臺北高等行政法院裁定
97年度訴字第2292號原 告 甲○○即如附表所
當事人）乙○○即如附表所
當事人）丙○○即如附表所
當事人）共 同訴訟代理人 吳文虎律師被 告 國防部代 表 人 丁○○（部長）訴訟代理人 徐克銘律師複代理人 楊宛瑜 律師
己○○被 告 國防部軍備局中山科學研究院代 表 人 戊○○（院長）訴訟代理人 李岳洋律師複代理人 黃映智律師上列當事人間因薪給事件，原告不服行政院中華民國97年7 月4日院台訴字第0970087305號訴願決定，提起行政訴訟。本院裁定如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
理 由
一、按「原告之訴，有左列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。但其情形可以補正者，審判長應定期間先命補正：……十、起訴不合程式或不備其他要件者。」行政訴訟法第
107 條第1 項第10款定有明文，又提起行政訴訟法第4 條第
1 項之撤銷訴訟，須人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定者，始得向高等行政法院提起撤銷訴訟。而所謂行政處分，依行政程序法第92條第1 項規定，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言。而「行政規則，係指上級機關對下級機關，或長官對屬官，依其權限或職權為規範機關內部秩序及運作，所為非直接對外發生法規範效力之一般、抽象之規定。行政規則包括下列各款之規定︰關於機關內部之組織、事務之分配、業務處理方式、人事管理等一般性規定。為協助下級機關或屬官統一解釋法令、認定事實、及行使裁量權，而訂頒之解釋性規定及裁量基準。」，又「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾三個月不為決定，或延長訴願決定期間逾二個月不為決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」、分別為行政程序法第159 條、行政訴訟法第4 條第1 項所明揭。準此，如上級機關依其權限而為規範機關內部秩序及運作，所為非直接對外發生法規範效力之一般抽象規定者，即屬行政規則，而非行政處分，故人民自不得就行政規則提起撤銷訴訟；上級機關對所屬下級機關本於監督職權所為之行政指示，僅為機關間之內部事務，既非對人民所為之行政行為，自不生對人民發生具體的法律效果，亦不能認為行政處分，而對之提起撤銷訴訟。因此，對於非行政處分，提起行政訴訟，自有起訴不備其他要件之違法，且依其情形無法補正，應依行政訴訟法第107 條第1 項第10款規定裁定駁回之。
二、原告為支領退休俸退伍軍人再任國軍編制外雇用人員，被告國防部為建立支領退休俸退伍軍人再任國軍編制外雇用人員薪給調整機制，使渠等雇用薪給月支金額符合法制要求，並兼顧退休俸之請領權益，依據陸海空軍軍官士官服役條例第32條第1 項規定及行政院人事行政局96年8 月17日局給字第0960025488號書函意旨，於96年9 月11日以睦瞻字第0960001451號令頒訂「支領退休俸退伍軍人再任國軍編制外雇用人員薪給處理原則」（以下簡稱編制外雇用人員薪給處理原則），其適用對象為支領退休俸退伍軍人再任「國軍聘用及雇用人員管理作業要點」所定之國軍各類編制外雇用人員，不含編制外之評價聘雇僱用各等人員及基金聘雇下之評價雇用（生產作業）人員。其薪給調整方式由月支待遇超過停發退休俸標準者，於96年12月底前自行衡酌於「調降薪給、不停俸」、「不調降薪給、停俸」及「離職、不停俸」3 種方式擇一適用。惟行政院人事行政院以96年12月31日給字第0960064875號函示「軍公教員工待遇之核給係屬行政院主管權責，尚非得逕由貴部自訂相關規定予以規範，故上開處理原則在未經專案報請行政院核定前，尚不得據以實施。」。嗣國防部於97年3 月3 日以國力規劃字第0970000897號令廢止上開編制外雇用人員薪給處理原則，並於同日以國力規劃字第0970000898號令頒支領退休俸退伍軍人再任國軍編制外雇用人員重新核薪、退休俸停發及離退進用事宜，溯自97年1 月
1 日起，由再任人員選擇重新核薪合意協定、停發退休俸、辦理離退擇一適用，並於97年4 月1 日前完成作業。原告乃出具聲明書選擇自97年1 月1 日調降其薪給，並繼續支領退休俸。被告中科院則以97年4 月3 日以備科人資字第0000000000令「主旨：核定本院支領退休俸退伍軍人再任國軍編制外雇用人員王雄師先生等46員重新核薪，以00年0 月0 日生效，請照辦！說明：按本院「97年3 月13日備科人資字第0970002719號令轉頒支領退休俸退伍軍人再任國軍編制外雇用人員重新核薪、退休俸停發及離退進用事宜案及97年1 月15日備科人資字第0970000541號令轉有關支領退休俸退伍軍人再任國軍編制外雇用人員薪給等級金額標準採計案計達。」，原告甲○○等每月工資減少新台幣（下同）16,810元至7,
565 元不等。原告等不服，對上開被告國防部97年3 月3 日以國力規劃字第0970000898號令及被告中科院97年4 月3 日以備科人資字第0970003723號令提起訴願，經行政院為訴願不受理決定，遂提起本件行政訴訟。
三、關於原告請求撤銷被告國防部97年3 月3 日國力規劃字第0970000898號令：
查被告國防部97年3 月3 日國力規劃字第0970000898號令，其內容為「主旨：令頒支領退休俸退伍軍人再任國軍編制外雇用人員重新核薪、退休俸停發及離退進用事宜。」、「說明：查陸海空軍軍官士官服役條例第32條第1 項規定，支領退休俸之軍官、士官，自就任公職之日起，停發其退休俸，俟脫離公職時恢復。但有左列情形之一者，不停發其退休俸：㈠月支待遇未達委任第一職等本俸最高俸額及一般公務人員專業加給合計數額者。㈡各機關、學校、公營事業機構或軍事單位僱用之技警、司機、技工、工友或工人。㈢軍事單位一般及評價聘雇僱用各等人員。前項停支退休俸人員。行政院人事行政局96年8 月17日局給字第0960025488號書函釋覆本部以：．．．為符法制，支領退休俸退伍軍人再任國軍編制外雇用人員，有關重新核薪、退休俸停發及離退進用規定如下：㈠支領退休俸退伍軍人再任國軍編制外雇用人員，其月領待遇已達委任第一職等本俸最高俸額及一般公務人員專業加給合計數額者，溯自97年1 月1 日起，應以低於法定停發退休俸標準以下，依「國軍聘用及雇用人員薪給支給要點」規定之該類雇用人員適用等級金額金額重新核薪；「支領退休俸軍官士官就任公職停發退休俸辦法」第3 條規定，停發其退休俸。㈡不願停發退休俸而選擇重新核薪者，所涉當事人敘薪限制及勞動條件變動等權益事項，由勞資雙方以聲明書切結方式（範例如附件）合意協定。．．．各用人單位對本案停俸資料函送、人員進用重新核薪協定事項之作業與執行，各主管單位應監督協助，務使本項工作順利遂行。」等語，足見其內容乃國防部係依據服役條例第32條第1 項及人事行政局96年8 月17日局給字第0960025488號書函，就其所屬「支領退休俸之退伍軍人再任國軍編制外雇用人員」為薪給發放之一般規範，並非針對原告所為；其受文者均為下級單位，核屬內部行政規則，不具外部性，僅對被告機關所屬人員發生內部效力，而非就人民請求所為之准駁，或就公法上具體事件所為之決定，亦無對外發生效力，故其性質應屬一行政規則而非行政處分，則原告以該命令對原告等造成權益受損，係行政處分云云，為不可採，其請求撤銷系爭令函與首揭規定不合。
四、關於原告請求撤銷被告中科院97年4 月3 日以備科人資字第0970003723號令：
㈠查被告中科院係依據「國防部軍備局中山科學研究院科技聘
雇人員管理作業規定」，與原告簽訂聘雇契約，並以一年至二年之期限，重新考核再行續聘。其聘雇人員工作規則第一條規定「依據『勞動基準法』及國防部令頒『國軍編制內及科技、臨時聘雇人員管理作業規定」訂定本工作規則。」（見訴願卷原告97年7 月3 日訴願補充理由書第11頁即附件2），聘雇人員管理作業規定第一章總則亦明定系依據勞動基準法、勞工退休條例規定，第八章保險撫卹明定依勞工保險條例及勞基法辦理，第九章規定工作規則報請勞工主管機關核備並公開揭示（見本院卷第72、82、84頁）制定管理規則；再觀原告任職期間工資、工時、例假、職業災害補償等相關事項，均依照勞基法規定辦理，足見原告與被告中科院之契約內容乃原告提供勞務而被告中科院給付報酬之雙務契約，兩造之間並不因此契約而發生公法上權利義務之變動，是原告等與中科院間之聘雇關係應屬私法關係，其間有關薪資之調整，不論所據原因為何，均屬私法紛爭；本件被告中科院基於原告出具之聲明書選擇「繼續留任，並溯自97年1 月1 日起，以低於法定停發退休俸標準以下，並依『國軍聘用及雇用人員薪給支給要點」規定之該類雇用人員適用等級之金額，為現職薪資最高限額，日後考成結果均不辦理晉支。」（見本院卷第367 至396 頁），與原告已經就重新核薪達成合意，而予以減薪，換言之，若原告選擇支領原薪資「依『支領退休俸軍官士官就任公職停發退休俸辦法』第
3 條規定，停發退休俸」，則原告倘未與被告中科院達成重新核薪之合意，被告中科院即不可能重核原告薪資，而仍應給付原有薪資，可見系爭97年4 月3 日備科人資字第0970003723號令乃被告基於兩造合意，為求慎重所為通知，而非就公法上具體事項所為決定或公權力措施，不具有公法上法效性，則97年4 月3 日備科人資字第0970003723號令自非行政處分，而僅具有觀念通知之性質。故原告主張撤銷中科院備科人資字第0970003723號令於法不合。
㈡至原告引用本院97年度訴字第1203號判決，認該函屬行政處
分，得依訴訟程序救濟云云，惟此乃本院個案認定之問題，尚無拘束本件之效力；又原告縱於聲明書附註聲明書內容與其當初進用以「陸海空軍軍官士官服役條例第32條第1 項第
3 款」及「不停俸」之勞動條件不符云云，惟聲明書是否有民事上可得撤銷或無效之原因，致影響系爭勞動契約條件，並不影響因系爭勞動契約屬私法關係之判斷，故聲明書效力不影響本件判斷，均附此敘明。
㈢揆諸前開說明，本件原告對非行政處分提起行政訴訟，自有
起訴不備其他要件之違法，且依其情形無從補正，應以裁定駁回之。
五、關於原告請求被告國防部或國防部軍備局或中科院給付原告如附表所示損害差額部分：
㈠按提起行政訴訟，得於同一程序中，合併請求損害賠償或其
他財產上給付，行政訴訟法第7 條固有明文。查其立法意旨在於提起行政訴訟之際利用同一訴訟程序合併請求損害賠償，可省訴訟手續之重複之繁。故必須所提起之行政訴訟合法存在時，始能合併提起損害賠償，如所提起之行政訴訟因不合法而遭駁回，自無從「合併」請求損害賠償。則原告依行政訴訟法第7 條合併請求損害賠償之訴，即屬不備起訴要件而不合法。本件原告提起撤銷被告國防部97年3 月3 日以國力規劃字第0970000898號令、被告中科院97年4 月3 日以備科人資字第0970003723號令，其訴並不合法，原告此部分之訴因不合法而遭駁回，已如前述，自無違法行政處分撤銷之情況，更不生違法行政處分撤銷後所生公法上損害賠償之問題，則其合併提起損害賠償之訴，依上開說明，原告依行政訴訟法第7 條規定合併提起損害賠償之訴，於法不合。
㈡若原告之主張係依行政訴訟法第8 條因公法上原因發生財產
上之給付，惟依行政訴訟法第8 條所規定因公法上原因發生財產之給付，而提起一般給付訴訟，其請求金錢給付者，必須以該訴訟可直接行使給付請求權時為限，如依實體法之規定，尚須先由行政機關核定或確定其給付請求權者，則於提起一般給付訴訟之前，應先提起課予義務訴訟，請求作成核定之行政處分。準此，得直接提起一般給付訴訟者，應限於請求金額已獲准許可或已保證確定之金錢支付或返還，經查本件原告於提起本件訴訟前，並未提起課予義務訴訟，請求作成核定或確定有公法上金錢請求權存在，從而原告並不具有所謂因「公法上原因」發生金錢給付權存在之情況，且程序上原告亦無由補正，是本件亦不備行政訴訟法第8 條之訴訟要件。
六、原告所提最高行政法院96年度裁字第1907號裁定內容乃係就行政處分之認定為闡述，與本件不同，依上開裁定內容不能為原告有利之判斷。另本件事實已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法，不影響本件判決結果，即無庸一一論斷，附此敘明。。
七、綜上，被告國防部97年3 月3 日國力規劃字第0970000898號令、被告中科院97年4 月3 日備科人資字第0970003723號令既均非行政處分，訴願機關為不受理之決定，並無不合；而原告合併請求損害賠償部分之基礎，既不合法而予駁回，則原告請求損害賠償，亦不備訴訟要件，應併予駁回。
據上論結，本件原告之訴為不合法，依行政訴訟法第107 條第1項第10款、第104 條，民事訴訟法第85條第1 項前段，裁定如主文。
中 華 民 國 98 年 4 月 2 日
臺北高等行政法院第四庭
審判長法 官 鄭 小 康
法 官 陳 秀 媖法 官 李 玉 卿上為正本係照原本作成。
如不服本裁定，應於送達後10日內向本院提出抗告狀（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 98 年 4 月 2 日
書記官 蔡 逸 萱