無二致，且系爭地號確有因原告開挖後，造成系爭地號土石滑落到排水溝及下游蓄水池進而影響他人土地情事，被告97年5 月5 日府農保字第0970057593號函，說明二告知原告「現場因違規開挖整地興闢道路造成地表裸露且造成土方崩塌恐有影響下方排水溝之虞，請依水土保持技術規範做好水土保持之處理與維護，將現場崩塌土方清除乾淨，以免影響正常排水」，系爭地號現場經97年7 月16日派員現場會勘，植生覆蓋已達百分之90，故予結案處理。
6.原告稱系爭地號為袋地鄰地所有權人為達防堵原告通行，別具目的而提出檢舉，被告亦不分青紅皂白對原告開罰云云：依據水土保持法第12條規定「水土保持義務人於山坡地或森林區內從事下列行為，應先擬具水土保持計畫，送請主管機關核定，…」新竹縣凡於山坡地範圍土地未經申請許可核准擅自開挖者，皆依法辦理，原告與鄰地道路通行部分，應自行處理協調。
7.綜上所述，本件原告於系爭地號山坡地範圍土地內，未先擬具水土保持計畫送請主管機關核定，擅自開挖整地、興闢道路、興闢兩階平臺，現場並因開挖造成邊坡裸露及崩塌，違規事實至為明確，被告依違反水土保持法規定予以處罰並無不當，而從被告裁處原告6 萬元罰鍰，並無不當。原告之主張無理由，請判決如被告之聲明。
理 由
一、原告主張：原告為配合政府植樹節綠化活動而於系爭地號土地植栽樹苗，僅有填平道路坑洞之行為，並未築路或設立台階，顯與水土保持法第12條第1 項第1 至4 款所規範之情形不同，然原處分未明究竟，甚至未指明原告究竟違反該條項何款，有失明確，且罰鍰金額過高，非原告所能負擔，顯有違誤，訴願決定未能明察，亦有違法，原處分及訴願決定均應撤銷云云。
二、被告則以：原告於系爭地號土地內，未先擬具水土保持計畫送請主管機關核定，擅自修築道路，並興闢兩階平台開挖整地之違規事實明確，違反水土保持法第12條第1 項第1 款、第4 款規定，以同法第23條第2 項、第33條第1 項第2 款予以處罰，並無不當。又原告違章行為同時違反水土保持法第12條第1 項第1 款及第4 款規定，原處分概括指稱原告違反第12條第1 項縱有未妥，惟其結果並無二致，併此指明等語，資為抗辯。
三、按公、私有土地之經營或使用，依本法應實施水土保持之處理與維護者，該土地之經營人、使用人或所有人，為水土保持義務人，此為水土保持法第4 條所明定。同法第12條第1項規定：「水土保持義務人於山坡地或森林區內從事下列行為，應先擬具水土保持計畫，送請主管機關核定，如屬依法應進行環境影響評估者，並應檢附環境影響評估審查結果一併送核：一、從事農、林、漁、牧地之開發利用所須之修築農路或整坡作業。二、探礦、採礦、鑿井、採取土石或設置有關附屬設施。三、修建鐵路、公路、其他道路或溝渠等。
四、開發建築用地、設置公園、墳墓、遊憩用地、…或其他開挖整地。；其水土保持計畫未經主管機關核可前，各目的事業主管機關不得逕行核發開發或利用之許可…」；同法第23條第2 項規定：「未依第十二條至第十四條規定之一擬具水土保持計畫送請主管機關核定而擅自開發者，除依第三十三條規定按次分別處罰鍰外，主管機關應令其停工，得沒入其設施及所使用之機具，強制拆除及清除其工作物，所需費用，由經營人、使用人或所有人負擔，並自第一次處罰之日起兩年內，暫停該地之開發申請。…」；同法第33條第1 項規定：「有下列情形之一者，處新臺幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰…。二、違反第十二條至第十四條規定之一，未先擬具水土保持計畫或未依核定計畫實施水土保持之處理與維護者，或違反第二十三條規定，未在規定期限內改正或實施仍不合水土保持技術規範者前項各款情形之一，經繼續限期改正而不改正者或實施仍不合水土保持技術規範者，按次分別處罰至改正為止。」合先敘明。
四、原告係系爭地號山坡地之所有人，有系爭地號土地謄本在卷為憑，其在系爭地號土地內，從事林地開發利用所需要之修築農路（長約70公尺、寬約3.5 公尺）、並興闢兩階平台（一長約40公尺、寬約10公尺，另一長約40公尺、寬約15公尺）開挖整地作業，面積約0.3 公頃，經新竹縣新埔鎮公所97年1 月29日新埔農字第0970001369號函查報，被告會同原告97年3 月11日現場勘查，製有記載上述修築道路及平台情事之現場會勘紀錄表等情，則有新竹縣新埔鎮公所97年1 月29日新埔農字第0970001369號函（山坡地使用違規查報表、97年1 月24日現場照片為附件）、被告97年3 月11日現場會勘紀錄及現場會勘相片等件影本在卷可稽，可堪認為實在。原告就未擬具水土保持計畫送請主管機關核可，於上開山坡地從事林業活動等節，雖不爭執，然主張僅於系爭地號土地植栽及填平道路坑洞之行為云云。惟查，原告修築道路、平台之行為，業據其於97年3 月11日現場會勘時，於現場會勘紀錄表上簽名確認，而據現場照片所示，系爭地號土地確有邊坡裸露崩塌之情狀，苟僅進行植栽及填平道路坑洞，衡情不致造成地表裸露、土石崩塌，且原告於訴願之際就此不為爭執，遲至於訴訟中始主張無修築道路、平台之行為云云，顯為臨訟飾卸之詞，並無可採。
五、原告為系爭山坡地之所有人，即為水土保持法所謂之水土保持義務人，其於山坡地從事同法第12條第1 項第1 款、第4款所規範之林地開發利用所須之修築農路及興建台階等開挖整地等行為，原應先擬具水土保持計畫，送請主管機關核定，惟原告竟捨此未為，逕行開發，依同法第33條第1 項第2款前段規定，應處6 萬元以上30萬元以下罰鍰，又依同法第23條第2 項規定，主管機關應令其停工，得沒入其設施及所使用之機具，強制拆除及清除其工作物，所需費用，由經營人、使用人或所有人負擔，並自第一次處罰之日起兩年內，暫停該地之開發申請。原告既有如上違規情節，被告援引上開法文，並參酌水土保持法案件統一處理及裁罰基準，以其違規情節、違規面積，裁處最低罰鍰，並自第一次處罰之日起兩年內，暫停該地之開發申請，洵屬有據。原告主張罰鍰金額過高，非其所能負擔云云，然被告之裁處乃法定最低罰鍰額度，原告猶認過高，自無足採。又原處分雖僅記載原告違反水土保持法12條第1 項，但核其就原告之違法事實與內容記載詳實，足以判斷原告違規事實係該當該條項第1 款、第4 款之情節，且所援引裁處條文（水土保持法第第33條第
1 項第2 款、第23條第2 項）明確，原告指摘原處分有失明確性，應予撤銷云云，自非有據。
六、綜上，原告所為違反水土保持法12條第1 項第1 款、第4 款之規定，至為灼然，被告依水土保持法第33條第1 項第2 款、第23條第2 項，裁處罰鍰6 萬元，並自第一次處罰之日起兩年內，暫停該地之開發申請，核無不合，訴願決定，遞予維持，亦屬妥適，原告徒執前詞，請求撤銷，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 98 年 1 月 7 日
臺北高等行政法院第一庭
審判長法 官 王立杰
法 官 林惠瑜法 官 楊得君上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 98 年 1 月 7 日
書記官 徐子嵐