臺北高等行政法院判決
97年度訴字第2552號原 告 萬華國際有限公司代 表 人 甲○○被 告 花蓮縣政府代 表 人 乙○○(縣長)訴訟代理人 丙○○上列當事人間因就業服務法事件，原告不服行政院勞工委員會中華民國97年7 月25日勞訴字第0970007122號訴願決定及97年7 月25日勞訴字第0970007124號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文訴願決定( 行政院勞工委員會97年7 月25日勞訴字第0970007122號決定) 及原處分( 被告97年2 月12日府社勞字第09700037954號處分書) 關於罰鍰逾新臺幣壹佰壹拾伍萬肆仟元部分均撤銷。
原告其餘之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：本件原告經合法通知，未於言詞辯論期日到場，核無行政訴訟法第218 條準用民事訴訟法第386 條各款所列之情形，爰依被告聲請，由其一造辯論而為判決。
二、事實概要：㈠原告為私立就業服務機構，辦理雇主謝金城與印尼籍勞工JU
-PRIATUN（以下簡稱Ｊ君，護照號碼：M0000000）間之就業服務業務，其在Ｊ君入國工作後，自民國95年9 月份起至96年7 月份止，逐月持用Ｊ君之提款卡自Ｊ君之郵局帳戶內提領款項，其中新台幣（下同）12,200元計1 次，而12,300元計10次，合計135,200 元（12,300元×10 +12,200元×1=13
5 ,200元），扣除依規定標準每月得收取之1,800 元服務費共1 1 月合計19,800元（1,800 元×11=19,800 元），原告收受規定標準以外之費用金額計115,400 元，經被告審認違反就業服務法第40條第5 款之規定，並認定上開各次提款時經金融機構扣取之6 元手續費合計66元亦屬於原告收受之金額範圍，爰依同法第66條第1 項規定，以97年2 月12日府社勞字第09 700037954號違反就業服務法行政處分書處以罰鍰1,154,660 元。
㈡原告復辦理雇主吳秋龍與印尼籍勞工DARMINIH（以下簡稱Ｄ
君，護照號碼：M0000000）間就業服務業務，於Ｄ君入國工作後，自95年4 月份起至96年5 月份及96年6 月份，將每月向吳秋龍收取之Ｄ君薪資17,736元，各扣取12,300元後再將餘額存入Ｄ君之郵局帳戶內，其前後共扣取15次合計184,50
0 元(12,300 元×15=184,500元），另於95年4 月份以不明原因扣取40元及於同年9 月份溢扣體檢費用500 元，合計共185,00 0元，扣除每月得收取之服務費計1,800 元共12月及1,700 元共3 月，合計26,700元（1,800 元×12＋1,700 ×3=26,700元），其收受規定標準以外之費用計158,340 元，經被告審認原告違反就業服務法第40條第5 款規定屬實，爰依同法第66條第1 項規定，以97年2 月12日府社勞字第09700037955 號違反就業服務法行政處分書處以罰鍰1,583,400元。
㈢原告對於上開二件處分俱為不服，分別提起訴願，均經決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
三、本件原告起訴主張略以：㈠查Ｊ君及Ｄ君之外國人入國工作費用及工資切結書第四點固
載有來華工作有關之借款：本人除同意以下借款於來華後代為收取外，並未同意任何其他在中華民國代為收取之費用，惟其中未同意任何其他在中華民國代為收取之費用之切結，似在預為免除切結人尚未發生或已發生而責任承擔於後之法律關係如入國後購買手機、易付卡及其他消費行為所生之付款問題，或入國前之債務衍生付款問題等，顯然有背公共秩序，依據民法第72條規定，應屬無效。被告認原告違反就業服務法第40條第5 款規定，係依據行政院勞工委員會（以下簡稱勞委會）91年10月7 日勞職外字第0910205963號函釋：
「…如外勞書面同意雇主或仲介公司代為轉交『借款』，其金額應與『外國人來華工作費用及工資切結書』相符。」惟該解釋法令屬行政程序法規定之解釋性行政規則，此等內部規範僅拘束訂定機關、下級機關及所屬公務人員，並無拘束人民及法院之效力，不具法源地位。是以被告適用顯有疑義之函釋以為處分之依據，自有行政程序法第111 條第5 款規定違背公共秩序（違反經濟自主性）之無效事由，其處分之合法性自屬未當。
㈡按行政機關本應依職權調查證據，又所憑之證據亦須在客觀
上明確足以證明行為人違法事實之存在，並符合法律規定，始能據以對人民作成罰鍰處分。如外勞來華工作時，所簽具之切結書上載明並無外國借款，工作後再以其領取薪資一部份交由人力仲介公司人員，委其轉交本國貸款人償還借款，或外勞家人供生活上所需，縱有違反行政院勞工委員會91年10月7 日勞職外字第0910205963號函釋意旨，此與人力仲介公司向外勞收取規定標準以外之費用或其他不正利益之情形有別，自不得認該公司違反就業服務法第40條第5 款規定，而依同法第66條第1 項規定論處，臺中高等行政法院95年度訴字第423 號判決意旨足資參照。被告認依Ｊ君、Ｄ君所簽署之切結書所載，渠等來華工作有關之借款債權人乃屬中國信託商業銀行，並無向外國人力仲介公司借款之情形，係僅以向國內中國信託商業銀行查詢為據；惟上開切結書係Ｊ君、Ｄ君入境我國工作以前於其本國簽署，並經所屬國驗證後攜入國內，是其貸款作業應發生於國外，被告徒向國內中國信託商業銀行查證之結果，本難發見真實，被告遂以認定Ｊ君、Ｄ君並無向金融機構貸款，而卸免Ｊ君、Ｄ君之債務清償責任，除有未善盡調查之責任及公權力不當介入私權關係外，並嚴重違背私經濟自主性之公共秩序。又觀Ｊ君、Ｄ君所簽署之切結書第二點訂有：招募及作業費、護照費、體檢費、膳宿和訓練費、勞工檢定考試及出國前講習、簽證費、勞工保險費、政府稅收、機票費、機場稅及規費、國內車資及仲介費等費用，全屬由外國人力仲介公司為Ｊ君、Ｄ君代墊之款項，來華前並未支付。是Ｊ君、Ｄ君於切結書第三點；第四點載有同意於來華後代為收取分15期每期新台幣4,70
3 元償還等語，而上開Ｊ君、Ｄ君以書面委託原告代為收取匯付，原告受託履行支付之款項，若未予履行，J 君、D 君必生債務不履行之法律效果，惟迄被告機關處分前，J 君、
D 君並無發生債務不履行之情事，顯見原告並無違背代為繳付之義務，此有利原告之事項，被告竟疏未注意，自與上開行政程序法第9 條、第36條規定有違；再者，Ｊ君、Ｄ君均有書面委託授權原告代辦償還上開銀行貸款等事宜，純屬民法上委託授權（代理）之法律關係，是否有所違背授權內容範圍、目的則屬民事上之問題，公權力實不宜不當介入，若以此為裁罰依據，即有行政程序法第111 條第5 款所定之無效事由; 另被告指摘原告截至96年7 月16日上，每月持J 君之提款卡至其郵局帳戶中領取1 萬2,206 元及1 萬2,306 元不等之費用，共收取11次，合計13萬5,266 元云云，惟上開金額之尾數6 元及66元，係因跨行提款由金融機構收取之手續費，而非原告所取得。退步而言，縱有積極證據足堪認定原告有被告所指之違規事實，亦不應將上開由金融機構收取之手續費，列入裁處標的，從而被告以之為裁處之計算基礎，顯已逾越裁量權限及目的甚等情。為此訴請撤銷訴願決定及原處分。
三、被告則抗辯略以：㈠就業服務法第35條第2 項已明定私立就業服務機構經營就業
服務業務收取費用之項目及金額，由中央主管機關定之。勞委會並於93年1 月13日公告私立就業服務機構收費項目及金額標準，是如營利就業服務機構於接受外國人委任辦理從事本法第46條第1 項第8 款至第10款規定工作之就業服務業務，須依上開標準向外國人收取服務費之金額，不得要求、期約或收受規定標準以外之費用，否則即違反就業服務法第40條第5 款規定。另依勞委會91年10月7 日以勞職外字第0910205963號函釋意旨略以：「本會重申各人力仲介公司應確實遵守法令規定收費及掣給收據，以免觸法…有關外勞在國外發生之費用( 含借款) 應載明於『外國人來華工作費用及工資切結書』，並經由勞工輸出國驗證。如外勞書面同意雇主或仲介公司代為轉交『借款』，其金額應與『外國人來華工作費用及工資切結書』相符。」又93年6 月25日勞職外字第0930203855號令修正「『外國人入國工作費用及工資切結書』，其注意事項已載明未列於此切結書之其他款項，任何人不得代扣或代收」；且該切結書除外國人及外國人力仲介公司外，並增列我國雇主及私立就業服務機構應簽署之規定，故該切結書已為認定外國人力仲介公司及私立就業服務機構是否違反上開規定之準據。是原告主張勞委會基於上開切結書所為91年10月7 日勞職外字第0910205963號函釋，顯有不當乙節，並無理由。又各級行政法院在審判實務上，均肯認勞委會上開函釋合法妥適，且據以確實執行方得落實就業服務法第40條第5 款之立法目的。
㈡有關外國人在國外發生之費用（含借款）應由外國人入國工
作費用及工資切結書認定，蓋該切結書係經由勞工輸出國驗證手續，足以防止仲介公司假藉任何名義超收費用之情形。惟上開委託書既未經驗證程序，且未載明授權金額，自不得作為扣款代收之依據。本件既有Ｊ君、Ｄ君指證明確，並有該等外勞之薪資單、持志集團簽收單、外國人入國工作費用及工資切結書等資料相佐，足見原告顯有收受規定標準以外之費用，原告亦未能舉出任何反證，是以被告據以作成原處分，自屬有據等語，聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本件兩造爭執要點如次：㈠Ｊ君與Ｄ君各與原告簽訂之外國人入國工作費用及工資切結書第4 點約定未同意任何其他在中華民國代為收取之費用，有無民法第72條規定背於公共秩序，應歸於無效之情形？㈡行政院勞工委員會91年10月7 日勞職外字第0910205963號函釋得否作為本件適用之法源依據？㈢原告事實上有無收受規定標準以外之費用？其溢額部分為若干元？
五、按就業服務法第35條第2 項規定：「私立就業服務機構經營前項就業服務業務得收取費用；其收費項目及金額，由中央主管機關定之。」同法第40條第5 款規定：「私立就業服務機構及其從業人員從事就業服務業務，不得有下列情事：五、要求、期約或收受規定標準以外之費用，或其他不正利益。」同法第66條第1項規定：「違反第40條第5款規定者，按其要求、期約或收受超過規定標準之費用或其他不正利益相當之金額，處10倍至20倍罰鍰。」。復按私立就業服務機構收費項目及金額標準第1條規定：「本標準依就業服務法第35條第2項規定訂定之。」同標準第6 條規定：「營利就業服務機構接受外國人委任辦理從事本法第46條第1 項第8 款至第10款規定工作之就業服務業務，得向外國人收取服務費之金額如下：一、90年11月9 日後取得入國簽證者：第1 年每月不得超過新臺幣1,800 元，第2 年每月不得超過新臺幣1,
700 元，第3 年每月不得超過新臺幣1,500 元。但曾受聘僱工作2 年以上，因聘僱關係終止或聘僱許可期間屆滿出國後再入國工作，並受聘僱於同一雇主之外國人，每月不得超過新臺幣1,50 0元。…前項費用得預先收取，最長以3 個月為限。終止服務時，預先收取之費用應按未提供服務月數退還外國人。」又按就業服務法第40條第5 款之規定，旨在防止私立就業服務業者假藉名目，剋扣國外勞工之薪資，以保障國外勞工應有之工作所得權益，避免受剝削。故舉凡違反規定，假藉名目剋扣外國勞工薪資，收取額外費用者，不論有無書面約定為憑，亦不問該書面約定係在國內或國外為之，均在禁止之列。準此以論，勞委會91年10月7 日勞職外字第0910205 963 號函釋：「本會重申各人力仲介公司應確實遵守法令規定收費及掣給收據，以免觸法，請查照並轉知所屬知照。…三、茲摘列有關仲介收費疑義如下，請各人力仲介公司清查所有引進或管理之外勞收費情形，並確實遵守法令規定收費，以免觸法：( 一) …( 三) 健保費、勞保費、居留證費、健康檢查費等相關規費，應覈實收取。( 四) 有關外勞在國外發生之費用( 含借款) 應載明於『外國人來華工作費用及工資切結書』，並經由勞工輸出國驗證。如外勞書面同意雇主或仲介公司代為轉交『借款』，其金額應與『外國人來華工作費用及工資切結書』相符。…( 七) 本會發布之新收費標準係以外勞於90年11月9 日( 含當日) 後取得入境簽證者為適用對象，並非以本會招募許可函發文日期或轉換雇主接續聘僱之承接日期來區分，且90年11月9 日前取得入境簽證之外勞，其服務費及交通費每月不得超過新台幣1,
000 元。人力仲介公司不得向該等外勞，收取第1 年新台幣1,800 元、第2 年新台幣1,700 元、第3 年新台幣1,500 元之服務費及交通費，且服務費及交通費預收期限不得逾3 個月。…」核無違反就業服務法第40條第5 款規定之旨趣，難認有牴觸民法第72條關於公序良俗之規定，被告自得資為認定原告違章事實之準據。
六、經查：原告為私立就業服務機構，其為雇主謝金城與印尼籍勞工Ｊ君間，及雇主吳秋龍與印尼籍勞工Ｄ君間，分別辦理就業服務業務，其關於Ｊ君部分，自95年9 月份起至96年7月份止，即逐月持用Ｊ君提款卡提領款項計有12,200元1 次，而12,300元10次，合計135,200 元，而其在上開期間內依規定標準每月得收取之服務費為1,800 元計11個月共19,800
元 ；至於Ｄ君部分，原告自95年4 月份起至96年5 月份及96年6 月份，每月自行由收自吳秋龍給付Ｊ君之薪資中扣取12,300元，共扣取15次合計184,500 元，且於95年4 月份以不明原因扣取40元，並於同年9 月份溢扣體檢費用500 元，合計收取18 5,040元，其該期間內，依規定標準每月得收取1,800 元之服務費計12月，而1,700 元之服務費計3 月，合計26,700元等情，有卷附Ｊ君及Ｄ君之郵局存摺影本、Ｊ君及Ｄ君看護工所得薪資及其他應付費用計算表、華南商業銀行長春分行97年3 月28日長放字第09700048號函、中國信託商業銀行股份有限公司96年9 月28日中信銀服務業字第96200051號函、郭月珍96年8 月30日談話紀錄、仲介扣款明細表、Ｊ君及Ｄ君之外國人詳細資料表、花蓮縣外籍勞工咨詢服務中心諮詢人員96年8 月21日及同年12月25日訪視記錄表、江玉妹96年8 月22日談話紀錄、持志集團( 即原告所屬仲介業集團) 簽收單、彰化銀行外匯收支或交易申報書等件影本可稽。是以原告分別向Ｊ君及Ｄ君收受規定標準以外之費用各為115,400 元與1 58,340元，應堪予認定。
七、原告雖主張其上開收受超過規定標準費用之金額，皆係Ｊ君與Ｄ君來我國之前所積欠之債務，已授權原告代為收取後轉交清償云云。惟稽之卷附Ｊ君及Ｄ君簽立之入國工作費用及工資切結書第三點及第四點( 分見原處分卷第8 頁及第89頁) ，其中Ｊ君部分固載稱：前項費用本人於來華前在勞工輸出國已繳納Rp 0盾，不足部分經向HUA NAN COMMERCIALBANK( 華南商業銀行) 借貸含利息共NT.70,545 元，來華工作有關之借款，本人除同意以下借款於來華後代為收取外，並未同意任何其他在中華民國代為收取之費用等語；而Ｄ君部分亦載稱：前項費用本人於來華前在勞工輸出國已繳納Rp
0 盾，不足部分經向PT BANK CHINA TRUST IND(中國信託商業銀行) 借貸含利息共NT.70,545 元，來華工作有關之借款，本人除同意以下借款於來華後代為收取外，並未同意任何其他在中華民國代為收取之費用等語。然據Ｊ君於97年3 月
8 日警詢時已證稱：「（你每月實得薪資多少錢？）如有扣掉健保費21 6元，體檢費新臺幣1,000 元，居留費新臺幣1,
000 元，實領是新臺幣15,136元。但是仲介公司從中還扣掉不應該扣的錢是新臺幣12,306元，所以我真的實領僅是新臺幣5,430 元。」「（你是否有在你的國家或在臺灣辦理銀行貸款？）沒有。」「（你是否知道共遭扣新臺幣多少錢？）我不知道全部扣款多少錢，但是經我查看存款簿知道每個月從我的郵局存款簿扣新臺幣12,306元，共扣15個月，共扣新台幣184,590 元。」「（你從印尼要來臺工作時，是否需要簽何文件？）從印尼要來臺灣前天有簽名一些文件，但是我不知道簽什麼文件。」「（為何要簽立不知名文件？）因為仲介公司人員說，如果不簽名我就沒辦法來台灣工作，所以我就簽名了。」「( 你以上所說是否實在? 有無意見補充?)實在。從印尼到台灣後，入境高雄，然後仲介公司又叫我們簽一些不知名文件，如果不簽名，仲介公司人員就大聲叫罵，而我怕不簽名會遭遣返送回印尼，所以就簽名了。」等語；而Ｄ君於97年3 月19日警詢時亦陳稱：「（你每月實得薪資多少錢？）如有扣掉健保費216 元，體檢費新臺幣1,000元，居留費新臺幣1,00 0元，實領是新臺幣15,136元。但是仲介公司從中還扣掉不應該扣的錢是新臺幣12,300元，所以我從第1 個月到第15個月真的實領僅是新臺幣5,440 元。」「（你是否有在你的國家或在臺灣辦理銀行貸款？）沒有。」「（你是否知道共遭扣新臺幣多少錢？）我不知道全部扣款多少錢，但是經我查看存款簿知道每個月從我的郵局存款簿扣新臺幣12,300元，共扣15個月，共扣新台幣184,500 元。」「（你從印尼要來臺工作時，是否需要簽何文件？）從印尼要來臺灣前天有簽名一張空白紙，但是我不知道要簽什麼。」「（為何要簽立不知名文件？）因為仲介公司人員說，如果不簽名我就沒辦法來台灣工作，所以我就簽名了。」「（當初在印尼簽名文件時是否會害怕？）當然會害怕，但是為了要來台灣賺錢，也不得不簽名。從印尼到台灣後，入境高雄，然後高雄仲介公司又叫我們簽一些文件，其中有一張就是看護工所得薪資及應付其他費用計算，另外二張我不知道是什麼文件，也是怕不簽名，會被送回印尼，所以就簽名了。」等語，各有渠等二人上開警詢筆錄在卷可稽( 分見訴願卷二第86頁至第91頁及訴願卷一第95頁至100 頁) ，復經被告分向華南商業銀行及中國信託商業銀行查詢結果，Ｊ君與Ｄ君確均無向各該銀行貸款之情事，亦有華南商業銀行長春分行97年3 月28日長放字第09700048號函及中國信託商業銀行股份有限公司96年9 月28日中信銀服務業字第96200051號函在卷（分見原處分卷第12頁至第14頁及第93頁至第95頁）。再衡情若原告確受託代Ｊ君與Ｄ君自薪資扣款以清償上開銀行之貸款乙節無訛，原告當能提供其代為清償之明細資料以為佐證，乃原告迄未能舉證以實其說，尤難遽認其主張不虛。況據被告花蓮分公司副理呂仁貴於97年3 月27日警詢時已證述：「（貴公司向外籍勞工收取每月保證金2 千元是作何保證？）每個外勞每月扣取新臺幣10,300元至12,306元不等之薪資，這裡面也包含新臺幣每月保證金2,000 元，這些錢我們公司除每月固定收取新臺幣1,800 元，其他均匯到他們所指定之帳戶至他們本國內，這保證金2,000 元是連續扣15個月，這些錢是防止外勞逃跑後被抓要買機票遺送回去的機票錢或是其他在臺灣債務上的問題，但扣滿15個月後外勞可要求退還現金。」等情明確在卷( 見訴願卷一第86頁) 。是故被告經查證審認原告確有收受規定標準以外費用之違規事實，要屬有據，採證認事核無違反經驗法則或論理法則，原告上開主張，不足採信。
八、惟按就業服務法第66條第1 項既規定：「違反第40條第5 款規定者，按其要求、期約或收受超過規定標準之費用或其他不正利益相當之金額，處10倍至20倍罰鍰。」基於處罰法定主義，對於收受超過規定標準費用之違規者處罰，自應按其已收受之金額作裁罰倍數之基準，始符合法規文義。查原告上開各次持用Ｊ君提款卡提款時為金融機構所扣取之手續費計66元，自始非其所收受甚明，自不得計入原告超收之金額內，方為適法。從而，被告審認原告違反就業服務法第40條第5 款規定，而依同法第66條第1 項規定，按其收受金額之最低倍數10倍予以裁罰，其中關於Ｄ君部分以97年2 月12日府社勞字第09700037955 號處分書處以罰鍰1583,400元，及就Ｊ君部分以97年02月12日府社勞字第09700037954 號處分書處以罰鍰1154,000元之範圍內，自屬有據。而關於Ｊ君部分逾上開金額之罰鍰，於法則有未合。
九、綜上所述，原處分(97 年2 月12日府社勞字第09700037954號) 關於Ｊ君部分逾上開裁處金額之罰鍰，即有違法，訴願決定(97 年7 月25日勞訴字第0970007122號決定) 未予糾正，亦有未合，原告訴請撤銷，為有理由，應予准許。至於原處分關於Ｄ君部分及就Ｊ君部分在罰鍰1,154,000 元範圍內之裁罰，於法並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為一部有理由，一部無理由，依行政訴訟法第104 條、第218 條；民事訴訟法第79條、第385 條第1 項前段判決如主文。
中 華 民 國 98 年 5 月 6 日
臺北高等行政法院第二庭
審判長法 官 徐 瑞 晃
法 官 蕭 惠 芳法 官 蔡 紹 良上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 98 年 5 月 6 日
書記官 林 俞 文