臺北高等行政法院判決
97年度訴字第2244號原 告 萬華國際有限公司代 表 人 甲○○董事）住同訴訟代理人 龔君彥律師被 告 花蓮縣政府代 表 人 乙○○縣長）住同訴訟代理人 丁○○
丙○○上列當事人間因就業服務法事件，原告不服行政院勞工委員會中華民國97年7 月4 日勞訴字第0970007125號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：原告為私立就業服務機構，受雇主曾義璿委任辦理印尼籍勞工SUTARNI TIN （以下簡稱S 員，護照號碼：M0000000）從事看護之工作，依規定第1 年每月僅得向Ｓ員收取新台幣（下同）1,800 元，第2 年每月1,700 元服務費用，然S 員於民國（下同）95年6 月11日入境後，原告竟自95年8 月16日起至96年8 月2 日止，每月持S 員之提款卡自其郵局存款中領取4,600 元至24,600元不等之費用，共收取10次，合計130,600 元整(12,300 元×4+12,200元×1+4,600 元×1+10,000元×2+20,000元×1+24,600元×1=130,600 元) ，扣除原告得收取之服務費16,200元(1,800元×9=16,200元) ，超收規定標準以外之費用計114,400 元。被告以原告違反就業服務法第40條第5 款規定，依同法第66條第1 項規定，於97年
2 月12日以府社勞字第09700037957 號違反就業服務法行政處分書（下稱原處分）處原告罰鍰1,144,420 元。原告不服，提起訴願遭駁回後，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：
1.訴願決定及原處分均撤銷。
2.訴訟費用由被告負擔。㈡被告聲明：
1.駁回原告之訴。
2.訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：㈠原告主張：
1.按法律行為有背於公共程序或善良風俗者，無效。民法第22條定有明文。查S 員於所簽立之「外國人入國工作費用及工資切結書」（下稱入國切結書）第4 點固載有「來華工作有關之借款：本人除同意以下借款於來華後代為收取外，並未同意任何其他在中華民國代為收取之費用。」等語，惟入國切結書除上開第4 點外，復載有銀行貸款、貸款利率及規費、銀行貸款費用（償還方式：分15期，每期新臺幣4,703 元償還），並載有服務費（第5 點（一））、健保費每月216 元，居留證費：每年1,000 元、所得稅：前6 月每月3,168 元，每7 個月起每月950 元（第5 點
（二）規費及其他費用部分參照），入境體檢及半年體檢8,000 元、回程機票8,000 元、居留證費用3,000 元，合計19,000元（參第5 點（三）其他費用所載）。上述費用亦詳載於「看護所得薪資及應付其他費用計算表」，且係外國人進入中華民國後所發生之費用，是上揭入國切結書第4 點後段所戴之「並未同意任何其他在中華民國代為收取之費用。」與事實不符，而此預為排除法律責任之法律行為顯然有背公共秩序，按民法第72條規定，上開法律行為自屬無效。又按我國實務上之「解釋函令」，其法律性質即屬行政程序法規定之「解釋性行政規則」。解釋性行政規則係上級機關對下級機關、長官對屬官所下達之內部規範，僅拘束訂定機關、下級機關及屬官之效力（行政程序法第159條第2項第2款、第160條、第161 條規定意旨參照）。行政機關除基於職權對法規為必要釋示，以供機關在個案中認識用法之依據外，亦經常會應人民所請進行法規解釋，此等解釋無拘束人民之效力，並非行政處分。再者，無論對下級機關或對人民所為之解釋函令，皆不拘束法院，不具法源地住，法官審判時得就具體案件依其獨立確信之判斷，依法律表示其合法適當之見解（司法院釋字第137 號、第216 號、第407 號意旨參照），從而本件原處分訴願決定引據行政院勞工委員會之基於上開切結書所為91年10月7 日勞職外字第0910205963號函示，顯有不當，合先敘明。
2.又按行政行為之內容應明確。行政機關就該管行政程序，應於當事人有利及不利之情形，一律注意。及行政機關應依職權調查證據，不受當事人主張之拘束，對當事人有利及不利之事項一律注意。另行政機關行使裁量權，不得逾越法定之裁量範圍，並應符合法規授權之目的。行政程序法第5 條、第9 條、第10條、第36條分別定有明文。再按行政罰與刑罰之構成要件雖有不同，而刑事判決與行政處分，亦原可各自認定事實，惟認定事實須憑證據，倘無證據足資認定有堪以構成行政罰或刑罰要件之事實存在，即不得僅以推測之詞予人處罰，則為二者所應一致。（最高行政法院（89年7 月1 日改制前為行政法院，下同）75年判字第309 號判例意旨參照）。是違反事實應依證據認定之，無證據不得以擬制推測之方法，推定其違法事實，此為行政程序與司法訴訟通用之共通法則，行政機關本應依職權調查證據，又所憑之證據，亦須在客觀上明卻足以證明行為人違法事實之存在，並符合法律規定，始能據以對人民作成罰鍰處分。如外勞來華工作時，所切結之「外國人來華（入國）工作費用及工資切結書」，其上載明並無外國借款，工作後再以其所領取薪資一部分交由人力仲介公司人員，委其轉交本國貸款人償還借款，或外勞家人供生活上所需，縱有違反行政院勞工委員會91年10月7 日勞職外字第0910205963號函釋意旨，此與人力仲介公司向外勞收取規定標準以外之費用或其他不正利益之情形有別，自不得認該公司違反就業服務法第40條第5 款規定，而依同法第66條第1 項規定論處。臺中高等行政法院95年度訴字第423 號判決意旨足資參照。
3.本件S 員於入境工作前積欠印尼人力仲介公司之款項，經向設於印尼之中國信託商業銀行辦理貸款，分期償還，此參S 君所簽署並經所屬國驗證之「外國人入國工作費用及工資切結書」第4 條附表所載至明，原處分卻誤認S 員來華工作有關之借款債權人乃屬中國信託商業銀行（按係指設於國內），並無向外國人力仲介公司借款之情形，係因向我國中國信託商業銀行查證之結果，核與事實不符。是原告若受S 員按我國民法委託、授權之法律關係由其薪資所得中扣取相關費用，代為匯（付）上開銀行貸款及其他應付款，迄至本件處分仍未生S 員債務不履行之事實，於民事上尚無爭執，然原處分機關不當介入此私權之履約行為，本即不妥，以之為裁處依據，自屬與法不合；又原告因受S 君之託管郵局提款卡，係基於每月依法( 約) 繳付服務費、國外貸款及允諾之介紹人報酬等之履約行為，原告固有以該郵局提款卡領取12,300元，12,200元之不等之費用，然並無如被告所指稱之12,306元、12,206元，此每次6 元之差額，乃因跨行領款由金融機構收取之手續費，非由原告收受，以之為計算基礎，顯失公允，即上開每次
6 元之手續費，自不得遽認為原告收受規定標準以外之費用，是原處分額已違背裁量範圍及目的甚明。
㈡被告主張：
1.就業服務法第35條第2 項已明定私立就業服務機構經營就業服務業務收取費用之項目及金額，由中央主管機關定之。行政院勞工委員並於93年1 月13日公告私立就業服務機構收費項目及金額標準，是如營利就業服務機構於接受外國人委任辦理從事本法第46條第1 項第8 款至第10款規定工作之就業服務業務，須依上開標準向外國人收取服務費之金額，不得要求、期約或收受規定標準以外之費用，否則即違反就業服務法第40條第5 款規定。另依行政院勞工委員91年10月7 日以勞職外字第0910205963號函釋意旨略以：「本會重申各人力仲介公司應確實遵守法令規定收費及掣給收據，以免觸法…有關外勞在國外發生之費用（含借款）應載明於『外國人來華工作費用及工資切結書』，並經由勞工輸出國驗證。如外勞書面同意雇主或仲介公司代為轉交『借款』，其金額應與『外國人來華工作費用及工資切結書』相符。」又93年6 月25日勞職外字第0000000000A 號令修正「『外國人入國工作費用及工資切結書』，其注意事項已載明未列於此切結書之其他款項，任何人不得代扣或代收」；且該入國切結書除外國人及外國人力仲介公司外，並增列我國雇主及私立就業服務機構應簽署之規定，故該切結書已為認定外國人力仲介公司及私立就業服務機構是否違反上開規定之準據。是原告主張本件原處分及訴願決定引據行政院勞工委員會之基於上開切結書所為91年10月7 日勞職外字第0910205963號函示，顯有不當乙節，並無理由。又原告該理由於訴願程序中，亦持相同主張，訴願決定亦認其無理由，並引據高雄高等行政法院95年6 月8 日訴字第237 號判決可稽（訴願決定理由之一，第3 頁）。又同判決意旨尚有96年度訴字第615 號判決，是以各級行政法院審判實務，均肯認行政院勞工委員上開函釋合法妥適，且據以確實執行方得落實就業服務法第40條第5 款之立法目的。
2.復查，外國人出國前所發生之借款依規定應列入入國切結書中，已如前述。原告主張S 員之債權人為印尼人力仲介公司，縱所出具之S 員授權委託文件為真實無瑕疵，惟有關外國人在國外發生之費用（含借款）悉應由入國切結書認定，蓋該切結書係經由勞工輸出國驗證手續，足以防止仲介公司假藉任何名義超收費用之情形，惟查前揭委託書既未經驗證程序，且未載明授權金額，自不得作為扣款代收之依據。另據此，本件既有S 員於筆錄指證歷歷，並有該員之郵局存褶、外國人入國工作費用及工資切結書等資料相佐，是足見原告顯有收受規定標準以外之費用。原告訴願理由亦持相同理由主張，然訴願審議分別就談話紀錄及郵政儲金存簿等證據詳予審查後，亦認原處分所依據之事實均屬真實，原告亦未能舉出任何反證，是以被告機關據以作成原處分，自屬有據。
3.又原告主張係代理外國勞工為匯款，退萬步言，縱其辯詞屬實，然該違規行為並無法律上之依據，且該溢收款項既未載明於入國切結書中，即屬收受規定標準以外之金額，從而本不得向外國人S 員收取是項金額。原告其對另行收取費用之事實，既不否認為真實，縱如其所稱為代匯費用，為確仍屬「規定標準以外之費用或其他不正利益之情形」，其違規情節洵勘認定。原告起訴意旨既均無理由，則又針對被告機關於認定事實中，將原告持S 員提款卡至其郵局帳戶中領取金額之尾數6 元予以計入，爰另提理由主張該尾數係因跨行提款由金融機構收取之手續費，而非原告所取得，故進一步主張原處分將此款項列入本件裁罰之計算基礎，係逾越裁量範圍及目的云云。按違規或不法所得之計算，從無得主張免計稅捐、規費、手續費等違規不法行為之成本支出者，縱該部分為國家政府機關亦或第三人收取，然均屬服務行為之對價關係。原告既擬苛扣外國勞工薪資，卻連該尾數之區區手續費均不願負擔，又自微薄之外國勞工薪資中扣取，本應以其動機情節重大而應加重其處分，僅因其法定罰鍰額度甚高，又因已連續為違規行為，再予加重並無實益，方以合法裁量免予加重。然原告又據以為行政爭訟救濟之理由，顯見其苛扣剝削外國勞工，為求牟利不擇手段之心態，著實可議。
4.綜上，原告違反就業服務法第40條第5 款「私立就業服務機構及其從業人員從事就業服務業務，不得有要求、期約或收受規定標準以外之費用，或其他不正利益」事證明確，爰依同法第66條第1 項「違反第40條第5 款規定者，按期要求、期約或收受超過規定標準之費用或其他不正利益相當之金額，處10倍至20倍罰鍰。」規定裁罰並無不當，經原告不服提起訴願後，亦為訴願審議機關所肯認而駁回其請求。基此，被告依法定裁量範圍裁處超收金額之10倍，與法亦無不合，原處分及訴願決定應予維持，謹請依法駁回。
理 由
一、本件原告主張：原告乃受S 員託管郵局提款卡，提款代繳其所積欠印尼仲介公司之服務費、國外貸款及介紹人報酬等，縱有違反行政院勞工委員會91年10月7 日勞職外字第0910205963號函釋意旨，但與人力仲介公司向外勞收取規定標準以外之費用或其他不正利益之情形有別，不得認違反就業服務法第40條第5 款規定，遽依同法第66條第1 項規定論處。況且，原告固有以S 員郵局提款卡領取12,300元、12,200元之不等之費用，然並無如被告所指稱之12,306元、12,206元，此每次6 元（合計42元）之差額，乃因跨行領款由金機構收取之手續費，被告將其列入裁處之計算基礎，於法自有不合，原處分及訴願決定均應撤銷云云。
二、被告則以：原告自95年8 月16日起至96年8 月2 日止，每月持S 員之提款卡自其郵局存款中共領取130,642 元，扣除所得收取之服務費16,200元，超收114,442 元明確。原告雖主張係S 員授權委託提款轉匯S 員之債權人印尼人力仲介公司，並提出S 員授權委託書為憑，但有關外國人在國外發生之費用（含借款）既悉應由入國切結書記載認定，業據行政院勞委會91年10月7 日以勞職字第0910205963號函示揭示明確，而本件S 員入境時所切結之入國切結書既未記載積欠印尼人力仲介公司款項，且該委託書復未經驗證程序，又未載明授權金額，自不得作為扣款代收之依據。又原告各該次提款共應支付金融機構手續費42元，本應由原告支出，然竟自微薄之外國勞工薪資中扣取，原應以其動機情節重大而應加重其處分，僅因其法定罰鍰額度甚高，又因已連續為違規行為，再予加重並無實益，方以合法裁量免予加重。原告違反就業服務法第40條第5 款之情事明確，依同法第66條第1 項規定，得裁處超收金額10倍至20倍罰鍰，被告依法定裁量範圍裁處超收金額之10倍，與法並無不合等語，資為抗辯。
三、按「私立就業服務機構經營前項就業服務業務得收取費用；其收費項目及金額，由中央主管機關定之。」「私立就業服務機構及其從業人員從事就業服務業務，不得有下列情事：
一、…五、要求、期約或收受規定標準以外之費用，或其他不正利益。…」「違反第40條第5 款規定者，按其要求、期約或收受超過規定標準之費用或其他不正利益相當之金額，處10倍至20倍罰鍰。」分別為就業服務法第35條第2 項、第40條第5 款及第66條第1 項所明定。行政院勞工委員會依就業服務法第35條第2 項授權，訂定私立就業服務機構收費項目及金額標準，其中第6 條規定：「營利就業服務機構接受外國人委任辦理從事本法第46條第1 項第8 款至第10款規定工作之就業服務業務，得向外國人收取服務費之金額如下：
一、90年11月9 日後取得入國簽證者：第1 年每月不得超過新臺幣1,800 元，第2 年每月不得超過新臺幣1,700 元，第
3 年每月不得超過新臺幣1,500 元。但曾受聘僱工作2 年以上，因聘僱關係終止或聘僱許可期間屆滿出國後再入國工作，並受聘僱於同一雇主之外國人，每月不得超過新臺幣1,50
0 元。…前項費用得預先收取，最長以3 個月為限。終止服務時，預先收取之費用應按未提供服務月數退還外國人。」核其規範內容為就業服務法第35條第2 項所授權，合於法律保留原則。第按，徵諸就業服務法第40條第5 款、第66條第
1 項，對於違反者，定有高倍數處罰之立法目的，乃在防止仲介巧立名目收取額外費用，苛扣國外勞工薪資，此為仲介業應當嚴守之義務，仲介業者對於仲介費用收取當然不得違反私立就業服務機構就業服務收費標準表之規定，申言之，苟仲介業有超過上開收費標準外之金錢收取，除非仲介業者能就該金錢收取確屬國外勞工於仲介費外之債權債務關係此種例外變態情況為法所許，並能為舉證證明，否則即應負擔法律上之不利益，以切實保障國外勞工最低基本工資，維持其基本生活，合先敘明。
四、原告為私立就業服務機構，受雇主曾義璿委任辦理印尼籍勞S員從事看護之工作，原告自95年8月16日起至96年8月2日止，每月持S 員之提款卡自其郵局存款中領取4,600 元至24,600元不等，共收取10次，合計130,600 元等情，為兩造所不爭，且有卷附S 員郵局存褶、S 員入國切結書等件影本可稽，堪認為實在。依前揭私立就業服務機構收費項目及金額標準推算，原告僅得向S 員收取服務費16,200元，超收現金計114,400 元，雖原告辯稱此乃受S 員託管郵局提款卡，提款代繳S 員積欠印尼仲介公司之服務費云云，並提出S 員本票
2 紙（面額各為191,400 元、30,000元）、服務費轉付印尼仲介公司委託書、每月8,500 元委託保管書、確認書及彰化銀行外匯收支或交易申報書等件影本資為上開變態事實之佐證。然查，S 員入國切結書除同意關於華南商業銀行之借款由他人代為取償外，別無其他債務，此經S 員入國切結書記載明確，並經S 員、原告及雇主曾義璿三方簽名確認，復經勞工輸出國（印尼）驗證，而華南商業銀行並未貸款予S 員，則有該行97年3 月28日長放字第09700048號函在卷為憑，是故，S 員其實並未委託我國人收取任何國外債權債務，極為明確，且為原告所明知。原告雖提出上開書證證明S 員委託其收取現金代償其所積欠印尼仲介公司之債務，然上開書證與前揭S 員入國切結書之記載顯有齟齬，且S 員與所謂印尼仲介公司間究竟有無債權債務關係？金額若干？所謂印尼仲介公司究竟名稱如何？是否即為上開交易申報書匯款對象（SALI）？該公司是否同意原告代向S 員收取現金轉匯？均非上開書證所能證明，甚且，原告所提各項書證（本票面額、每月8,500 元委託保管書及彰化銀行外匯收支或交易申報書匯款金額）之金額均不相符，其中另有服務費轉付印尼仲介公司委託書，其上根本未書明服務費金額，職是，綜上書證根本無從認定S 員究竟有無委託原告代為收取現金，而原告所收取之現金究竟是否轉匯予所謂印尼仲介公司，亦乏證據可憑。苟原告主張標準費用以外另收取之114,400 元乃S員委託代收現金轉匯印尼仲介公司等情屬實，則該事證之提出應屬原告舉證能力所能及，原告竟無從舉證明之，自應認其主張不可採。原告超收S 員費用金額共計114,400 元之事實，足堪認定。
五、綜上，原告為私立就業服務機構，經營就業服務業務，違反就業服務法第40條第5 款之規定，依同法第66條第1 項規定，應按收受超過規定標準之費用10倍至20倍罰鍰，原告超收費用114,400 元，被告得依裁量裁處1,144,000 元至2,288,
000 元之罰鍰，原處分將原告提款時銀行所收取之手續費42元（每次6 元，共7 次）計入原告超收費用，縱有未當，但原處分衡量違章情節，科以1,144,420 元罰鍰，略超出最低罰鍰額度420 元，核屬其裁量範圍，尚屬有據，訴願決定遞予維持，亦稱妥適，原告仍執前詞，求予撤銷，為無理由，應予駁回。
六、兩造其餘陳述於判決結果不生影響，無庸一一論列，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 98 年 1 月 7 日
臺北高等行政法院第一庭
審判長法 官 王立杰
法 官 林惠瑜法 官 楊得君上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 98 年 1 月 7 日
書記官 徐子嵐