臺北高等行政法院判決
97年度訴字第2203號原 告 臺北縣政府代 表 人 甲○○（縣長）訴訟代理人 李承志律師被 告 中央健康保險局代 表 人 朱澤民（總經理）訴訟代理人 丙○○
乙○○律師曹詩羽律師上列當事人間因全民健康保險事件，原告不服行政院衛生署中華民國97年7月4日衛署訴字第0970018496號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：緣本件被告認原告依全民健康保險法（以下簡稱健保法）第27條第1款第1目、第2目、第2款、第3款及第5款等規定，有按規定比例負擔各該類保險對象全民健康保險保險費補助款（以下簡稱健保費補助款）之義務，乃依健保法施行細則第44條之1規定，按月列印保險費計算表（估算數）及撥款單，以民國（下同）96年12月19日健保財字第0000000000-C號函（以下簡稱原處分）請原告撥付97年1月至6月應負擔第2類第1目健保費補助款共計新台幣（下同）1,422,422,538元。原告不服，提起訴願，亦遭決定駁回，原告仍不服，遂向本院提起行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：
⒈被告原處分及訴願決定，均請求撤銷。
⒉訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造爭點：本件被告以原處分請原告撥付97年1至6月應負擔
第2類第1目健保費補助款計1,422,422,538元，是否違反法律保留原則、比例原則、平等原則及司法院釋字第550號解釋意旨暨原處分是否未給予原告陳述意見之機會，而有所違誤？㈠原告主張之理由：
⒈本件原處分違反法律保留原則，茲陳述如下：
①原處分援引之行政院96年9月29日院台規字第
0960091558號函（以下簡稱行政院96年9月29日函）及行政院衛生署96年10月19日衛署健保字第0962600454號令（以下簡稱衛生署96年10月19日令），雖分別皆以地方制度法第4條第2項規定為據，然查該條項規定並未明文規定得準用健保法。是行政院96年9月29日函及衛生署96年10月19日令顯皆逾越法律授權；被告逕為援引，不啻係將系爭與重大公益有關之給付健保費補助款事項，保留予行政機關決定，明顯構成法律保留原則之違反。
②被告原處分所援引之行政院96年9月29日函及衛生署96
年10月19日令，皆未見其載明法律授權之依據，乃逕依職權特定地方制度法第4條第2項之施行日期，並直接對原告發生法律效果，顯屬逾越法律授權之法規命令；被告不察，竟據上開函令課予原告依直轄市標準負擔健保費補助款之義務，顯違法律保留原則，自應予以撤銷。③退步言之，縱認行政院96年9月29日函及衛生署96年10
月19日令未直接對原告發生法律效果，惟因上開函令已對原告產生增加給付義務等不利之結果，自應認係上級行政機關為協助下級機關或屬官統一解釋法令所發佈之「解釋性行政規則」。然查上開函令並未踐行依法「發布」之程序，自未合法生效。是被告據以作成原處分，自有重大瑕疵而應予以撤銷。
④縱鈞院認被告主張其所為原處分係依據地方制度法第4
條第2項準用健保法關於直轄市之規定為有理由。惟查，按地方制度法第4條第2項「縣人口聚居達二百萬人以上，未改制為直轄市前，於第34條、第54條、第55條、第62條、第66條、第67條及其他法律關於直轄市之規定，準用之。」之規定，就準直轄市應準用直轄市規定之事項，除其所列舉之同法第34條、第54條、第55條、第62條、第66條、第67條所規定之事項等之外，其它事項是否亦準用直轄市規定，該條文僅以「其他法律關於直轄市之規定」等語而為抽象之規定。是就準直轄市究係於何種事項，應準用何種法律關於直轄市之規定，尚無法單憑該條文之規定得知，致被規範之對象即原告亦無從預見係何事項將適用直轄市之規定，亦造成司法權無法審查相關機關據此條文之規定準用其它法律時是否合法，則地方制度法第4條第2項此一規定顯與法律明確性原則相違，被告據之所為原處分自應予以撤銷。
綜上，被告主張其原處分所為依據：地方制度法第4條第2項規定，違反法律明確性原則；行政院96年9月29日函及衛生署96年10月19日令皆違反法律保留原則，是被告據之所為之原處分自應予以撤銷。
⒉本件被告作成原處分，未予原告陳述意見之機會，並有違
反法律保留、平等原則及比例原則等程序上及實體上瑕疵，茲陳述如下：
①原處分課予原告準用關於直轄市給付健保費補助款標準
之規定之給付義務之負擔，惟查，遍觀其他縣市皆無相同情況，故原處分顯非行政程序法第103條所定大量作成同種類行政處分而免予處分相對人陳述意見之機會者。準此，被告作成原處分前未給予原告陳述意見之機會，即屬違法。且查，被告迄今未予原告針對系爭健保費補助款陳述意見之機會，則因訴願程序業已終結，其已無法依行政程序法第114條之規定補正此一瑕疵，併予指明。
②次按司法院大法官會議釋字第550號解釋「地方自治團
體受憲法制度保障，其施政所需之經費負擔乃涉及財政自主權之事項，固有法律保留原則之適用，．．．。」之意旨，中央機關對地方自治團體關於財政領域事項之干涉，仍有法律保留原則之適用。經查原告固因符合地方制度法第4條第1及第2項等規定，被稱為「準直轄市」，惟被告作成原處分所援引之健保法第27條及同法施行細則第44條之1等條文，就「準直轄市」之分擔標準均未設有規定，故原處分顯有實質欠缺法律依據之瑕疵，構成法律保留原則之違反。
③又查原告固被稱為「準直轄市」，惟查原告仍未完全具
備升格為直轄市所需條件；復以，按財政收支劃分法有關統籌分配款之規定，乃係中央根據中央稅收，依直轄市或縣市之不同法定比例，統一分配予直轄市及各縣市之款項，故有關統籌分配款乃屬中央預算事項；況查97年度原告獲配之統籌分配款項僅約344億元，較之應獲分配數額之601億元，尚短缺257億元，是97年度原告所獲統籌分配款雖較96年度增加44億元，惟全縣法定支出亦增加115.05億元，故於中央該短撥部分獲補足前，實不足以支應本件系爭健保費補助款。被告及行政院於此不利於原告之情形下，乃逕對原告課予繳納超出原告財政能力所能負擔款項之義務，顯不符平等及比例原則，是原處分自應予以撤銷。
⒊行政院及被告違反司法院大法官會議釋字第550號解釋意
旨，片面以原處分課予原告比照直轄市之標準負擔健保費補助款之義務，於法不合，茲陳述如下：
按司法院釋字第550號解釋略以：「法律之實施須由地方負擔經費者，如本案所涉全民健康保險法第27條第1款第1、2目及第2、3、5款關於保險費補助比例之規定，於制定過程中應予地方政府充分之參與。行政主管機關草擬此類法律，應與地方政府協商，以避免有片面決策可能造成之不合理情形，並就法案實施所需財源事前妥為規劃；立法機關於修訂相關法律時，應予地方政府人員列席此類立法程序表示意見之機會。」。經查系爭行政院96年9月29日函及衛生署96年10月19日令等，皆係課予原告增加健保費補助款之給付之義務，即係涉及實施法律須由地方政府負擔經費者，揆之前揭大法官會議解釋意旨，行政院及衛生署即應於上開函令作成過程中，給予地方政府陳述意見之機會、與地方政府協商，俾予地方政府充分之參與。然查行政院及衛生署於作成上開函令之過程中，皆未給予原告陳述意見等參與函令作成之機會，乃逕認原告應準用較高之直轄市健保費補助比例，顯違上揭司法院大法官會議解釋之意旨。被告據之作成原處分，自屬於法有違，而應予以撤銷。
綜上所述，被告所為原處分違反法律保留原則；作成前又未予原告對之陳述意見之機會，違反大法官會議解釋第505號解釋意旨；且原告於中央短撥之257億統籌分配款獲補足前，實不足以支應本件系爭健保費補助款，是原處分自應予以撤銷。
㈡被告答辯之理由：
⒈依地方制度法第4條第2項規定，健保法第27條關於直轄市
之規定應準用於原告，原處分之作成於法有據，茲陳述如下：
①按「縣人口聚居達二百萬人以上，未改制為直轄市前，
於第34條、第54條、第55條、第62條、第66條、第67條及其他法律關於直轄市之規定，準用之。」，地方制度法第4條第2項定有明文，其立法理由為「二、為考量人口及產業高度密集地區升格直轄市之實質困難，及行政效能之迫切需求，特增列第二項，明定縣人口聚居達二百萬人以上者，在改制為直轄市前，得準用直轄市之人事組織及財政規模。三、準用直轄市之事項，包括直轄市議會之會期（第34條）、直轄市議會之組織準則（第54條）、直轄市政府首長、副首長及各機關首長之任免（第55條）、直轄市政府之組織準則（第62條）、直轄市稅依本法及財政收支劃分法（第66條）、直轄市收支依本法及財政收支劃分法（第67條）以及其他法律關於直轄市之規定。」。次按「直轄市、縣(市)、鄉(鎮、市)應分配之國稅、直轄市及縣(市)稅，依財政收支劃分法規定辦理。」、「直轄市、縣(市)、鄉(鎮、市)之收入及支出，應依本法及財政收支劃分法規定辦理。」，地方制度法第66條、第67條第1項分別定有明文。
②按地方制度法第4條第2項及第67條之規定，原告之支出
應依地方制度法或財政收支劃分法關於直轄市之規定，應無疑問。又按「各級政府財政收支之分類，依附表一、附表二之所定。．．．附表二支出分類表．．．丙直轄市支出．．．一○社會福利支出：關於直轄市辦理社會保險：社會救助、福利服務、國民就業、醫療保健等事業及補助之支出均屬之。．．．一八其他支出：關於直轄市其他依法之支出均屬之。」，財政收支劃分法第4條附表二、丙、直轄市支出第10款、第18款定有明文。準此，原告「社會福利支出」及「關於直轄市其他依法之支出」，均為地方制度法第4條第2項準用之範圍，亦屬無疑。
③又按「本保險保險費之負擔，依下列規定計算之：一、
第一類被保險人：(一)第8條第1項第1款第1目被保險人及其眷屬自付百分之三十，投保單位負擔百分之七十。但私立學校教職員之保險費，由被保險人及其眷屬自付百分之三十，學校負擔百分之三十五，中央或直轄市主管教育行政機關補助百分之三十五。(二)第8條第1項第1款第2目及第3目被保險人及其眷屬自付百分之三十，投保單位負擔百分之六十，其餘百分之十，在省，由中央政府補助；在直轄市，由中央政府補助百分之五，直轄市政府補助百分之五。」、「二、第二類被保險人及其眷屬自付百分之六十，其餘百分之四十，在省，由中央政府補助；在直轄市，由直轄市政府補助。三、第三類被保險人及其眷屬自付百分之三十，其餘百分之七十，在省，由中央政府補助百分之六十，縣(市)政府補助百分之十；在直轄市，由中央政府補助百分之四十，直轄市政府補助百分之三十。」、「五、第五類被保險人，在省，由中央社政主管機關補助百分之三十五，縣(市)政府補助百分之六十五；在直轄市，由直轄市政府全額補助。」，健保法第27條第1款第1目、第2目、第2款、第3款分別定有明文。經查，健保法之前開規定即為直轄市依法之支出，準此，依地方制度法第4條第2項、財政收支劃分法等規定，健保法第27條關於直轄市之規定應準用於原告，自無疑問。且查地方制度法及其他法律並無「準直轄市」之法律用詞，故原告指稱健保法第27條及同法施行細則第44條之1規定並無「準直轄市」之分擔標準，與現行法不符，顯屬對法規之誤解。
⒉系爭處分符合行政程序法第103條第1款、第5款之規定，
得不給予陳述意見之機會。茲就系爭行政處分作成之背景及依據，區分為立法及修法過程中、行政院「因應地方制度法第4條、第7條修正行政院專案小組」會議決議作成時、及原處分作成時，分述如下：
①「法律之實施須由地方負擔經費者，如本案所涉全民健
康保險法第27條第1款第1、2目及第2、3、5款關於保險費補助比例之規定，於制定過程中應予地方政府充分之參與。行政主管機關草擬此類法律，應與地方政府協商，以避免有片面決策可能造成之不合理情形，並就法案實施所需財源事前妥為規劃；立法機關於修訂相關法律時，應予地方政府人員列席此類立法程序表示意見之機會。」，司法院大法官會議釋字第550號解釋參照。原告雖主張本件系爭健保費補助款負擔之決定，依釋字第550號解釋應給予陳述意見等權利等語云云。惟查釋字第550號解釋係指如健保法等相關法律之修訂須由地方負擔經費者，立法機關於修訂相關法律時，應予地方政府人員列席此類立法程序表示意見之機會，惟健保法第27條於91年7月17日即已修正公布，先於釋字550號解釋作成之91年10月4日；而健保法第27 條迄今並未修訂，是以原告以釋字第550號解釋為前開主張顯有誤會。且查地方制度法第4條、第7條之修正過程，係由台北縣立法委員蔡家福提案，並經由原告代表人甲○○於95年12月18日下午2時37分親自出席立法院委員會與會討論，並力促本次修正之通過，此有立法院全球資訊網中立法委員簡介網頁列印資料乙紙及立法院公報第96卷第6期委員會紀錄乙份可參。是以本條項之修正既由原告選區之立法委員提案，亦由原告代表人親自參與修正議案之討論，原告自無從擅指修法過程中無予其陳述意見之機會。
②地方制度法第4條、第7條之修正公布為96年5月23日，
生效日為96年5月25日，惟考量符合上開法條規定之資格並依法準用關於直轄市規定之地方自治團體如原告，於涉及財政收支法規部分，除使其歲入增加外，亦有負擔其他費用支出之義務，故就涉及財政收支法規之準用，行政院特組成「因應地方制度法第4條、第7條修正行政院專案小組」，跨部會決議行政院所屬部會主管相關法規之適用修正條項日期，會議應出席機關、單位及職稱有監察院秘書長、銓敘部部長、內政部部長、財政部部長、法務部部長、經濟部部長、主計處主計長、金管會主任委員、台北縣縣長、行政院法規會主任委員、行政院秘書處等，以利原告於次年度編列預算後得以支付增加之費用。是以，「因應地方制度法第4條、第7條修正行政院專案小組」第3次會議決議，涉及財政收支法規之準用自00年0月0日生效。而該專案小組第3次、第4次會議召開時，原告均有指派代表參加，其中96年8月13日之第4次會議，更由原告代表人即縣長親自與會，此有會議紀錄及簽到單足憑，是原告實已於此兩次會議中，有充分陳述意見之機會，故其主張，實不足採。
③「有下列各款情形之一者行政機關得不給予陳述意見之
機會︰一、大量作成同種類之處分。」、「五、行政處分所根據之事實，客觀上明白足以確認者。」，行政程序法第103條第1款、第5款定有明文。經查，依健保法第8條規定，被保險人分為六類，其中應由直轄市政府補助保險費者為，第一類第一目規定之私立中小學校教職員、第一類第二目規定之公民營事業機構之受雇者、第一類第三目規定之有一定雇主之受雇者、第二類第一目規定之無一定雇主或自營作業而參加職業工會者、第三類第一目規定之農民，水利會會員、第三類第二目規定之漁民、第五類規定之合於社會救助法規定之低收入戶成員；復按健保法施行細則第44條之1、第45條及健保法第29 條之規定，第一類、第五類被保險人保險費，由保險人即被告按月開具保險費計算表及繳款單，於前月十五日前送請各級政府於當月底前撥付；第二類、第三類被保險人之保險費應由各級政府每半年一次於一月底及七月底前預撥保險人；依健保法第29條規定應按月繳納之保險費，由保險人繕具保險費計算表及繳款單，於次月底前寄發或以電子資料傳輸方式遞送投保單位或被保險人繳納。準此，被告對各級政府、被保險人、投保單位等，按月、每半年開立之保險費繳款單不可計數，自屬大量作成同種類之處分，依前揭行政程序法第103條第1款之規定，得不給予陳述意見之機會。且查原告應準用健保法關於直轄市政府之相關規定乙節，係地方制度法第4條第2項之明文規定，自無再予陳述意見之必要。又查依法準用之日期原告亦於「因應地方制度法第4條、第7條修正行政院專案小組」第3次會議陳述過意見，已如上述；且本件處分所根據之事實（即被保險人人數及計算方式）客觀上明白足以確認，此節可參原告對於系爭行政處分作成之事實（即被保險人人數及計算方式）並不爭執，故依行政程序法第103條第5款之規定，被告不給予原告陳述意見之機會，並無違誤。
⒊行政院96年9月29日函並非法規命令，亦非行政規則；衛
生署96年10月19日令已依行政程序法第160條之規定下達並發布，茲分述如下：
①按「本法所稱法規命令，係指行政機關基於法律授權，
對多數不特定人民就一般事項所作抽象之對外發生法律效果之規定。」、「本法所稱行政規則，係指上級機關對下級機關，或長官對屬官，依其權限或職權為規範機關內部秩序及運作，所為非直接對外發生法規範效力之一般、抽象之規定。」，行政程序法第150條第1項、第159條第1項分別定有明文。次按「行政規則包括下列各款之規定︰一、關於機關內部之組織、事務之分配、業務處理方式、人事管理等一般性規定。二、為協助下級機關或屬官統一解釋法令、認定事實、及行使裁量權，而訂頒之解釋性規定及裁量基準。」、「行政規則應下達下級機關或屬官。行政機關訂定前條第二項第二款之行政規則，應由其首長簽署，並登載於政府公報發布之。」、「有效下達之行政規則，具有拘束訂定機關、其下級機關及屬官之效力。」，行政程序法159條第2項第2款、第160條、第161條亦分別定有明文。
②經查被告作成系爭處分之法令依據為地方制度法第4條
第2項及健保法對於直轄市之相關規定，而行政院台規字第0960091558號函、行政院衛生署衛署健保字第0962600454號令，僅係確認準用之日期。其中行政院函係行政院以函文之方式轉知該院各部會行處局署、台北縣政府、台北縣議會，有關地方制度法第4條第2項相關事宜，應依「因應地方制度法第4條、第7條修正行政院專案小組」第3次及第4次會議決議辦理，此節該函說明「一、依『因應地方制度法第4條、第7條修正行政院專案小組』（以下簡稱專案小組）於本（96）年8月2日、8月13日召開之第3次及第4次會議結論辦理。二、有關準直轄市準用法規範圍及準用生效日期事項，經專案小組第3次及第4次會議結論如下：．．．」等語暨該函檢附之「因應地方制度法第4條、第7條修正行政院專案小組」第3次及第4次會議記錄影本可參，足證行政院函僅係以函文之方式轉知該院各部會行處局暑等專案小組之會議決議，故該行政院函並非法規命令，亦非行政規則。
③次查行政院衛生署衛署健保字第0962600454號令為行政
程序法159條第2項第2款之行政規則，乃承上開行政院函所作成，此有該行政院函說明欄第三點「確認準用之法規，請按第二類行政規則(即行政程序法第159條第2項第2款)之方式，以令發布，並於令中敘明生效日期」等語可稽。蓋依健保法第3條規定：「本保險之主管機關為中央衛生主管機關」（按：即行政院衛生署），故該衛生署令由當時行政院衛生署署長侯勝茂簽署，於96年10月19日作成，並於96年10月24日刊載於行政院公報第13卷第202期第32330頁。其後行政院衛生署於96年10月25日以衛署健保字第0962600478號函，以其下級機關即被告為受文者，下達該行政規則。從而就行政程序法前開規定而言，衛生署令之作成於法並無不合，自無疑義。
④至原告主張行政院台規字第0960091558號函、行政院衛
生署衛署健保字第0962600454號令未予原告陳述意見有違法之處等語云云。惟查，依行政程序法第102條規定，陳述意見係指行政機關作成限制或剝奪人民自由或權利之行政處分前，應給予該處分相對人陳述意見之機會。然前開行政院函、衛生署令並非行政處分，已如上述，本自無庸依行政程序法第102條之規定給予陳述意見之機會；況查該行政院函、衛生署令均係依原告派有副縣長、縣長參加之前揭行政院專案小組第3次、第4次會議結論辦理，是原告之主張實有違誤。
⒋又按地方制度法第67條第1項及財政收支劃分法之規定，
健保法第27條之規定當然為地方制度法第4條第2項準用之範圍，茲陳述如下：
①按「縣人口聚居達二百萬人以上，未改制為直轄市前，
於第三十四條、第五十四條、第五十五條、第六十二條、第六十六條、第六十七條及其他法律關於直轄市之規定，準用之。」，地方制度法第4條第2項定有明文。②經查有關於直轄市規定之法律不下百種，地方制度法第
4 條第2項當不能一一列舉準用。其中經其明文列舉之同法第67條第1項即係規定直轄市、縣(市)之收入及支出，應依本法及財政收支劃分法規定辦理，而財政收支劃分法第4條附表二、丙、直轄市支出第10款社會福利支出、第18款關於直轄市其他依法之支出即屬健保法第
27 條健保費補助款之支出。是以，健保法第27條之規定當然為地方制度法第4條第2項準用之範圍，應無疑問。
⒌再查統籌分配稅款及財政收支等相關問題，非被告作成原
處分時所應斟酌；原告依健保法第27條規定補助之保險費，並無侵害原告之財政自主權，茲陳述如下：
①被告依地方制度法第4條第2項及前揭行政院函及衛生署
令作成之原處分並無違誤，已如前述。至原告主張被告未考慮健保補助款應就統籌分配稅款及財政收支等相關問題一併考慮乙節，實非被告作成原處分時所應斟酌，蓋被告依據地方制度法第4條第2項做出原處分係依法行政，故就原處分之作成與否，被告並無裁量權。退一步言之，依財政部96年12月17日致台北縣政府台財庫字第09603519170號函之「說明三、經依上開結論，貴縣97年度獲配之中央統籌分配稅款為318億元，較96年度增加219億元，．．．貴縣收入共可增加246億；另在支出面，依主計處估算勞農健保保費等法定社福支出及一般性補助款之經費支出，在準用後依法回歸貴縣自行負擔金額共202億元，收支增互抵後，貴縣因此仍淨增加財源44億元。」等語，足證原告因改制為準直轄市後已多受有中央統籌分配稅款，且經與健保費等一般性補助款之經費支出互抵後尚增加財源。
②原告雖主張原處分侵犯原告財政自主之核心領域、剝奪
原告之財政自主權，形成不合理情形等語云云。惟查：「憲法第155條規定，國家為謀社會福利，應實施社會保險制度，係以實施社會保險制度作為謀社會福利之主要手段。而社會福利之事項，乃國家實現人民享有人性尊嚴之生活所應盡之照顧義務，除中央外，與居民生活關係更為密切之地方自治團體自亦應共同承擔。依全民健康保險法第27條規定應予補助之保險費，除由雇主負擔及中央補助部分保險費外，地方政府予以負擔，自符合憲法規定意旨。．．．再審被告(指台北市政府)負擔系爭保險費補助款，既合於憲法規定中央與地方共同建立社會安全制度之意旨，又無違法之情形，更無嚴重侵害再審被告（指台北市政府）財政自主權．．．」，此有最高行政法院96年度判字第1114號判決可參。顯見地方自治團體依健保法第27條規定補助之保險費，係憲法規定中央與地方共同建立社會安全制度之意旨，並無侵害原告之財政自主權。
⒍末以原告對其有全民健保法第27條規定之適用並無疑義，
原告尚不得以財務困窘為由拒繳健保費補助款，茲陳述如下：
本件原告對原處分之計算方式及金額均不爭執，雖於訴訟中主張原處分涉有前揭違法之處，並對健保法關於直轄市之相關規定是否為地方制度法第4條第2項所準用之列提出質疑。惟查，原告於96年7月20日以北府勞組字第0960481900號函被告，主旨為「為因應本縣升格為直轄市，惠請貴局提供．．．健保投保人數，以作為編列預算之參考，請查照。」、說明欄並以「依照『全民健康保險法第8條及第27條規定須由直轄市負擔勞保費用相關規定辦理。』」等語；而被告亦於96年8月6日以健保承字第0960050371號函覆原告保險費用統計表。再依原告98年2月13日北府社助字第0970947050號函主旨所示：「有關本府98年1、2月份應負擔全民健康保險費第5類保險對象之保險費補助案，本府依準直轄市應負擔(100%)部分方式撥付．．．」等語，可確知原告對於依地方制度法第4條第2項應準用直轄市規定，依健保法第27條相關規定繳納直轄市應負擔之保險費補助款，已無疑義，且原告對於第3類、第5類保險對象之保險費補助於98年度該撥付者均已撥付。是以，原告不得以財務困窘為由拒繳健保費補助款，所訴實無足採。
綜上，被告所為原處分於法並無違誤，原告之訴為無理由，自應予以駁回。
理 由
一、按「縣人口聚居達二百萬人以上，未改制為直轄市前，於第34條、第54條、第55條、第62條、第66條、第67條及其他法律關於直轄市之規定，準用之。」，地方制度法第4條第2項定有明文。次按「本保險保險費之負擔，依下列規定計算之：一、第一類被保險人：(一)第8條第1項第1款第1目被保險人及其眷屬自付百分之三十，投保單位負擔百分之七十。但私立學校教職員之保險費，由被保險人及其眷屬自付百分之三十，學校負擔百分之三十五，中央或直轄市主管教育行政機關補助百分之三十五。(二)第8條第1項第1款第2目及第3目被保險人及其眷屬自付百分之三十，投保單位負擔百分之六十，其餘百分之十，在省，由中央政府補助；在直轄市，由中央政府補助百分之五，直轄市政府補助百分之五。」、「二、第二類被保險人及其眷屬自付百分之六十，其餘百分之四十，在省，由中央政府補助；在直轄市，由直轄市政府補助。三、第三類被保險人及其眷屬自付百分之三十，其餘百分之七十，在省，由中央政府補助百分之六十，縣 (市)政府補助百分之十；在直轄市，由中央政府補助百分之四十，直轄市政府補助百分之三十。」、「五、第五類被保險人，在省，由中央社政主管機關補助百分之三十五，縣 (市)政府補助百分之六十五；在直轄市，由直轄市政府全額補助。」，復分別為健保法第27條第1款第1目、第2目、第2款、第3款及第5款所規定。
二、緣被告認原告依健保法第27條第1款第1目、第2目、第2款、第3款及第5款等規定，有按規定比例負擔各該類保險對象健保費補助款之義務，乃依健保法施行細則第44條之1規定，按月列印保險費計算表（估算數）及撥款單，以原處分請原告撥付97年1至6月應負擔第2類第1目健保費補助款計1,422,422,538元。原告不服，提起訴願，亦遭決定駁回，原告仍不服，遂向本院提起行政訴訟，兩造並主張如事實欄所載。茲原告對於系爭原處分據以作成之基礎事實（即被保險人人數及計算方式）並不爭執，本件爭點厥在於原處分請原告撥付97年1月至6月應負擔第2類第1目健保費補助款共計1,422,422,538元，是否違反法律保留原則、比例原則、平等原則及司法院釋字第550號解釋意旨暨原處分是否未給予原告陳述意見之機會，而有所違誤？經查：
㈠依地方制度法第4條第2項規定之立法理由「．．．2、為考
量人口及產業高度密集地區升格直轄市之實質困難，及行政效能之迫切需求，特增列第2項，明定縣人口聚居達2百萬人以上者，在改制為直轄市前，得準用直轄市之人事組織及財政規模。3、準用直轄市之事項，包括直轄市議會之會期（第34條）、直轄市議會之組織準則（第54條）、直轄市政府首長、副首長及各機關首長之任免（第55條）、直轄市政府之組織準則（第62條）、直轄市稅依本法及財政收支劃分法（第66條）、直轄市收支依本法及財政收支劃分法（第67條）以及其他法律關於直轄市之規定。」，可知係因縣地方自治團體人口聚居已達2百萬人以上，但「尚未成為直轄市」者，方有「準用」直轄市相關法律之必要；如已成為直轄市，即屬直接適用，而無準用之必要。而依地方制度法第66條「直轄市‧‧應分配之國稅、直轄市及縣（市）稅，依財政收支劃分法規定辦理。」及地方制度法第67條第1項「直轄市‧‧之收入及支出，應依本法及財政收支劃分法規定辦理。」規定，直轄市之支出應依地方制度法、財政收支劃分法關於直轄市之規定，殆無疑義。
㈡本件原告主張其既為一般縣市，自不應比照直轄市撥付相同
之健保補助款，且行政院96年9月29日函及衛生署96年10月19日令皆逾越法律授權，違反法律保留原則；加以原告並未獲配相當之中央統籌分配款，其97年度所獲配之中央統籌分配款亦不足以支付系爭款項，自無力支付系爭費用；是被告所為原處分違反法律保留原則，於作成前復未予原告陳述意見之機會，有違司法院大法官會議解釋第505號解釋意旨，原告於中央短撥之257億統籌分配款獲補足前，實不足以支應本件系爭健保費補助款，是原處分自應予以撤銷等語。被告則以依地方制度法第4條第2項規定，原告所轄人口已有三百多萬人，自應準用關於直轄市規定；又上開規定於96年5月23日公布、00年0月00日生效，並自97年1月1日開始準用，且依財政部96年12月17日台財庫字第09603519170號函，原告並非無力支付系爭費用，況原告均有指派代表參加「因應地方制度法第4條、第7條修正行政院專案小組」第3次、第4次會議，顯有充分陳述意見之機會；故被告依地方制度法第4條第2項規定視原告為準直轄市，而核定原告97年1月至6月應負擔之健保補助款，所為處分自無違誤等語資為答辯。
㈢按憲法第155條規定國家為謀社會福利，應實施社會保險制
度，係以實施社會保險制度作為謀社會福利之主要手段。而社會福利之事項，乃國家實現人民享有人性尊嚴之生活所應盡之照顧義務，除中央外，與居民生活關係更為密切之地方自治團體自亦應共同承擔。依健保法第27條規定應予補助之保險費，除由雇主及中央政府負擔外，亦由地方政府負擔，符合憲法規定意旨。又按憲法第19條規定人民有依法律納稅之義務，其所稱人民，包括自然人與法人，甚至非法人組織之營利事業，彼等對於中央政府或地方政府均有依法律納稅之義務。就地方政府而言，彼等乃其地區內之居民或住民，地方政府對於彼等有徵稅之權力，亦有對於彼等提供公共服務之義務，或為履行照顧彼等之義務而分擔社會保險（全民健康保險）部分保險費，以共同承擔社會福利政策之執行。
從而不得將納稅者，任意排除其享受公共服務或由地方政府分擔社會保險部分保險費之權利。最高行政法院著有97年度判字第442號判決可資參照。
㈣次按「．．．國家推行全民健康保險之義務，係兼指中央與
地方而言。．．．全民健康保險法，係中央立法並執行之事項。有關執行全民健康保險制度之行政經費，固應由中央負擔，本案爭執之同法第27條責由地方自治團體補助之保險費，非指實施全民健康保險法之執行費用，而係指保險對象獲取保障之對價，除由雇主負擔及中央補助部分保險費外，地方政府予以補助，符合憲法首開規定意旨。．．．基於國家整體施政之需要，對地方負有協力義務之全民健康保險事項，中央依據法律使地方分擔保險費之補助，尚非憲法所不許。．．．財政收支劃分法第37條第1項第1款規定，各級政府支出之劃分，由中央立法並執行者，歸中央負擔，固非專指執行事項之行政經費而言，惟法律於符合上開條件下，尚非不得為特別之規定，就此而言，全民健康保險法第27條即屬此種特別規定。至全民健康保險法該條所定之補助各類被保險人保險費之比例屬於立法裁量事項，除顯有不當者外，不生牴觸憲法之問題。．．．」，業經司法院大法官會議釋字第550號解釋闡示甚明在案。是以，國家推行全民健康保險之義務，係兼指地方而言，基於國家整體施政之需要，地方自治團體對全民健康保險事項負有協力義務，故健保法第27條有關各級政府應負擔一定比例保險費之規定，屬財政收支劃分法之特別規定，其合憲性毋庸置疑。
㈤又按「．．．何種事項應以法律直接規範或委由命令予以規
定，與所謂規範密度有關，應視規範對象、內容或法益本身及其所受限制之輕重而容許合理之差異：諸如剝奪人民生命或限制人民身體自由者，必須遵守罪刑法定主義，以制定法律之方式為之；涉及人民其他自由權利之限制者，亦應由法律加以規定，如以法律授權主管機關發布命令為補充規定時，其授權應符合具體明確之原則；若僅屬與執行法律之細節性、技術性次要事項，則得由主管機關發布命令為必要之規範，雖因而對人民產生不便或輕微影響，尚非憲法所不許。
又關於給付行政措施，其受法律規範之密度，自較限制人民權益者寬鬆，倘涉及公共利益之重大事項者，應有法律或法律授權之命令為依據之必要，乃屬當然。」，此觀司法院大法官會議釋字第443號解釋理由即明；依上揭釋字第443號解釋理由之層級化法律保留原則體系，就關於給付行政措施，應屬低密度法律保留，是以給付行政措施應對何一群體、何種事項為給付，給付之種類，項目為何，應由行政機關基於其行政之積極性、公益性，酌量當時之社會經濟狀況，財政收支情形，除非涉及公共利益之重大事項，應有法律或法律授權之命令為依據之必要外，自應有行政機關整體性考量之自由形成空間。
㈥第以財政收支劃分法第4條附表2、丙、直轄市支出第10款、
第18款明定：「各級政府財政收支之分類，依附表1、附表2之所定。．．．附表2支出分類表．．．丙、直轄市支出．
．．10、社會福利支出：關於直轄市辦理社會保險：社會救助、福利服務、國民就業、醫療保健等事業及補助之支出均屬之。．．．18、其他支出：關於直轄市其他依法之支出均屬之。」，依地方制度法第4條第2項準用地方制度法第67條再準用上開財政收支劃分法之規定，「社會福利支出」、「關於直轄市其他依法之支出」均屬地方制度法第4條第2項準用之範圍，應可確定。而健保法第27條有關各級政府應負擔一定比例保險費之規定，屬財政收支劃分法之特別規定，合於憲法意旨，已如前述，是健保法第27條第1款第1目有關直轄市應負擔全民健保第1類第2目、第3目健保費補助款之義務，既係屬「社會福利支出」，亦屬「關於直轄市其他依法之支出」，自屬原告依法律應準用之範圍無訛，故本件之準用既係依法律規定為之，自無違反法律保留原則可言。況行政院96年9月29日函僅「確認」經法律授權準用之健保法於97年1月1日開始實施，其性質乃「經內部協商後選擇最適當之時機實施，以減少阻力」，並經衛生署96年10月19日令發布，渠等均非以行政命令創設健保法可適用於原告之法源（健保法可適用於原告之法源依據係地方制度法第4條第2項、第67條、健保法第27條第1款第1目規定，已如前述），上開行政函示及衛生署令並依內部協商結果，將適用健保法之時間延至97年1月1日，較法律授權適用健保法之時間為晚，其結果對於原告更為有利，徵之釋字第443號解釋理由及前開說明，自無違反法律保留原則可言，原告所稱委無可採。
㈦雖司法院大法官會議釋字第550號解釋固謂：「．．．法律
之實施須由地方負擔經費者，如本案所涉全民健康保險法第27條第1款第1、2目及第2、3、5款關於保險費補助比例之規定，於制定過程中應予地方政府充分之參與。行政主管機關草擬此類法律，應與地方政府協商，以避免有片面決策可能造成之不合理情形，並就法案實施所需財源事前妥為規劃；立法機關於修訂相關法律時，應予地方政府人員列席此類立法程序表示意見之機會。」，惟其意係指如健保法等相關法律之修訂須由地方負擔經費者，立法機關於「修訂相關法律」時，應給予地方政府人員列席此類立法程序表示意見之機會。然查健保法第27條規定係於91年7月17日修正公布，早於釋字第550號解釋（作成日期為91年10月4日），且健保法第27條迄今未為修訂，是原處分本無違釋字第550號解釋意旨，原告所稱本件原處分有違釋字第550號解釋云云，殊有誤解。
㈧再按憲法第7條所定平等原則，係為保障人民在法律上地位
之實質平等，亦即法律得依事物之性質，就事實情況之差異及立法之目的而為不同之規範，法律就其所定事實上之差異，亦得授權行政機關發布施行細則為合理必要之規定，此觀司法院大法官會議釋字第211、412號解釋意旨即明。而所謂禁止恣意原則，係在禁止行政機關之行為欠缺合理充分之實質理由，且禁止任何客觀上違反憲法基本精神及事物本質之行為。故平等原則之真意乃在於禁止恣意，要求「相同事情為相同處理；不同事情不同處理」，國家機關不得將與事物性質無關之因素納入考量，而作為差別處理之基準；建立此原則無非係為禁止恣意行為，而非全然要求不得為差別處理，苟行為非屬恣意，而係依法行為，即無違反平等原則之可言。最高行政法院亦著有89年度判字第539號、94年度判字第1530號判決足資參照。又按行政程序法第6條規定：「行政行為，非有正當理由，不得為差別待遇。」，固為平等原則之規定。該條所謂正當理由，係指「並不禁止法律依事物之性質，就事實狀況之差異而為合理之不同處置」（參照司法院大法官會議釋字第481號解釋）；至所謂事物之本質，應就事物內在價值及其所欲達成之目的判斷之。另按「有下列各款情形之一者，行政機關得不給予陳述意見之機會︰．
．．5、行政處分所根據之事實，客觀上明白足以確認者。
」，亦為行政程序法第103條第5款所規定。
㈨經查原告97年度獲配之中央統籌分配稅為318億元，較96年
度增加219億元，且土地增值稅比照直轄市，不再提撥中央統籌後，可增加收入26億元，原告收入共可增加246億；而在支出面，依主計處估算勞、農、健保保費等法定社福支出及一般性補助款之經費支出，在準用後依法回歸原告自行負擔金額共202億元，於收支增減互抵後仍較96年度增加44億元，有財政部96年12月17日台財庫字第09603519170號函影本1份在卷可佐。參以原告曾於96年7月20日函被告略以為因應升格為直轄市，請被告提供投保人數以作為編列預算之參考等語，行政院復考量依地方制度法第4條第2項現人口住居達200萬人以上，準用直轄市之規定，本應於96年5月25日實施，但因健保部分涉及預算編列問題，經多次召開專案討論結果為健保部分於97年1月1日開始實施，並於96年8月2日請原告儘速辦理97年度預算籌編作業事宜，以免發生如入不敷出之情形等情，其間皆經原告派員與會（如副縣長陳威仁參加96年8月2日「因應地方制度法第4條、第7條修正行政院專案小組」第3次會議，96年8月13日「因應地方制度法第4條、第7條修正行政院專案小組」第4次會議，係由原告代表人即縣長甲○○與會），益證原告因改制為準直轄市後所受中央統籌分配稅款已有增加，且經與健保費等一般性補助款之經費支出互抵後尚增加財源，是被告依上揭法條規定，請原告撥付97年1月至6月應負擔第2類第1目健保費補助款金額共計1,422,422,538元，並不會造成原告財政過度沉重之負擔，甚而排擠其他重大民生建設支出，侵害其財政自主權，所為處分難謂與比例原則、平等原則有違；況本件就原告準用健保法關於直轄市政府之相關規定及準用之日期，既經原告派員與會陳述意見，已如前述，是就本件法規之適用，殊無再予陳述意見之必要，加以原處分所根據之事實（即被保險人人數及計算方式）在客觀上明白足以確認，原告復就該事實基礎亦無爭執，依行政程序法第103條第5款規定，本件於原處分作成前，縱未給予原告陳述意見之機會，亦無違誤可言。從而原告所稱本件違反比例原則、平等原則，及原處分未給予其陳述意見之機會致有所違誤云云，實無足取。
㈩另原告主張依財政部96年12月17日台財庫字第09603519170
號函所載，可知在支出方面係要原告自行負擔，其並未獲配相當之中央統籌分配款，且原告97年度獲配之中央統籌分配款亦不足以支付系爭款項一節。經查縱原告上開主張屬實，惟中央統籌分配稅款與系爭補助款之繳納並無「同時履行」關係，是原告究係於何時可取得中央統籌分配稅款，及事實上又係於何時、以何方式繳納系爭健保補助款等節，均係執行時間之問題，難謂原告「在法理上」有何「不必繳納系爭補助款」之立論基礎與理由。遑論財政部「協助縣（市）政府處理債務及改善財務結構作業要點」，業經行政院於97年7月14日院臺財字第0970025121號核定在案，經查該要點乃由中央政府編列年度追加減預算籌措專款補助，以紓解縣（市）政府債務壓力與改善縣（市）財務結構，其分配方式以各縣（市）政府統籌分配稅款之分配比率為依據，並以各縣（市）政府債務累計未償餘額占歲出比率及自有財源占歲出比率為調整係數，已就統籌分配款及財政收支等相關事實問題予以一併考慮，甚為顯然，故原告所稱尚不足資為解免撥付健保費補助款之依據。至其他縣市是否亦有健保法之適用及是否應繳納健保費補助款等項，與本件係屬二事，原告自不得予以援引主張，附此指明。
綜上所述，本件被告所為處分，揆諸首揭法條規定及前述解釋、判決意旨暨上開說明，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告徒執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。另兩造其餘之主張及陳述等，因與本件判決結果不生影響，爰不予一一指駁論究，併此述明。
據上論結，原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 98 年 6 月 18 日
臺北高等行政法院第六庭
審判長法 官 闕 銘 富
法 官 許 瑞 助法 官 林 育 如上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 98 年 6 月 18 日
書記官 劉 育 伶