臺北高等行政法院判決
97年度訴字第00021號原 告 甲○○訴訟代理人 陳昆明律師被 告 法務部司法官訓練所代 表 人 乙○○所長）住同訴訟代理人 丁○○
丙○○上列當事人間因補助費事件，原告不服法務部中華民國96年11月
8 日法訴字第0961700238號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：原告前任職臺灣臺北地方法院檢察署（下稱臺北地檢署），並於民國（下同）72年2 月1 日受配居住該署經管之臺北市○○區○○○路○ 段○○巷○ 號3 樓宿舍（下稱系爭宿舍），其後原告於73年1 月間調至被告任職時未自系爭宿舍遷出，仍續住於該處。嗣86年8 月23日被告以86總字第
805 號函通知原告系爭宿舍已由原經管機關移撥被告，請其於文到一週內與被告簽訂借用契約等語，兩造遂於86年11月
6 日訂立宿舍借用契約，並經臺灣臺北地方法院公證處公證。而原告業於90年12月31日自被告退休，又因系爭宿舍坐落之華光社區業經公告為都市更新地區，華光社區之國有房地擬依「中央各機關學校國有眷舍房地處理要點」（下稱眷舍房地處理要點）辦理騰空標售，被告依法務部95年12月13日「研商華光社區現住戶處理方式第三次會議」（下稱系爭會議）決議：「一、…至於第3 、4 類之現任戶，因72年5 月
1 日後有調離原任機關之情形，依規定即無法認定為合法眷舍。…二、…至於雖72年5 月1 日前依法配任，其後因機關或個人因素有調離原任機關之情形者，則不得認定為合法現住人。」（下稱系爭決議）意旨認原告未符合前述眷舍房地處理要點第3 點第1 項第1 款、第5 款及第7 款所定之合法現住人，無法於擬辦理騰空標售「國有眷舍房屋及土地清冊」中列為合法現住人，而將之排除在報送發放搬遷補助費名單外。原告遂以96年7 月31日陳情狀（下稱系爭陳情狀）向法務部陳請將原告列為合法現住人，經法務部以96年8 月7日法總決字第0960029888號函轉被告查明辦理，案經被告以原告並非上開要點所稱之合法現住人，且被告亦非系爭宿舍管理機關，無權依前述要點第4 點規定辦理報送作業，乃以96年8 月24日法訓總字第0960001782號函（下稱原處分）復以：「有關台端之宿舍處理，本所均依法務部95年12月13日『華光社區現住戶處理方式第3 次會議』決議及行政院人事行政局『中央各機關學校國有眷舍房地處理要點』第3 條規定程序辦理騰空標售報送作業，敬請諒查」等語，原告不服，提起訴願，經訴願機關以原告訴願不合法為由，決定不受理，原告仍有未服，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：
（一）原告聲明：
１、訴願決定撤銷。
２、被告應作成將原告所配住臺北市○○區○○○路○ 段○○巷○ 號3 樓眷屬宿舍，列為華光社區眷舍騰空標售作業報送發放搬遷補助費之「眷屬宿舍合法現住人」，陳報法務部轉陳行政院核定搬遷補助費之行政處分。
３、訴訟費用由被告負擔。
（二）被告聲明：
１、請求駁回原告之訴。
２、訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：
（一）原告主張之理由：
１、按「（第一項）本法所稱行政處分，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。（第二項）前項決定或措施之相對人雖非特定，而依一般性特徵可得確定其範圍者，為一般處分，適用本法有關行政處分之規定。」行政程序法第92條定有明文。本件原告自72年5 月1 日前即依規定配住系爭宿舍至今，當時系爭宿舍係由臺北地檢署為管理單位。惟系爭決議辦理騰空宿舍標售報送作業時，將原告排除在報送發放搬補助費名單之外，而原告係接獲原處分始為知悉，原告即是不服前開法務部之處分而提訴願。而法務部辦理華光社區現住戶之宿舍騰空標售作業，向行政院報送發給眷屬宿舍合法配住人搬遷補助費乙節，乃屬該部行政作業之範疇，原告不服該部之系爭決議，要求訂正報送發放搬遷補助費名冊，將原告列入補助戶名冊，亦屬該部行政處分之範疇，原告依訴願及行政訴訟程序處理，自無不當。訴願決定及原處分引用上開決議，否定原告係華光社區眷屬宿舍之合法現住人，不得發放搬遷補助費，有損原告之權益。
２、關於請求為行政處分部分：
（1）按「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令所定期間內應作為而不作為，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」行政訴訟法第5 條第1 項定有明文。原處分並非行政處分，此有被告訴願答辯書理由欄第三點：「…抗辯機關之上述回函應屬事實通知，並非行政處分…」及訴願決定書理由欄第三點：「…該函性質核屬事實通知，並非行政處分…」，足證被告對於原告陳情遺漏報送部分尚未具體作出行政處分。
（2）另被告所引之司法院釋字第448 號解釋，係針對該案原告對行政機關直接主張優先承買權與繼續租用及對耕地解除租賃契約等爭執所作之解釋，屬私法上之爭執，而被告所舉其他案例亦係直接向機關請求補助費等情形，與本件性質不同。本件係因華光社區為配合都市計畫辦理更新重劃，經行政院核定採整體規劃開發，依行政院核定之眷舍房地處理要點，於報送資料中認定眷舍合法現住人之問題，乃屬行政機關基於公法領域及公權力因素之作為，並非行政機關居於私人地位所為之表意行為，應屬於行政機關之公權力措施，因直接影響認定原告「合法現住人」之利益，原告當得提起行政訴訟請求做成授益處分。
（3）原告已於95年10月間向來訪之被告人員提出「同意接受『華光社區眷舍房地處理方式』採行騰空標售之方式，本戶列為眷屬宿舍合法現住人層報核定搬遷補助費後，將依規定期限遷出」之切結書，惟事後均無下文，至96年7 月27日始知被告漏列原告為「合法現住人」，乃於96年7 月31日以系爭陳情狀向法務部陳情申請將原告列為「合法現住人」，惟法務部部竟違反「行政院暨所屬各機關處理人民陳情案件要點」第5 點、第6 點第1 款、第9 點、第10點之規定，將系爭陳情狀移交被告辦理，經被告以原處分函復未同意辦理。迨原告提起訴願列述原告符合眷舍房地處理要點第3 點所稱「合法現住人」之理由，法務部又以「並非行政處分…應不受理」。但政府機關之行政行為，並非只限於「行政處分」，尚包括「處理人民陳情等」之行為（行政程序法第2 條第1 項），原告對法務部處理陳情案件不服而提起訴願、行政訴訟，自應進入實質審查，豈能以「訴願不受理」之程序面予以駁回。是被告依系爭違法決議，作為辦理騰空宿舍標售報送發放搬遷補助作業之依據，而未依規定將原告列入華光社區合法現住人搬遷補助費之名冊呈核發放搬遷補助費。原告提出陳情後，原處分仍不同意作成行政處分，經向法務部提起訴願後，仍未如申請而作為。原告自得依行政訴訟法第5 條訴請依眷舍房地處理要點第3 點「合法現住人」規定，並依第7 、8點將原告列入華光社區合法現住人搬遷補助費之名冊，核准發放搬遷補助費。
（4）法務部依眷舍房地處理要點第8 點第1 項及第2 項：「（第一項）眷舍房地位於都市計畫商業區、住宅區、工業區及非都市土地使用編定種類為甲、乙、丙、丁種建築用地，於九十三年一月一日至九十五年十二月三十一日，依第四點、第五點規定報送執行機關申辦騰空標售案件，該眷舍之合法現住人自行政院核定之日起三個月內自行遷出者，由各機關學校按核定騰空標售當期眷舍基地持分公告地價總價百分之三十給予一次補助費；其未達新臺幣二十四萬元者，以二十四萬元計，最高不得逾新臺幣一百五十萬元。（第二項）前項及前點之一次補助費，由各機關學校審查合格後，製作具領清冊（格式如附件二）送執行機關據以撥付；所需經費，在中央公務人員購置住宅貸款基金（以下簡稱住宅貸款基金）支應。」規定，辦理「華光社區現住戶」宿舍騰空標售作業。又原告因未被列入「眷舍合法現住人」之名冊內，以系爭陳情狀申請列入並作報送作業，依「行政院暨所屬各機關處理人民陳情案件要點」第2 、3 、10點，原告對合法權益之維護得請求主管機關為「授益處分」，且依眷舍房地處理要點第3 點第4 項：
「（眷舍）合法現住人之認定，由各機關學校依權責辦理，」規定，被告應將原告所住眷舍列為合法現住人造冊呈報送執行機關發放搬遷補助費。
（5）被告係本件報送作業之權責機關，對原告之申請更應作出合法之行政處分，蓋依「行政院暨所屬各機關處理人民陳情案件要點」第6 點第1 項規定：「人民陳情案件由陳情事項之主管機關受理；非屬收受機關權責者，應逕移主管機關處理…；遇有爭議，由其共同之上級機關處理。」行政程序法第172 條第1 項但書亦有相同規定。系爭陳情狀經法務部逕移被告，被告對於權責問題並未向法務部爭執。且系爭決議第五點：「有關騰空標售之報送作業，原則由現住人退休機關負責，如機關雙方協商同意，亦可由產權管理機關報送，並請各機關於會後再次詳查是否有遺漏報送之情形，以免損及合法現住戶之權益。」可知現住人係退休人員，原則上應由退休機關報送，現住人退休機關之使用權和產權管理機關，不必為同一機關。並依前開眷舍房地處理要點第3 點第4 項規定，被告為本件之權責機關殆無疑義，而原告所遞系爭陳情狀表明有遺漏報送本戶之情形，損及原告權益甚鉅，申請列入報送作業，被告怠為處分即係違反前開「行政院暨所屬各機關處理人民陳情案件要點」第5 、6 點第1 項、10點規定。
（6）本件係請求判決被告將原告列為眷舍「合法現住人」並報送核定搬遷補助費，應屬於「為特定內容之行政處分」。
３、系爭決議援用法規錯誤，導出錯誤之決議，致機關報送作業害及原告之權益。依行政院72年4 月29日發布00年0 月
0 日生效施行之事務管理規則（已經行政院於94年6 月29日發布廢止）（下稱行為時事務管理規則）第九編（第24
5 條至第265 條）「宿舍管理」規定第245 條第1 項規定：「本規則所稱宿舍管理，係指有公用宿舍之機關對，於左列宿舍之借用及管理事項：一、首長宿舍。二、單身宿舍。三、職務宿舍。」並不及於眷屬宿舍是眷屬宿舍之管理，自58年3 月11日起便應適用「中央各機關學校國有眷舍房地處理辦法」（58年3 月11日行政院訂定發布）（下稱58年眷舍房地處理辦法）及其修正條文等規定處理，行政院並於88年12月14日再次修正發布全文17條（下稱88年眷舍房地處理辦法），其第3 條第1 項就眷屬宿舍之「合法現住人」列有7 款規定，原告依該等規定已符合「眷屬宿舍合法現住人」要件，法務部卻予以否認。其原因在於：參加系爭會議之主持人及公務人員住宅及福利委員會之與會人員，將「眷屬宿舍」及「職務宿舍」混為一談，致作成「一、…72年5 月1 日後有調離原任機關之情形，依規定即無法認定為合法眷舍。二、…雖72年5 月1 日前依法配住，其後因機關或個人因素有調離原任機關之情形者，則不得認定為合法現住人。三、前述72年5 月1 日前配住者，爾後有調離原任機關之現職人員，所配住之宿舍應尚屬職務宿舍…」之錯誤決議，而與88年眷舍房地處理辦法嚴重牴觸。致被告依系爭決議報送作業造冊，產生對原告不利且錯誤之結果。
４、且系爭會議與會機關代表發言紀要中公務人員住宅及福利委員會之意見第一點：「…眷屬宿舍係指72年5 月1 日前配住，且72年5 月1 日後無調、離職情形者，始符合眷屬宿舍之要件，如72年5 月1 日後有調、離職情形者，依當時事務管理規則規定，宿舍借用人應於離職3 個月內返還宿舍…」，但此係行為時事物管理規則第249 條第3 項規定：「宿舍借用人調職、離職及退休時，應在三個月內遷出，…」。可知主持會議者竟誤將「眷屬宿舍」套用於行為時事務管理規則內，致產生於法無據之錯誤決議，以及法務部訴願決定亦謂：「查公有宿舍的配住與管理及收回，均屬『宿舍管理』之範圍。…」之錯誤結論，殊不知「宿舍管理」及「眷舍管理」各有不同之法規依據。至被告訴願答辯書事實欄第一、二點，及法務部訴願決定書理由欄第三點：「該所…辦理騰空標售報送作業」，認原告依眷舍房地處理要點第3 點第1 項第5 款規定，須「非調職、轉任…」者方符合「眷屬宿舍合法現住人」要件云云，然依有法規效力之88年眷舍房地處理辦法規定，原告應屬「非調職…」之人員，已符合「眷屬宿舍合法現住人」規定。
５、被告內部作業疏漏未依法務部之函示，將系爭宿舍之管理人向地政機關申請變更登記為被告，卻將此責任轉嫁於原告：
（1）被告引用法務部86年5 月13日召開「研商台北市○○○路、愛國東路宿舍改建成立專案處理小組會議」辯稱臺北地檢署僅移撥使用權云云，顯與該會議決議事項所載：「1.為使本部暨所屬台北地區各機關配借宿舍同仁符合續住宿舍規定，並達到『管用合一』之目標。凡於七十二年四月廿九日前合法配住同仁，其後雖調本部所屬其他司法機關…退休者…應將其管理權或使用權移轉（未辦登記者，應辦管理權移轉；已辦登記者，應辦使用權移轉）與該同仁之退休機關經管；調至其他司法機關之現職人員，以在台北地區者為限，亦同。…2.上述宿舍之移撥，係以移撥後可解決現住人『合法借住』問題為要件，…」自相矛盾。由上述決議可知，機關移撥宿舍（此當係指「眷屬宿舍」而言）之作業是為達「管用合一」，及移撥後可解決現住人員「合法借住」問題為要件，必係將「管理權」及「使用權」一併移撥，否則為何說「管用合一」？臺北地檢署之移撥作業當亦不例外，是被告由於自身內部作業之疏漏，乃辯稱「臺北地檢僅移交使用權予本所」云云，自與實情不符，豈有公務機關對公有財產僅有「使用權」而無「管理權」之理。且被告每年至原告眷舍進行年度例行性查訪時，亦均先表明機關為了眷舍管理而來作查訪，並非為了「使用宿舍」而來，被告實係行使管理權。又前開被告86年8 月23日86總字第805 號函已明示原告係「居住眷屬宿舍」，並有臺北地檢署73年1 月30日出具員工報領實物配給及房租津貼卸補證明第二點「現住房屋情形：住公有眷舍」足證，被告卻辯稱原告所住非眷屬宿舍，顯然與事實不符。且該函中已揭示「『經管機關』已移撥本所」，被告卻辯稱：「該宿舍之『管理機關』自始至今均為臺北地檢署」云云，而引據建物登記簿謄本為證。且原告接獲被告前開86年8 月23日函後，為確保居住眷屬宿舍之權益，立即遵命於86年11月6 日至被告辦理借住契約及公證手續，今卻無法確保居住眷屬宿舍之權益，真是情何以堪。
（2）又系爭會議紀錄所附「華光社區各宿舍經管機關對於合法現住戶資格認定問題」第二點：「依照86年5 月13日由姜次長所主持台北地區同仁宿舍專案處理會議結論，對於72年4 月29日前合法配住同仁，其後雖調本部所屬其他司法機關退休者，該宿舍之現管理機關，將其管理權或使用權移轉與該同仁之退休機關，且各機關均於當年完成撥交程序並與住戶訂有借用契約及辦理公證手續…」，原告所居住者正屬於此類「…均於當年完成撥交程序並與住戶訂有借用契約及辦理公證手續…」之眷舍，此有前開被告86年月23日86總字第805 號函及臺灣臺北地方法院公證書可稽，足證被告作業一貫而有移撥事實及公證手續。且上開合法現住戶資格認定問題並經系爭會議討論，惟主持人採住公務人員住宅及福利委員會之錯誤意見，將「職務宿舍」與「眷屬宿舍」混為一談，始適用行為時事務管理規則規定，而做成決議事項第二點：「參酌住福會所提供案例資料，對於因過去檢審分隸或調離職等因素所導致產權非屬現住人退休機關所管有之宿舍，其機關間已按相關會議辦理撥借（交）手續者，倘屬於72年5 月1 日前依法配住迄今均無調離原任機關之情形，則可認定為合法現住人；至於雖72年5 月1 日前依法配住，其後因機關或個人因素有調離原任機關之情形者，則不得認定為合法現住人。」及第一點：「…因72年5 月1 日後有調離原任機關之情形，依規定即無法認定為合法眷舍。」此種以行為時事務管理規則生效日（72年5 月1 日）作為認定「眷屬宿舍」配住人調離原任機關後，是否為「合法現住人」之認定標準日，即是將「眷屬宿舍」誤適用於行為時事務管理規則之決議，依法無據，且有失公平。
（3）因眷屬宿舍自58年3 月11日起即均依58年眷舍房地處理辦法辦理，嗣行政院修正發布88年眷舍房地處理辦法，並以88年12月14日台88人政住字第316013號函示原訂頒之「中央各機關學校國有眷舍房地處理作業要點」自88年眷舍房地處理辦法發布生效日起停止適用。是上述辦法修正後第
3 條即規定「眷舍合法現住人」之認定條件，並於第17條規定自發布日施行。現行眷舍房地處理要點第3 點既係引用其前身而曾有法律效力之88年眷舍房地處理辦法第3 條各款規定而來，便應顧及該辦法存在時所形成之法律上權利義務關係，其所產生之「既得權」更應予尊重及保護。是規範眷屬宿舍之法規係88年眷舍房地處理辦法及其前身規章，而因88年眷舍房地處理辦法於88年12月14日修訂發布實施前，原來並無調、離職應遷出之規定，反而有眷舍移撥予調職同仁服務機關之前例，即88年眷舍房地處理辦法，係於88年12月14日修訂發布後之條文才有「調職、轉任…」不合於合法現住人之規定，在此之前均無任何法規規定居住眷舍經調職者「即不合於合法現住人」之明文，依法規不溯及既往之原則，行政行為應受法律及一般法律原則之拘束（行政程序法第4 條），且不應違背前開被告86年8 月23日86總字第805 號函示信賴保護原則之意旨，自不得引為認定原告為非「合法現住人」之依據，被告採「72年5 月1 日以後有調職」則「不合現住人」之規定，是引用法規錯誤所致，故認定「眷舍合法現住人」要件中之是否為「非調職人員」自應以88年眷舍房地處理辦法修訂發布之88年12月14日後調職者始為「調職人員」，不應適用行為時事務管理規則之生效日即72年5 月1 日為基準日。
（4）眷屬宿舍所適用之88年眷舍處理辦法於88年12月14日修正發布前則無調職應遷出之規定，且於調職後並有將眷舍移撥任職機關之前例可循，已如前述。各曾配住眷舍之機關於72年5 月後並陸續重新簽訂「眷屬宿舍」借用契約書並經法院公證，以示與行為時事務管理規則第245 條所列之宿舍有別。即使72年以前，因調職而移撥之眷舍，亦大多於73年至88年間重新訂立眷屬宿舍借用契約，而於系爭決議中被認定為「合法現住人」。然其所依憑之法規絕非行為時事務管理規則，而是88年眷舍房地處理辦法及其相關規章命令，否則73年以後所訂立之宿舍借用契約，豈有「眷屬宿舍」可言？再觀法務部86年5 月13日召開之「研商台北市○○○路、愛國東路宿舍改建成立專案處理小組會議」決議：北區司法同仁於72年4 月29日後調職者，仍決定將眷舍移撥與該同仁之機關經管。其係依循「國有眷舍房地處理」相關法規及前例而合法有效，否則如依行為時事務管理規則規定，調職後3 個月內即應歸還宿舍，豈可移撥與該同仁之機關是後續處理眷舍方案如有扞格矛盾之處，實即機關新進辦事人員引用法規錯誤所致，72年5 月之後各機關簽訂之眷屬宿舍借用契約書內容雖常引用事務管理規則規定，係因事務管理規則對於宿舍之衛生、安全、使用管理及修繕維護等規定較為周全，惟不能忘記成立眷舍所依憑之法規。
（5）原告配住之眷舍已於86年8 月23日「…原經管機關已移撥本所」自然已完成移撥手續，原告自86年8 月23日後均未曾調職，自符合眷舍房地處理要點第3 點第1 項第5 款及第7 款規定。至於被告所提系爭宿舍「建物登記謄本」及「經管宿舍清單」主張迄今尚未更正管理機關乙節，事屬被告內部作業之疏漏，如有不當或錯誤理當即自行更正，蓋其內部作業究應如何，外人不得而知，不能轉嫁而懲原告，並據以否認原告配住眷舍已移撥之合法權益。否則將推翻人民依法合理信賴之權益，豈是現代講求保障人民權益，提高行政效能之民主國家（行政程序法第1 條）應有之現象。
（6）系爭決議未能注意「眷屬宿舍」所應適用處理之法規，導致72年5 月1 日以前承認眷屬宿舍之存在，而依有法規效力之88年眷舍處理房地處理辦法所形成之眷屬宿舍，反而不承認其適法存在，致生不公平現象，有違平等原則，更造成機關作業矛盾。且因政府機關隱瞞88年眷舍房地處理辦法之存在，致法院不知有該法而誤判者亦所在多有，如臺灣臺中地院93年度訴字第1223號判決即其一例。
６、政府剝奪原告居住權以充實國庫，被告卻對原告多方阻撓不報送核定，有違比例原則，本件原告實已符合前開「華光社區眷舍房地預定處理情形說明資料」第二點之（三）規定：「…以『騰空標售』方式陳報行政院核定，合法現住人於核定之日起3 個月內自行遷出者，即按（原告）退休當時官職等發給…180 萬元…之1 次補助費…」，報送作業自應列原告為「合法現住人」陳報行政院核定。
７、又88年眷舍房地處理辦法第3 條第1 項第7 款規定：「所居住之眷舍仍屬配（借）住機關管有。」乃指退休人員所住之眷舍是否仍屬退休人員退休時之機關管有之意，本件眷舍早已移撥予被告，原告已符合該款規定。又此處所謂「管有」，當指實際上有權管領使用之意，並非指登記資料上登記「管理者」而言，其稱「管有」而不稱「管理」，顯然著重事實上「有管領權」之意。因公有不動產，其所有權人均登記為「中華民國」，至於他各種權利，各機關因情況不盡相同，如何登記並無定軌（例如公私產權交雜難分，約定交換使用等情形）。只要實際上有管領權，機關內部作業均可隨時調整及移轉變更登記，而被告已承認臺北地檢署將眷舍移撥於其占有使用之事實（暫不論管理權或使用權），已屬實際上有管領權而「管有」，當已符合該款規定，另由系爭決議第五點亦足證明。且此處所謂「仍屬配（借）住機關管有」亦不能解釋為仍屬「最初」配借住機關管有，因凡經調職而移撥者均非「最初」配（借）住機關，而系爭決議列為第1 及第2 類之眷舍大半之現住戶所住均非「最初」配借住機關，卻被認定為合法現住人，亦即於72年5 月1 日以前移撥者，已被認定為合法現住人，但以72年5 月1 日為認定合法與否之時間點，係引用法規錯誤所致，應以88年眷舍處理辦法發布實施日為基點方為正確，是以不能將原告排除於「合法現住人」規定之外，始符合行政行為不得為差別待遇之平等原則。
（二）被告主張之理由：
１、原告於73年1 月間調至被告處任職，依行為時事務管理規則第249 條第2 項規定：「…宿舍借用期間，以借用人任職各該機關期間為限。借用人調職、離職及退休時，應在三個月內遷出。…逾期不遷出者，應即依約辦理，其為現職人員者，並應議處。」原告應於調至被告3 個月內，即遷出返還系爭宿舍予臺北地檢署，惟其當時並未依上開規定返還。
２、原告違規使用系爭宿舍多年以後，法務部考量其所屬機關多有上開類似情形，基於照顧所屬北部地區機關退休同仁生活，乃於86年5 月13日召開「研商台北市○○○路、愛國東路宿舍改建成立專案處理小組會議」，會議討論第（二）案決議略以：「1.…凡於七十二年四月廿九日前合法配住同仁，其後雖調本部所屬其他司法機關…退休者，該宿舍之現管理機關，應將其管理權或使用權移轉（未辦登記者，應辦管理權移轉；已辦登記者，應辦使用權移轉）與該同仁之退休機關經管；調至其他司法機關之現職人員，以在台北地區者為限，亦同…」。是系爭宿舍前已於66年11月1 日辦竣建物所有權第一次登記，依上開會議決議，臺北地檢署僅移交使用權予被告，系爭宿舍之管理機關自始至今均為臺北地檢署。是被告與原告於86年11月6 日訂立該宿舍借用契約，乃係基於使用權地位，並非基於管理機關之權責。
３、按「…我國關於行政訴訟與民事訴訟之審判，依現行法律之規定，係採二元訴訟制度，分由不同性質之法院審理。關於因公法關係所生之爭議，由行政法院審判，因私法關係所生之爭執，則由普通法院審判。行政機關代表國庫出售或出租公有財產，並非行使公權力對外發生法律上效果之單方行政行為，即非行政處分，而屬私法上契約行為，當事人若對之爭執，自應循民事訴訟程序解決。行政法院五十八年判字第二七○號判例及六十一年裁字第一五九號判例，均旨在說明行政機關代表國庫出售或出租公有財產所發生之爭議，應由普通法院審判，符合現行法律劃分審判權之規定，無損於人民訴訟權之行使，與憲法並無牴觸。…」司法院釋字第448 號解釋闡釋甚明。
４、另按「人民對於中央或地方機關之行政處分，認為違法或不當，致損害其權利或利益者，得依本法提起訴願。」「本法所稱行政處分，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。」「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定…得向高等行政法院提起撤銷訴訟。、訴願法第1 條第1 項前段、第3 條第1 項及行政訴訟法第
4 條第1 項分別定有明文。
５、公有宿舍之配住、管理及收回，均屬「宿舍管理」範圍。「因任職關係獲准配住系爭宿舍，固屬使用借貸之性質…」最高法院著有44年台上字第802 號判例；最高行政法院91年度裁字第343 號裁定略以：「公務員因任職關係而獲准配住宿舍，其與服務機關間係屬民法上之使用借貸之性質…。故抗告人請求相對人准其繼續借住宿舍，並申領輔遷補助款，乃係私法上之請求。殊非行使公權力之單方行政行為，難謂係訴願法第三條第一項所謂之行政處分。與其因私法上所生之爭執，自不得對之提起訴願。」系爭宿舍管理機關自始至今均為臺北地檢署，已如前述，是原告對被告並無任何補助款之請求權；且被告原處分係告知原告就系爭宿舍之處理均依系爭決議及眷舍房地處理要點第
3 點規定程序辦理騰空標售報送作業，原處分性質核屬事實通知，並非行政處分，原告對之提起訴願及行政訴訟，於法均有未合。
６、另依行為時事務管理規則第249 條第2 項規定，原告於調職後，即不符續住規定，則系爭宿舍已未合於眷屬宿舍之規定。縱日後兩造於86年11月6 日訂立宿舍借用契約，依當時規定至多亦僅屬職務宿舍，而非眷屬宿舍。此觀系爭會議與會機關代表發言記要中，宿舍中央主管機關公務人員住宅及福利委員會意見略以：「一、依歷年宿舍管理相關法規均明文規定，眷屬宿舍係指72年5 月1 日前配住，且72年5 月1 日後無調、離職情形者，始符合眷屬宿舍之要件，如72年5 月1 日後有調、離職情形者，依當時事務管理規則規定，宿舍借用人應於離職3 個月內返還宿舍，即便新任機關與原任機關相互間有同意借用之情形，應屬職務宿舍、單身宿舍或首長宿舍，但絕非眷屬宿舍。」亦可得證。是原告未合於眷舍房地處理要點第3 點第1 項第
1 款、第5 款及第7 款所稱之合法現住人，其主張將系爭宿舍列入搬遷補助戶，亦無理由。
７、又原告僅係向法務部陳情，並未向被告依法申請，被告就法務部函交之系爭陳情狀表示意見，並未為准駁之意思表示，是本件並無所謂之申請案存在。
理 由
一、原告起訴主張：㈠本件被告86年8 月23日86總字第805 號函明載系爭宿舍之原經管機關已移撥被告，且原告業與被告於86年11月6 日訂立宿舍借用契約並經公證，是被告辯稱系爭宿舍管理機關迄今仍是臺北地檢署，顯與事實不符。至於管理機關迄未更正登記，為其內部作業之疏漏，不能據以否認原告配住眷舍已移撥之合法權益。另88年眷舍房地處理辦法第3 條第1 項第7 款之規定，乃指退休人員所住之眷舍是否仍屬退休人員退休時之機關管有之意，本件眷舍早已移撥予被告，原告已符合該款規定，又該款所謂「管有」，當指實際上有權管領使用之意，並非指登記資料上登記「管理者」。是本件被告依系爭法務部95年12月13日「華光社區現住戶處理方式第3 次會議」之違法決議，未將原告列入華光社區合法現住人搬遷補助費之名冊，呈核發放搬遷補助費，原告以系爭陳情狀提出申請後，被告未作成行政處分，經原告提起訴後仍未為，原告自得起訴依眷舍房地處理要點第3 點第
1 、4 項及第7 、8 點規定，請求將原告列入華光社區合法現住人搬遷補助費之名冊，核准發放搬遷補助費。另依系爭決議第五點可知現住人係退休人員，原則上應由退休機關報送，被告依前開眷舍房地處理要點第3 點第4 項規定，自為本件之權責機關。訴願機關為不受理之決定自有未合。㈡又被告86年8 月23日86總字第805 號函明載系爭宿舍之原經管機關已移撥被告，且原告業與被告於86年11月6 日訂立宿舍借用契約並經公證，是被告辯稱系爭宿舍管理機關迄今仍是臺北地檢署，顯與事實不符。至被告迄今尚未更正管理機關，應屬其內部作業之疏漏，不能據以否認原告配住眷舍已移撥之合法權益。另88年眷舍房地處理辦法第3 條第1 項第7款之規定，乃指退休人員所住之眷舍是否仍屬退休人員退休時之機關管有之意，本件眷舍早已移撥予被告，原告已符合該款規定，又該款所謂「管有」，當指實際上有權管領使用之意，並非指登記資料上登記「管理者」。本件依行為時事務管理規則第245 條所定之宿舍管理之宿舍，係指首長宿舍、單身宿舍及職務宿舍而言，並不包括本件之眷屬宿舍，而系爭決議將眷屬宿舍及職務宿舍混為一談，認72年5 月1 日前依法配住，其後因機關或個人因素有調離原任機關之情形者，即不得認定為合法現住人，且應依行為時事物管理規則第249 條第3 項規定，於離職3 個月內返還宿舍，係以行為時事務管理規則生效日（72年5 月1 日）作為認定「眷屬宿舍」配住人調離原任機關後是否為「合法現住人」之認定標準日，於法無據。㈢實則本件關於眷屬宿舍之管理，應依58年眷舍房地處理辦法及其後修正之88年眷舍房地處理辦法處理，而88年眷舍房地處理辦法，係於88年12月14日修正後之條文始有「調職、轉任…」不合於合法現住人之規定，依法規不溯及既往之原則，行政行為應受法律及一般法律原則之拘束，且不應違背被告86年8 月23日86總字第805 號函示信賴保護原則之意旨，自不得據以認定原告非合法現住人之依據。而原告自86年8 月23日後均未曾調職，自符合眷舍房地處理要點第3 點第1 項第5 款及第7 款合法現住人之要件，為此，提起本件行政訴訟，求為判決如訴之聲明所示云云。
二、被告則以：㈠原處分僅係告知原告就系爭宿舍之處理均依系爭決議及眷舍房地處理要點第3 點規定程序辦理騰空標售報送作業，其性質核屬事實通知，並非行政處分，原告對之提起訴願及行政訴訟，於法未合。又原告僅係向法務部陳情，並未向被告依法申請，被告就法務部函交之系爭陳情狀表示意見，並未為准駁之意思表示，是本件並無所謂之申請案存在。且系爭宿舍前已於66年11月1 日辦竣建物所有權第一次登記，依法務部86年5 月13日「研商台北市○○○路、愛國東路宿舍改建成立專案處理小組會議」決議，臺北地檢署僅移交系爭宿舍之使用權予被告，其管理機關自始至今均為臺北地檢署。是被告與原告於86年11月6 日訂立宿舍借用契約，乃係基於使用權地位，並非基於管理機關之權責，故原告對被告並無任何補助款之請求權。㈡又原告未依行為時「事務管理規則」第249 條第2 項規定，於調至被告3 個月內，遷出返還系爭宿舍予臺北地檢署，是系爭宿舍至多亦僅屬職務宿舍，而非眷屬宿舍，是原告未合於眷舍房地處理要點第
3 點第1 項第1 款、第5 款及第7 款所稱之合法現住人，其主張將系爭宿舍列入搬遷補助戶，即無理由等語，資為抗辯。
三、經查，本件㈠原告前職任職臺北地檢署書記官，於72年2 月
1 日受配居住該署經管之系爭宿舍，其後於73年1 月間調至被告任職時未自系爭宿舍遷出，仍續住於該處。㈡系爭宿舍於86年6 月27日由原經管機關臺北地檢署以北檢英總字第1202號函移撥被告經管。㈢86年8 月23日被告以86總字第805號函通知原告系爭宿舍已由原經管機關移撥被告，請其於文到一週內與被告簽訂借用契約等語，兩造遂於86年11月6 日訂立宿舍借用契約，並經臺灣臺北地方法院公證處公證。㈣原告於90年12月31日退休。㈤又系爭宿舍坐落之華光社區業經公告為都市更新地區，華光社區之國有房地擬依眷舍處理要點辦理騰空標售，被告認原告未符合前述眷舍房地處理要點第3 點第1 項第1 款、第5 款及第7 款所定之合法現住人，無法於擬辦理騰空標售「國有眷舍房屋及土地清冊」中列為合法現住人，而未將之列報於發放搬遷補助費名單內。㈥原告於96年7 月31日具狀向眷舍房地處理之主管機關法務部請求將原告列為合法現住人及簽訂搬遷相關契約，經法務部以96年8 月7 日法總決字第0960029888號函轉被告查明處理逕復，案被告則以原處分復以：「有關台端之宿舍處理，本所均依法務部95年12月13日『華光社區現住戶處理方式第3次會議』決議及行政院人事行政局『中央各機關學校國有眷舍房地處理要點』第3 條規定程序辦理騰空標售報送作業，敬請諒查」等情，為兩造所不爭執，且有原處分、原告陳情狀、90年9 月26日公務人員退休（職）事實表、被告86年8月23日86總字第805 號函、兩造86年11月6 日法務部宿舍借用契約、臺灣臺北地方法院公證書、司法官訓練所同仁使用臺北地檢署經管宿舍清冊、法務部86年5 月13日「研商台北市○○○路、愛國東路宿舍改建成立專案處理小組會議」紀錄、系爭會議紀錄、法務部96年8 月7 日法總決字第0960029888號函、華光社區眷舍房地預定處理情形說明資料、系爭宿舍建物登記謄本、銓敘部90年10月30日90退二字第207791
9 號函等件分別附卷（外置之被告答辯附件卷）、臺北地檢署86年6 月27日北檢英總字第1202號函附本院卷可稽，洵堪認定。至於兩造爭執原處分性質上是否為行政處分、原告是否該當於中央各機關學校國有眷舍房地處理要點第3 點所稱之「合法現住人」等項，本院判斷如下：
（一）按「行政院為推行輔助中央公教人員購置住宅政策，強化國家資產管理，有效處理中央各機關學校( 以下簡稱各機關學校) 國有眷舍房地( 以下簡稱眷舍房地) ，特訂定本要點。」、「本要點有關眷舍房地之處理，以行政院人事行政局為督導機關；公務人員住宅及福利委員會為執行機關；中央各部會及相當層級以上之機關為主管機關。」、「（第1 項）本要點所稱合法現住人，應合於下列各款規定：( 一) 於七十二年五月一日以前依法配( 借) 住眷舍。( 二) 為現職人員、退休人員、資遣人員或其遺眷。(三) 有居住之事實。( 四) 未曾獲政府各類輔助購置住宅。( 五) 非調職、轉任、辭職、解僱、解聘( 含不續僱、不續聘) 、撤職或免職人員。( 六) 有續住之資格。( 七) 所居住之眷舍仍屬配( 借) 住機關管有。前項第二款所稱遺眷，指原配( 借) 住人之父母、未再婚之配偶或未婚之未成年子女。…（第4 項）合法現住人之認定，由各機關學校依權責辦理。」為眷舍房地處理要點第1 、點第2點第1 項、第3 點第1 、4 項定有明文。次按「（第1 項）國有財產區分為公用財產與非公用財產兩類。（第2 項）左列各種財產稱為公用財產：一、公務用財產：各機關、部隊、學校、辦公、作業及宿舍使用之國有財產均屬之。…」、「公用財產之主管機關，依預算法之規定。」、「公用財產以各直接使用機關為管理機關，直接管理之。」、「主管機關基於事實需要，得將公務用、公共用財產，在原規定使用範圍內變更用途，並得將各該種財產相互交換使用。」復為國有財產法第4 條、第10條、第11條、第36條所明定。而查：
１、本件臺北地檢署前雖因直接使用系爭宿舍，並將之配予該署編制內人員（即原告）居住（員工報領實物配給及房租津貼卸補證明附卷第113 頁參照），而為系爭宿舍管理機關，惟系爭宿舍業經公用財產之主管機關法務部（預算法第3 條、第42條規定參照）基於事實需要將之移撥被告使用（法務部86年6 月17日86總第17109 號函暨附件、臺北地檢署北檢英總字第1202號函附卷第186 頁至第197 頁參照），並由臺北地檢署依法務部之指示將系爭宿舍於86年
7 月1 日移撥被告使用，嗣被告本於經管機關地位將之借予原告居住，並訂定宿舍借用契約，已如前述，是本件系爭宿舍既自86年7 月1 日起由被告直接使用，則被告於系爭宿舍騰空交還臺北地檢署前，依前揭國有財產法第11條規定即為系爭宿舍之管理機關甚明。
２、又系爭宿舍坐落之華光社區業經公告為都市更新地區，該社區國有房地擬依眷舍處理要點辦理騰空標售，被告於接獲法96年6 月11日法總決字第0961200581號函（附卷第12
0 頁）後，依本於經管機關權責辦理合法現住人之認定及報送國有眷舍房屋及土地清冊時，未將原告列為合法現住人。嗣原告於法務部96年7 月27日在金甌女中召開華光社區住戶搬遷協調會始知悉其未經列報為合法現住戶無從申請補助費，遂於96年7 月31日具狀向眷舍房地處理之主管機關法務部請求將原告列為合法現住人，經法務部以96年
8 月7 日法總決字第0960029888號函轉被告查明處理逕復，被告則以原處分復以：「有關台端之宿舍處理，本所均依法務部95年12月13日『華光社區現住戶處理方式第3 次會議』決議及行政院人事行政局『中央各機關學校國有眷舍房地處理要點』第3 條規定程序辦理騰空標售報送作業，敬請諒查」等語（意即被告辦理騰空標售報送作業，係依法務部95年12月13日華光社區現住戶處理方式第3 次會議決議及行政院人事行政局中央各機關學校國有眷舍房地處理要點第3 條規定程序辦理，其就原告宿舍之處理並無違誤，否准原告所請），上開函文雖僅說明有關事項依法律規定原有之效力，但因被告關於原告是否屬「合法現住戶」之認定，事涉原告得否依眷舍房地處理要點領取補助費，是其認定具法律之拘束力及規制之性質，自難謂非行政處分，從而，原告對之不服循序提起訴願、行政訴訟於法即無不合。被告辯稱系爭宿舍之管理機關至仍登記為臺北地檢署，該署僅移交系爭宿舍使用權予伊，故伊並非管理機關，且被告以原處分告知系爭宿舍之處理均依系爭決議及眷舍房地處理要點第3 點規定程序辦理騰空標售報送作業，性質上屬事實通知，並非行政處分，原告對之提起訴願及行政訴訟，於法未合云云，應屬誤會。
（二）次按「行政院為統一各機關之事務管理，提高行政效率，特訂定本規則。」、「本規則所稱事務管理，其範圍如左：…八、宿舍管理。」行為時事務管理規則第1 條、第4條第8 款所明定。又查事務管理規則所列宿舍原分為「單身宿舍」、「眷屬宿舍」及「寄宿舍」三種重，72年4 月修正後之事務管理規則第245 條將公有宿舍分為「首長宿舍」、「單身宿舍」、「職務宿舍」三種，又依88年12月14日修正前之眷舍房地處理辦法第3 條第規定，各機關學校管理之眷舍房地，除供單身職員居住及供首長之官舍外，均應列冊層報行政院處理（行政院人事行政局78年5 月25日（78）局肆字第15329 號函釋意旨照）所明揭。另「現行『事務管理規則』第二百四十五條規定之宿舍管理計有『首長宿舍』、『單身宿舍』、『職務宿舍』等三種；另，尚有民國七十二年四月二十九日修正前『事務管理規則』玖、宿舍管理篇第一章第一條規定之『眷屬宿舍』一種( 現仍合法續住者) 。二茲為區分各行政機關、公立學校及公營事業機構經管公用宿舍之名稱，俾利作業，爾後請依『事務管理規則』規定之宿舍別辦理，於公文書中勿再使用「官舍」或其他名稱。…」復經行政院人事行政局85年3 月5 日（85）局給字第08654 號函釋明，從而，72年4 月事務管理規則修正後，行政院各機關之宿舍，僅有「首長宿舍」、「單身宿舍」、「職務宿舍」及72年4 月事務管理規則修正後仍合法續住之「眷屬宿舍」四種，是除72年4 月事務管理規則修正後仍合法續住之「眷屬宿舍」未歸類於修正後之事務管理規則規定之宿舍種類外，餘均應依其性質歸屬於修正後事務管理規則規定之「首長宿舍」、「單身宿舍」、「職務宿舍」項下，至於管理機關就宿舍種類名稱之誤載，僅生宿舍種類名稱更正問題，於宿舍種類之定性不生影響，合先指明。
（三）再按「（第1 項）本要點所稱合法現住人，應合於下列各款規定：( 一) 於七十二年五月一日以前依法配( 借) 住眷舍。( 二) 為現職人員、退休人員、資遣人員或其遺眷。( 三) 有居住之事實。( 四) 未曾獲政府各類輔助購置住宅。( 五) 非調職、轉任、辭職、解僱、解聘( 含不續僱、不續聘) 、撤職或免職人員。( 六) 有續住之資格。
( 七)所居住之眷舍仍屬配( 借) 住機關管有。前項第二款所稱遺眷，指原配( 借) 住人之父母、未再婚之配偶或未婚之未成年子女。…（第4 項）合法現住人之認定，由各機關學校依權責辦理。」為行為時眷舍房地處理要點第
3 點第1 、4 項所明定，又「一、查修正前事務管理規則宿舍管理第二十條：『調職或離職人員，應在三個月內遷出宿舍，受撤職處分人員除獲准者外，應於一個月遷出，逾期不遷，以佔用公產及交代不清依法處理。』修正後第二百四十九條第二項：『宿舍借用期間，以借用人任職各該機關期間為限。借用人調職、離職及退休時，應在三個月內遷出；受撤職、免職處分時，應在一個月內遷出，逾期不遷出者，應即依約辦理，其為現職人員者，並應議處。』至行政院七十四年五月十八日(74)台人政肆字第一四九二七號函核示：「於事務管理規則修正前退休，而現仍續住修正前規則所定『眷屬宿舍』之退休人員，准予續住至宿舍處理時為止。」並不適用調離職人員。二、綜上規定，事務管理規則修正前與修正後，對調( 離) 人員並無得續住宿舍之規定，且均明定應在三個月內遷出宿舍。」亦經行政院人事行政局74年7 月5 日（74）局肆字第1874
1 號函揭示明確。據此，原告於73年1 月間自臺北地檢署調職至被告處任職，無論依修正前或修正後之事務管理規則均應在3 個月內遷出宿舍，是其未依規辦理遷出系爭宿舍，則其於調職後3 個月起即非系爭宿舍（眷屬宿舍）之合法現住人甚明。從而，原告既非屬72年4 月事務管理規則修正後仍合法續住「眷屬宿舍」之合法現住人，則依前揭理由欄三（二）之說明，其居住之宿舍無論管理機關以何種宿舍名稱稱之，自應依系爭宿舍之性質歸屬於修正後事務管理規則規定之宿舍種類項下之「職務宿舍」而受其規範，從而，本件系爭宿舍既非原告於72年5 月1 日以前配（借）住且持續合法居住至系爭宿舍辦理騰空標售時止，而原告復有調職之情形，故被告乃依循系爭會議決議以原告於72年5 月1 日後有調離原任機關之情形，不得認定為合法現住人之意旨及眷舍房地處理要點第3 條規定，未認定原告為系爭宿舍之合法現住人及將之列冊報送主管機關，於法即無違誤。至於被告於86年8 月23日通知原告系爭宿舍現由伊經管，請其於文到一週內與被告簽訂借用契約，嗣並與原告訂立宿舍借用契約等，乃被告於系爭宿舍自86年7 月1 日撥歸其使用後，本於系爭宿舍直接使用機關之地位所為之管理行為，要難使原告前此非合法居住臺北地檢署管理之宿舍之狀態變更為合法。是原告稱依行為時事務管理規則第245 條所定之宿舍管理之宿舍，係指首長宿舍、單身宿舍及職務宿舍，並不包括本件之眷屬宿舍，系爭決議將眷屬宿舍及職務宿舍混為一談，認72年5 月
1 日前依法配住其後有調離原任機關之情形者，不得認定為合法現住人，且應於離職3 個月內返還宿舍，於法無據，本件應依58年眷舍房地處理辦法及其後修正之88年眷舍房地處理辦法處理，而該辦法於88年12月14日修正後之條文始有「調職」不合於合法現住人之規定，原處分未原告認定為合法現住人有違法規不溯及既往原則、信賴保護原則、平等原則、比例原則云云，均無可採。
四、綜上所述，本件原處分否准原告所請其認事用法並無違誤，訴願決定以原告訴願不合法為由決定不受理，理由固有未洽，結論則無二致，原告起訴請求撤銷訴願決定及命被告作成將原告所配住系爭宿舍，列為華光社區眷舍騰空標售作業報送發放搬遷補助費之「眷屬宿舍合法現住人」，陳報法務部轉陳行政院核定搬遷補助費之行政處分，為無理由，應予駁回。
五、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊、防禦方法，經核與判決之結果不生影響，無庸逐一論述，併予敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1 項，判決如主文。
中 華 民 國 97 年 8 月 27 日
臺北高等行政法院第一庭
審判長法 官 王立杰
法 官 林惠瑜法 官 周玫芳上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 97 年 8 月 27 日
書記官 何閣梅