臺北高等行政法院判決
97年度訴字第2136號原 告 高鼎建設有限公司代 表 人 甲○○○（董事）訴訟代理人 王淑琍律師被 告 臺北市政府代 表 人 乙○○市長）住同訴訟代理人 戊○○
丁○○丙○○上列當事人間因都市更新事件，原告不服內政部中華民國97年7月3 日台內訴字第0970019993號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：原告依據被告民國（下同）82年9 月17日修正公布之「臺北市都市更新實施辦法」規定向被告申辦「臺北市○○區○○段3 小段91地號等16筆土地都市更新事業計畫案」（下稱系爭都市更新計畫案），經被告89年12月19日府都四字第8911328900號函（下稱原核准處分）准予辦理。嗣被告審認原告迄96年11月尚未完成上開核准函所示附款（負擔），以96年12月4 日府都新字第09606861400 號函（下稱原處分），依行政程序法第123 條第3 款規定（原處分漏載第3 款）廢止上開原核准處分，原告不服，提起訴願，遭駁回後，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：
⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：㈠原告主張：
⒈本件被告雖以原告未依實施進度辦理，且目前尚未有人就
更新案內同小段89-1、89-2地號等2 筆土地提出價購申請等理由，於96年9 月13日以府都新字第09630705600 號函片面要求原告於96年11月13日以前依原核定計畫內容儘速實施，並修正實施近度，否則即將原核准處分廢止云云。
然查：
⑴原告所擬具之「臺北市○○區○○段3 小段91地號等16
筆土地都市更新事業計畫案」自89年12月19日獲准辦理以來，原告已依相關規定申請購買同小段89-1地號土地，惟因土地合併使用同意書權利人之一林紹漢失蹤，其舊有印鑑於90年9 月30日宣告失效，繼承人林保華與林鴻文兩兄弟亦因互毆衝突事件，不願配合購買及合建分屋，導致原告無法按既定計畫進度進行興建，雖原告積極介入調解，然目前尚無具體成果，但此等事由並不可歸責於原告。被告答辯稱：「……，林紹漢係於85年失蹤，繼於91年9 月30日宣告死亡，『其印鑑應於其失蹤時即失效』，……」一節，與事實不符。蓋人之權利能力，始於出生，終於死亡，為民法第6 條所明定，而失蹤人受死亡之宣告，係以判決內所確定死亡之時，推定其為死亡，其時間雖在法院判決宣示之前。然而在判決宣示（91年9 月30日）前，根本無從確定失蹤人死亡之時間，失蹤人之繼承人亦無法基於繼承之法律關係辦理相關事宜，此觀司法院釋字第330 號解釋之意旨即明。
此種法律關係狀態不明確之期間，並非可歸責於原告之事由，乃被告竟誤解法條真意，認定「其印鑑應於其失蹤時即失效」，欲將系爭都市更新事業計畫實施延宕之不利益推由原告獨自承擔，其事實認定及法律見解顯然有誤。
⑵被告關於「洽購市有畸零地」乙節，並不影響原告執行
核准函內所載行為之說法，根本與事實不符。根據被告之核准函說明四與說明六之內容，原告必須先完成3 筆畸零地之價購程序或取得土地使用權同意書及捐贈公益設施等行為後，方能向被告相關單位申辦建照，豈能說毫不影響！被告以實施進度落後為由，援引行政程序法第123 條規定，廢止對於「臺北市○○區○○段3 小段91地號等16筆土地都市更新事業計畫案」之核准，實在欠缺正當性，令人無法接受。
⑶關於板信商業銀行融資案並未成立部分：
①原告另提出板信商業銀行民生分行所出具之授信額度
通知書、付款承諾書以及會議通知書等證據資料，證明本件都市更新案已獲得板信商銀之授信。而所謂融資案核准通過，依照程序自然要等更新案中3 筆畸零地完成購買，取得建照才完成。乃被告卻僅僅以電話與某行員詢問之方式，來認定原告未取得板信融資案，顯然未盡調查之能事，並與行政程序法第9 條及第36條所揭示「於當事人有利及不利之事項應一律注意」之規定相違。此外，本件融資案所承辦之金融機構亦未限定板信商業銀行一家公司，原告亦可透過其他銀行辦理。被告僅以其與板信商業銀行之一通電話，作為認定之基礎，亦嫌率斷。
②被告謂係因都市更新處於95年3 月7 日接獲由板信管
理股份有限公司板資字第0950004 號函表示該公司已買受系爭計畫中之部分土地，並提及原告已債信貶落，並函詢是否得由該公司就此原16筆土地申請都市更新事業計畫及該府核准原告之都市更新事業計畫效力問題等語。上開情事於先前未見被告機關提出，於本件又未見都市更新處之回函，顯見上開情事縱屬事實，應已經都市更新處回覆否決。上開情事與本件廢止案，於法律上實無任何關係。更新案並不以取得土地所有權為必要，只要取得土地使用權即可，而此部分原告於本件廢止案經撤銷後即得處理。且如以被告所辯，有部分土地經板信公司取得土地所有權而質疑原告完成本件計畫之能力，則相對而言，板信公司亦未取得所有土地之所有權利或相關權利人之同意權，該公司亦無法完成更新計畫，如此結果，無異將影響、攜牲其他眾多第三人之權利。本件確實是因政府機關政策搖擺不定所致，此觀被告所提財政局答復黃珊珊議員之函文第2 點及第4 點可證。原告保證本件如經撤銷廢止處分，於回復原有核准之情形後1 年內提出建築執照之申請，並願意承諾，於經被告撤銷廢止處分後1 年內如不能提出建築執照之申請，原告無條件同意被告廢止原核准之都市更新計畫。至於被告謂其曾向有關機關函詢原告公司之經營情形，然未見提出原告公司有歇業、暫停營業之事證。
③被告於作成廢止處分之前，係以96年9 月13日府都新
字第09630705600 號函命原告「依原核定都市更新事業計畫內容儘速實施，並修正預定實施進度，於96年11月13日前報府核備」，並非命原告於「96年11月13日」前完成其他特定事務，而關於進度狀況，原告業於96年11月13日寄發函文向被告報備，為被告所承認，則被告毫無廢止本案之依據。抑有進者，本件核准更新之時，並無任何關於「期限限制」之法令規定，自不得被告任自主張增加核准時所未有之限制。
⑷至於公益捐贈一節，經前述事變以及不可抗力之耽擱後
，被告在公益捐贈之政策上已經有所改變，導致捐贈一事遲遲無法確認。是以，此種被告政策上之轉變也非原告所希望或期待，怎能將因此產生之不利益歸由原告負擔？⒉本件應有信賴保護原則之適用：
⑴被告核准原告辦理系爭都市更新計畫案之處分，係依據
當時有效而於82年9 月17日82府法三字第82066352號修正之「臺北市都市更新實施辦法」所作成之合法授益行政處分，並完成送達程序，對外即生法律效果，原告既具有信賴該核准處分存在之利益，並進而取得臺北市○○區○○段3 小段89號土地之使用權利，並依相關規定申請購買同小段89-1地號土地，開始進行實施都市更新事業計畫之必要工作，即有信賴表現，該項取得都市更新事業計畫土地之使用權利，並依相關規定申請購買同小段89-1地號土地等手續與成本，亦無行政程序法第11
9 條信賴不值得保護之情形，故原告信賴值得保護。⑵行政程序法第123 條第3 款所稱附負擔行政處分，係指
於該合法授益行政處分作成「同時」，為達一定行政目的，而以附款方式，課加處分相對人之負擔。因於此情形，其負擔之要求，既為相對人所得預見，是以相對人若未履行該負擔，自毋庸考慮信賴保護之問題。反之，若係於合法授益行政處分作成後另課以相對人之負擔，根據信賴保護原則，則無本條之適用。本件原告取得原核准函時，並未限制都市更新事業計畫經核准後應實施完成之期限，而係嗣後另發函要求原告應予遵守，故此項要求應不符合行政程序法第123 條第3 款「負擔」之構成要件，而應有前開信賴保護原則之適用。
⒊被告將系爭都市更新事業計畫核准處分之「內容」，曲解為附有「附款（負擔）」之行政處分，以利其恣意廢止：
⑴行政機關對於處分內容所為之具體規定，或提醒處分相
對人應依相關法令辦理實施程序，如非處分原有內容以外之附加規制，僅屬對於處分內容之具體規定，性質上並非「附款」。並非課予相對人一定作為、不作為或容忍義務，而可單獨對之提起行政爭訟的「負擔」。被告不得將行政處分內容之限制曲解為附款，僅以處分相對人不履行該行為義務之註記，即認定為「附款（負擔）」不履行，而擅依行政程序法第123 條第3 款規定廢止合法授益之行政處分。
⑵被告核准原告系爭都市更新事業計畫之都四字核准函之
內容觀之，說明一係敘明總獎勵建築容積額度；說明二則為公益設施內容及管理維護機關；說明三係關於市有畸零地部分之實施方式；說明四則係對外聯絡道路之開闢；說明五為捐贈公益設施之內容、對象及辦理程序；說明六為兒童遊憩場無償供用及建照註記事宜；說明七則提醒原告依計畫書內容及相關法令規定實施。訴願決定雖以被告上開核准函說明二至八性質上為負擔，以及附款並無庸於文字上表明其為附款〈負擔〉等理由，認為本件有前揭行政程序法第123 條第3 款規定之適用。
觀其內容無非表明原告受益範圍、實施之程序方法，履行義務之對象、辦理程序，以及提醒原告依計畫書內容及相關法令規定實施等意思，僅為對原告之申請內容、範圍加以限制或提醒，均屬行政處分主要規律內容之問題，並不是附款或負擔。乃被告竟曲解核准處分之「內容」，為附有「附款（負擔）」之行政處分，且未斟酌原告實施計畫遭遇被告反覆對待及不可歸責於己之困難等情，顯與前開行政程序法之規定不符！故被告於96年
9 月13日以府都新字第09630705600 號函應屬合法授益行政處分作成後，另課以相對人之負擔。
⒋本案係依臺北市都市更新實施辦法辦理更新，該實施辦法
中並無關於實施期限之相關規定，而被告卻以嗣後制定之「都市新更新條例」之規定來發函廢止，顯然於法無據。
訴願決定雖以：本件核准函係依據「臺北市都市更新實施辦法」規定辦理，該實施辦法因都市更新條例於87年11月11日公布，經被告於90年5 月20日廢止，故該都市更新事業計畫案於90年5 月20日後自應依都市更新條例規定辦理為其理由，然其見解顯與司法院釋字第535 號解釋所揭示「行政法規之廢止或變更，亦有信賴保護原則適用」之意旨相違。況且依行政程序法第4 條、第8 條以及第9 條之相關規定，在本案中，原告與相關所有權人均已完成簽約程序，也給付不等之價金，雖然部分所有權人主體有所改變，其權利及義務在主體變更時，亦有所告知。被告斷然廢止本更新案，將影響原告與這些所有權人相關契約關係，衍生更多不必要之問題，試問，相關所有權人均已收受相關價金，本案廢止後，相關所有權人還能與其他公司商議更新嗎？被告此舉反而才會拖延本案之進行。
⒌依照原告獲准辦理都市更新事業計畫後，實際執行之過程
以及遭遇之困難來看，原告並無被告所稱「業務廢弛」之情形，被告如欲依據「都市更新條例」第56條規定，廢止原核准之系爭都市更新事業計畫，亦無理由：
⑴原告於89年12月19日獲准辦理系爭都市更新事業計畫，
依核准函說明三、四，本更新案申請建照前，必須完成公益設施以及對於○○區○○段○○段89、89-1、89-2等三筆市有畸零地之價購程序或取得土地使用權同意書。由於上開三筆畸零地為被告所有，欲取得上該三筆土地，依法只有兩種途徑。A ：由畸零地現有承租戶向被告申購。B ：鄰地合併使用。
⑵原告本來循前述A 管道，透過畸零地現有承租戶向被告
申購：（一）：89地號之市有畸零地承租戶甲○○○，於90年間向被告財政局辦理申購完成。（二）：89-1地號之市有畸零地，於90年2 月2 日，由歐正龍（高鼎建設代表）與承租戶胡培南簽署約訂契約，由歐正龍出資，會同向被告財政局辦理申購。（三）：89-2地號之市有畸零地，於90年2 月12日，由林湧滄（高鼎建設代表）與承租戶姚日泉、姚徐自妹簽署約訂契約，由林湧滄出資，會同向被告財政局辦理申購。
⑶被告財政局於90年5 月9 日以書面通知，由於胡培南、
姚日泉等違反租約規定，得終止租約乙案，正研議辦理中。同年稍早，財政局於收到上該兩筆土地申購案時，曾電告會終止契約，為避免影響兩人承租資格，曾於同年4 月26日緊急發文撤銷原申購申請。被告財政局於90年8 月1 日正式發文終止上開兩筆土地之承租。被告財政局後來由於93年間、94年間同意恢復兩人之承租資格（兩人向財政局申訴，表示雖有簽署契約，但尚未有任何價金給付，因此該契約應不成立，財政局同意該說法，予以恢復承租資格）。
⑷被告財政局作法豈非自相矛盾，先以「未先徵詢財政局
意見，先行簽署契約」為由，否決申購，並終止相關等人承租資格。後又接受該契約未成立，同意恢復相關人等承租資格。這一來一往，已延宕原告欲取得這兩筆畸零地之時程（當被告財政局於90年電告申購案將被駁回，原告發現A 管道可能行不通，為求時效，於同年立即改採B 管道）。90年5 月15日、90年5 月29日、90年12月14日，由甲○○○等八人向被告財政局辦理土地合併使用。豈料，鄰地所有權人之一林紹漢，於辦理合併使用證明前無故失蹤，家屬無法代其提供身分證件以及辦理繳款等事宜，導致無法於期限內向被告財政局繳款。⑸原告於89年12月19日獲准辦理更新，至90年12月14日財
政局同意土地合併證明這段期間，莫不積極辦理被告要求之事項，豈有被告所說荒廢之情況。而可以取得市府畸零地之兩種辦法（即前述A 管道及B 管道），前者（
A 管道）因被告財政局烏龍決策；後者（B 管道）因鄰地所有權人（林紹漢）失蹤之不可抗力因素，皆為不可歸責於原告之事由，令原告感到挫折。只能等待林紹漢之親屬向法院辦理死亡宣告後，再會同其繼承人辦理。91年9 月30日，臺灣臺北地方法院宣告林紹漢死亡，原告立即向家屬請求辦理，不料林紹漢家屬間對於遺產歸屬有所爭執，一直遲至95年1 月3 日，其繼承人林保華、林秀文才向地政機關辦理繼承登記。整件鄰地合併使用（B 管道），至此方得以也才能實施。
⑹本案雖於89年12月19日即獲准辦理更新，但依前所述，
實際上要能遂行更新計畫之實施，完成獲准更新之條件，顯然必須遲至95年1 月3 日以後才能辦理。而其間最重要的關鍵，就是被告財政局在處理市有畸零地由現有承租戶向被告申購過程中之疏失與反覆，否則原告早在90年間就已經完成申購，也不會改走土地合併證明一途，延滯至今。再者，被告財政局於96年臺北市議會協調會中又改口表示，可由承租戶辦理申購，這豈非玩弄百姓，財政局這樣的荒謬作法，才是本案延宕之主因。
⑺本案係自劃更新，非被告劃定更新區域。倘若依規行「
臺北市都市更新自治條例」14條、17條之規定，被告均必須協助協調相關土地之取得，故於「臺北市都市更新自治條例」22條規定相關時程限制。而本案係依「臺北市受更新實施辦法」（現已廢止）辦理，就誠如本案必須取得之市有畸零地為例，若依新法規定，被告必須協助或協調取得，但依舊法，卻無相關規定。然今被告依舊法無積極作為協調，依新法來認定時程過久，予以廢止。這豈是被告應有之行為準則。
⑻被告稱有民眾一直電告本案遲未開發或提出異議等情況
，其實也只是某一地主所為，而該邱姓地主也是本案原地主之繼承人，自繼承本案之鄰地，因要求價金極高，原告無法接受後，即多次對本件系爭都市更新事業計畫之執行程序進行阻撓。然而，依照「都市更新條例」第
1 條所揭示之立法目的以觀，該條例是為了促進都市土地有計畫之再開發利用，復甦都市機能，改善居住環境，增進「公共利益」所設。且在本案中，原告除了上述邱姓地主外，均已取得其他地主之同意書。被告如欲考量計畫範圍內地主意見，也應以大多數人之利益為依歸，方符合「比例原則」、「公益原則」以及行政程序法第9 條所揭示「有利及不利情形應一律注意」之原則。
豈料被告都更處竟聽信邱姓地主所言，輕率作成廢止系爭都市更新事業計畫之原處分，顯然與「都市更新條例」之立法目的及「依法行政原則」背道而馳！被告財政局於96年議會協調會中指出，本案可再由承租戶辦理申購，購地問題已能全部解決，因此，希望被告能站在促進都市更新之立場、兼顧其他已簽屬同意書之地主權益下，自行撤銷或變更廢止之原處分。倘若被告都更處依新法認定，原告主張都市更新事業計畫之實施也應以95年1 月3 日起算計，換算時程，本案應尚須6-8 個月即可完成，故本件爭議兩造亦有成立訴訟上和解之空間。⒍被告在毫無法律依據或法律授權之情形下，於96年9 月13
日以府都新字第09630705600 號函，片面要求原告於96年11月13日以前依原核定計畫內容儘速實施，否則即廢止其核准之系爭都市更新事業計畫，恣意增添核准系爭都市更新事業計畫時所無之限制，剝奪原告之期限利益，並進而作成廢止系爭都市更新事業計畫之原處分，則該廢止系爭都市更新事業計畫之原處分，自屬違法之行政處分，應予撤銷。
⑴按對人民財產權之限制，必須合於憲法第23條所定必要
程度，並以法律定之，並應符合「法律保留原則」及「授權明確性原則」。此觀司法院釋字第423 號解釋及釋字第443 號解釋之意旨即明。本件系爭都市更新事業計畫案89年12月19日核准時有效，而於82年9 月17日82府法三字第82066352號修正之「臺北市都市更新實施辦法」規定中，並未限制都市更新事業計畫經核准後應實施完成之期限，亦未賦予被告得不考量都市更新事業計畫實際執行時所遭遇之困難險阻與該等延滯事由是否可歸責於原告等情事，即片面自行決定都市更新事業計畫實施完成日期之權力。復觀被告核准系爭都市更新事業計畫案之書函內容，其中涉及實施或執行時間之（二）、
（三）、（四）、（五）部分，僅抽象要求原告應於「申請建造執照前」或「本案開工前」履行或完成即可，並未設定計畫執行期限，亦未見賦予被告可於核准系爭都市更新事業計畫後，隨時為都市更新事業計畫之實施附加或設定期限之保留文字。且嗣後修訂之「都市更新條例」，亦嚴格要求主管機關只能在列舉重大事項上才取得依照比例原則限期改善之權限。
⑵從原告的角度來看，本案從89年底獲准辦理系爭都市更
新事業計畫後，被告直至96年間才通知原告必須於「期限內」完成，但是何謂「期限內」？其法律上之依據為何？訂定該等期限之前，有無考量原告因不可歸責於己事由所導致實施期間延長之不利益，是否應由原告承擔？從另一方面來看，若都市更新事業計畫之實施於公益至關重大，被告從89年至96年間不聞不問，亦未給予原告任何協助。被告於核准7 年後作成一個侵害人民權利的廢止決定仍須依法令為之。再者，被告於96年間兩次發函要求原告提出說明或限期完成，原告均以書面說明本案所遇到問題，並非置之不理。
⑶本件都市更新事業計畫並未經限定完成期限，被告辯稱
：「依其89年12月19日府都四字第8911328700號函核准內容說明一第二點第（一）款有（配合更新期限之獎勵容積）（即「時程獎勵」內容），該獎勵時程為三年，故謂該更新案定有三年期限」等語云云。所謂「時程獎勵」，依都市更新條例第44條第3 項規定，係指「主管機關依第六條或第七條規定優先或迅行劃定之更新地區，在一定時程內申請實施更新者，給予適度之容積獎勵」，至於獎勵內容依內政部97年10月15日修訂「都市更新建築容積獎勵辦法」第9 條規定，主管機關依都市更新條例第6 條或第7 條規定優先或迅行劃定之更新地區，自公告日起6 年內，實施者申請實施都市更新事業者，得給予容積獎勵，其獎勵額度以法定容積10% 為上限。主管機關考量更新單元規模、產權複雜程度，認有延長前項，定時程之必要者，得延長3 年，並以1 次為限。實施者於更新地區（單元）公告一定期間內提出申請實施都市更新案，即可依「都市更新建築容積獎勵辦法」申請時程獎勵容積，若未於期限內申請實施都市更新案，僅無法申請時程獎勵容積，更無相關罰責。「時程獎勵」僅係獎勵更新案儘速推展完成，並非限制更新案完成之期限。
⑷被告於其核准本件更新案之後3 年內未曾聞問，亦無任
何反對意見，96年9 月13日府都新字第09630705600 號函亦非即以超過3 年期限而為廢止之處分，在在證明被告所謂本件更新案有3 年時程限制之抗辯與事實不符，而無理由。被告於作成廢止處分之前，係以96年9 月13日府都新字第09630705600 號函命原告「依原核定都市更新事業計畫內容儘速實施，並修正預定實施進度，於96年11月13日前報府核備」，並非命原告於「96年11月13日」前完成其他特定事務，而關於進度狀況，原告業於96年11月13日寄發函文向被告報備，為被告所承認，則被告毫無廢止本案之依據。抑有進者，本件核准更新之時，並無任何關於「期限限制」之法令規定，自不得被告任自主張增加核准時所未有之限制，一併陳明。而關於限期2 個月更未見被告機關提出其得就本件限定期限之法律依據，亦未見其提出訂定2 個月期限適當之證明或說明（被告機關於審核本件更新案申請時，耗時數年始為核准，竟僅訂區區2 個月期限，明顯不適當）。
⑸原告透過民意代表與被告財政局協調了解後，發現原告
先前規劃由畸零地現有承租戶向被告申購方式，還是可以順利取○○○區○○段○○段89、89-1、89-2等三筆市有畸零地（該方案被告財政局先前不准），則原告預計自96年底起，應該可以在8 個月至1 年內，完成所有系爭都市更新事業計畫案之應完成事項。豈料被告竟昧於事實以及系爭都市更新事業計畫案中多數地主之共同利益，甘願迴護某一特定地主之私益，而藉由行政行為來打壓，原告擔心這才是被告廢止系爭都市更新事業計畫案最主因。從而原處分除了欠缺法律依據或法律授權外，復違反公益原則，並有逾越裁量權限、濫用裁量權力之情形，自屬違法之行政處分，應予撤銷。
⒎被告答辯援引「都市更新條例」第55條及第56條之規定，
主張原處分廢止原核准系爭都市更新事業計畫，並無不當。然其主張適足以證明原處分違反「依法行政原則」、「法律保留原則」、「正當法律程序原則」與「比例原則」，乃違法不當之處分：
⑴都市更新條例第55條雖規定：「都市更新事業計畫核定
後，直轄市、縣（市）主管機關得視實際需要隨時或定期檢查實施者對該事業計畫之執行情形」。然上開規定僅賦予直轄市、縣（市）主管機關對事業計畫執行情形之「檢查權」，不能成為被告廢止系爭都市更新事業計畫之法律依據。都市更新條例第56條雖規定：「前條之檢查發現有下列情形之一者，直轄市、縣（市）主管機關應限期令其改善或勒令其停止營運並限期清理；必要時，並得派員監管、代管或為其他必要之處理︰一、違反或擅自變更章程、事業計畫或權利變換計畫。二、業務廢弛。三、事業及財務有嚴重缺失。」、「實施者不遵從前項命令時，直轄市、縣（市）主管機關得撤銷其更新核准，並得強制接管；其接管辦法由中央主管機關定之」。
⑵然而其規範之意旨，在於嚴格限制國家公權力與主管機
關，只能在具有法定事由之情形下，才能介入都市更新事業計畫之實施或執行，並特別為公權力介入都市更新事業計畫之實施或執行設定「正當之法律程序」，主管機關只能在符合「比例原則」之要求下，依照法條所規定介入方式之順序，選擇對於都市更新事業計畫實施者侵害最小之手段來實施。換言之，縱依照都市更新條例第56條規定，主管機關檢查實施者執行核定之都市更新事業計畫，發現有法定得介入之情形，其所應採行之處置順序，必須先依第1 項規定限期令其改善或勒令其停止營運並限期清理，於必要時，始得派員監管、代管或其他必要之處理。若實施者仍不遵從第1 項命令時，主管機關方得依第2 項規定得撤銷實施者之更新核准，並得強制接管。況第1 項所稱「為其他必要之處理」，並不包含撤銷實施者都市更新事業計畫之處置在內。此觀內政部97年7 月2 日台內營字第0970805112號函之意旨即明。
⑶關於時程獎勵僅是在於原告如在核准計劃後規定年限內
完成，可以獲得相當於增加部份面積之獎勵，但未依限完成或可另行申請，或僅無該部分獎勵，如是而已，既無任何罰則，更非以此為系爭計劃完成之時限，否則本件被告根本不可能在廢止前仍先為「修正進度」「陳報該府」之命令，被告以時程獎勵為由，主張此即為都市更新事業計劃限定之時間，此非但與行政程序法第5條所規定之「明確性原則」有違，更與同法第8 條所規定之「誠實信用原則」相悖，已形同為達目的不擇手段之「行政恣意」！又上開獎勵所得僅佔約百分之5 面積，對於整個建設案之進行實無影響。系爭計劃中有約三分之一之土地，係60個攤位承租使用，其使用權利為「永久」，原告業已與該等攤位全部達成協議並經該等攤位出具同意書在案，本案如經廢止，對上開承租戶及其他土地權利人等已簽署同意書之善良第三者，豈是公平？再者，都更處不是應該站在督促更新的立場，更應思考若廢止後，不管是繼續走司法救濟途徑，或是重新辦理都市更新，都是廢時曠日，被告以督促儘速實現計劃為名違法廢止本件計劃之核准，將原告已經花費的時間、金錢及成果均在一夕之間化為烏有而歸於零，所得到之結果豈不是與原先行政目標背道而馳？既損害原告及現有相關權利人之權利，亦不利於實現都市更新計劃之宗旨，實與行政程序法第7 條所規定之「比例原則」有違，並有權利濫用之情。
⒏綜上所述，本件更新案有所遲延並非係可歸責於原告之事
由，原告亦本於誠信原則花費鉅額資金、逐一與眾第三人達成共識，化解紛爭，所有難題即將全部解決，預計最遲在回復核准１年內即可取得建築執照（如不能在１年內提出建築執照之申請，原告同意無條件由被告廢止核准，絕無異議），並儘速完成更新計畫，如本件遭廢止確定，除將阻礙該地區更新建設（各有利害關係第三人均與原告成立協議，其他第三人根本不可能從中介入），更將影響原告與其他眾第三人之權益，損害之對象及金額均非小數，。本件既無證據證明有造成極大危害情形，自不得以有行政程序法第123條第3款事由，或以有公益考量明顯大於原告信賴利益之情形，而廢止「臺北市○○區○○段3 小段91地號等16筆土地都市更新事業計畫案」之核准，則原處分，顯然違反行政程序法第8條及第123條規定與司法院釋字第535 號解釋之意旨，並與前揭最高行政法院（89年7月1 日改制前為行政法院）83年判字第1223號判例以及「臺北市都市更新實施辦法」之規定相違而有認定事實不依證據、逾越裁量權限、濫用裁量權力等違法不當情事。
㈡被告主張：
⒈核准函為附負擔之行政處分：
⑴所謂行政處分之附款係指行政機關以條件、負擔、期限
或保留廢止權等方式，附加於行政處分之主要內容的意思表示，而所謂附款並非謂行政機關必須在文字上表明其為附款始足相當。附款有可能是另一行政處分，但不以有獨立的意思表示或明文表示為附款為限，只要對「原行政處分效力」，有所附加或修正，皆可構成附款，故是否為附款，應探求行政機關之真意。復依行政程序法第123 條之規定，原處分機關為確保行政目的之達成，於受益人未履行負擔時，有權將該授益處分予以廢止；復依行政程序法第126 條反面解釋，因此項廢止理由，本為相對人所得預見或有可歸責之事由所致，自無信賴保護原則之適用。
⑵被告之核准函核准原告依法申辦之臺北市○○區○○段
三小段91地號等16筆土地都市更新事業計畫乙案時，為維護案內相關權利人之權益及確保都市更新條例中，促進都市土地有計畫之開發利用，復甦都市機能，改善居住環境，增進公共利益等行政目的，即「同時」於說明二至八，以附款方式明文要求原告應履行提供公益設施由臺北市信義區公所管理維護；價購或取得更新案內市有89、89-1、89-2土地使用權同意書；開闢西側計畫道路等事項，其與行政處分之間亦具有正當合理之關聯。準此，該負擔要求自始為相對人所明知，是相對人未履行時，即不生信賴利益保護之問題。
⑶法務部（90）法律字第016027號表示「如本係受益人之
法定義務，若於行政處分時提示，則並非『附負擔』」；另法務部95年4 月25日法律字第0950011947號含意敘明「所詢於建築物使用執照註記『社區遊憩設施（高爾夫球練習場）（現供社區之非營業性遊憩活動設施）」。如係依據法規規定（並不以建築法規違憲）所為之使用限制，則其性質屬行政處分內容之限制而非附款」。經查，原處分之說明三係原告「應完成公益設施之提供」，說明四為原告「應完成3 筆市有畸零地價購程序或取得土地使用權同意書」，說明五則為原告「應完成計畫道路之開闢」，說明六為原告「應完成公益設施之捐贈」，說明七則為原告「應完成本案兒童遊憩場之設置」，上述事項皆非原告之「法定義務」，亦非「依據法規規定所為之使用限制」，係屬附加於授益處分之特定作為、不作為義務，故顯為負擔無誤。原告雖主張係因不可歸責於己之事由致延宕本案，惟此亦足證原告確未完成核准函之說明二至八事項。
⑷基上，上開核准函說明二至八為該核准函之負擔而為依
附負擔之行政處分，雖該負擔並未明載完成日期，原處分機關於不違反行政法之禁止恣意原則、誠實信用原則下，本得於原告未履行負擔義務下隨時廢止該核准。且本核准函內容乃被告核定原告所擬定之「臺北市○○區○○段三小段91地號等16筆土地都市更新事業計畫案」。按都市更新實施辦法第33條規定「△V2: 因配合更新期限之獎勵容積；依核定之更新計畫實施進度辦理者為V0×0.05」，原告於本件都市更新事業計畫書第8 章內即清楚載明預定實施進度（本院卷第120 頁），表示自本事業計畫核准日3 年內完成都市更新，且原告於原核定之都市更新事業計畫申請配合更新期限之獎勵額度△V2（參照事業計畫書P73 ）（本院卷第120 頁背面），並載明將於事業計畫奉核後6 個月內提出申請建照開發，此為原告所擬具並明知，惟卻辯稱「僅抽象要求原告應於『申請建造執照前』或『本案開工前』履行或完成即可，並未設定計畫執行期限」，可見此為原告推卸之詞。查本案96年廢止時與89年核准時已相距7 年，且被告已發函2 次通知原告儘速辦理，惟原告除於89至90年間曾辦理申購市有土地事宜外，其餘6 年均未完成其他負擔，綜觀各該事實，被告並未恣意行使其廢止權，是以，被告96年12月4 日以原處分廢止本案，並無不當。
原告稱被告係在無法律依據或法律授權並進而作成原處分，係錯誤解讀法律所為之推論。
⒉原告未完成核准函之負擔：
⑴原告將其擔任都市更新事業計畫實施者未克盡職責且業
務廢弛之由，推諉於申購市有畸零地時，遇土地合併使用同意書權利人之一林紹漢失蹤乙節。查林紹漢係於85年失蹤，繼於91年9 月30日判決死亡，此係為將近6 年前之情節，更甚至林紹漢失蹤係為原告申請事業計畫前之情節，應為已知並非突然發生，而原告將其自91年至96年間業務廢弛、毫無作為之由，一昧推諉塞責，實為無理由。
⑵其關於洽購市有畸零地乙節未果之因，推諉被告在處理
相關程序上恣意反覆，令其無所適從，本案被告核准函係核准原告實施都市更新事業，惟申購市有畸零地，本當依相關法令規定辦理，尚且上開事項係89至90年間之情節，其後6 年原告均未履行其他負擔，而查被告之核准函、96年9 月13日府都新字第0960705600號催告函，除申購市有土地乙事外，仍有辦理地區說明會以維護相關權利人權益之事項，與洽臺北市信義區公所確認所捐贈公益設施內容等事項，可使原告盡都市更新事業實施者之責任與義務，惟原告無一事項完成。
⑶原告主張已向板信商業銀行申辦土建融資核准在案，並
以板信商業銀行民生分行所出具之授信額度通知書、付款承諾書、會議通知書等佐證（原處分卷第4 頁）。查上開內容僅係為尚未簽署之文件或開會通知單，並不足證明已完成融資作為，詳察其內容，授信額度通知書僅為板信商業銀行民生分行94年11月1 日所出具之通知書件；付款承諾書中更載明截止日期為95年8 月31日前，倘所示各款未於截止日期前全部成就，該付款承諾確定不生效力；另開會通知單則已逾1 年，該上開資料未經簽署且無任何效力，本無查證之必要，惟被告仍依行政程序法第36條規定進行職權調查，經洽板信商業銀行詢問後得知該融資案並未成立（原處分卷第16頁）。原告亦稱「……而所謂融資案核准通過，依照程序自然要等更新案中3 筆畸零地完成購買，取得建照才完成。」更足茲證明目前並未與板信銀行完成融資，而與被告調查結果相符。再者，當事人對於主張有利於己之事實者，就其事實有舉證之責任。原告稱融資案所承辦之金融機構亦可透過其他銀行辦理乙事，則應自行提出證據；被告就原告原僅提出之板信商業銀行之資料進行調查，並無不當。被告都市更新處於95年3 月17日（被告誤繕為
3 月7 日）接獲由板信資產管理股份有限公司板資字第0950004 號函表示，該公司已於95年2 月21日向臺灣臺北地方法院買受臺北市○○區○○段三小段90地號土地（此筆土地原所有權人同意參與被告核定原告申辦之臺北市○○區○○段三小段91地號等16筆土地都市更新案），並提及原告現已債信貶落……等等，並函詢是否得由該公司就此原16筆土地申請都市更新事業計畫及被告核准原告之都市更新事業計畫效力問題（本院卷第212頁背面）。有關「介入調解案內土地所有權人洽購市有畸零地」乙節，查更新案內同小段89-1、89-2地號等2筆市有土地，尚未有人提出價購申請。綜上，原告未能依既定計畫進度辦理，且所述理由與事實不符。
⑷原告主張，捐贈公益設施乙節係被告在政策上已有改變
，導致捐贈乙事遲遲無法確認。此為原告之臆測，並非其洽詢捐贈公益設施事宜後所得答案。捐贈公益設施係原告向被告申請實施都市更新事業時，所提的承諾之一，而原告自事業計畫核准後7 年間皆未與臺北市信義區公所確認相關事宜，被告96年6 月27日函，另副請臺北市信義區公所提供意見，而該所96年7 月31日以北市信民字第09631500500 號函（原處分卷第71頁）表示「仍可維持原核定之內容，然相關位置、內容、停車位等細節，自應與其協商後確定」。由此可證，原告對己所承諾之事，未克盡職責，其說詞實屬推諉塞責。
⑸被告於96年9 月13日以府都新字第09630705600 號函（
原處分卷第17頁）請原告改善，明示應依原核定都市更新事業計畫內容儘速實施，並「修正預定實施進度」，於96年11月13日前報府核備，「逾期則被告89年12月19日府都四字第8911328700號函將逕予廢止」；並指示建造執照部分須依現行法令規定向建管單位申請；捐贈公益設施之面積、位置及車位部分，洽臺北市信義區公所辦理。按二個月改善期間，並非要求原告完成事業計畫內容，而係修正預定實施進度報被告核備，所訂期間已屬相當。惟原告於96年11月13日函（原處分卷第19頁）回復，並未檢送修正計畫，且有關建造執照部分須依現行法令規定向建管單位申請；捐贈公益設施之面積、位置及車位部分，洽臺北市信義區公所辦理事項亦無一完成，另囑咐於地區辦理說明會說明本更新案內容及辦理情形乙節，原告96年11月13號函稱以「多數相關權利人了解甚詳無暇參加，改以書面陳述」，然檢附之書面陳述僅為意願調查表，並未提供詳細之規劃內容及相關辦理情形，且文中表示「相關權益人逾期回復視同無異議」項，於法無據且罔顧相關權利人權益，其中並有林保華及邱裕鈜兩人異議（原處分卷第19至30頁）。
⑹綜上，本都市更新事業計畫自89年12月19日核准迄今未
依預定實施進度實施，且未申請建築執照，部分土地及合法建築物產權業已移轉，法令已有變更或修訂，原告不僅未修正實施進度報被告核備，對權利人亦未善盡告知義務，所囑託事項無一完成。為保障更新案相關權利人之權益，被告於96年12月4 日以原處分廢止原核准處分，並無不當。
⒊原告未依預定行程實施本件都市更新事業計畫，已構成「業務廢弛」事由，被告廢止原核准處分，並無不當。
⑴按都市更新條例第55條規定「都市更新事業計畫核定後
，直轄市、縣（市）主管機關得視實際需要隨時或定期檢查實施者對該事業計畫之執行情形」；第56條規定「前條之檢查發現有下列情形之一者，直轄市、縣（市）主管機關應限期令其改善或勒令其停止營運並限期清理，必要時，並得派員監管、代管或為其他必要之處理：……二、業務廢弛。……」「實施者不遵從前項命令時，直轄市、縣（市）主管機關得撤銷其更新核准，並得強制接管；其接管辦法由中央主管機關定之」本件核准函係依據「臺北市都市更新實施辦法」規定辦理，該實施辦法因「都市更新條例」自87年11月11日公布施行，經被告於90年5 月20日廢止，故有關都市更新事業計畫案之實施及監督管理事項，自應依都市更新條例辦理。⑵都市更新事業之實施情形與進度，影響更新地區權利人
之權益甚鉅，為保障其權益，並維持都市更新工作之順利推展，爰賦予地方主管機關擁有檢查之行政權及責任。而實施者在營運過程中，如有都市更新事業廢弛等缺失，而主管機關未能加以妥善處理，對於權利人或提供資金參與更新之權益影響極大。故明定主管機關檢查發現都市更新事業之實施，有該等情事時，得令實施者限期改善，若實施者不遵守主管機關所做之處理命令，主管機關得撤銷其更新核准，以進一步保障相關權利人之權益（立法院公報立法理由參照，原處分卷第72頁）。
⑶原告於原核定之都市更新事業計畫第八章即清楚載明預
定實施進度（本院卷第120 頁背面），表示自本事業計畫核准日3年 內完成都市更新，此為原告所擬具並明知，惟近7 年間原告仍未能推展本件都市更新事業計畫，該當條例第56條第1 項第2 款「業務廢弛」事由，被告先於96年6 月27日以北市都新事字第09630596600 號函，請原告於96年7 月31日前函復說明相關執行情形。後被告再以96年9 月13 日 府都新字第09630705600 號函請原告於96年11月13日前報府核備，文內說明四並請原告修正預定實施進度，惟查原告96年11月13日仍以陳述未辦進度之理由，並未修正預定實施進度，為保障更新案相關權利人之權益，被告遂以原處分廢止核准函。而被告係依條例第56條第2 項規定撤銷原告之更新核准，而非依條例第56條第1 項「其他必要之處理」撤銷系爭處分，故與內政部97年7 月2 日台內營字第0970805112號函無涉，原告所為之解讀，實係對法令之一再曲解。⑷另原告援引臺北市都市更新自治條例第14條、第17條規
定，認為被告均必須協助協調相關土地之取得。查上開條例第14條規定「（第1 項）主管機關劃定為應實施更新之地區，其土地及合法建築物所有權人自行劃定更新單元者，除應符合第十二條之規定外，並應以不造成街廓內相鄰土地無法劃定更新單元為原則。（第2 項）無法依前項原則辦理者，應於依都市更新條例第十條規定舉辦公聽會時，一併通知相鄰土地及其合法建築物所有權人前述情形並邀請其參加公聽會，徵詢參與更新之意願並協調後，依規定申請實施都市更新事業。（第3 項）前項協調不成時，土地及合法建築物所有權人得申請主管機關協調。」又第17條規定：「實施者獲准實施都市更新事業，得申請主管機關配合或協助下列事項：……」。由上可知，第14條主管機關協調之前提係因土地及合法建築物所有權人自行劃定更新單元，造成街廓內相鄰土地無法劃定更新單元時始有適用，然本案畸零地係為更新單元範圍內之土地（非更新單元內之相鄰土地），故與本條例無涉；另第17條協調事宜係需原告向主管機關申請，被告核准迄今，原告並未向被告提出申請，另見櫫於原告96年11月13日函說明二、「……將擇日再前往申購……」（原處分卷第19頁），表示原告並無申購該等畸零地之困難，且未向申請被告協助或協調之事項，顯見原告並無善盡義務，積極推動本都市更新案。
⒋檢視原告於98年1 月14日呈鈞院陳報狀內「附件二、高鼎
建設有限公司歷年購地報告表」內容，按原告公司係於86年7 月26日核准設立登記，被告於89年12月19日核准本都市更新事業計畫，惟表內除「六、李河居」及「八、市府畸零地」外其餘項目之購地時間卻分別為77年至85年間，故並非為被告核准更新案後，所造成原告額外花費之項目，二者無因果關係，且無法證明原告完成購地行為而登記為所有權人。據板信產資管理股份有限公司表示，該公司已於95年2 月21日向臺灣臺北地方法院買受臺北市○○區○○段三小段90地號土地（本院卷第212 頁背面）。查「
六、李河居」所有土地（190 地號）已拍賣給「板信資產管理股份有限公司」，再補充被告復查本更新案內同小段
89、97、101 、103 及109 地號等亦已拍賣由板信商業銀行股份有限公司取得（本院卷第240 至242 頁）。表示本案自核准迄今，部分土地及合法建築物產權已經移轉。原告所提成本花費資料，計算方式草率，且核無所據。另原告稱其確實遵照核准之目的逐步進行，一切均因被告政策搖擺不定，才導致延宕乙節與事實不符，查依臺北市政府財政局回復黃杉山議員質詢或索取資料所載略為：「……訴外人胡君與姚君2 人以申購程序費時撤銷申購案，及原告張鈞等8 人未於限繳日前繳納地價款，申購案註銷。……」可見此為原告之推諉之詞，顯與事實不符（本院卷第218頁）。
⒌按都市更新條例第1 條即開宗明義都市更新之目的與精神
，為促進都市土地有計畫之開發利用，復甦都市機能，改善居住環境，增進公共利益，而都市更新以容積獎勵與減免賦稅為獎勵機制，並具有強制性執行機制。本都市更新事業計畫自89年12月19日核准迄今尚未依預定實施進度實施，亦未申請建築執照，部分土地及合法建築物產權業已移轉，另查板信資產管理股份有限公司95年3 月7 日板資字第0950004 號函，亦詢問申辦都市更新之事項，及96年11月12日所有權人邱裕鈜表示異議，因原告並未善盡告知之義務，為避免都市更新計畫案件懸而未決，保障案內相關權利人之權益，被告以原處分逕予廢止。如欲再推動更新，原告自應依都市更新條例相關規定重新申請。
理 由
一、本件原告主張：原核准處分為合法授益行政處分，其中說明二至說明八所示，均屬該處分主要規律內容，並非附款或負擔，被告逕認之為負擔，已有未洽，而原告之所以未能完成都市更新，乃種種不可歸責於原告之事由所肇致，並無所謂「業務廢弛」之情形，非能依都市更新條例第56條第1 項第
2 款之規定撤銷原核准處分，然竟遭原處分指未履行上開負擔，而依行政程序法第123 條第3 款，廢止原核准處分，原處分自屬違法。又系爭核准處分作成時之準據法「台北市都市更新實施辦法」中，並未限制都市更新事業計畫經核准後應實施完成之期限，被告於核准處分作成後3 年內未曾聞問，迄96年9 月13日始以府都新字第09630705600 號函自定法令所無之期限，命原告修正預定實施進度報府核備，而原告亦於96年11月13日前向被告報備，竟為被告所不採。何況，原告已就系爭都市更新計畫案投注大量金錢、人力，遽以廢止，將阻礙該地區更新建設，影響原告及其他眾多第三人之權益，原處分竟濫用裁量而廢止原核准處分，亦有違法，應予撤銷云云。
二、被告則以：系爭核准處分函說明二至八，乃以附款方式明文要求原告應履行提供公益設施由臺北市信義區公所管理維護；價購或取得更新案內市有89、89-1、89-2土地使用權同意書；開闢西側計畫道路等事項，此皆非原告之「法定義務」，亦非「依據法規規定所為之使用限制」，係屬附加於授益處分之特定作為、不作為義務，故顯為負擔無誤。本案96年廢止時與89年核准時已相距7 年，且被告已發函2 次通知原告儘速辦理，惟原告除於89至90年間曾辦理申購市有土地事宜外，其餘6 年均未完成其他負擔，被告並未恣意行使其廢止權。再者，本件核准處分係依據「臺北市都市更新實施辦法」規定辦理，該實施辦法因「都市更新條例」自87年11月11日公布施行，經被告於90年5 月20日廢止，故有關都市更新事業計畫案之實施及監督管理事項，自應依都市更新條例辦理。原告於原核定之都市更新事業計畫第8 章即清楚載明預定實施進度，本事業計畫核准日3 年內完成都市更新，此為原告所擬具並明知，惟近7 年間原告仍未能推展本件都市更新事業計畫，該當條例第56條第1 項第2 款「業務廢弛」事由，被告已先請原告說明相關執行情形，嗣後再請原告修正預定實施進度並於96年11月13日前報府核備，惟查原告仍以陳述未辦進度之理由，並未修正預定實施進度，為保障更新案相關權利人之權益，被告以原處分廢止核准函並無違誤，資為抗辯。
三、按行政程序法第123 條第3 款規定：「授予利益之合法行政處分，有下列各款情形之一者，得由被告依職權為全部或一部之廢止：……三、附負擔之行政處分，受益人未履行該負擔者。」蓋基於法律安定及信賴保護之要求，合法之授益處分，原則上不能廢止，須具備前開規定各款原因，始得例外為之，當然，附負擔之條款適用時，行政機關並應以合義務之裁量為是否廢止之決定，並非可任意廢止。
四、本件原告依據被告82年9 月17日修正公布之臺北市都市更新實施辦法向被告申辦系爭都市更新事業計畫案，經被告以原核准處分函准予辦理，該函除准予被告辦理所申請之計畫案外，並於說明二至八載有多項原告於系爭計畫案中「應盡之義務」，迄今原告並未完成該計畫案，就上開說明二至八所載之「應盡義務」也未完成等情，為兩造所不爭執，並有上開核准函及申請書等件影本在卷為憑。嗣被告審認原告迄今未完成上開「應盡義務」，為未履行原核准處分之負擔，而依行政程序法第123 條第3 款規定，廢止原核准處分乙節，亦有原處分附卷可稽，綜上兩造之爭執，主要爭點在於㈠上開核准處分函說明二至八所示之「應盡之義務」是否為屬於行政處分之「負擔」？㈡該項負擔之履行是否附有期限？㈢未於期限內完成負擔，是否即屬行政程序法第123 條第3 款所謂之「未履行」負擔？上開爭點之答案如均為肯定，則㈣原告行使行政程序法該條款廢止權是否有裁量濫用之違法？經查：
㈠所謂行政處分之負擔，指附加於授益處分之特定作為、不作
為或忍受之義務，就其本質而言，原非不可單獨以行政處分之形態表現，而可單獨對之提起行政爭訟，但因附隨於授益處分而成為附款之一種，由於附款（負擔）並不以處分之文字上表明其為附款〈負擔〉為限，是否為附款（負擔）之判斷，當探求受益人原始申請及相對應授益處分之內容定之，，苟僅係對人民之申請內容或範圍加以某種限制，則屬行政處分主要規律內容，如外加於申請內容以外，而可單獨以行政處分之形態表現，並可單獨對之爭訟者，則屬負擔。綜觀上開核准函說明二至八：「二、首揭都市更新建設事業，核予總獎勵建築容積額度為1102.6平方公尺，分述如下：〈1〉〈配合更新期限之獎勵容積〉：115.27平方公尺〈2 〉〈提供對社區具有貢獻之公益設施〉：136 平方公尺〈本項容積係供興建公益設施使用〉〈3 〉〈安置現住戶之獎勵容積〉：542.68平方公尺〈4 〉〈經由環境影響說明作業評定更新事業計畫產生之正、負面影響對應給予容積之增減〉：30
8.65平方公尺。三、本案提供公益設施〈區民活動中心〉由本市信義區公所管理維護，其至少應設置獨立出入口二處，其中一處鄰近兒童遊憩場，並於申請建造執照前會同本市信義區公所確認。四○○○區○○段○ ○段89、89之1 、89之
2 等3 筆市有畸零地，應於申請建造執照前完成價購程序或取得土地使用權同意書。五、自行開闢基地西側計畫道路乙節，應於本案開工前完成計畫道路之開闢。六、捐贈之公益設施〈含土地持份、區民活動中心樓地板、機車停車位二車位〉，應於申請建造執照前，與本市〈信義區公所〉完成捐贈公益設施之簽約公〈認〉證手續，且應於該公益設施完成登記本府為起造人後，始准核發使用執照。七、本案設置之兒童遊憩場，應於區分所有權人規約中載明免費提供社區民眾使用，並於建造執照內註記，並提供告示牌一座。八、申請建造執照時，應確實按更新事業計畫書內容、核定事項及承諾、約定辦理；至於土地使用及建築計畫構想在量體、樓層及配置等與事業計畫書無重大變更原則，由建管單位逕予審核，否則應再提本市都市更新審議委員會審查，餘仍應依相關都市計畫及建築法等相關規定辦理。」參酌原告原申請系爭核准案之內容觀之，說明二係敘明總獎勵建築容積額度、說明八乃提醒原告依計畫書內容及相關法令規定實施，可認僅係對人民之申請內容或範圍加以某種限制，但說明三至說明七均係課以原告於申請書所載內容以外之義務：說明三課以公益設施委託管理及時限義務（申請建照前）、說明四係課予市有畸零地取得時限義務（申請建照前）、說明五則係課以聯外道路開闢之時限義務（本案開工前）、說明六課以捐贈公益設施之時限義務（申請建照前）、說明七係課以原告應令兒童遊憩場區分所有人於規約中載明無償供用之義務。由於都市更新計畫以即時有效更新為原則，上開義務泰半為時限義務，均屬原申請核定計畫內容所無，並均得單獨成立為行政處分，而得對之單獨爭訟，是以，系爭核准處分函說明三至七，則顯然課以原告承受其他義務，確為負擔無誤。
㈡上開核准函說明三至七為該核准處分之負擔，業如前述，於
核准處分函本文中，就系爭都市更新計畫及負擔均未載明完成日期，但系爭核准處分係核定原告所擬定之「臺北市○○區○○段三小段91地號等16筆土地都市更新事業計畫案」，原告於本件都市更新事業計畫書第8 章內即清楚載明預定實施進度（參見本院卷第120 頁），表示自本事業計畫核准日
3 年內完成都市更新，且原告於原核定之都市更新事業計畫申請配合更新期限之獎勵額度△V2（參照事業計畫書P73 ）（本院卷第120 頁背面），並載明將於事業計畫奉核後6 個月內提出申請建照開發，此有上開計畫書節本影卷在案可憑，可認原告上開說明三至說明七所示之負擔，原則上，各應於事業計畫奉核後6 個月（申請建照開發前），至遲亦應於事業計畫核准日起3 年內完成。誠然，都市更新本質上為長期計畫，期間容有情事變更、法令更迭，未能於計畫書內所載期限完成更新計畫或負擔，即認其未完成計畫或未履行負擔，未免過苛，但隨時因應時勢更新計畫，報准延期，則屬必要，主管機關基於公益，更無任其漫無期限、任意延宕之理。
㈢是按，都市更新條例第55條規定「都市更新事業計畫核定後
，直轄市、縣（市）主管機關得視實際需要隨時或定期檢查實施者對該事業計畫之執行情形」；第56條規定「前條之檢查發現有下列情形之一者，直轄市、縣（市）主管機關應限期令其改善或勒令其停止營運並限期清理，必要時，並得派員監管、代管或為其他必要之處理：……二、業務廢弛。……」「實施者不遵從前項命令時，直轄市、縣（市）主管機關得撤銷其更新核准，並得強制接管；其接管辦法由中央主管機關定之。」即此之謂也，都市更新事業即使於計畫期限內有業務廢弛之情狀，主管機關尚且得限期令其改善，何況於期限之外？⑴原告雖主張系爭都市更新計畫核准之初，並非依據都市更
新條例，此後當不得以此條例就該計畫為規範，否則有違司法院釋字第535 號所揭示之「行政法規之廢止，亦有信賴保護原則適用」云云。惟系爭核准處分係依據都市計畫法授權制定之「臺北市都市更新實施辦法」規定而核定，嗣都市計畫法內關於都市更新部分，另以「都市更新條例」定之，自87年11月11日公布施行，被告即於90年5 月20日廢止上開實施辦法，此後台北市有關都市更新事業計畫案之「實施」及「監督管理」事項，即應以都市更新條例為準據法。蓋都市更新期間，時事法令不無更迭，成案、實施、監督及完工之規範，自各依行為時法令定之，為當然之理，此與以新法之規範檢視已核准成案之相關都市更新計畫案成立與否或另要求補正要件所有不同，原告所為上開主張，顯無理由。
⑵查系爭都市更新計畫自89年核准迄原告96年為原處分，相
距7 年，距離原計畫核定期限超過4 年有餘，原告仍未能推展本件都市更新事業計畫，就上述負擔而言，不僅關於洽購市有畸零地未果，舉凡洽臺北市信義區公所確認所捐贈公益設施內容、建設聯外道路等事項，足可使原告盡都市更新事業實施者之責任與義務者，無一完成，原告雖始終主張未能履行上開負擔乃「為不可歸責於原告」云云，但姑不論所稱是否屬實，就都市更新著重於促進都市發展之功能、效率之立法目的而言，不能完成都市更新計畫及相關負擔是否有可歸責之事由，其實並非主管機關是否開啟檢查監督機制之重點，原告長期未能完成任何一項負擔，應即屬該當都市更新條例條例第56條第1 項第2 款「業務廢弛」事由，被告得依都市更新條例第55條、第56條定期檢查並命改善。被告先於96年6 月27日以北市都新事字第09630596600 號函，請原告於96年7 月31日前函復說明相關執行情形﹔後被告再以96年9 月13日府都新字第09630705600 號函請原告於96年11月13日前報府核備，文內說明四並請原告修正預定實施進度，惟原告96年11月13日仍僅陳述未辦進度之理由，並未修正預定實施進度，此有卷附兩造上開函影本為憑。衡諸原告已延宕時程7 年，被告酌定2 個月期限命原告修正預定實施進度核備，至為允當，然原告甚至無能於2 個月內完成修正預定實施進度報請核備，遑論履行負擔。原告未能於預定計畫期限內完成負擔義務，經命陳報修正預定實施進度，期限屆滿復無能為之，已可認其未履行負擔義務，該當行政程序法第是否即屬行政程序法第123 條第3 款所謂之附負擔之行政處分，受益人未履行負擔之要件。
㈣按都市更新條例之目的在於促進都市土地有計畫之開發利用
，復甦都市機能，改善居住環境，增進公共利益，此為該條例第1 條所揭示，且都市更新以容積獎勵與減免賦稅為獎勵機制，更新計畫未能如期進行時，主管機關必要時，並得強制接管，並有該條例第44條以下、第55條、56條規定可參，足見，立法者體認都市機能之快速變遷，如擬達成增進公共利益之效能，其更新之時效性厥為成敗之重點。系爭都市更新計畫案自89年12月19日核准迄今尚未依預定實施進度實施，亦未申請建築執照，部分土地及合法建築物產權業已移轉，此均據原告所自承，原告徒於訴訟中執詞保證：如原處分經撤銷，將於1 年內提出建築執照之申請云云，然此並無任何實績以為保證基礎，為避免系爭都市更新計畫案件懸而未決，並保障系爭都市更新計畫內相關權利人之權益，被告以原告合於行政程序法第123 條第3 款未履行負擔之要件，而以原處分廢止系爭核准處分，核屬合義務之裁量。
五、綜上，原告為系爭核准處分之受益人，但未履行該處分之負擔，被告依行政程序法第123 條第3 款規定廢止上開原核准處分，洵屬有據，訴願決定遞予維持，亦稱妥適，原告仍執前詞，求為撤銷，為無理由，應予駁回。
六、兩造其餘攻擊防禦方法，於判決之結果不生影響，無庸一一論列，附此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 98 年 3 月 18 日
臺北高等行政法院第一庭
審判長法 官 王立杰
法 官 許麗華法 官 楊得君上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 98 年 3 月 18 日
書記官 徐子嵐