臺北高等行政法院判決
97年度訴字第2683號原 告 甲○○被 告 公務人員退休撫卹基金管理委員會代 表 人 張哲琛（主任委員）訴訟代理人 乙○○兼送達代收
丙○○上列當事人間因補繳退撫基金費用事件，原告不服公務人員保障暨培訓委員會中華民國97年8 月26日97公審決字第0319號復審決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：㈠原告前應民國（下同）79年特種考試交通事業郵政人員考
試業務佐業務管理乙組考試及格，於80年8 月1 日任職前交通部郵政總局臺灣北區郵政管理局（以下簡稱北區郵管局，92年1 月1 日改制為中華郵政股份有限公司臺北郵局），82年4 月13日辭職，再於83年4 月25日復用，85年7月1 日辭職。
㈡嗣原告應85年特種考試臺灣省及福建省基層公務人員四等
考試地政科考試及格，86年1 月28日分配至嘉義縣水上地政事務所（以下簡稱水上地政所）實施訓練，同年7 月28日訓練期滿正式派代任用。88年3 月12日調任臺南市政府建設局工商課辦事員。97年4 月11日調任現職臺南市中西區公所民政課里幹事。
㈢原告於97年5 月22日提出申請書，請求補繳84年7 月1 日
至85年6 月30日任職北區郵管局年資（下稱系爭年資）之退休撫卹基金（下稱退撫基金）費用。經其服務機關臺南市中西區公所以97年5 月23日南中西人字第0970007941號書函轉送被告，被告以97年5 月30日台管業二字第0970680950號書函（下稱原處分）否准。原告不服，向公務人員保障暨培訓委員會（下稱保訓會）提起復審，經決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明求為判決：
⒈復審決定及原處分均撤銷。
⒉被告對於原告97年5 月23日申請補繳曾服北區郵政管理局年資之退撫基金事件，應作成准予補繳之行政處分。
㈡被告聲明求為判決：駁回原告之訴。
三、兩造之爭點：原告補繳系爭年資退撫基金費用之權利是否因5 年不行使而消滅？㈠原告主張之理由：
⒈法務部92年5 月26日法律字第0920020181號函釋略謂：
「行政程序法施行前已發生公法上請求權之消滅時效期間，不適用行政程序法第131 條第1 項規定，應依行政程序法施行前有關法規之規定；無相關法規規定者，得類推適用民法消滅時效之規定」；最高行政法院94年度判字第296 號判決稱：「行政程序法係自90年1 月1 日施行，是以該法第131 條規定之5 年時效，尚不得適用於該法施行前成立之公法上請求權，除非法規規定時效期間，否則應參照行政程序法第149 條規定，類推適用民法第125 條之規定，亦即時效期間為15年，為本院之見解」；此外鈞院90年度訴字第98號判決亦認為：「公法上之不當得利，其返還請求權於稅法無明文規定時，即應類推適用私法中關於不當得利之規定處理，故應類推適用民法第125 條，其消滅時效應為15年。」本件原告之請求權發生於00年0 月00日，係屬行政程序法施行前已發生公法上請求權，應適用民法第125 條時效期間15年之規定。
⒉請求權消滅時效之規定屬絕對法律保留，有關人民自由
權利之限制應以法律定之，並不得逾越必要之程度，應依法律規定之事項不得以命令定之，憲法第23條、中央法規標準法第5 條、第6 條均有明定。若以法律授權限制人民自由權利，須法有明示其授權之目的、範圍及內容，並符合具體明確之要件，主管機關根據授權訂定施行細則，自應遵守上述原則，不得逾越母法規定之限度或增加法律所無之限制。又法務部97年12月22日法律字第0970040265號書函略以，按請求權消滅時效，屬憲法上法律保留事項，應以法律定之。被告以其86年12月15日86台管業一字第0065676 號及88年4 月29日88台管業一字第0115540 號函釋否准原告之申請，顯與絕對法律保留原則相違背。
⒊被告主張本件應類推適用公務人員退休法第9 條規定部
分，並未詳查審酌本件係屬請求補繳退撫基金，而非請領退休金；退萬步言，縱若本案能類推適用公務人員退休法第9 條，該條亦規定應自退休之次月起算，經過5年不行使而消滅，原告尚未退休，如何起算？顯見被告於法律適用、解釋上有所誤解。
㈡被告主張之理由：
⒈依公務人員退休法施行細則第12條第3 項規定、被告86
年12月15日86台管業一字第0065676 號及88年4 月29日88台管業一字第0115540 號函釋、銓敘部97年6 月16日部退三字第0972925591號函，公務人員如具有84年7 月
1 日退撫新制施行後曾任公營事業人員之年資，應於初任公務人員之日起5 年內，提出補繳年資之申請，逾上開期限則不得再申請補繳。本件原告係於86年7 月28日初任公務人員，其遲至97年5 月23日始經由服務機關向被告提出補繳系爭年資之申請，顯已逾5 年補繳期限，被告引據上開公務人員退休法令相關規定否准其申請，於法並無違誤。
⒉司法院大法官會議釋字第474 號解釋略以，關於公務人
員保險之保險金請求權消滅時效，於法律未明定前，係類推適用與其性質相似之公務人員退休法、公務人員撫卹法等關於退休金或撫卹金請求權消滅時效期間之規定。再法務部90年3 月22日90法令字第008617號令釋略以，行政程序法施行前已發生公法上請求權之消滅時效期間，不適用行政程序法第131 條第1 項規定，應依行政程序法施行前有關法規之規定。是以，有關本件公營事業年資申請補繳退撫基金費用之期限，現行公務人員退休法施行細則第12條第3 項及相關法規中雖無明文規定，惟此類年資之補繳，係以日後當事人辦理退休時，得併計為退休年資並核給退休金為目的，與退休金請求權性質相類似，從而於法無明文規定前，有關補繳期限之規定，自應秉持上開司法院大法官會議解釋及法務部令釋意旨，類推適用公務人員退休法第9 條退休金請求權之5 年時效規定，故被告86台管業一字第0065676 號及88台管業一字第0115540 號函釋所規範之補繳退撫基金費用5 年期限，既未逾越母法（公務人員退休法）有關請求權時效之5 年規定限制，亦符合上開司法院大法官會議解釋及法務部令釋意旨，並已於行政程序法施行後由被告依程序補登考試院公報第21卷第3 期在案，屬有效施行之解釋性行政規則，依司法院大法官會議釋字第
287 號解釋，自該法規（公務人員退休法施行細則第12條第3 項）生效之日起即有其適用。準此，對於行政程序法施行前已發生之申請補繳年資之權利（按原告係於86年7 月28日初任公務人員），其消滅時效期間自應依被告上開函釋規定辦理。
⒊有關原告指稱本案若能類推適用公務人員退休法9 條規
定之5 年消滅時效，則應自其退休（未來）之次月起算乙節，查消滅時效制度既涉及期間之計算，即須有期間起算之規定，此參酌民法第128 條前段規定：「消滅時效，自請求權可行使時起算」自明。又公務人員退休法第9 條前段規定：「請領退休金之權利，自退休之次月起，經過5 年不行使而消滅之。」該規定所稱自退休之次月起算，係指符合該條可請領退休金權利之消滅時效起算點，非謂所有類推適用之請求權亦必須從退休之次月起算，仍必須斟酌案件類型，回到該請求權可行使時起算。被告上開86台管業一字第0065676 號及88台管業一字第0115540 號函釋即就起算點規定：「應於轉任或回職復薪之日起或取得參加退撫基金資格之日起或依主管機關函示准予購買（補繳）年資之日起…」，原告認為本件補繳年資請求權應自其退休之次月起算部份，實屬誤解法規所致。另按為尊重既存之事實狀態，及維持法律秩序之安定，爰須設有時效制度，此於公法、私法均有明文規定，被告為顧及法律秩序之安定性，亦得本於法定職權，審酌申請補繳期限及對退撫基金財務影響等因素，訂定補繳之期限。
⒋至原告引據法務部92年5 月26日法律字第0920020181號
函釋所指：「行政程序法施行前已發生公法上請求權之消滅時效，不適用行政程序法第131 條第1 項規定，應依行政程序法施行前有關法規之規定」部分，參酌前段說明，被告上開86台管業一字第0065676 號及88台管業一字第0115540 號函釋既屬有效施行之行政規則，對於本案屬行政程序法施行前已發生公法上請求權之消滅時效案件，自有其適用。另原告所引據之最高行政法院94年度判字第296 號判決係有關土地徵收事件，其內容似與時效期間無涉。原告引據鈞院90年度訴字第98號判決，係闡述公法上不當得利之返還請求權於稅法無明文規定時應類推適用私法關於不當得利15年之消滅時效，就本案而言，關於公法上申請補繳年資之權利，既與退休金請求權性質相類似，類推適用同為退休關係性質之公務人員退休法第9 條規定之5 年消滅時效，亦不違背該判決所闡明之類推適用法理。
理 由
一、原告起訴主張：原告應85年特種考試臺灣省及福建省基層公務人員四等考試地政科考試及格，經訓練期滿，86年7 月28日正式派代任用，取得參加退撫基金資格，因原告前於84年
7 月1 日起至85年6 月30日任職北區郵管局，屬退撫新制實施後之年資，原告於86年初任公職時，因故未辦理補繳退撫基金費用，惟該請求權發生於行政程序法施行前，應適用民法第125 條規定，時效期間為15年，原告於97年5 月22日提出補繳系爭年資退撫基金費用之申請並未逾期，被告竟以已罹5 年時效而不予同意，於法顯有違誤，為此訴請如聲明所示。
二、被告則以：依公務人員退休法施行細則第12條第3 項規定、被告86年12月15日86台管業一字第0065676 號及88年4 月29日88台管業一字第0115540 號函釋、銓敘部97年6 月16日部退三字第0972925591號函，公務人員如具有84年7 月1 日退撫新制施行後曾任公營事業人員之年資，應於初任公務人員之日起5 年內，提出補繳年資之申請，逾上開期限則不得再申請補繳。本件原告係於86年7 月28日初任公務人員，其遲至97年5 月23日始經由服務機關向被告提出補繳系爭年資之申請，顯已逾5 年補繳期限，被告引據上開公務人員退休法令相關規定否准其申請，於法並無違誤等語置辯，並求為判決駁回原告之訴。
三、查兩造不爭如事實概要所載之事實，並有原告考試及格證書、北區郵管局離職證明書、嘉義縣政府86年10月24日八六府人一字第129443號令、臺南市政府88年3 月12日八八南市人一字第77800 號令、97年3 月14日南市人組字第0970450885
0 號令、公務人員履歷資料明細表（見復審卷第45頁至第52頁），堪認為真實。
四、本件之爭執在於，原告補繳系爭年資退撫基金費用之權利是否因5 年不行使而消滅？經查：
㈠按公務人員退休法第8 條第1 項規定：「公務人員退休金
，應由政府與公務人員共同撥繳費用建立之退休撫卹基金支付之，並由政府負最後支付保證責任。」同法施行細則第12條第3 項規定：「公務人員在本法修正施行後，曾任依規定得予併計之其他公職或公營事業人員之年資，應於轉任公務人員時，由服務機關轉送公務人員退休撫卹基金管理機關按其任職年資、等級對照公務人員繳費標準換算複利終值之總和，通知服務機關轉知公務人員一次繳入退撫基金帳戶，始得併計其任職年資。」由上開規定可知，公務人員繳納退撫金係關乎其退休金之給付；而公務人員就其曾任依規定得予併計之其他公職或公營事業人員年資補繳退撫基金費用，無非為使補繳之年資得計入公務人員之任職年資，以利日後辦理退休時併計為退休年資並核給退休金，是亦與退休金之給付有關。
㈡次按司法院（大法官會議）釋字第474 號解釋：「公務人
員參加公務人員保險，於保險事故發生時，有依法請求保險金之權利，該請求權之時效，應以法律定之，屬於憲法上法律保留事項。中華民國47年8 月8 日考試院訂定發布之公務人員保險法施行細則第70條（84年6 月9 日考試院、行政院令修正發布之同施行細則第47條），逕行規定時效期間，與上開意旨不符，應不予適用。在法律未明定前，應類推適用公務人員退休法、公務人員撫卹法等關於退休金或撫卹金請求權消滅時效期間之規定。至於時效中斷及不完成，於相關法律未有規定前，亦應類推適用民法之規定，併此指明。」上開解釋明確揭示，依法律賦予之請求權，其消滅時效，亦應以法律定之，行政機關不得逕以施行細則等下位規範規定，在法律未明定前，則應類推適用相關請求權消滅時效期間之規定。
㈢查上開請求補繳退撫基金費用之期限，公務人員退休法並
無規範，且本件原告之上開請求權發生於00年間，亦無行政程序法第131 條第1 項「公法上之請求權，除法律有特別規定外，因5 年間不行使而消滅」之適用，惟基於法律秩序安定性之維持，不宜放任權利長期間之不行使，且與補繳退撫基金費用其最終目的有關之退休金請領之權利，公務人員退休法第9 條亦明文規定「自退休之次日起，經過5 年不行使而消滅」，並參酌前揭釋字第474 號解釋之意旨，應認本件補繳退撫基金費用之請求權亦有消滅時效之適用，且在立法者尚未明文規定前，應以類推適用的方法填補此項法律漏洞。
㈣本件消滅時效類推適用之對象，原告主張應類推適用民法
第125 條之15年時效規定，被告則主張應類推適用公務人員退休法第9 條之5 年時效規定。本院基於下列理由，認為以5 年之時效為可採：
⒈所謂「類推適用」，乃比附援引，即將法律於某案例類
型所明定之法律效果，轉移適用於法律未設規定之案例類型上，故為類推適用時，首應本諸「相同事物作相同處理、不同事物作不同的處理」之原則，探求二者規範目的是否相同或近似，其次則應判斷得否基於同一法律理由，依平等原則將該項法律規定適用於法律未設規定之事項。
⒉本件原告請求補繳退撫基金費用，係為將其前任職北區
郵管局之系爭年資計入公務人員之任職年資，以利日後辦理退休時併計為退休年資並核給退休金，與退休金之給付有關，業已詳述如前，是被告認本件補繳退撫基金費用之請求權，其性質與退休金請求權性質相類似，依釋字第474 號解釋意旨，類推適用公務人員退休法第9條關於退休金請領權利之5 年時效期間，即與前所述之「相同事物作相同處理、不同事物作不同的處理」原則及平等原則相符，洵屬有據。
㈤被告86年12月15日86台管業一字第0065676 號函釋略以，
關於參加公務人員退撫基金人員購買（按現稱補繳）年資之申請，自轉任或回職復薪之日起，或取得參加退撫基金資格之日起，或主管機關函示准予購買年資之日起已逾5年者，比照公務人員、教育人員及軍人有關請領退休金之權利經5 年不行使而消滅之規定，不得再申請購買年資；其後並以88年4 月29日88台管業一字第0115540 號函，再就當事人自得申請購買年資之日起5 年內未提出申請及完成繳費者，比照公務人員請領退休金權利經5 年不行使而消滅之規定，不得再提出申請或補繳基金費用重為揭示。
經核乃係依補繳退撫基金費用之目的，基於類推適用之法理所為之解釋，並無不當，原告指稱被告上開函釋違反法律保留原則云云，尚無可取。
五、綜上所述，本件原告係於86年7 月28日正式派代嘉義縣水上地政事務所課員，取得參加退撫基金資格，原告補繳系爭年資退撫基金費用之請求權，自斯時起即可行使，依前開說明，原告至遲應於91年7 月27日前由服務機關向被告提出補繳申請，其遲至97年5 月22日始提出申請，被告認其已逾5 年之申請期限，予以否准，認事用法並無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合，原告徒執前詞，訴請如聲明所示，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 98 年 2 月 26 日
臺北高等行政法院第五庭
審判長法 官 王碧芳
法 官 蕭惠芳法 官 周玫芳上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 98 年 3 月 2 日
書記官 張正清