臺北高等行政法院判決
97年度訴字第2272號原 告 甲○○
乙○○○丙○○丁○○
戊 ○
己 ○庚○○
辛 ○壬○○○共 同 陳淑芬 律師訴訟代理人 陳曉祺 律師被 告 臺北縣三重地政事務所代 表 人 癸○○（主任）訴訟代理人 丑○○
子○○上列當事人間因所有權登記事件，原告不服臺北縣政府中華民國97年7 月18日北府訴決字第0970084427號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：緣訴外人李佳樺及李義友為辦理時效取得地上權登記，就登記名義人李水生所遺本縣蘆洲市○○段8 、44及45等地號（重測前：和尚洲樓子厝段321 、321-1 、321-2 地號，下稱系爭土地）土地，於民國（下同）95年3 月6 日申請土地複丈（收件重土測字第293 、294 號），並於同年5 月18日申請時效取得地上權登記（重登字第120990、121000號登記案) ，被告因系爭地號土地重測前後登記簿及光復初期登記簿之住址欄均為空白，依其檔存之土地臺帳（住所不全、缺番地號）查得之原告等被繼承人及其繼承人（即原告等），以95年4 月20日北縣重地測字第0950005422號函通知原告等會同辦理測量。其後原告等委任代理人於95年6 月1 日就系爭土地辦理繼承登記（95重登字第132120號登記申請書），案經被告審查後，以95年7 月10日北縣重地補字第000997 號補正通知書通知原告等補正，因原告等逾期未補正，被告即以駁回通知書駁回原告等之申請。原告等不服，循序提起訴願、行政訴訟，經本院96年訴字00519 號判決原告之訴駁回，理由略謂：通知補正事項計有3 項：⒈保證書及其印鑑證明；⒉切結書；⒊繼承系統表漏填三女李富美枝，系爭處分既以原告逾期未補正，非以原告補正不完全為由據以駁回原告申請，依法即無不合。原告等於96年10月29日就系爭土地再度辦理繼承登記（重登字第260240號登記申請書），案經被告審查後，以96年12月25日北縣重地補字第001588號補正通知書通知原告等補正，因原告等逾期未補正，被告即以駁回通知書駁回原告等之申請。原告等不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明求為判決：⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉被告應做成准許原告登記為臺北縣
蘆洲市○○段8 、44、45地號土地之繼承人。
⒊訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明求為判決：⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：㈠本案爭執點如下：
1.被告請求原告補正保證書、及保證人的印鑑證明，是否合法？
2.審查注意要點是否合法、有效？
3.本件是否有信賴保護原則的適用？㈡原告主張之理由：
⒈原處分係屬「第二次裁決」之性質，為一新行政處分，
自得獨立作為行政爭訟之標的，無一事不再理之適用：⑴按人民對於同一事件先後為重複之請求者，行政機關
所為多次內容相同之決定，在學理上向有「重複處分」與「第二次裁決」之區分。前者為行政機關僅將前調查處理經過情形，重行敘明，未經實質審查而仍維持原處分之決定，未有所變更，此不生任何法律效果；後者為行政機關未變更原有行政處分之事實及法律狀態，重新為實體上審查，另為裁決而言。行政機關所為之答覆，是否為重複處分或第二次裁決，應從外觀上審視其是否具備行政處分之形式，或是否載有救濟途徑之教示方法，並參酌當事人所主張之事由及機關對外所表示之內容，綜合觀察藉以認定之。
⑵最高行政法院93年裁字第864 號裁定（附件八）謂：
「…『第二次裁決』是指原行政處分發生形式上之存續力後，行政機關依職權或經當事人異議，就原行政處分於未變更原有行政處分之事實及法律狀態，重新為實體上審查，另為裁決而言。縱第二次裁決未變更原行政處分之裁決結果，然若於裁決理由或教示規定有變更或添加內容，實質上為另一行政處分，要非不得為行政訴訟之標的。…」；最高行政法院97年裁字第4683裁定（附件九）亦謂：「…新處分或第二次裁決，自應為爭訟標的，並非為重覆處分，亦無一事不再理原則之適用。」。
⑶茲查，原告先前雖曾於95年6 月1 日申請辦理系爭土
地繼承登記，遭被告以95年重登駁字第206 號函駁回申請（原證十），原告並曾向鈞院提起訴訟，遭鈞院96年度訴字第519 號判決（原證十一）以：「…本件原告既未依被告95年7 月12日通知補正函補正切結書及繼承系統表，依土地登記規則第57條第1 項第4 款規定，被告即得以原告逾期未補正為由駁回其申請，至被告另通知原告補正保證書及印鑑證明乙節是否適法，因對本件判決結果不生影響，故兩造就此所為之攻擊防禦方法，本院已毋庸論述。…」為理由，駁回原告之訴。嗣原告於96年10月29日備齊切結書、繼承系統表，再次送件向被告申請辦理系爭土地繼承登記，又遭被告以97年1 月14以重登駁字第11號函（原證一）將原告之申請所有權移轉登記事件予以駁回。被告前後兩次處分要求補正之文件不同，且兩次處分均各自載有教示規定，從而，被告係對原告先後兩次申請，分別進行實質審查後，作出兩次結果相同之獨立行政處分。準此，本件原處分係屬「第二次裁決」之性質，並非「重覆處分」，無一事不再理原則之適用，合先敘明。
⒉次按，被告就原告於96年10月29日以「繼承」為登記原
因，申請登記為土地坐落於臺北縣蘆洲市○○段8 、44、45地號（下稱系爭土地）（原證二）所有權人之所有權移轉登記事件，認為系爭土地登記名義人李水生住所不全，因而以96年12月25北縣重地補字第001588號函（原證三）命原告應依「土地總登記登記名義人之資料不全或不符申辦登記審查注意事項」（附件一）第2 點第
4 款、第4 點或第5 點之規定，檢附「保證書」（須保證人於保證之事實發生時，應具有完全之法律行為能力，出具證明時應陳述其親自觀察之具體事實）及其印鑑證明；未能檢附原權利憑證及第4 點規定之保證書者，申請人得檢附下列文件之一，向該管地政事務所申請登記：⑴土地課稅證明文件。⑵地上房屋稅籍證明文件。⑶鄉（鎮、市、區）公所耕地三七五租約登記資料。⑷放領清冊或地價繳納（清）證明文件。⑸土地四鄰、共有人或房屋使用人持有之相關文書。⑹與登記名義人取得土地權利時相關申請案之登記情形或資料。⑺與申請標示有關之訴訟或公文往來書件。⑻其他足資參考文件。然原告因無相關權利證明文書，亦無法提出被告所定之「保證書」及保證人「印鑑證明」等文件，故於97年
1 月14以重登駁字第000011號函（原證一）將原告之申請所有權移轉登記事件予以駁回，為此原告甚感不服。⒊經查，原告為系爭土地所有權人李水生之合法繼承人，
而李水生已於明治43年（即民國前2 年）8 月10日死亡，被繼承人李水生死亡後由其養子李蚶目繼承相續為戶主，而被繼承人李蚶目已於81年3 月31日死亡，由原告等繼承其一切權利義務。上述之繼承關係，有原告提出之「繼承系統表」及戶藉謄本可參（原證四）。被繼承人李蚶目於81年3 月31日死亡前，曾向原告交待遺言表示其於日據時代即被李水生收養為養子，養父李水生遺有土地數筆，惟養父李水生於民國00 年死亡由其相續為戶主時，其年僅八歲餘，故未能辦理繼承事宜，因而被繼承人李蚶目於81年3 月31日死亡時，雖曾向原告強調曾被李水生收養，惟其未能提出系爭土地之所有權狀及相關文件，致原告無從據以辦理繼承登記。原告係因於95年4 月20日接獲被告以北縣重地測字第0950005422號函主動告知原告等為系爭土地所有權人李水生之「繼承人」（原證五），始知悉系爭土地為被繼承人李水生之遺產，應由原告等繼承，故本於繼承之法律關係依法提出如原證四之證明文件，向被告申請因繼承取得系爭土地所有權之移轉登記。
⒋被告以「土地總登記登記名義人之資料不全或不符申辦
登記審查注意事項」第2 點第4 款、第4 點及第5 點之規定，命原告應再檢附「保證書」（須保證人於保證之事實發生時，應具有完全之法律行為能力，出具證明時應陳述其親自觀察之具體事實）及其印鑑證明；未能檢附原權利憑證及第4 點規定之保證書者，得檢附下列文件之一：⑴土地課稅證明文件。⑵地上房屋稅籍證明文件。⑶鄉（鎮、市、區）公所耕地三七五租約登記資料。⑷放領清冊或地價繳納（清）證明文件。⑸土地四鄰、共有人或房屋使用人持有之相關文書。⑹與登記名義人取得土地權利時相關申請案之登記情形或資料。⑺與申請標示有關之訴訟或公文往來書件。⑻其他足資參考文件。然而，原告手中並無任何相關權利證明文件已如前述，又無法提出被告所定之「保證書」及保證人「印鑑證明」等文件，而遭被告駁回申請。惟被告之認事用法，實強人所難，已侵害原告之合法繼承權利，應屬違法，茲說明理由如下：
⑴按「土地總登記登記名義人之資料不全或不符申辦登
記審查注意事項」第4 點規定，合於第2 點第4 款至第6 款、第3 點情形而未能檢附原權利憑證，如申請人檢附土地四鄰或共有人（含繼承人）或村里長保證書，並於申請書備註欄內切結「本申請案確無虛偽不實之情事，如有不實，申請人願負法律責任」者，得據以辦理。換言之，因土地總登記登記名義人之資料不全，而申請人又無權利證明文件時，地政機關得據以辦理登記之依據，係依賴由保證人出具之「保證書」一途。惟觀諸該要點就「保證人」之要求，須於保證之事實發生時，應具有完全之法律行為能力，出具證明時應陳述其親自觀察之具體事實，惟本件原告之被繼承人李水生死亡事實發生時點為明治43年（即民國前2 年）8 月10 日 ，而另一被繼承人李蚶目於李水生死亡當時才年僅八歲，為一未成年人，於無人代為協助處理繼承事宜之情況下，自然無法妥為處理法律保障之合法繼承權利；故縱或被繼承人李水生之養子李蚶目仍未往生，亦無法符合上開注意事項要求出具保證書要件之要求。蓋所謂被保證事實發生時，以本件為例，係指被繼承人李水生死亡事實發生前（即明治43年（即民國前2 年8 月10日以前），系爭土地確為原告之被繼承人李水生所有。換言之，原告須檢附之保證人保證書，以申請日往回推算至少須於民國前2 年時已為成年人且尚生存者，亦即本件原告須提出之保證人之年齡至少要有119 歲以上，試問原告如何能提出被告所要求之保證人出具之保證書，因此被告單憑前揭未據法律授權之行政規則，適用於本件申請繼承登記事件，顯屬強人所難，更有違憲法第15條人民之財產權應予保障之精神。
⑵「土地總登記登記名義人之資料不全或不符申辦登記
審查注意事項」第5 點雖又規定：「合於第二點第四款至第六款、第三點情形而未能檢附原權利憑證及第四點規定之保證書者，申請人得檢附下列文件之一，向該管地政事務所申請登記：㈠土地課稅證明文件。
㈡地上房屋稅籍證明文件。㈢鄉（鎮、市、區）公所耕地三七五租約登記資料。㈣放領清冊或地價繳納（清）證明文件。㈤土地四鄰、共有人或房屋使用人持有之相關文書。㈥與登記名義人取得土地權利時相關申請案之登記情形或資料。㈦與申請標示有關之訴訟或公文往來書件。㈧其他足資參考文件。」；惟原告之被繼承人李水生過世時，另一被繼承人李蚶目年方八歲，在無人協助之情況下，並未辦理任何繼承手續或取得任何產權相關證明文件；因而原告等人自無「土地總登記登記名義人之資料不全或不符申辦登記審查注意事項」第5 點所規定之資料可提供。系爭土地之登記謄本雖未記載所有權人之住址，然觀諸系爭土地日據時期之土地臺帳（原證六），僅有原告被繼承人李水生一人之住址與其上之記載完全相符，已可確定系爭土地之所有權人確為原告之被繼承人李水生；但被告仍拒絕原告辦理繼承登記之聲請，要求原告再行提出保證書或上開文件，令原告十分無奈。
⑶又承前所述，原告因於95年4 月20日接獲被告，應有
訴外人李佳樺、李義友等人申請土地時效取得地上權乙事，以北縣重地測字第0950005422號函（原證五）主動告知原告等為系爭土地所有權人李水生之繼承人，故本於繼承之法律關係依法向被告申請因繼承取得系爭土地所有權之登記申請。由此足知，被告於95年
4 月20日主動通知原告為系爭土地所有權人李水生之繼承人前，應已先行審查原告為系爭土地所有權人李水生之繼承人，否則其豈會於公文函載明原告為系爭土地所有權人李水生之繼承人，此有被告95年4 月20日北縣重地測字第0950005422號函之說明為憑（見原證五）。故被告先認定原告為系爭土地所有權人李水生之繼承人，於原告檢附完整之戶藉資料文件後，並已向國稅局申請同意移轉證明書後，方以應有如上所述之保證人保證書為由，駁回原告本件申請移轉所有權登記事件，實屬自相矛盾。
⑷由行政程序法及行政法基本法理可知，行政行為需受
平等原則及信賴保護原則之拘束。本件中原告因信賴被告所發之原證五通知函，認為被告身為公務機關，必定是經過相當查證，確定原告等人即為系爭土地所有人之繼承人，方會發出此等通知。原告嗣後即補繳遺產稅及辦理相關手續，並向被告申請辦理繼承登記，卻又遭被告駁回申請。在原告已有信賴基礎、信賴行為，且依現有資料應可確定原告即為所有權人之情況下，其信賴亦值得保護。被告依該登記審查注意事項駁回原告之申請，實有違行政程序法第8 條之信賴保護原則。
⒌依被告95年4 月20日北縣重地測字第000000000 函說明
二、載明：「台端等為前開地號土地所有權人『李水生』之繼承人…」（原證五），應係被告業經實質審查之結果，不容被告事後否認：
⑴蓋因被告已先行查得和尚洲樓子厝段321 地號（即系
爭土地）之（土地臺帳）（原證六），由該土地臺帳之「業主」姓名為「李水生」，住所為「八里坌庄蛇仔形庄、八里坌保大八里坌庄土名蛇仔形、淡水郡八里庄大八里坌」，適與原告之被繼承人李水生之戶籍謄本上所載之住所「臺北廳八里坌堡大八里坌庄土名蛇仔形」相符（原證四）；⑵再參諸被告曾函詢：臺北縣八里鄉戶政事務所、臺北
縣淡水鎮戶政事務所及臺北縣蘆洲市戶政事務所，結果分別為：
①臺北縣八里鄉戶政事務所檢送日據時期檔存所有姓
名「李水生」全戶戶籍資料，有2 位「李水生」，住所分別為「臺北廳八里坌堡下罟仔庄名長道坑」、「臺北廳八里坌堡小八里坌土名荖阡坑」，惟與系爭土地之土地臺帳上業主李水生之住所完全不符。（參見原證六及原證七）；②臺北縣淡水鎮戶政事務所檢送日據時期所有姓名「
李水生」者全戶戶籍資料，共有5 位「李水生」，第1 位之住所為「臺北州淡水郡淡水街中田寮字大埤頭」、「臺北州淡水郡淡水街水 頭字楓樹湖」、「臺北州淡水郡淡水街小八里坌字高厝坑」；第
2 位之住所為「臺北州淡水郡淡水街淡水字元吉」；第3位 之住所為「臺北州淡水郡三芝庄後厝字番子」；第4 位之住所為「臺北廳芝蘭三堡滬尾土名福興街」；第5 位之住所為「臺北州淡水郡淡水街水 頭社厝坑」，惟與系爭土地之土地臺帳上業主李水生之住所完全不符。（參原證六及原證八）；③臺北縣蘆洲市戶政事務所，雖回覆所有姓名「李水
生」者資料甚多云云，惟其已請被告備文派員閱覽（原證九），而依該回函內容足證被告應已派承辦人員至蘆洲戶政查證。惟應請被告之承辦人員將實際閱覽情形以書面表示，如有多位「李水生」者，究竟有幾位，且該轄區內「李水生」究竟與系爭土地之土地臺帳業主李水生有何關連性、有無其他住址相符之人，蓋土地臺帳上既已載有土地所有權人住址之前半段（僅缺番號），則此一範圍並非不能確定，被告自不能因與系爭土地之土地臺帳業主毫無關連性之「李水生」之戶籍資料，作為駁回原告本於繼承法律關係請求登記系爭土地所有權人之依據。
④由上各機關查詢有關李水生日據時期檔存所有姓名
「李水生」全戶戶籍資料結果，足以判斷僅有原告所檢送原告之被繼承人李水生之住所（原證四）與系爭土地臺帳業主李水生之住所相符合。其餘「李水生」之住所均與系爭土地臺帳業主之住所均完全不相符合，亦即與系爭土地毫無關連性可言。故被告本於系爭土地之（土地臺帳）所記載業主李水生之住所「八里坌庄蛇仔形庄、八里坌保大八里坌庄土名蛇仔形、淡水郡八里庄大八里坌」，而判斷原告等應為系爭土地登記名義人「李水生」之繼承人，據此而為測量之通知，應屬正確，被告應准原告辦理繼承登記。
⒍按大法官釋字第216 號解釋（附件二）、司法院院解字
第4012號解釋（附件三）、89年11月10日第1153次大法官會議（附件四）之要旨，一致認為法院對於違法或違憲之行政命令得逕認為無效，拒絕適用。被告依據「土地總登記登記名義人之資料不全或不符申辦登記審查注意事項」第4 點、第5 點之要件，而限制、駁回原告得依法繼承登記之權利。而該審查注意事項又無法律之授權，增加法律所無之限制，侵害人民之權利，該不合情理之行政命令應屬無效。從而，被告駁回本件原告之申請應屬違法，已侵害原告之繼承權。
⑴釋字第216 號解釋（附件二）揭示：「…各機關依其
職掌就有關法規為釋示之行政命令，法官於審判案件時，固可予以引用，但仍得依據法律，表示適當之不同見解，並不受其拘束，本院釋字第一三七號解釋即係本此意旨；司法行政機關所發司法行政上之命令，如涉及審判上之法律見解，僅供法官參考，法官於審判案件時，亦不受其拘束。…」，司法院院解字第4012號解釋（附件三）亦謂：「㈠與憲法或法律牴觸之命令，法院得逕認為無效，不予適用。…」，89年11月10日第1153次大法官會議又謂：「法官於審理案件時，對相關命令或規則，認有牴觸憲法、法律之確信者，應不予適用（本院院解字第四○一二號及釋字第二一六號解釋參照），尚無聲請本院解釋之餘地…」（附件四）。
⑵被告所憑據以駁回本件原告之申請案件之「土地總登
記登記名義人之資料不全或不符申辦登記審查注意事項」其性質應屬「行政規則」：
①「土地總登記登記名義人之資料不全或不符申辦登
記審查注意事項」係行政院內政部於82年9 月1 日以內政部台（八二）內地字第8283609 號函訂頒（附件五），其性質應屬於行政規則，合先敘明。
②行政程序法第159 條規定：「本法所稱行政規則，
係指上級機關對下級機關，或長官對屬官，依其權限或職權為規範機關內部秩序及運作，所為非直接對外發生法規範效力之一般、抽象之規定。行政規則包括下列各款之規定︰一、關於機關內部之組織、事務之分配、業務處理方式、人事管理等一般性規定。二、為協助下級機關或屬官統一解釋法令、認定事實、及行使裁量權，而訂頒之解釋性規定及裁量基準。」。
③又依最高行政法院75年判字第936 號判決要旨（附
件六）揭示：「按各機關依其法定職權，固非不得訂定行政規章，惟關於人民權利義務事項，應依法律定之，不得由各機關以行政規章行之…」。該登記審查注意事項所規定者既涉及人民之財產權，實際上具有外部效力，對人民之財產權形成限制，本不得以行政規則之方式為之。準此，該登記審查注意事項應屬無效。
④最高行政法院93年判字第1127號判決要旨（附件七
）亦揭示：「行政機關基於行使裁量權之需要得根據其行政目的之考量而訂定裁量基準，此種裁量基準可由行政機關本於職權自行決定無須立法者另行授權，然仍應遵循立法者授權裁量之意旨。故行政機關於訂定裁量基準時，除作原則性，或一般性裁量基準之決定外，仍應作例外情形時裁量基準之決定，始符合立法者授權裁量之意旨，以達具體個案之正義。」。
⑤由以上判決要旨可知，行政規則雖無需法律具體授
權，然仍不可違背上位之立法意旨，更應依個案情況而為調整，以達具體個案之正義。不動產登記制度之目的乃在保障人民之財產權及交易安全；本件於第一次訴願程序所召開之訴願審議會議中，被告亦自承於土地臺帳（原證六）上之住址記載僅缺少番號，而就符合「八里坌庄蛇仔形庄、八里坌保大八里坌庄土名蛇仔形、淡水郡八里庄大八里坌」地址之範圍內，除原告之被繼承人外，並無其他同名同姓之人。從而，依此已可知原告之繼承人確為系爭土地之所有人，然礙於該登記審查注意事項之規定，在原告等提出「保證書」或規定文件前，被告無法准予原告為繼承登記。然此結果實不合理，就此件之特殊個案情況，應依「等者等之，不等者不等之」之平等原則予以不同於一般之處理，以符個案正義。
⒎綜上所言，本件原告確實為系爭土地所有權人李水生之
合法繼承人，被告不得以違法之行政命令，駁回原告本於繼承法律關而申請所有權移轉登記之申請，剝奪原告之繼承權，顯見被告駁回原告申請登記案件之行政處分應屬違法，而無可維持，自應予以撤銷。為此懇請鈞院鑒核，賜准將原處分及原訴願決定予以撤銷，並淮許原告之申請以保障原告之繼承權利，如蒙所准，實感德便。
㈢被告主張之理由：
⒈「下列各款情形之一者，登記機關應以書面敘明理由或
法令依據，通知申請人於接到通知書之日起十五日內補正：…3.登記申請書記載事項，或關於登記原因之事項，與登記簿或其證明文件不符，而未能證明其不符之原因者。…」、「登記名義人姓名與戶籍謄本姓名相符，其住所有不符或不全或無記載之情事，而申請人檢附之文件合於下列情形之一者，得據以受理登記：…（四）登記名義人住所記載不全如缺漏町、目、街或番地號碼等，而有登記名義人日據時期之登記濟證或光復後核發之原權利書狀或共有人保持證者。…」、「…未能檢附原權利憑證，如申請人檢附土地四鄰或共有人（含繼承人）或村里長保證書，並於申請書備註欄內切結「本申請案確無虛偽不實之情事，如有不實，申請人願負法律責任」者，得據以辦理。保證人於被保證之事實發生時，應具有完全之行為能力。…」，分別為土地登記規則第56條及土地總登記登記名義人之資料不全或不符申辦登記審查注意事項（下稱審查注意事項）第二點及第四點所明定（附件五），合先敘明。
⒉經查登記名義人李水生所遺系爭土地，重測前後及光復
初期登記簿之住址欄均為空白，且查無日據時期土地登記簿及臺灣省土地關係人繳驗憑證申報書，僅查得土地臺帳住址「八里坌庄蛇仔形庄、八里坌堡大八里坌土名蛇仔形、淡水郡八里庄大八里坌」（附件二）。被告向臺北縣政府稅捐稽徵處三重分處申請系爭土地登記名義人李水生歷年課徵稅捐寄送住址資料，該分處以94年12月8 日北稅重一字第0940037587號函復略以：「…地價稅繳款書送單地址為蘆洲市○○路○○巷○○號，納稅義務人：李水生。…」，並檢送土地卡影本各乙張（附件三）。該土地卡所載李水生住址欄空白，至蘆洲市○○路○○巷○○號即為訴外人李佳樺所有房屋門牌，是以仍查無登記名義人李水生之相關戶籍資料。
⒊被告以相關之鄉（鎮、市、區）為範圍分別函請臺北縣
八里鄉戶政事務所、臺北縣淡水鎮戶政事務所及臺北縣蘆洲市戶政事務所提供轄區內日據時期所有姓名為李水生之戶籍資料（附件三），經臺北縣八里鄉戶政事務所及臺北縣淡水鎮戶政事務所分別檢送姓名為李水生之日據時期多份戶籍謄本，另臺北縣蘆洲市戶政事務所函復姓名為李水生之日據時期戶籍謄本甚多，經被告於95年
7 月5 日派員至該所閱覽相關戶籍資料。由於同名同姓人數眾多，且檔存可供參酌資料甚少，於缺乏具體可資認定之資料情形下，實難以判斷原告之被繼承人即為登記名義人。據八里鄉戶政事務所提供之資料，有設籍於「臺北廳八里坌堡大八里坌庄土名蛇仔形二百八十四番地」，並於明治40年7 月29日轉居臺北廳八里坌堡大八里坌庄土名渡船頭百番地之李水生：出生於萬延元年（即民前52年）7 月5 日，死於明治43年（即民前2 年）
8 月10日，與被告尚存「土地臺帳」所記載之李水生住所「八里坌庄蛇仔形庄、八里坌堡大八里坌庄土名蛇仔形、淡水郡八里庄大八里坌」，雖較為接近，然因臺帳未有「番號」之記載，仍無法判定為同一人。
⒋因登記名義人住所不全，且原告未能檢附原權利憑證，
按審查注意事項第2 點及第4 點規定，被告以事實欄所載之補正通知書通知原告請其檢附保證書及其印鑑證明，或依審查注意事項第5點 之規定：「…未能檢附原權利憑證及第四點之保證書者，申請人得檢附下列文件之一，…1.土地課稅證明文件。2.地上房屋稅籍證明文件。3.鄉（鎮、市、區）公所耕地三七五租約登記資料。
4.放領清冊或地價繳納（清）證明文件。5.土地四鄰、共有人或房屋使用人持有之相關文書。6.與登記名義人取得土地權利時相關申請案之登記情形或資料。7.與登記標示有關之訴訟或公文往來書件。8.其他足資參考文件。」（附件五）檢附相關文件供被告審查，故本案解決方式並非僅提出保證書一途，仍可參酌上開規定，惟原告無法提出任何相關文件供參酌審認，而認被告要求之保證書為強人所難，實有誤解。
⒌另查訴外人李佳樺及李義友就登記名義人李水生所遺系
爭土地向被告測量課申請土地時效取得地上權位置勘測，該課依地籍測量實施規則第208 條及內政部92年5 月
9 日內授中辦地字第0920006790號函（附件五）規定通知原告到場會同辦理測量事宜，其程序係採先測繪再依土地登記程序審查與修正前地籍測量實施規則第208 條及內政部82年3 月25日台（82）內地字第8203093 號函釋（附件五）規定「申請人主張因時效完成申請地上權位置勘測，地政事務所應先依『時效取得地上權登記審查要點』等有關法令規定審查相符後，始准予辦理。」之登記與測量同時並審之程序不同。故該公文書並非表示被告已完成時效取得地上權登記及繼承登記審查，亦非即認原告無須依法提出相關文件而為當然繼承人，是以原告申辦繼承登記，與訴外人李佳樺等之申請案係屬不同之登記申請案，縱然標的有關連性，惟被告依案件性質依循登記作業程序審理，於法有據，並無違誤。
⒍本案於訴外人李佳樺與李義友就系爭土地申請「時效取
得地上權位置勘測」當時，測量人員依八里鄉戶政事務所提供之戶籍資料通知原告，本案仍依循登記程序，採先測繪後審查，後渠等以95年5 月18日被告收件重登字第120990、121000號登記案申請「時效取得地上權」登記，被告亦因土地所有權人不明，並未完成時效取得地上權審查公告及通知繼承人於公告期間提出異議，其繼承人之身份未定由此可證（附件一）。縱被告以公文通知原告到場會同測量（附件三），惟原告是否為系爭土地登記名義人之繼承人，仍應依相關法令規定及程序辦理。行政機關之行政自我拘束原則乃由平等原則所衍申出，亦即對一事件有合法之行政先例存在時，行政機關之行政行為即應受此行政先例之拘束，故不得為歧異之處分，而本件通知函尚非行政處分，自無行政自我拘束可言。
⒎復按內政部70年4 月20日台（70）內地字第17330 號函
釋（附件五）意旨：「日據時代之土地臺帳，無登記之效力。土地臺帳為日本政府徵收地租（賦稅）之冊籍，為地稅管理機關所保管。」，故登記名義人李水生之土地臺帳住址僅供參考，並無登記之效力，為釐清原告是否即為系爭土地登記名義人李水生之繼承人，被告依職權向戶政機關調閱相關戶籍謄本，係秉持協助原告之立場，希調得對其有利之證明文件得以參酌，惟查詢結果有多位同名同姓之人，雖其住所與土地臺帳不符，但亦不能排除其為登記名義人之可能。在原告未能提出具體證明文件可供認定之情形下，實難由登記機關自行審認並判斷原告之被繼承人即為登記名義人。本案於被告多方查證下，仍查無相關事證足資證明原告等確為登記名義人之繼承人，被告依法通知原告檢附相關文件憑以審認登記名義人，並無違法。
⒏經查「土地總登記登記名義人之資料不全或不符申辦登
記審查注意事項」為內政部以82年9 月1 日台（82）內地字第8283609 號函訂頒，其法規位階屬行政程序法第
159 條所稱「行政規則」，係指上級機關對下級機關，或長官對屬官，依其權限或職權為規範機關內部秩序及運作，所為非直接對外發生法規範效力之一般、抽象之規定；行政規則包括上級機關為協助下級機關或屬官統一解釋法令、認定事實及行使裁量權，而訂頒之解釋性規定及裁量基準，行政程序法第159 條第1 項、第2 項第2 款分別訂有明文。主管機關基於職權因執行特定法律之規定，得為必要釋示，以供本機關或下級機關所屬公務員行使職權之依據，司法院釋字第407 號著有解釋（附件五）。是主管機關基於執行法律之職務，自得訂定必要之解釋性行政規則，以為行使職權、認定事實、適用法律之準據，與限制人民權利義務關係無涉。至於申請登記應檢附之文件為何，依法係由中央地政機關訂之，登記機關尚無法依職權而為決定，是申請登記時如未檢附法定應附文件，被告依法通知補正，乃依法行政，況申請人主張有利於己之事實者，就其事實有舉證之責任（參照民事訴訟法第277 條），本案於查無相關事證足資證明原告確為登記名義人之繼承人下，被告依審查注意事項規定通知原告等檢附相關文件憑以審認登記名義人，方符合憲法第15條人民財產權應予保障之精神。
⒐被告就系爭土地僅查得「土地臺帳」住所，因未有「番
號」之記載，經向相關之鄰近戶政事務所查證結果有多位同名同姓之「李水生」，均無法排除其為登記名義人之可能，遑論全臺究竟有多少「李水生」，僅就查得之戶籍資料推斷出何人為登記名義人，未免武斷，且臺灣於日治時期明治39年（民前6 年）起實施戶口規則（參照臺灣民事習慣調查報告），倘登記名義人係於實施戶口規則前死亡，則查無戶籍記載。故本案除有繼承人可提出具體而明確之佐證資料，如：土地所有權狀或土地所有權人奉行納稅義務之責，檢附歷年繳交地價稅單等證明文件，並依「土地總登記登記名義人之資料不全或不符申辦登記審查注意要點」辦理，倘無人舉證則該筆土地即為無人承認繼承之土地，應依民法第1177至1185條規定辦理無人承認之繼承始為正辦。被告依土地登記規則第56條及「土地總登記登記名義人之資料不全或不符申辦登記審查注意要點」之規定通知原告補正，於法並無違誤。
⒑綜上所陳，原告之訴為無理由，狀請鈞院鑒核，賜判如答辯之聲明為禱。
理 由
一、按土地登記規則第56條、第57條第1項第4款分別規定：「有下列各款情形之一者，登記機關應以書面敘明理由或法令依據，通知申請人於接到通知書之日起15日內補正：．．二、登記申請書不合程式，或應提出之文件不符或欠缺者。三、登記申請書記載事項，或關於登記原因之事項，與登記簿或其證明文件不符，而未能證明其不符之原因者。．．」、「有下列各款情形之一者，登記機關應以書面敘明理由及法令依據，駁回登記之申請：．．四、逾期未補正或未照補正事項完全補正者。」又「土地總登記登記名義人之資料不全或不符申辦登記審查注意事項」第1 點、第2 點第4 款、第4點、第5 點復分別規定：「為辦理土地總登記所載登記名義人之名字與戶籍謄本所載有同音異字或筆劃錯誤、或住所記載不全或無記載或與戶籍謄本所載不符之土地登記，特訂定本注意事項。」、「登記名義人姓名與戶籍謄本姓名相符，其住所有不符或不全或無記載之情事，而申請人檢附之文件合於下列情形之一者，得據以受理登記：．．（四）登記名義人住所記載不全如缺漏町、目、街或番地號碼等，而有登記名義人日據時期之登記證或光復後首次核發之原權利書狀或共有人保持證者。．．」、「合於第2 點第4 款至第6 款、第3 點情形而未能檢附原權利憑證，如申請人檢附土地四鄰或共有人（含繼承人）或村里長保證書，並於申請書備註欄內切結『本申請案確無虛偽不實之情事，如有不實，申請人願負法律責任』者，得據以辦理。保證人於被保證之事實發生時，應具有完全之法律行為能力。出具證明時應陳述其親自觀察之具體事實，而非陳述其判斷或推斷之事實結果，並應添附其印鑑證明書。．．」、「合於第2 點第4 款至第
6 款、第3 點情形而未能檢附原權利憑證及第4 點規定之保證書者，申請人得檢附下列文件之一，向該管地政事務所申請登記：（一）土地課稅證明文件。（二）地上房屋稅籍證明文件。（三）鄉（鎮、市、區）公所耕地三七五租約登記資料。（四）放領清冊或地價繳納（清）證明文件。（五）土地四鄰、共有人或房屋使用人持有之相關文書。（六）與登記名義人取得土地權利時相關申請案之登記情形或資料。
（七）與申請標示有關之訴訟或公文往來書件。（八）其他足資參考文件。」
二、緣訴外人李佳樺及李義友為辦理時效取得地上權登記，就登記名義人李水生所遺本縣蘆洲市○○段8 、44及45等地號（重測前：和尚洲樓子厝段321 、321-1 、321-2 地號，下稱系爭土地）土地，於95年3 月6 日申請土地複丈（收件重土測字第293 、294 號），並於同年5 月18日申請時效取得地上權登記（重登字第120990、121000號登記案) ，被告因系爭地號土地重測前後登記簿及光復初期登記簿之住址欄均為空白，依其檔存之土地臺帳（住所不全、缺番地號）查得之原告等被繼承人及其繼承人（即原告等），以95年4 月20日北縣重地測字第0950005422號函通知原告等會同辦理測量。
其後原告等委任代理人於95年6 月1 日就系爭土地辦理繼承登記（95重登字第132120號登記申請書），案經被告審查後，以95年7 月10日北縣重地補字第000997號補正通知書通知原告等補正，因原告等逾期未補正，被告即以駁回通知書駁回原告等之申請。原告等不服，循序提起訴願、行政訴訟，經本院96年訴字00519 號判決原告之訴駁回，理由略謂：通知補正事項計有3 項：⒈保證書及其印鑑證明；⒉切結書；⒊繼承系統表漏填三女李富美枝，系爭處分既以原告逾期未補正，非以原告補正不完全為由據以駁回原告申請，依法即無不合。原告等於96年10月29日就系爭土地再度辦理繼承登記（重登字第260240號登記申請書），案經被告審查後，以96年12月25日北縣重地補字第001588號補正通知書通知原告等補正，因原告等逾期未補正，被告即以駁回通知書駁回原告等之申請。原告等不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。兩造分別為前揭事實欄所載之陳述，並對於下列事項不為爭執：㈠原告於95年6 月1 日申請辦理系爭土地的繼承登記，被告請其補正，原告逾期未補正，提起行政訴訟，本院96年度訴字第519 號駁回原告之訴。㈡上開訴訟，被告請原告補正保證書、印鑑證明、切結書、及繼承系統表，原告逾期都沒有補正。㈢本件是原告於96年10月29日再度申請辦理繼承登記，本次原告的申請辦理繼承登記，被告函請補正保證書、及印鑑證明，如果沒有這兩樣資料的話，就請補正其他證明文件。㈣被告對於本件申請於96年12月25日通知原告補正，逾期不補正將以駁回。㈤原告逾期未補正，被告於97年1 月14日依土地登記規則第57條第1 項第4款予以駁回。而兩造主要爭執點厥為：㈠被告請求原告補正保證書、及保證人的印鑑證明，是否合法？㈡審查注意事項是否合法、有效？㈢本件是否有信賴保護原則的適用？本院判斷如下。
三、查原告前於95年3 月6 日向被告申請系爭土地之繼承登記，經被告審查後，以95年7 月12日北縣重地補字000997號補正通知書通知原告補正，其通知補正事項計有下列3 項：⑴保證書及其印鑑證明；⑵切結書（即於申請書備註欄內切結「本申請案確無虛偽不實之情事，如有不實，申請人願負法律責任」並認章）；⑶繼承系統表漏填三女李富美枝，惟原告除未補正保證書及其印鑑證明外，復未補正切結書及上開繼承系統表；原告於前案主張其爭議所在乃被告通知其補正保證書及其印鑑證明乙節不合法；本院96年訴字第519 號判決以：被告95年7 月12日通知補正函通知原告補正之事項計有
3 項，而非僅通知其補正保證書及印鑑證明1 項，且被告95年7 月31日重登駁字000206號駁回通知書之處分，係以原告逾期未補正，而非以原告補正不完全為由，據以駁回原告之申請，縱原告主張被告通知其補正保證書及其印鑑證明乙節不合法云云為可採，亦未改變原告逾期未補正切結書及繼承系統表之事實，而駁回原告之訴確定在案。而原告提起本件之訴，仍以被告通知其補正保證書及印鑑證明不合法為爭執，因本院96年訴字第519 號判決未就此項通知補正事項為實體的認定，且系爭逾期未補正之否准處分，為第二次裁決，本院認無為前案判決既判力所及之情事。次查地政機關就有關土地權利之存在與否，並無實體上之認定權；易言之，就有關土地登記，地政機關僅就申請人所提出之證明文件，就形式上審核，即可為准駁之處分。是本件之審判在查明原告是否具備申請繼承登記之必要文件；被告否准其申請，是否違誤，初與原告實體上是否擁有系爭土地之所有權無涉，合先敘明。
四、次查本件原告等於96年10月29日就系爭土地再度申請辦理繼承登記，檢附「登記清冊」、「繼承系統表」、「財政部臺灣省北區國稅局遺產稅逾核課期間案件同意移轉證明書」、「切結書」及被告函等申辦；但查系爭土地名義人李水生所遺系爭土地，重測前後及光復初期登記簿之住址欄均為空白（見被告答辯卷78、80、82頁），且無日據時期土地登記簿及臺灣省土地關係人繳驗憑證申報書，僅有土地臺帳住址「八里坌庄蛇仔形庄、八里坌堡大八里坌土名蛇仔形、淡水郡八里庄大八里坌」（見被告答辯卷第85頁）。而被告向臺北縣政府稅捐稽徵處三重分處申請系爭土地登記名義人李水生歷年課徵稅捐寄送住址資料，該分處以94年12月8 日北稅重一字第0940037587號函復略以：「…地價稅繳款書送單地址為蘆洲市○○路○○巷○○號，納稅義務人：李水生。…」（見被告答辯卷第88頁）而該函檢送之土地卡影本所載李水生住址欄空白（見被告答辯卷第89頁），至蘆洲市○○路○○巷○○號即為訴外人李佳樺所有房屋門牌，被告依職權查無登記名義人李水生之相關戶籍資料。為此，被告以相關之鄉（鎮、市、區）為範圍分別函請臺北縣八里鄉戶政事務所、臺北縣淡水鎮戶政事務所及臺北縣蘆洲市戶政事務所提供轄區內日據時期所有姓名為李水生之戶籍資料（見被告答辯卷第86頁），據八里鄉戶政事務所提供之資料，有設籍於「臺北廳八里坌堡大八里坌庄土名蛇仔形二百八十四番地」，並於明治40年7 月29日轉居臺北廳八里坌堡大八里坌庄土名渡船頭百番地之李水生：出生於萬延元年（即民前52年）7 月5 日，死於明治43年（即民前2 年）8 月10日，與被告尚存「土地臺帳」所記載之李水生住所「八里坌庄蛇仔形庄、八里坌堡大八里坌庄土名蛇仔形、淡水郡八里庄大八里坌」，較為接近，然因土地臺帳未有「番號」之記載，仍屬「住所不全」之情形，應堪認定。
五、次按內政部70年4 月20日台（70）內地字第17330 號函釋略以：「日據時代之土地臺帳，無登記之效力。土地臺帳為日本政府徵收地租（賦稅）之冊籍，為地稅管理機關所保管。
」，故登記名義人李水生之土地臺帳住址僅供參考，並無登記之效力，為釐清原告是否即為系爭土地登記名義人李水生之繼承人，被告依職權向戶政機關調閱相關戶籍謄本，係秉持協助系爭土地繼承人之立場，希調得對其有利之證明文件得以參酌，依法被告並無此項義務。經被告多方查證下，仍查無相關事證足資證明原告等確為登記名義人之繼承人，但因鑑於原告等之被繼承人李水生設籍之「臺北廳八里坌堡大八里坌庄土名蛇仔形二百八十四番地」與被告尚存之「土地臺帳」所記載之李水生住所「八里坌庄蛇仔形庄、八里坌堡大八里坌庄土名蛇仔形、淡水郡八里庄大八里坌」，較為接近，雖其住所與土地臺帳不符，但亦不能排除其為登記名義人之可能。而在訴外人李佳樺、李義友申請時效取得系爭土地地上權位置勘測時，通知原告等會同辦理測量，係欲令原告等提出積極證據證明原告之所有權，用保原告等之權益。
要無因此遽認原告等即為系爭土地之繼承人或所有權人之餘地。此等通知會同辦理測量之舉措，並無授與原告即係系爭土地所有權人或繼承權人之法律依據，要無原告主張之信賴基礎可言，自無所謂信賴保護原則之適用。
六、由於系爭土地之「土地臺帳」缺「番號」之記載，即屬「住所不全」，已如前述，亦屬土地登記規則第56條第3 款規定之「關於登記原因之事項，與登記簿或其證明文件不符，而未能證明其不符之原因者」之情形。而依土地法及土地登記規則之立法意旨，此項申請登記應補正之情況，是申請人之法定義務，非主管機關之義務。從而，本件原告自應提出其他相關積極證據，以資證明「土地臺帳」所記載住於「八里坌庄蛇仔形庄、八里坌堡大八里坌庄土名蛇仔形、淡水郡八里庄大八里坌」之李水生即是生於民前52年設籍於「臺北廳八里坌堡大八里坌庄土名蛇仔形二百八十四番地」之李水生的義務，且執之為申辦本件繼承登記之證明文件。
七、按土地登記規則56條第3 款規定應補正之情況為「關於登記原因之事項，與登記簿或其證明文件不符，而未能證明其不符之原因者」，惟其情狀不一，內政部基於土地登記主管機關之職責，爰於82年9 月1 日以內政部台（82）內地字第8283609 號函訂頒「土地總登記登記名義人之資料不全或不符申辦登記審查注意事項」做為協助下級機關或屬官認定事實基準之行政規則，揆諸行政程序法第159 條規定及司法院大法官釋字第407 號解釋「主管機關基於職權因執行特定法律之規定，得為必要釋示，以供本機關或下級機關所屬公務員行使職權之依據。」之意旨，並無不合。次按上開注意事項」第1 點、第2 點第4 款、第4 點、第5 點分別規定：「為辦理土地總登記所載登記名義人之名字與戶籍謄本所載有同音異字或筆劃錯誤、或住所記載不全或無記載或與戶籍謄本所載不符之土地登記，特訂定本注意事項。」、「登記名義人姓名與戶籍謄本姓名相符，其住所有不符或不全或無記載之情事，而申請人檢附之文件合於下列情形之一者，得據以受理登記：．．（四）登記名義人住所記載不全如缺漏町、目、街或番地號碼等，而有登記名義人日據時期之登記證或光復後首次核發之原權利書狀或共有人保持證者。．．」、「合於第2 點第4 款至第6 款、第3 點情形而未能檢附原權利憑證，如申請人檢附土地四鄰或共有人（含繼承人）或村里長保證書，並於申請書備註欄內切結『本申請案確無虛偽不實之情事，如有不實，申請人願負法律責任』者，得據以辦理。保證人於被保證之事實發生時，應具有完全之法律行為能力。出具證明時應陳述其親自觀察之具體事實，而非陳述其判斷或推斷之事實結果，並應添附其印鑑證明書。．．
」、「合於第2 點第4 款至第6 款、第3 點情形而未能檢附原權利憑證及第4 點規定之保證書者，申請人得檢附下列文件之一，向該管地政事務所申請登記：㈠土地課稅證明文件。㈡地上房屋稅籍證明文件。㈢鄉（鎮、市、區）公所耕地三七五租約登記資料。㈣放領清冊或地價繳納（清）證明文件。㈤土地四鄰、共有人或房屋使用人持有之相關文書。㈥與登記名義人取得土地權利時相關申請案之登記情形或資料。㈦與申請標示有關之訴訟或公文往來書件。㈧其他足資參考文件。」可知注意要點上開規定係在補充協助登記機關依土地登記規則第56條規定審核應補正情形時，認定事實及如何認定應通知補正事項，並非在土地登記規則之外，限定申請人之權利或課予申請人義務。從而，本件原告申請本件繼承權登記時，既無法提出系爭土地之登記資料、繳驗憑證申報書等原權利憑證，被告退而依前開注意事項第4 點規定，請原告補正保證書及其印鑑證明，核無不合。
八、再查訴外人李佳樺及李義友就登記名義人李水生所遺系爭土地向被告測量課申請土地時效取得地上權位置勘測，該課依地籍測量實施規則第208 條及內政部92年5 月9 日內授中辦地字第0920006790號函（見被告答辯卷第134 頁）規定通知原告到場會同辦理測量事宜，其程序係採先測繪再依土地登記程序審查與修正前地籍測量實施規則第208 條及內政部82年3 月25日台（82）內地字第8203093 號函釋（見被告答辯卷第136 頁）規定「申請人主張因時效完成申請地上權位置勘測，地政事務所應先依『時效取得地上權登記審查要點』等有關法令規定審查相符後，始准予辦理。」之登記與測量同時並審之程序不同。故上開情形並非表示被告已完成時效取得地上權登記及繼承登記審查，原告無須依法提出相關文件而為當然繼承人。亦無因被告為保原告權益所為通知會同辦理測量一節，即認原告在實體上有系爭土地之繼承權之理。原告是否為系爭土地登記名義人之繼承人，仍應依相關法令規定及程序辦理，始符法制。
九、綜合上述，被告就系爭土地，依其職權，僅查得「土地臺帳」住所，因未有「番號」之記載，經向相關之鄰近戶政事務所查證結果有多位同名同姓之「李水生」，均無法排除其為登記名義人之可能，反之，僅就查得之戶籍資料接近即遽斷其為登記名義人，亦嫌武斷；又臺灣於日治時期明治39年（民前6 年）起實施戶口規則（參照臺灣民事習慣調查報告），倘登記名義人係於實施戶口規則前死亡，則查無戶籍記載。從而，本件除原告可提出具體明確之佐證資料，如：土地所有權狀或土地所有權人奉行納稅義務之責，檢附歷年繳交地價稅單等證明文件，被告始得准為登記之處分。本件原告既未能提出前開「注意要點」規定之原權利憑證，被告依土地登記規則第56條及「注意要點」之規定通知原告補正，核無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告徒執前詞及一己主觀見解，訴請撤銷，併請判命被告應做成准許原告申請登記為臺北縣蘆洲市○○段8 、44、45地號之繼承人登記之處分，均為無理由，應予駁回。
十、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 98 年 2 月 5 日
臺北高等行政法院第六庭
審判長法 官 闕 銘 富
法 官 許 瑞 助法 官 陳 鴻 斌上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 98 年 2 月 5 日
書記官 方 偉 皓