臺北高等行政法院判決
97年度訴字第2238號原 告 甲○○訴訟代理人 陳松鈴律師被 告 法務部行政執行署臺北行政執行處代 表 人 乙○○訴訟代理人 丙○○上列當事人間因有關行政執行事務事件，原告不服法務部中華民國97年07月23日法訴字第0971700135號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文訴願決定、異議決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事 實
一、事實概要：原告為新工實業股份有限公司（以下簡稱新工公司）負責人，因義務人新工公司滯納民國93年度營業稅、89年至91年及93年度地價稅、90年、91年及94年度房屋稅、汽車燃料使用費及違反公路法罰鍰等，經臺北市稅捐稽徵處大安分處、交通部公路總局臺北區監理所先後於90年至95年間移送被告執行，移送金額合計新台幣（下同）1,073,281 元（滯納利息等另計）。經被告執行義務人公司對於永豐商業銀行等金融機構存款債權，仍未足額受償，乃以97年01月09日北執丙95年營稅執專字第00073089號命令，通知該公司之負責人即原告：「義務人（即新工實業股份有限公司）應於97年01月21日上午10時到處清償應納金額620,431 元，或提出公司之資產負債表、損益表及財產目錄，據實陳報財產狀況，如受合法通知無正當理由不到場，或不為報告或為虛偽之報告，依法得對負責人限制住居」。前開命令於97年01月16日寄存於原告戶籍所在地之臺北東園郵局，以為送達。嗣被告以原告經合法通知，無正當理由而不到場，有行政執行法第17條第1 項第6 款之情事，乃以97年03月11日北執丙95年營稅執專字第00073089號函（下稱原處分）內政部入出國及移民署，限制原告出境（海）。原告不服，於97年04月21日向法務部行政執行署聲明異議，經該署於97年06月06日作成97年度署聲議字第122 號聲明異議決定書駁回，原告並另於97年04月28日向法務部提起訴願，經訴願不受理，遂向本院提起行政訴訟。
二、兩造聲明：
（一）原告聲明：
１、原處分、法務部行政執行署97年度署聲議字第122 號聲明異議決定及訴願決定均撤銷。
２、訴訟費用由被告負擔。
（二）被告聲明：
１、駁回原告之訴。
２、訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之主張：
甲、原告主張：
（一）查被告97年01月09日北執丙95年營稅執專字第00073089號命令之執行對象為義務人公司之負責人即原告，惟臺灣臺北地方法院民事庭於97年02月18日以北院隆民戊97年度司字第146 號函，准訴外人廖健鈞就任義務人公司之清算人。次查財政部臺北市國稅局大安分局87年08月18日財北國稅大安服字第0970215760號函說明二記載「因本欠稅案件之義務人已選任清算人為廖健鈞，故本欠稅案之法定代理人請惠予變更為清算人」。另移送機關臺北市稅捐稽徵處大安分處97年08月19日北市稽大安丁字第09731301000 號函說明三記載「經查本分處迄今未對貴公司負責人甲○○辦理限制出境，貴公司欠稅金額本分處業以97年03月07日北市稽大安丁字第09730290900 號函副向清算人廖健鈞申報債務」。原告於97年04月16日向被告陳報，義務人公司於97年01月29日前已選任清算人廖健鈞，並經臺北地方法院核備在案，惟被告均無查證及處理義務人公司法定代理人已變更為廖健鈞一事，而不願解除原告限制出境之限制，影響人權至鉅。
（二）本件送達不合法：查被告97年01月09日、97年03月11日北執丙95年營稅執專字第00073089號等命令並無合法送達，現寄存臺北東園郵局，有該局送達證書可證。又被告於97年03月11日發函通知10日內履行，但未屆滿10日期限，即於當日同時簽發內政部入出境及移民署限制原告出境（即本件原處分），是被告程序上顯有矛盾。原告已非公司負責人，且義務人公司於91年07月01日至92年06月30日止停業，不在現址營業，有臺北市商業管理處91年06月21日北市商一字第912708018 號函及臺北市國稅局大安分局94年07月18日送達證明書可證。是被告既無合法送達，原告如何到案報告或提供擔保?
（三）查本件義務人公司滯欠金額為621,280 元，尚未達限制欠稅人或欠稅營利事業負責人出境實施辦法第2 條規定之1百萬元。且依移送機關臺北市稅捐稽徵處大安分處97年06月25日北市稽大安丁字第09731004300 號函，義務人公司欠稅金額僅為266,400 元。是被告未扣除拍賣分配款而抵充欠款，其欠稅金額計算顯有錯誤，在未算清前應先解除出境。則本件義務人僅欠繳數十萬元金額，且亦已選任清算人，被告限制原告出境，實無理由。
（四）綜上論述，原處分顯有違誤，求為判決如訴之聲明所示。
乙、被告主張：
（一）查原告對被告限制出境命令前於97年04月21日向被告聲明異議，被告已於97年04月29日依行政執行法第9 條規定檢具聲明異議審查意見書函請法務部行政執行署審議，該署於97年06月06日作成97年度署聲議字第122 號聲明異議決定書，駁回原告之異議在案。是原告復援引同一事實及理由提起本件行政訴訟，揆諸法務部93年06月11日法律字第0930022064號函釋及最高行政法院94年度判字第1754號判決意旨，聲明異議程序係特別救濟程序，被告既已依聲明異議程序處理，原告自不得再就聲明異議之決定聲明不服。是原告之訴不合法，應予駁回。
（二）縱認原告提起之訴訟係屬合法，原告之訴亦無理由：
１、查原告既為義務人公司之董事長，則其為公司之負責人自明（公司法第8 條規定參照），自應負到場報告之行政執行法所定義務。復查本件係屬執行事件而非清算事件，除為執行清算職務得以清算人為義務人之負責人外，原負責人亦非當然於清算時即行解任，而不再為負責人。從而，被告以原告為該公司負責人而依法命其到場報告財產狀況，於法洵屬有據。
２、查被告前以97年01月09日北執丙95年營稅執專字第00073089號命令，限義務人公司應於97年01月21日上午10時到處清償滯欠稅款，或提出公司資產負債表、損益表及財產目錄，據實陳報財產狀況，該命令並敘明如經合法通知無正當理由不到場，或不為報告或為虛偽之報告，得對負責人限制住居。上開命令係被告囑請郵務人員送達原告之戶籍地址臺北市○○區○○街○○○ 巷○ 弄○○號，因未獲會晤應受送達人，亦無受領文書之同居人、受雇人或應受送達處所之接收郵件人員，郵政機關乃於97年01月16日寄存於臺北東園郵局，並作送達通知書2 份，1 份黏貼於應受送達處所之門首，另1 份則置於該該受送達處所信箱或其他適當位置，此有送達證書在卷可稽。依行政程序法第74條第
1 、2 項規定及法務部93年04月13日法律字第0930014628號函釋意旨，上開命令以寄存之日視為收受送達之日期，而發生送達效力。上開命令既經合法送達原告，而原告無正當理由未於指定期日到處陳報財產狀況，被告依行政執行法第17條第1 項第6 款、第24條第4 款之規定限制原告出境，於法尚無不合。
３、按義務人如有經合法通知，無正當理由而不到場之情事，執行處得命其提供擔保，限期履行，並得同時限制住居（行政執行法第17條第1 項第6 款規定參照）。本件係因義務人公司尚未清償滯欠款項，且經合法通知無正當理由而未到處，已如前述，被告另以原處分限義務人公司於文到10日內到處履行或提供相當擔保，同時限制原告出境，惟原處分並非以此為由限制原告出境。是原告所稱「限期履行函所定10日期限尚未屆滿，竟同日發函限制出境」，容有誤會。
４、依據行政執行法第1 條之規定，義務人公司之負責人如有行政執行法第17條第1 項第6 款規定情事，依同法第24條第4 款規定，被告即得予以限制住居，無再適用其他法律規定或財政部函釋之餘地。被告為達執行之目的，依據前揭行政執行法等規定，發函限制原告出境，並非援引行政院訂頒「限制欠稅人或欠稅營利事業負責人出境實施辦法」規定，自不受該辦法規定之限制。且該辦法係為保全稅捐債權，依稅捐稽徵法第24條第3 項及關稅法第25條之1第3 項之規定訂定，與行政執行法係因人民不履行其行政法上之義務時，為貫徹行政法令，維護社會秩序與公益，本於行政權之作用，以強制力逕為執行之規定不同，二者立法之目的、限制出境之機關、事由等各異，自不得比附援引。是原告主張「義務人公司滯欠金額未達限制欠稅人或欠稅營利事業負責人出境實施辦法規定之金額，而請求解除出境」，亦難認有理由。
（三）綜上論述，原處分於法並無不合，求為判決如聲明所示。理 由
一、程序部分：
（一）按「義務人或利害關係人對執行命令、執行方法、應遵守之程序或其他侵害利益之情事，得於執行程序終結前，向執行機關聲明異議。前項聲明異議，執行機關認其有理由者，應即停止執行，並撤銷或更正已為之執行行為；認其無理由者，應於十日內加具意見，送直接上級主管機關於三十日內決定之。」行政執行法第9 條第1 項、第2 項定有明文。
（二）原告認被告所為限制出境之限制住居處分，違法侵害其權利，依法向法務部行政執行署聲明異議、並向法務部提起訴願，經異議決定駁回、訴願不受理後，提起行政訴訟。本件首應審酌者為：行政執行法聲明異議程序，是否得提起行政訴訟救濟？經查，法務部93年6 月11日法律字第0930022064號函雖以：得提起之異議之事項，除事實行為或觀念通知之執行措施外，尚包括符合行政處分概念之執行措施，考量執行程序貴在迅速終結，行政執行法第9 條明定聲明異議為特別救濟途徑，不服限制住居處分之義務人或利害關係人僅能依上開規定聲明異議，而不得再循行政處分之一般爭訟程序，請求救濟。惟查：
１、按憲法第10條規定：「人民有居住及遷徒之自由。」、第16條規定：「人民有請願、訴願及訴訟之權。」，有關憲法就人民各種基本權利之規定，係作為基本權利在憲法上之依據及其內容之實體上規範，然完整的基本權利，除包括權利本身，亦包括得透過法院之法律救濟實現該權利之請求權，因法院外救濟程序（行政機關內部救濟程序）與法院救濟程序（行政訴訟程序），二者功能有別，無從相互替代，人民權利所受侵害，實際上亦無從期待實施侵害行為之行政機關，得以取代司法審判機關提供之獨立性保障，故受侵害而不得向法院尋求救濟，應屬例外情形。
２、次按憲法第23條規定：「以上各條列舉之自由權利，除為防止妨礙他人自由、避免緊急危難、維持社會秩序或增進公共利益所必要者外，不得以法律限制之」。故可知人民訴訟權於符合憲法第23條之各項要件時，並非不得限制，惟立法者於限制訴訟權或其他憲法所定基本權利，應係經慎重權衡後，以符合法律明確性原則之要求，而立法作成。依行政執行法第9 條之立法理由以觀，雖可知立法者以行政執行有關事項之不服，與行政機關作成行政處分後之救濟，本質不同，為求執行程序迅速有效，欲建立有別於一般行政救濟程序之聲明異議程序，以提高行政執行效能。惟行政執行行為雖與其執行名義之基礎處分有所不同，且多為事實行為，然亦不乏具有行政處分性質之行政措施，如限制住居處分即屬之，故其作成是否合法妥適，與執行名義之基礎處分並無關聯，如因其係屬有關執行事項，即不予其司法救濟途徑，是否妥適顯非無疑。況前開法條立法過程中，就草案中異議人對異議決定不得再聲明不服部分，亦已於立法時刪除，是以行政執行法第9 條非可作為限制異議人提起行政爭訟之依據，故得否對行政執行行為提起行政爭訟，應依行政爭訟相關法令規定而為判斷。
（三）本件被告作成之限制住居處分，符合行政程序法第92條第
1 項行政處分之定義，原告主張該行政處分違法，損害其權利，自得依行政訴訟法第4 條第1 項之規定，提起行政訴訟。至於不服異議決定應如何提起行政訴訟部分，學說有認聲明異議為提起訴願前之先行程序、亦有優先適用說（聲明異議為特別救濟程序，優先適用）或任意適用說（聲明異議程序與訴願程序並行，許人民擇一援用），然因法無明文，人民自無所依循，但亦不應以法無明文，而降低人民訴訟權之保障。本件原告主張系爭限制住居處分違法侵害其權利，於提起本件撤銷訴訟前，先於97年4 月21日向法務部行政執行署聲明異議，嗣又於97年4 月28日向法務部提起訴願，並於訴願決定後，在法定期間內提起行政訴訟，故原告就提起撤銷訴訟應踐行之訴願前置程序（或訴願先行程序），均已踐行，雖未能全然符合各該學說就如何循序進行相關程序之見解，然本院認於法律就聲明異議後如何提起行政訴訟之程序，欠缺明文規範之情況下，就此前置程序訴訟要件之審查，應採取較為寬鬆之解釋，以免過度限制人民之訴訟權，故原告既已踐行全部之法定程序後，始提起本件撤銷訴訟，應認其程序已合法，先予敘明。
二、原告起訴主張：義務人新工實業有限公司所欠繳之稅額及罰鍰者，部分已經執行義務人財產而獲分配受，所餘未繳納金額僅60餘萬元，且義務人公司選任之清算人廖健鈞，已經法院准予就任，被告仍命原告到場、報告財產狀況，已有未洽，且於通知未合法送達、限期履行期限未屆至前，即限制原告出境，原處分顯有違誤，為此訴請如聲明所示等語。
三、被告則以：本件原告為義務人公司之董事長，依公司法第8條規定，仍為負責人，自應負到場報告之執行法上義務，且送達原告之通知，亦均經合法寄存送達，原告無正當理由不到場，被告自得限制原告出境，併命履行或提供擔保，故原告主張並無理由等語，資為置辯。
四、經查，原告為義務人新工公司之董事長，新工公司因滯納93年度營業稅、89年至91年及93年度地價稅、90年、91年及94年度房屋稅、汽車燃料使用費及違反公路法罰鍰等，經臺北市稅捐稽徵處大安分處、交通部公路總局臺北區監理所先後於90年至95年間移送被告執行等情，為原告所不否認，並有新工股份有限公司變更登記表、財政部台北市國稅局行政執行案件移送書、營業稅稅額繳款書附卷可稽，故此部分之事實，應堪認定。
五、原告循序提起本件訴訟，主張原處分違法侵害其權利，經查：
（一）按「行政執行處為辦理執行事件，得通知義務人到場或自動清繳應納金額、報告其財產狀況或為其他必要之陳述」、「義務人有下列情形之一者，行政執行處得命其提供相當擔保，限期履行，並得限制其住居：…六、經合法通知，無正當理由而不到場。…」行政執行法第14條、第17條第1 項第6 款定有明文。
（二）本件被告為執行義務人新工公司之公法上金錢給付義務，通知負責人即原告到處清償應納金額62萬431 元（利息另計），或提出公司之資產負債表、損益表及財產目錄，據實陳報財產狀況，並告戒如原告受合法通知無正當理由不到場，或不為報告或為虛偽之報告，依法得對負責人限制住居等情，有被告97年01月09日北執丙95年營稅執專字第00073089號命令附卷可稽（原處分卷第9 頁），原告雖主張系爭通知未合法送達，惟查前開通知係送達原告之戶籍地址，並依法寄存於郵政機關，亦有法務部戶役政連結作業系統查詢資料及送達回證可憑，原告雖稱其時人未在國內，然原告既無廢止該住所之事實，則不因一時未於住所居住，即逕認該址非為原告住所，故原告主張前開通知送達不合法云云，尚非可採。
（三）依行政執行法第17條第1 項規定，行政執行處於經命義務人到場，而義務人無正當理由不到場，得裁量是否命提供擔保、限期履行、或限制住居等處分，故被告於裁量採取何種處分時，仍有比例原則之適用。此由行政執行法第3條規定：「行政執行，應依公平合理之原則，兼顧公共利益與人民權益之維護，以適當之方法為之，不得逾達成執行目的之必要限度。」，同法施行細則第3 條復規定：「本法第3 條所定以適當之方法為之，不得逾達成執行目的之必要限度指於行政執行時，應依下列原則為之：一、採取之執行方法須有助於執行目的之達成。二、有多種同樣能達成執行目的之執行方法時，應選擇對義務人、應受執行人及公眾損害最少之方法為之。三、採取之執行方法所造成之損害不得與欲達成執行目的之利益顯失均衡。」，是以被告於裁量選擇何種處分時，自應參照前開原則辦理。
（四）本件原告固經通知，無正當理由未到被告執行處報告財產狀況，惟本件執行案件，依被告所陳，係於90年至95年間先後移送被告執行，故執行程序已進行多時，移送金額原為1,073,281 元，經執行、分配，至被告通知原告到場時，其通知所載金額已降為620,431 元，有前開通知函可稽，是以原告雖經通知未到場，但應無急迫情事，有以限制原告居住及遷徙自由之方式，作成本件限制住居處分而限制原告出境之必要。況本件義務人係新工公司，原告雖因負責人身分而須就此公法上金錢給付義務應為履行之協力，然此究與個人義務有別，是以原告主張被告未待限期履行或提供擔保處分屆期，即逕予為限制住居之處分，逾越必要程度，非屬無據。
（五）再查，義務人新工公司，於本件處分前，已向法院呈報選任訴外人廖健鈞為清算人，並經准予備查等情，有台灣台北地方法院民事庭97年02月18日北院隆民戊97年度司字第
146 號函在卷可稽，原告雖依公司法第8 條規定，仍為公司之負責人，然新工公司既已進入清算程序，依公司法第
324 條之規定，清算人於執行清算事務之範圍內，除本節有規定外，其權利義務與董事同。且清算程序中，清算人之職務在於了結現務、收取債權、清償債務、分派盈餘或虧損及分派賸餘財產，清算中之公司，已無業務執行，是以公司董事自不得以董事身分執行職務，而應由清算人執行清算事務。本件原告雖仍為義務人新工公司之董事，然依公司法第326 條至第328 條規定，有關造具財務報表及財產目錄、催報債權及清償債務，因清算程序開始，而均移由清算人為之，故原告已無代表公司向被告履行義務或提供擔保之可能，而原告就此等財產性之處分，尚且無履行可能，已難認此等處分為有助達成執行目的達成之方法，更遑論作成限制財產權以外基本權利之限制住居處分，對執行目的之達成有何必要。故本件被告於無達成執行目的必要之具體事實存在下，逕就已進行清算程序中之公司董事作成限制住居處分而限制其出境，其裁量顯有違反比例原則之違法。
六、綜上所述，原處分認事用法，均有違誤，異議決定未予糾正，訴願決定不予受理，亦有未合，原告訴請撤銷，為有理由，應予准許。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及聲明陳述，於判決結果無影響，爰不一一論列，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 98 年 1 月 7 日
臺北高等行政法院第七庭
審判長法 官 林樹埔
法 官 闕銘富法 官 劉穎怡上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 98 年 1 月 7 日
書記官 林苑珍