臺北高等行政法院判決
97年度訴字第2659號原 告 強訊郵通股份有限公司代 表 人 甲○○訴訟代理人 林志忠 律師
陳國華 律師上 一 人複 代理人 石娟娟 律師被 告 交通部代 表 人 乙○○(部長)訴訟代理人 朱正剛 律師上列當事人間因有關郵政事務事件，原告不服行政院中華民國97年8 月19日院臺訴字第0970088477號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告於97年2 月27日遞送具有通信性質之96年度各類所得扣繳暨免扣繳憑單於某戴姓人士( 下稱戴君) 為營業，經被告查認違反郵政法第6 條第1 項規定，乃依同法第40條第1 款規定，以97年6 月4 日交郵字第0970005025號處分書( 下稱原處分) 處以罰鍰新臺幣( 下同)50 萬元，並命立即停止遞送信函、明信片或其他具有通信性質文件等營業行為，原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、原告起訴主張：㈠本件原處分書之記載，僅泛稱違法日期時間97年2 月、違法地點台北地區、違法事實為貴公司有以遞送雅虎國際資訊股份有限公司( 下稱雅虎國際資訊公司) 寄送戴君之96年度各類所得扣繳暨免扣繳憑單為營業情事云云，而未明確具體載明原告於何一時間、何一地點、有遞送何一文件之行為及基於如何之具體事實足認原告有以遞送文件為營業之情事等一切與適用法令有關之事項，使其處分達於可得確定之程度，俾與其他行政處分為區別之情節，則原處分與行政程序法第96條第1 項第2 款之規定及最高行政法院93年度判字第1624號判決所揭意旨不符。㈡郵政法第6 條第
1 項規定科處罰鍰之構成要件為遞送信函、明信片或其他具有通信性質之文件為營業。所稱通信性質之文件，依司法院大法官釋字第402 號及第423 號解釋，參酌信函、明信片之性質、本條郵政專營權之立法目的、一般社會觀念及經驗法則對通信性質郵件之認知，應係指類似信函、明信片性質之一對一高度個性化文書，或具有雙方相互傳達消息之性質的書函。交通部據郵政法第48條訂定之郵件處理規則第4 條第
2 項規定對通信性質郵件之定義，顯逾越母法即郵政法第6條第1 項之授權目的。㈢上開郵件係對早已發生法律效果之某次法律行為，作事後比對或證明所用之電腦大量套印之印刷類商業文書，並無對特定人傳達意思、觀念或事實之功能或性質，亦不產生任何新的法律效果，當不屬信函、明信片及其他具有通信性質之文件，亦無任何秘密通訊自由保障可言，自非郵政法第6 條第1 項規範之客體，不能依同法第40條第1 款規定處罰。㈣國家干預人民之工作自由權，除應符合形式合法性外，尚須符合實質正當性之要求。郵政法第6條第1 項係屬規定國家得以獨占事業之職業選擇客觀許可要件，其嚴重違反基本人權，限制不特定人民進入職業市場之條件，參酌德國聯邦憲法法庭於西元1958年藥房判決案後所形成的三階段理論，必須只有為防禦對於重大公共法益構成可證明的及顯然非常嚴重的危險時，才能合法化對職業選擇自由之侵害。而郵政法第6 條第1 項之立法目的可分為保障人民秘密通訊自由與確保郵政普及化義務兩部分。就保障人民秘密通訊自由而言，現今科技網路、電信傳播發達，不論電子郵件、行動通訊皆蓬勃自由發展，應已無人民信函涉及國家機密之重大公共法益；且人民為秘密通訊，本可自由選擇由中華郵政公司與某一民營郵政公司遞送文件，郵政法第
6 條第1 項賦予中華郵政公司郵政專營權，限制一般人民從事遞送信函、明信片或其他具有通信性質之文件為營業，除侵害一般人民職業選擇自由，且限制其他人民選擇秘密通訊方式之自由，實難認為係為防禦對於重大公共法益構成可證明的及顯然非常嚴重的危險。而就確保郵政普及化義務而論，郵政專營權之立法目的之一，顯係為中華郵政公司負有之普及化服務義務所給予之特有保障，令其得以從該專營權所得之利益，彌補照顧偏遠地區民眾用郵之營運成本，惟因此限制一般人民參與該工作之職業選擇自由權，顯然並非為防禦對於重大公共法益構成可證明的及顯然非常嚴重的危險，且亦可以選擇專案補助或特定稅賦優惠之較小侵害手段為之。故郵政法第6 條第1 項規定，顯屬違憲，應不得作為裁罰依據。㈤原告就被告97年4 月18日交郵字第0970025678號函，於97年4 月25日以97強函字第030 號函回覆：「．．．貴部指稱『本部接獲檢舉貴公司有以遞送具有通信性質之文件為營業情事‥‥』乙節，惟檢舉之文件付之闕如；退步言，郵件上縱有本公司服務標誌，惟其不等同合法取得該等郵件，該等郵件有可能遭竊取取得、遭非法入侵取得‥‥等」等語，惟被告於97年5 月7 日交郵字第0970029206號函僅覆稱：「本案舉發之證物（封套、96年度各類所得扣繳暨免扣繳憑單）郵件係經收件人同意提供作為舉發證物」云云，惟被告係如何取得檢舉人之同意、有無據實製作檢舉紀錄（行政程序法第38條）、有無通知檢舉人到場詢問（行政程序法第39條）、甚至被告機關有無唆使檢舉人交寄文件以陷害原告之情事，均無可考。是以，被告機關所據以作成原處分之調查證據程序是否合法而無瑕疵可指，尚有可疑，自難認其基此調查所作成之原處分符合合法性原則。㈥退言之，縱令原告有違反郵政法第6 條不得以投遞信函、明信片之客觀事實，然原告所遞送雅虎國際資訊公司寄送戴君之郵件，基於職業道德及憲法上對於秘密通訊自由之保障，從未開拆其所交寄之郵件，而由其外觀上僅有以電腦打字所記載之收件人地址，是否能得知交寄郵件之內容，不能無疑，難認為原告遞送本件郵件之遞送，在主觀上有何違反郵政法第6 條第1 項之情事，亦即原告於主觀上亦無故意可言。依行政罰法第7條第1 項之規定，自不能對原告加以處罰。㈦綜述之，郵政法第6 條第1 項之規定有違憲之虞、被告對於該條文之解釋有不當擴張之情；且就被告機關處分之程序以觀，乃至於對原告處分之責任條件之認定上，均與法律之規定不符等語。為此訴請將原處分及訴願決定均撤銷。
三、被告則以：㈠被告為本件處分前，業依行政程序法第102 條、104 條規定，於97年4 月18日以交郵字第0970025678號函記載相關事項並檢附上揭郵件影本，通知原告於文到7 日內陳述意見，該郵件影本上有收件人姓名、地址及原告掛號件重要通知單投遞日期等資料可稽，除涉及個人資料保護之姓名及地址經被告予以部分塗黑處理外，並無不完整之處，且被告所為處分亦已載明原告於何時、何地所為之違法行為。㈡⑴被告依法舉發之證物中有原告之強訊郵通掛號郵件收據樣式及掛號郵件通知單（強訊郵通掛號郵件通知單上有投遞日期），另原告從未否認上開郵件為其所投遞，且被告為本件處分前，業依行政程序法第102 條、104 條規定函請原告陳述意見，並於97年5 月7 日以交郵字第0970029206號函覆原告，業已指明被告係經檢舉而啟動調查程序，以及上開郵件如何取得，並就原告所涉違法之郵件屬具有通信性質文件指述甚明。是被告作成本件處分已經合法調查程序。⑵另依據94年12月28日公布之政府資訊公開法第18條規定：「政府資訊屬於下列各款情形之一者，應限制公開或不予提供之：…三、政府機關作成意思決定前，內部單位之擬稿或其他準備作業。但對公益有必要者，得公開或提供之。四、政府機關為實施監督、管理、檢( 調) 查、取締等業務，而取得或製作監督、管理、檢( 調) 查、取締對象之相關資料，其公開或提供將對實施目的造成困難或妨害者。…六、公開或提供有侵害個人隱私、職業上秘密或著作權人之公開發表權者。但對公益有必要或為保護人民生命、身體、健康有必要或經當事人同意者，不在此限。」本件檢舉內容因涉及證人保護，且為被告實施取締之相關資料，被告依法並無公開之義務。㈢⑴按人民得自由選擇工作及職業，以維持生計，固為憲法第15條規定人民之工作權應予保障之當然解釋。惟上開權利為增進公共利益所必要時，非不得以法律為適當之限制，此觀憲法第23條規定，人民之自由權利，除為防止妨礙他人自由、避免緊急危難、維持社會秩序，或增進公共利益所必要者外，不得以法律限制之自明。⑵郵政為國家保育行政之一環，負有提供全體人民迅速、公平、合理之普及化郵件遞送服務，以利物品、資訊之國內外流通，俾維民生所需之義務。是國家基於對人民生存照顧之義務、達成給付行政之功能，自可經營郵政公用事業，期以合理之費率，普遍而穩定提供人民所需之各項服務，從而，郵政法之訂定，核與憲法第23 條 、第144 條、第107 條第5 款之規定並無不合。
⑶郵政法立法之旨在健全郵政發展，提供普遍、公平、合理之郵政服務，增進公共利益，業經郵政法第1 條揭示明確。
而郵政法稱之郵件，含信函、明信片、特製郵簡、新聞紙、雜誌、印刷物、盲人文件、小包、包裹或以電子處理或其他方式，交寄之文件或物品（郵政法第2 條），前揭郵件中之信函、明信片及其他具有通信性質之文件多生法律效果，影響人民權益甚深，為恐民營遞送業者為區域選擇性遞送，以不合理費率惡性競爭，致無法普遍、公平、穩定且費用合理地提供全體人民所需之郵政服務，有損社會公共利益，是郵政法第6條 第1 項，除中華郵政公司及受其委託者外，無論何人，不得以遞送信函、明信片或其他具有通信性質之文件為營業之規定，確為增進公共利益所必要；況民營遞送業者尚可選擇遞送不具有通信性質之文件、包裹等物品，人民亦可選擇中華郵政公司以外之人遞送該等文件、物品，是原告選擇以遞送不具有通信性質郵件為業之權利或人民選擇不具有通信性質之文件、物品之遞送者之權利，並未被剝奪，該規定既無悖於比例原則，亦未逾越立法權自由形成之範圍，與憲法並無牴觸，業據本院94年度訴字第1422號判決在案可資參照。
㈢按「郵政法第48條已就郵政種類及定義，授權被上訴人訂定後報行政院核定。被上訴人據此訂定之郵件處理規則第4條第2 項規定：『前項所稱通信性質，指寄件人之文件具有對特定人傳達意思、觀念或事實之功能。』其訂定說明中指出所謂對特定人傳達意思、觀念或事實者，其傳達之對象僅限對特定人為之，如係向不特定人之多數人傳達者，屬通知、公告之類，非本規則所稱之通信性質，傳達方式須為實體遞送，傳達內容須以文字或符號形式表徵之意思、觀念或事實。核該規定係對郵政法第6 條第1 項之通信性質一詞之定義性規定，在通信性質文義之可能範圍內，合於一般法律解釋原則，具有合理性，自無逾越母法( 郵政法第48條) 授權範圍與郵政法立法精神( 參見司法院大法官釋字第611 號解釋) 。上訴人主張依據一般社會觀念及經驗法則對通信性質郵件之認知，應係指類似信函、明信片性質之一對一高度個性化文書，或具有雙方相互傳達消息之性質的書函云云，尚乏依據，其進而指郵件處理規則第4 條第2 項規定逾越母法之授權，原判決有行政訴訟法第243 條第1 項之不適用法規或適用不當之判決違背法令云云，自不足採。」亦據最高行政法院97年度判字第00030 號著有判決可參。㈣⑴「按郵政法第6 條第1 項所稱信函、明信片或其他文件具有通信性質乃例示規定，係指寄件者為將其對特定之人之心理狀態（訊息）向特定之人發表，而藉由紙、絹等介體或以其他非電信通訊方式記錄其心理狀態（訊息）向特定之人傳遞者而言。又上開表示行為，有欲成立法律行為者（此即法律行為構成要件中所稱之意思表示），有非欲成立法律行為者。而非欲成立法律行為之表示行為中，可細分為知的表示、情的表示與意思通知；再非欲成立法律行為之表示行為有時亦因法律之規定逕生一定之法律效果，例如承認他人權利存在（知的表示）、宥恕（情的表示）、催告（意思通知）等之表示。惟無論何種表示行為，如其傳遞訊息之介體記錄者係寄件人向特定人所為之個別性訊息，即屬具有通信性質之文件；而有別於向不特定之多數人傳達之通知、公告等，係屬普遍性、不具個別屬性之訊息傳遞。」本院94年度訴字第3283號判決第19至20頁參照。⑵查郵政法第6 條第1 項規定：「除中華郵政公司及受其委託者外，無論何人，不得以遞送信函、明信片或其他具有通信性質之文件為營業。」係將信函、明信片與其他具有通信性質之文件並列為中華郵政公司郵政專營權範圍，並不以一對一私人文書為限，尚包括其他具有對特定人傳達信息功能之文件，適足保護通信秘密及個人隱私，而所謂信函依郵件處理規則第4 條第1 項規定：「函件之全部或一部屬於通信性質者，除另有規定外，為信函。」準此，依文義解釋，凡具有傳遞消息功能之文件，均屬郵政公司專營權範圍。查有關大量印刷之商業文書，諸如各類通知單、帳單或對帳單、證明單、罰單、稅單、扣繳憑單及附有持卡人資料之各種金融卡、信用卡等文件因涉有商業機密、個人財務信用資料及隱私權，具有對特定人傳達意思之通信功能，其不問是否大量印製或其印製產生方式為何，均屬郵政法第6 條第1 項之郵件，迭據本院95年3 月17日（94年度訴字第01422 號）、95年4 月25日（94年度訴字第01615 號）、95年6 月8 日（94年度訴字第03208 號）、95年6 月29日（94年度訴字第03284 號）、95年6 月30日（94年度訴字第03283 號）、95年8 月30日（94年度訴字第02227 號）、95年8 月30日（95年度訴字第00216 號）、95年9 月14日（95年度訴字第00414 號）、96年4 月4 日（95年度訴字第02508 號）、96年4 月18日（95年度訴字第03175 號）、96年5 月10日（95年度訴字第03730 號）、96年5 月16日（95年度訴字第04046 號）、96年5 月16日（95年度訴字第0291
0 號）、96年5 月16日（95年度訴字第04041 號）、96年5月16日（95年度訴字第03729 號）、96年5 月24日（95年度訴字第03494 號）、96年8 月9 日（96年度訴字第00450 號）等判決採同一見解。上揭雅虎國際資訊公司寄送戴君之96年度各類所得扣繳暨免扣繳憑單係通知特定所得人其於特定時間內之所得金額之文件，當然具有傳達意思與特定人之性質，自屬郵件處理規則第4 條第2 項規定之通信性質文件。
再有關大量印製之商業文書，諸如各類通知單、帳單或對帳單、證明單、罰單、稅單、扣繳憑單及附有持卡人資料之各種金融卡、信用卡等文件因涉有商業機密、個人財務信用資料及隱私權，且係針對收件者所為特定且個別性訊息之表示，具有對特定人傳達意思及事實之功能，與郵件處理規則第
4 條第2 項規定通信性質文件之構成要件相符。㈤⑴原告既認定遞送上開物件涉及通訊自由，必先已認知該物件為郵政法第6 條第1 項規範之客體為前提。否則若系爭交寄物件僅是非對特定人傳達意思、觀念或事實之物，何來涉及通訊自由之保護？原告以基於職業道德及憲法上對於秘密通訊自由之保障，而主張不知所遞送者為具有通信性質之文件，證明其無故意而主張免責，自無可採信。⑵按「違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰。」行政罰法第7條第1 項定有明文。原告之違法事實前經被告警告及處分在案，渠當於洽攬及收寄文件時，依交寄物品之外觀，本應詢明文件內容是否屬於郵政法第6 條第1 項規範之客體，其怠惰不為過濾通信文件，實有對於違法事實明知並有意使其發生，或對違法事實預見其發生而其發生並不違背其本意之直接或間接故意。⑶退步而言，郵政法第6 條第1 項為禁止規定，行為祇須客觀構成要件該當，並不以發生損害或危險為其要件，行為人違反該禁止規定時，即推定為有過失，原告既不能舉證證明自己無過失，且其行為又係累犯，故原告主觀上最少該當於過失。是以原告主觀上已具備故意或過失甚明。㈥綜述之，被告所為之行政處分並非未明確載明具體之違規事實，且係依法調查相關證據，所依憑之法律、行政規則並無違憲，及逾越母法之虞。原告違反郵政法第6 條第1項規定之事實至為明確，且先前已有累次違規之情形。從而被告以97年6 月4 日交郵字第0970005025號取締違反郵政法事件處分書，依法核處原告50萬元罰鍰，並通知其立即停止遞送信函、明信片或其他具有通信性質文件等營業行為之處分，並無違誤等語，資為抗辯，聲明判決駁回原告之訴。
四、本件兩造爭執要點如次：①郵政法第6 條第1 項有無違憲？②被告頒行之郵件處理規則第4 條第2 項有無逾越母法即郵政法第6 條第1 項之授權範圍及郵政法之立法精神？③各類所得扣繳暨免扣繳憑單在客觀上是否屬於具有通信性質之文件？④被告97年4 月18日交郵字第0970025678號函記載之原告違規事實是否已具體明確？亦即原處分關於原告違規事實之記載是否符合行政程序法第96條第1 項第2 款之規定及最高行政法院93年度判字第1624號判決所揭意旨？⑤被告作成原處分之調查證據是否合法？⑥原告主觀上是否具故意或過失？
五、按「除中華郵政公司及受其委託者外，無論何人，不得以遞送信函、明信片或其他具有通信性質之文件為營業。」郵政法第6 條第1 項定有明文；再依同法第40條第1 款規定：「有下列情形之一者，處新臺幣十萬元以上五十萬元以下罰鍰，並通知其停止該等行為；未停止者，得按次連續處罰：．．．一、違反第六條第一項規定，以遞送信函、明信片或其他具有通信性質文件為營業者。」
六、經查：原告雖主張郵政法第6 條第1 項侵害人民之職業選擇自由及選擇秘密通訊方式之自由，顯屬違憲，而郵件處理規則第4 條第2 項逾越母法即郵政法第6 條第1 項之授權目的，且各類所得扣繳暨免扣繳憑單在客觀上不具有通信性質云云。惟：㈠按憲法為國家最高規範，法律牴觸憲法者無效，法律與憲法有無牴觸發生疑義而須予以解釋時，由司法院大法官掌理，此觀憲法第171 條、第173 條、第78條及第79條第2 項規定甚明。再法官依據法律獨立審判，憲法第80條定有明文，故依法公布施行之法律，法官應以其為審判之依據，不得認定法律為違憲而逕行拒絕適用( 司法院大法官釋字第371 號解釋文參照) 。又依司法院大法官釋字第371 號解釋文所揭櫫憲法之效力既高於法律，法官有優先遵守之義務，法官於審理案件時，對於應適用之法律，依其合理之確信，認為有牴觸憲法之疑義者，自應許其先行聲請解釋憲法，以求解決。之意旨，乃在避免依法審判之法官須適用自認有違憲之虞之法律，而非課以法官須依訴訟當事人之請求而聲請解釋憲法之義務，故法官如認應適用之法律，並無牴觸憲法之疑義，自毋庸裁定停止訴訟程序，聲請司法院大法官解釋。㈡復按人民之工作權應予保障，得自由選擇工作及職業，以維持生計，雖為憲法第15條所明定。然上開權利為增進公共利益所必要時，非不得以法律為適當之限制，此觀憲法第23條規定，人民之自由權利，除為防止妨礙他人自由、避免緊急危難、維持社會秩序，或增進公共利益所必要者外，不得以法律限制之自明。查郵政為國家給付行政之一環，負有提供全體人民迅速、公平、合理之普及化郵件遞送服務，以利物品、資訊之國內外流通，俾維民生所需之義務。是國家基於對人民生存照顧之義務，達成給付行政之功能，自可經營郵政公用事業，期以合理之費率，普遍而穩定提供人民所需之各項服務。從而，郵政法之制定，核與憲法第23條、第10 7條第5 款、第144 條之規定並無不合。又郵政法之立法目的，在健全郵政發展，提供普遍、公平、合理之郵政服務，增進公共利益，已據郵政法第1 條揭示明確。依該法第
4 條第3 款之規定，所稱郵件指客戶以信函、明信片、特製郵簡、新聞紙、雜誌、印刷物、盲人文件、小包、包裹或以電子處理或其他方式，交寄之文件或物品。其中信函、明信片及其他具有通信性質之文件，人民率多用以傳遞重要訊息，攸關人民權益甚深，為恐民營遞送業者為區域選擇性遞送，以不合理費率惡性競爭，致無法普遍、公平、穩定且費用合理地提供全體人民所需之郵政服務，有損社會公共利益，是郵政法第6 條第1 項之規定，確為增進公共利益所必要。
再者，郵政公司雖非公務機關，但仍屬受國家監督之國營事業，其員工應受公務價值體系之規範與約制，且人民權利若受侵害，因屬國營事業，當不致無從求償，故對人民有較充分之保障。易言之，郵政法第6 條規定郵政公司專營權，同時兼具事前防範與事後救濟之雙重保障目的，要難謂該條規定與人民秘密通訊自由之保障相違背。且郵政服務為具利潤低、成本高、勞力密集特性之產業，競爭者尚無法提供與郵政公司相同之服務指標與全國均一價格，為確保通信郵件遞送迅速與安全之需要，政策上應由郵政公司擔負郵政普及服務的義務，並賦予該公司擁有部分郵件專營權（即信函、明信片或其他具有通信性質文件），其他高資費之小包、包裹、快遞等不具有通信性質和印刷品、新聞紙、雜誌、商業廣告、傳單等郵件，則已完全開放民營，遞送業者可依法經營，人民亦可選擇其遞送之，殊難謂郵政法有剝奪業者遞送郵件之權利。至於對職業自由客觀限制之相對公益程度，學說固有不同之認定標準，或謂僅需合乎公益目的，或謂尚需為重大明顯公益，惟不論採何種標準，就本件個案而論，國家所為專營權之立法，在於積極促進人民該項基本權利之實現，應屬重大明顯公益，而其限制之手段亦僅限制部分郵件之投遞，已可認屬最小侵害手段，自符合比例原則。是以，立法機制定郵政法第6 條將信函、明信片及其他具有通信性質之文件遞送業務，賦予郵政公司專營權，禁止未受其委託而私營，除為確保達成郵政普及化義務外，並已衡量民營業者與國營之郵政公司對於人民秘密通訊之侵害可能性及人民如受侵害可獲保障之程度後，始對於一般民營業者加以限制，其立法目的亦在保障人民秘密通訊自由，所為之限制既無悖於比例原則，亦未逾越立法權自由形成之範圍，難認有牴觸憲法之嫌。至於通訊自由與職業自由兩項人民基本權與增進公共利益之目的相衝突時，本應由立法者為權衡取捨，郵政法第6 條既已明確限制部分郵件私營，基於權力分立原則，法院自應予以尊重。核之上開說明，尚難認郵政法第6 條有牴觸憲法之疑義，自無裁定停止訴訟程序，先行聲請解釋憲法之必要。從而，現行郵政法乃經立法院修正通過，總統公布施行，符合中央法規標準法所定之法律制定及施行要件，復查無違憲之疑義，在未據有權解釋機關即司法院大法官會議解釋違憲之前，法院自應據以審判，無從遽指其違憲而拒絕適用。㈢郵政法第48條就郵政種類及定義，已授權被上訴人訂定後報行政院核定，則被告據以訂定郵件處理規則，與母法授權之目的自屬相符。再依郵政法第6 條例示之信函及明信片之性質觀之，可知所謂通信性質，係指寄件者為將其對特定之人之心理狀態（訊息）向特定之人發表，乃藉由紙、絹等介體或以其他非電信通訊方式記錄其心理狀態（訊息）向特定之人傳遞者而言。再訊息傳遞之種類甚夥，本不限於意思表示或意思通知，尚兼及觀念通知、感情表示及事實描述等行為。而該供寄件人向特定人傳遞個別訊息之介體紀錄，即屬具有通信性質之文件。準此以論，被告頒行之郵件處理規則第4 條第2 項規定：「．．．稱通信性質，指寄件人之文件具有對特定人傳達意思、觀念或事實之功能。」核係對於郵政法第6 條第1 項之通信性質用語為定義性之補充解釋，切合通信性質之涵義，無違一般法律解釋方法，並未逾越法律之授權範圍與郵政法之立法精神，自得予以適用。㈣查各類所得扣繳暨免扣繳憑單乃扣繳單位( 義務人) 依法須將其於該年度內給付予所得人之總金額、扣繳稅額及所得人之姓名、年籍等相關稅課資料填載成文件，並交付予所得人，俾供所得人作為申報所得稅之憑據，核其記載之內容、交付之對象及文件用途，明顯係扣繳單位對所得人所為之個別屬性訊息傳遞，為寄件人與特定收件人間之高度個性化文書，其為通信性質之文件至明，自應受郵政法第6 條第1 項所規範。是原告主張各類所得扣繳暨免扣繳憑單在客觀上非屬具有通信性質之文件，難認有據，不能採取。
七、次查：原告係屬股份有限公司型態之營業性組織，所營事業包括各種印刷品、文宣派送業務等項目，有卷附原告公司之基本資料查詢表可稽( 見本院卷第8 頁) ；而其為營業而受雅虎國際資訊公司委託，於97年2 月27日遞送96年度各類所得扣繳暨免扣繳憑單於戴君等情，有上開96年度各類所得扣繳暨免扣繳憑單、強訊郵通掛號郵件收據、掛號件重要通知單及封套等件影本在卷可憑（以上資料見原處分卷第8 ～11頁) 。經稽之上開96年度各類所得扣繳暨免扣繳憑單填載之內容，可認該郵件為雅虎國際公司所寄交，而收件相對人則為戴君無訛。且觀之卷附強訊郵通掛號郵件收據已填載掛號號碼及原告公司之服務電話，且該掛號件重要通知單亦印有原告公司名銜及服務標章，並註記文件掛號單據編號及投遞未遇收件人之時間、收件人接洽續行投遞之方式、前往領取之處所及聯絡電話暨無法投交之處理，堪認原告確有受託遞送該件96年度各類所得扣繳暨免扣繳憑單於戴君而為營業等情不虛。
八、原告雖復主張被告處分書記載之原告違規事實未具體明確，不符行政程序法第96條第1 項第2 款之規定及最高行政法院93年度判字第1624號判決所揭意旨，且被告如何獲取檢舉人之同意，有無據實制作檢舉人筆錄俱不可考，被告有無踐行法定證據調查程序，尚有可疑云云。惟查：被告於作成上開處分之前，已先以97年4 月18日交郵字第0970025678號函通知原告陳述意見，並隨函檢附上揭96年度各類所得扣繳暨免扣繳憑單、強訊郵通掛號郵件收據、掛號件重要通知單等件影本，有該函文及其附件暨送達證件在卷可憑( 見原處分卷第6 ～12頁) 。再稽之被告製作之取締違反郵政法事件處分書( 見原處分卷第13頁) 所載，其違法事實欄位亦載述「貴公司有以遞送雅虎國際資訊股份有限公司寄送戴君96年度各類所得扣繳暨免扣繳憑單為營業情事，相關證物（含違法地點及違法時間），詳本部97年4 月18日交郵字第0970025678號函之附件」等語；而於違反條文、處分依據欄位分別載明郵政法第6 條第1 項及同法第40條第1 款；處分內容欄亦就主旨、理由逐項記載明確。是該處分書之記載已屬客觀明確，足以令人了解處分之內容及其依據之事實、法律，且符合行政程序法第96條規定之格式，並無原告所指原處分書泛載違規事實，有失具體明確之情事。又查被告依舉發之證物上有原告公司之服務標章，且原告從未否認上開郵件為其所投遞，原告徒以上開情詞質疑被告所為之處分，未合法定要件，核與事證情況不符，不能採取。況依政府資訊公開法第18條規定：「政府資訊屬於下列各款情形之一者，應限制公開或不予提供之：．．．．三、政府機關作成意思決定前，內部單位之擬稿或其他準備作業。．．．四、政府機關為實施監督、管理、檢（調）查、取締等業務，而取得或製作監督、管理、檢（調）查、取締對象之相關資料，其公開或提供將對實施目的造成困難或妨害者。．．．六、公開或提供有侵害個人隱私、職業上秘密或著作權人之公開發表權者。」本件檢舉人之姓名、年籍及訪談筆錄等資料內容，因涉及證人保護，且為被告實施取締本件違章行為而取得及製作取締對象之相關資料，被告不予揭露其資訊予原告，於法要無不合。
九、原告另主張依上開郵件外觀，無以辨別交寄內容，原告自無法得知所交寄之文件是否屬於郵政法第6條第1項規定之文件，其無違章之故意過失云云。按「違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰。」「法人、設有代表人或管理人之非法人團體、中央或地方機關或其他組織違反行政法上義務者，其代表人、管理人、其他有代表權之人或實際行為之職員、受僱人或從業人員之故意、過失，推定為該等組織之故意、過失。」行政罰法第7 條定有明文。所謂故意包括直接故意與間接故意，前者係指行為人對於構成違章之事實，明知並有意使其發生者，而後者則謂行為人對於構成違章之事實，預見其發生而其發生並不違背其本意者而言(刑法第13條第1 項、第2 項參照) ；至於過失則分無認識之過失與有認識之過失，前者係指行為人雖非故意，但按其情節應注意，並能注意，而不注意者，後者則指行為人對於構成違章之事實，雖預見其能發生而確信其不發生者( 刑法第14條第1 項、第2 項參照) 。查上開原告遞送之各類所得扣繳暨免扣繳憑單已以墨紙彌封之，防止其內容透視外洩，其外表亦記載所得人及所得人地址之字樣，由其外觀已足認係屬寄件人向收件人所傳遞之個別訊息，且屬個人隱私資料，顯非不具有通信性質之一般印刷品、新聞紙、雜誌、商業廣告、傳單等文件。衡之原告經營遞送業務有年，且前曾有多次經取締違反郵政法第6 條第1 項規定行為之紀錄( 參見本院卷附原告前案查詢表所載) ，其對於郵件性質之判別，顯具有充分之辨識能力，縱認其非出於故意遞送該郵件，但原告按其情節，具有注意之義務，並能注意，且無不能注意之情事，竟怠於注意，即難辭過失之責。是以，原告主張其未拆閱文件內容，不明是否具有通信性質，主觀上無違反郵政法第6 條第1 項之情事云云，顯係卸責之詞，不能採取。
十、綜上所述，原告主張各節均不能採取，原處分科處原告罰鍰50萬元，並命原告立即停止遞送信函、明信片或其他具通信性質文件等營業行為，並無違法，訴願決定予以維持，亦無不合。原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段判決如主文。
中 華 民 國 98 年 2 月 18 日
臺北高等行政法院第二庭
審判長法 官 徐 瑞 晃
法 官 蕭 惠 芳法 官 陳 金 圍上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 98 年 2 月 18 日
書記官 林 俞 文