臺北高等行政法院判決
97年度訴字第2206號97年度訴字第3199號97年度訴字第2600號97年度訴字第2602號97年度訴字第3036號97年度訴字第3141號
98年度訴字第415號
98年度訴字第71號98年度訴字第72號98年度訴字第38號98年度訴字第39號原 告 臺北縣政府代 表 人 甲○○縣長）住同訴訟代理人 李承志 律師被 告 中央健康保險局代 表 人 乙○○（總經理）訴訟代理人 蔡順雄 律師
曹詩羽 律師丙○○陳素芬上列當事人間因全民健康保險事件，原告不服行政院衛生署如附表所示訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：按「分別提起之數宗訴訟係基於同一或同種類之事實上或法律上之原因者，行政法院得命合併辯論。」行政訴訟法第127 條第1 項定有明文。本院97年度訴字第2206號、第3199號、第2600號、第2602號、第3036號、第3141號及98年度訴字第415 號、第71號、第72號、第28號、第39號全民健康保險事件，係基於同種類之事實上及法律上之原因而分別提起之數宗訴訟，爰予命合併辯論並合併判決之，合先敘明。
二、事實概要：原告依地方制度法第4 條第2 項規定，自民國（下同）96年
5 月25日（修正公布施行日）起升格為準直轄市，另依「因應地方制度法第4 條、第7 條修正行政院專案小組第3 、4次會議決議」及行政院衛生署96年10月19日衛署健保字第096260 04 54號令，自97年1 月1 日起，應依全民健康保險法第27條第1 款第1 目、第2 目、第2 款、第3 款及第5 款規定，負擔各該類保險對象全民健康保險費補助款（下稱健保費補助款）之義務，被告乃依全民健康保險法施行細則第44條之1 及第46條第1 項規定，分別以附表所示之函文，請原告依法撥付各類保險對象健保費補助款或加徵利息（下稱原處分）。原告不服，主張被告於中央未依財政收支劃分法全額分配原告所應得之中央統籌分配款前，不當要求原告繳納財政支出所能負擔之健保費補助款，已違反憲法、司法院釋字第550 號解釋及地方制度法意旨云云，提起訴願，分別遭如附表所示之訴願決定駁回後，遂提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張：
（一）有關本件違反法律保留原則部分：⒈查原處分課予原告健保費補助款乃屬侵害原告財產權之行
政行為，並涉及原告之地方自治團體財政自主權事項，按司法院釋字第443 號及第550 號解釋意旨，皆應以法律作為處分之授權依據，方符合法律保留原則之憲法要求。惟本案被告並非直接依據全民健康保險法做成原處分，反係援引行政院96年9 月29日臺規字第0960091558號函及行政院衛生署96年10月19日衛署健保字第0962600454號令作成者，查上述兩函令有引據地方制度法第4 條第2 項作為依據，然細觀系爭地方制度法第4 條第2 項規定：「縣人口聚居達二百萬人以上，未改制為直轄市前，於第三十四條、第五十四條、第五十五條、第六十二條、第六十六條、第六十七條及其他法律關於直轄市之規定，準用之。」其中並未有準用勞工保險條例及其施行細則、就業保險法等「法律」之明文，故原處分作成之依據已造成系爭給付健保費補助款事項保留予行政機關決定之效果，違反法律保留原則。
⒉原處分主要乃係以行政院96年9 月29日臺規字第09600915
58號函及行政院衛生署96年10月19日衛署健保字第0962600454號令規定：「依地方制度法第四條第二項規定，臺北縣準用全民健康保險法第二十七條第一款第一目、第二目、第二款、第三款、第五款關於直轄市之規定，並自中華民國000年0月0日生效。」為據，並援引全民健康保險法第29條第1 項第3 款、同法施行細則第46條第1 項之規定為法律上依據。然查，全民健康保險法第27條第1 款乃係規定：「一、第一類被保險人：（一）第八條第一項第一款第一目被保險人及其眷屬自付百分之三十，投保單位負擔百分之七十。但私立學校教職員之保險費，由被保險人及其眷屬自付百分之三十，學校負擔百分之三十五，中央或直轄市主管教育行政機關補助百分之三十五。（二）第八條第一項第一款第二目及第三目被保險人及其眷屬自付百分之三十，投保單位負擔百分之六十，其餘百分之十，在省，由中央政府補助；在直轄市，由中央政府補助百分之五，直轄市政府補助百分之五。（三）第八條第一項第一款第四目及第五目被保險人及其眷屬自付全額保險費。」而本案原告依據地方制度法第4 條第2 項乃屬「準直轄市」者，並非直轄市，且依同條項，準直轄市亦僅準用同法關於地方議會之召集及組織、地方自治首長之職等、地方自治政府之組織等等事項，而準用直轄市之規定者，並無準用全民健康保險法中關於直轄市之規定。故本案中課予原告負擔之處分，本應依法以法律規定之，而被告所援引之全民健康保險法既無準用直轄市規定，仍有欠缺法律依據，而違反法律保留。
⒊另被告依據欠缺法律授權之行政院96年9 月29日臺規字第
0 960091558 號函及行政院衛生署96年10月19日衛署健保字第0962600454號令，作成原處分課予原告依直轄市標準負擔健保費補助款之依據，甚逕以行政命令特定地方制度法第4 條第2 項之施行日期者，顯已違反法律保留原則而構成違法、違憲。
⒋就行政院96年9 月29日臺規字第0960091558號函及行政院
衛生署96年10月19日衛署健保字第0962600454號令之瑕疵而論：
⑴如認上述兩函令為法規命令者，因並未公告，亦欠缺法
律授權，故有違反法規命令生效要件及法律保留原則之瑕疵：所謂法規命令乃係行政機關「基於法律授權」，就多數不特定人民之一般事項所制訂「直接對外發生法律效果」之抽象規定，法規命令之內容並應明列其法律授權之依據；法規命令之發布應登載政府公報或新聞紙，行政程序法第150 條及第157 條第2 項定有明文。準此，行政機關制訂直接對外發生法律效果之法規命令需有法律授權，內容需有指明條款並依法發布者，方為合法生效。查本案被告於答辯狀中辯稱上述兩函文非行政處分者，然上述函文因對臺北縣生有增加給付義務等法律效果之行政行為，如認定其屬法規命令者，則需有法律之明文授權，並具體指明授權之法律依據且依法發布者，方為有效適法之法規命令。然上述兩函令並未指出其授權之法律，亦無從得知其授權之法律依據何在，而有法律保留原則之違反，且亦未依法發布生效者，故上述兩函令並非適法，故無從合法生效。
⑵縱認行政院96年9 月29日臺規字第0960091558號函及行
政院衛生署96年10月19日衛署健保字第0962600454號令非直接對原告發生法律效果者，惟因該兩函文仍對原告產生應增加給付義務等不利之結果，而應解釋為協助下級機關或屬官統一解釋法令之「解釋性規定」，核屬行政規則之性質。然查行政院96年9 月29日臺規字第0960091558號函及行政院衛生署96年10月19日衛署健保字第0962600454 號 令並未踐行依法「發布」之程序，故未合法生效。今被告憑據系爭尚未合法生效之行政命令即對原告做成原處分，即因有欠缺處分依據之重大瑕疵。
⑶依教育部97年6 月9 日臺法字第0000000000C 號函表示
：「依地方制度法第四條第二項規定，臺北縣準用本部主管法規中關於直轄市之規定，變更為暫不準用之，並自中華民國00年0 月00日生效」，故依據此函示變更臺北縣為暫不準用直轄市規定以觀，實可見於地方制度法第4 條第2 項法律並無明文規定準用之情形下，本即不得任意科予臺北縣法律所無之義務，然今卻造成行政院96年9 月29日臺規字第0960 091558 號函、行政院衛生署96年10月19日衛署健保字第0962600454號令及教育部97年6 月9 日臺法字第0000000000C 號函相互矛盾情形。又原處分不顧全民健康保險法第27條及同法施行細則第44條之1 規定明文以「直轄市」為主體，而不包括準直轄市即臺北縣者，逕依前開行政院及衛生署函示科予原告負擔繳納直轄市標準之健保費補助款，有違法擴張法律適用主體之情，行政機關函示創設法律所無之負擔，侵害原告權利。且原告僅須依照教育部97年6 月9 日臺法字第0000000000C 號函示「臺北縣暫不準用直轄市」規定繳納原縣市標準之健保費補助款，被告違反權責機關之函命原告繳納，亦有違法。
⒌退萬步言，可認被告主張原處分乃係依據地方制度法第4
條第2 項準用全民健康保險法關於直轄市之規定者。惟細觀地方制度法第4 條第2 項除針對同法第34條、第54條、第55條、第62條、第66條、第67條有準用直轄市規定之明文外，是否尚其他有關直轄市規定之準用，系爭條文僅以「其他法律關於直轄市之規定」為抽象規定，致使系爭條文究係準用哪些法律，無法從系爭地方制度法第4 條第2項理解得知，被規範之對象即原告亦無從預見何些事項將適用直轄市之規定者，更造成司法者無法審查相關機關據此所為準用行為是否合情、合理、合法，皆與法律明確性原則相違，顯有違憲之處而屬無效之法律者，故原處分適用該無效之法律者，亦屬違法。
（二）原處分有違反陳述意見機會之給予、法律保留、平等原則及比例原則等程序上及實體上瑕疵：
⒈原處分乃係針對原告應準用直轄市健保費補助款標準之規
定，而做成課予原告給付義務之負擔，遍觀全國其他縣市皆無相同情況者，顯不符合大量做成同種類行政處分之要件。故被告於做成該處分前未給予原告陳述意見之機會，顯屬違法。甚且，被告至今從未給予原告針對系爭健保費補助款事件陳述意見之機會，而因本案之訴願程序業已終結，是以無法依行政程序法第114 條補正未給予陳述意見機會之瑕疵。
⒉次依司法院釋字第550 號解釋意旨：「地方自治團體受憲
法制度保障，其施政所需之經費負擔乃涉及財政自主權之事項，固有法律保留原則之適用……」故中央機關對地方自治團體關於財政領域事項之干涉，仍須有法律保留原則之適用，惟查被告所為原處分乃係援引全民健康保險法第
27 條 及同法施行細則第44條之1 規定，惟該法及同法施行細則並無「準直轄市」之分擔標準，故原處分仍有實質欠缺法律依據之瑕疵，構成法律保留原則之違反。
⒊又原告係因準用地方制度法中第4 條等部分條文，而被外
界稱為「準直轄市」，惟行政院及被告在原告仍有未具備直轄市之部分條件之前提下，加上統籌分配款劃分、財政收支等問題，目前極缺乏與中央各部會之共識，更未依據財政收支劃分法之規定給付原告應得之分配稅款等種種不利原告之情事下，逕對原告不當課予繳納超出財政能力所能負擔款項之義務，不符合平等及比例原則。
（三）行政院及衛生署違反司法院釋字第550 號解釋意旨而為片面課予原告依據直轄市標準負擔健保費補助款：按司法院釋字第550 號解釋明白指出：「法律之實施須由地方負擔經費者，如本案所涉全民健康保險法第二十七條第一款第
一、二目及第二、三、五款關於保險費補助比例之規定，於制定過程中應予地方政府充分之參與。行政主管機關草擬此類法律，應與地方政府協商，以避免有片面決策可能造成之不合理情形，並就法案實施所需財源事前妥為規劃；立法機關於修訂相關法律時，應予地方政府人員列席此類立法程序表示意見之機會。」查行政院96年9 月29日臺規字第096009 1558 號函及行政院衛生署衛署96年10月19日衛署健保字第0962600454號令皆係課予原告增加健保費補助款而涉及地方政府需負擔經費者，參酌上述司法院釋字之意旨，即應於上述兩函令做成過程中給予地方政府陳述意見等參與之機會，而與地方政府協商，然綜觀行政院及衛生署於決定上述兩函令之過程，皆未給予原告陳述意見等參與之機會，而逕為原告應準用較高之直轄市健保費補助比例決策，顯然違反司法院釋字第550 號解釋意旨。
另對照與原告相同亦屬準直轄市之高雄縣，被告卻未對其課予相同之公法上負擔，實令原告不平。
（四）本案訴願決定援引最高行政法院96年5 月份庭長法官聯席會議要旨略以：「直轄市政府負擔系爭保險費補助款，既合於憲法規定中央與地方共同建立社會安全制度之意旨，又無違法之情形，更無侵害直轄市政府財政自主權，……」等語，認定本案系爭處分為合法者。惟就本案乃係原告就否應以直轄市之標準，作為原告應負擔健保補助款金額之計算，與前揭庭長法官聯席會議要旨乃係處理地方自治團體應否有健保費之負擔問題，兩者顯有不同，訴願機關援引前揭庭長法官聯席會議要旨適用於本案，乃有誤會。況原告並非拒絕負擔，僅係因被告所引用健保費負擔額度之法律依據及計算標準有違誤而生爭執，訴願決定乃有違誤。
（五）就被告所提被證2 至10之部分而論，除被證3 立法院第6屆第4會期內政及民族、法制兩委員會第2次聯席會議紀錄、被證4 因應地方制度法第4 條、第7 條修正行政院專案小組第3 次會議紀錄與本案無關外，其餘證據並不足以證明原告依法應負擔直轄市標準之健保費補助款：
⒈按司法院釋字第550 號解釋意旨，健保補助款負擔計算方
式之決定，乃不能由中央政府單方面為之，而必須以保障地方自治團體陳述意見協商參與決策等權利，以避免有片面決策可能造成之不合理情形。惟查被告所提證物2 、3為立法院審查系爭地方制度法第4 條之記錄，然細觀該等立法決定過程中，皆未提及全民健康保險法之適用問題。是以，於被告決定原告是否適用全民健康保險法有關直轄市規定過程中，原告從未有實際參與，此顯與司法院釋字第550 號解釋意旨相違背。
⒉前揭證物反可證明被告未給予原告陳述意見之機會：按行
政程序法第102 條所規定行政機關做成限制或剝奪人民自由或權利之行政處分前應給予處分相對人陳述意見之機會者，乃係指做成「具體處分」前，應為陳述意見機會之給予。查原處分作成前，原告並無得陳述意見之機會者，顯已違背行政程序法第102 條之規定。再者，被告另主張原告於97年度獲配之中央統籌分配款扣除增加之支付經費後，尚淨增加財源440,000,000 元者，然原告實際上並未如被告所言，故原告實無力依直轄市標準負擔健保費補助款，此亦係發生本爭議之主要原因所在。
⒊被證6 行政院衛生署96年10月19日衛署健保字第09606004
54號令、被證7 行政院衛生署96年10月25日衛署健保字第0962600478號函可證被告確違反法律保留原則：細觀被告所提上兩函令分別為行政院公報中有關行政規則之發布及行政院衛生署函示，究其性質僅屬行政規則，參酌行政程序法第159 條規範意旨，行政規則僅得針對非直接對外發生法規範效力之事項為一般、抽象之規定。然觀諸上開行政院衛生署96年10月19日衛署健保字第09606004 54 號令及96年10月25日衛署健保字第0962600478號函係直接課予原告負擔直轄市標準之健保費補助款者，發生直接對外之法規範效力，除不符合行政程序法第159 條之規定外，更違反司法院釋字第443 號解釋所揭諸之法律保留原則。
⒋最後就被證8 、9 、10而論，原告依據直轄市標準繳納98
年度1 、2 月份健保費補助款予被告者，乃係為公益考量，並非自認原告依法應該並有能力為系爭公法上給付之義務，更無法治癒原處分之違法瑕疵。另查，被告雖提出被證10原告98年2 月13日北府社助字第0970947050號函主張原告已逕自依據直轄市標準繳納98年度1 、2 月份健保費補助款，故原告乃對系爭給付義務之合法性為自認者，然查原告之所以依據直轄市標準繳納98年度1 、2 月份健保費補助款予被告，乃係因恐損及臺北縣民權益，且業因受行政強制執行而不得不為公益考量者，此並非原告自認依法應該並有能力為給付之義務者，況且系爭處分之瑕疵亦不因原告繳納該等費用而得治癒。
（六）綜上所述，原處分違反陳述意見機會之給予、法律保留原則、平等原則及比例原則等程序上及實體上瑕疵，更違反司法院釋字第550 號解釋之意旨等語。
（七）為此，原告依據行政訴訟法第4 條第1 項提起本件撤銷訴訟，並聲明求為判決：
⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉訴訟費用由被告負擔。
四、被告則以：
（一）依地方制度法第4 條第2 項規定，全民健康保險法第27條關於直轄市之規定應準用於原告，原處分作成於法有據：⒈按「縣人口聚居達兩百萬人以上，未改制為直轄市前，於
第三十四條、第五十四條、第五十五條、第六十二條、第六十六條、第六十七條及其他法律關於直轄市之規定，準用之。」地方制度法第4 條第2 項定有明文。另依地方制度法第4 條第2 項立法理由：「2 、為考量人口及產業高度密集地區升格直轄市之實質困難，及行政效能之迫切需求，特增列第2 項，明定縣人口聚居達2 百萬人以上者，在改制為直轄市前，得準用直轄市之人事組織及財政規模。3 、準用直轄市之事項，包括直轄市議會之會期（第34條）、直轄市議會之組織準則（第54條）、直轄市政府首長、副首長及各機關首長之任免（第55條）、直轄市政府之組織準則（第62條）、直轄市稅依本法及財政收支劃分法（第66條）、直轄市收支依本法及財政收支劃分法（第67條）以及其他法律關於直轄市之規定。」又按「直轄市、縣（市）、鄉（鎮、市）應分配之國稅、直轄市及縣（市）稅，依財政收支劃分法規定辦理。」、「直轄市、縣（市）、鄉（鎮、市）之收入及支出，應依本法及財政收支劃分法規定辦理。」地方制度法第66條、第67條第1 項復規定甚明。
⒉依地方制度法第4 條第2 項規定：「……第六十六條、第
六十七條及其他法律關於直轄市之規定，準用之」，而地方制度法第67條第1 項即係規定直轄市、縣( 市) 之收入及支出，應依本法及財政收支劃分法規定辦理；是以依地方制度法第67條之規定，原告之支出即應依地方制度法或財政收支劃分法關於直轄市之規定，應無疑問。又，「各級政府財政收支之分類，依附表一、附表二之所定。……附表二支出分類表……丙直轄市支出……一○社會福利支出：關於直轄市辦理社會保險：社會救助、福利服務、國民就業、醫療保健等事業及補助之支出均屬之。……一八其他支出：關於直轄市其他依法之支出均屬之。」財政收支劃分法第4 條附表二、丙、直轄市支出第10款、第18款定有明文。是以，依地方制度法第4 條第2 項準用地方制度法第67條再準用財政收支劃分法之規定，「社會福利支出」、「關於直轄市其他依法之支出」均為地方制度法第
4 條第2 項準用之範圍，應無疑問。⒊次按「本保險保險費之負擔，依下列規定計算之：一、第
一類被保險人：（一）第八條第一項第一款第一目被保險人及其眷屬自付百分之三十，投保單位負擔百分之七十。但私立學校教職員之保險費，由被保險人及其眷屬自付百分之三十，學校負擔百分之三十五，中央或直轄市主管教育行政機關補助百分之三十五。（二）第八條第一項第一款第二目及第三目被保險人及其眷屬自付百分之三十，投保單位負擔百分之六十，其餘百分之十，在省，由中央政府補助；在直轄市，由中央政府補助百分之五，直轄市政府補助百分之五。」「二、第二類被保險人及其眷屬自付百分之六十，其餘百分之四十，在省，由中央政府補助；在直轄市，由直轄市政府補助。三、第三類被保險人及其眷屬自付百分之三十，其餘百分之七十，在省，由中央政府補助百分之六十，縣（市）政府補助百分之十；在直轄市，由中央政府補助百分之四十，直轄市政府補助百分之三十。」「五、第五類被保險人，在省，由中央社政主管機關補助百分之三十五，縣（市）政府補助百分之六十五；在直轄市，由直轄市政府全額補助。」全民健康保險法
27 條 第1 款第1 目、第2 目、第2 款、第3 款、第5 款分別定有明文。原告為人口聚居達2,000,000 人以上之縣，依地方制度法第4 條第2 項規定，地方制度法第34條、第54 條 、第55條、第62條、第66條、第67條及其他法律關於直轄市之規定，準用於原告；另依地方制度法第4 條第2 項規定，全民健康保險法第27條關於直轄市之規定當應準用於原告；而地方制度法及其他法律並無「準直轄市」之法律用詞，原告稱全民健康保險法第27條及同法施行細則第44 條之1規定並無「準直轄市」之分擔標準，原處分有欠缺法律依據之違法云云，實無理由。
（二）原處分符合行政程序法第103 條第1 款、第5 款之規定，得不給予陳述意見之機會，茲就原處分作成之背景及依據，區分為立法及修法過程中、行政院「因應地方制度法第
4 條、第7 條修正行政院專案小組」會議決議作成時、及原處分作成時，分述如下：
⒈按司法院釋字第550 號解釋：「法律之實施須由地方負擔
經費者，如本案所涉全民健康保險法第27條第1 款第1、2目及第2 、3 、5 款關於保險費補助比例之規定，於制定過程中應予地方政府充分之參與。行政主管機關草擬此類法律，應與地方政府協商，以避免有片面決策可能造成之不合理情形，並就法案實施所需財源事前妥為規劃；立法機關於修訂相關法律時，應予地方政府人員列席此類立法程序表示意見之機會。」惟此號解釋係指如全民健康保險法等相關法律之修訂須由地方負擔經費者，立法機關於修訂相關法律時，應予地方政府人員列席此類立法程序表示意見之機會，惟全民健康保險法第27條於91年7 月17日即已修正公布，先於司法院釋字550 號解釋作成之91年10月
4 日，第27條至今並未修訂。進一步言之，查地方制度法第4 條、第7 條之修正過程，係由臺北縣立法委員蔡家福提案，並經由該時縣長甲○○於95年12月18日下午2 時37分親自出席立法院委員會與會討論，並力促本次修正之通過，是以本條項之修正既由原告選區之立法委員提案，亦由原告代表人即縣長甲○○親自參與修正議案之討論，自無從擅指修法過程中無給予原告陳述意見之機會。
⒉地方制度法第4 條、第7 條之修正公布為96年5 月23日，
生效日為96年5 月25日，惟準用後某些法規涉及財政收支法規，除使歲入增加外，亦有負擔其他費用支出之義務，故就涉及財政收支法規之準用，行政院特組成「因應地方制度法第4 條、第7 條修正行政院專案小組」，跨部會決議行政院所屬部會主管相關法規之適用修正條項日期，會議應出席機關（單位職稱）有監察院秘書長、銓敘部部長、內政部部長、財政部部長、法務部部長、經濟部部長、主計處主計長、金管會主任委員、臺北縣縣長、行政院法規會主任委員、行政院秘書處等，以利原告於次年度編列預算後得以支付增加之費用。是以，「因應地方制度法第
4 條、第7 條修正行政院專案小組」第3 次會議決議，涉及財政收支法規之準用自00年0 月0 日生效。而「因應地方制度法第4 條、第7 條修正行政院專案小組」第3 次、第4 次會議召開時，原告均有指派代表參加，其中96年8月13日之第4 次會議，更由臺北縣縣長親自與會，故原告實已於此兩次會議中有充分陳述意見之機會。
⒊依全民健康保險法第8 條規定，被保險人分為6 類，其中
應由直轄市政府補助保險費者為，第1 類第1 目私立中小學校教職員、第1 類第2 目公民營事業機構之受雇者、第
1 類第3 目有一定雇主之受雇者、第2 類第1 目無一定雇主或自營作業而參加職業工會者、第3 類第1 目農民，水利會會員、第3 類第2 目漁民、第5 類合於社會救助法規定之低收入戶成員；復依同法施行細則第44條之1 、第45條及全民健康保險法第29條之規定，第1 類、第5 類被保險人保險費，由保險人即被告按月開具保險費計算表及繳款單，於前月15日前送請各級政府於當月底前撥付；第2類、第3類 被保險人之保險費應由各級政府每半年1 次於
1 月底及7 月底前預撥保險人；依同法第29條規定應按月繳納之保險費，由保險人繕具保險費計算表及繳款單，於次月底前寄發或以電子資料傳輸方式遞送投保單位或被保險人繳納。是以，被告對各級政府、被保險人、投保單位等，按月、每半年開立之保險費繳款單不可計數，係屬大量作成同種類之處分，依行政程序法第103 條第1 款規定得不給予陳述意見之機會。進一步言之，就原告準用全民健康保險法關於直轄市政府之相關規定一節，為地方制度法第4 條第2 項之明文規定，就法規之適用一節，殊無再予陳述意見之必要；而就準用之日期原告亦於「因應地方制度法第4 條、第7 條修正行政院專案小組」第3 次會議陳述過意見；且本件處分所根據之事實（即被保險人人數及計算方式）客觀上明白足以確認，此節可參原告對於系爭行政處分作成之事實（即被保險人人數及計算方式）並不爭執，故依行政程序法第103 條第5 款之規定，亦得不給予原告陳述意見之機會。
（三）行政院96年9 月29日臺規字第0960091558號函並非法規命令，亦非行政規則，行政院衛生署96年10月19日衛署健保字第0962600454號令已依行政程序法第160 條之規定下達並發布：
⒈按「本法所稱法規命令，係指行政機關基於法律授權，對
多數不特定人民就一般事項所作抽象之對外發生法律效果之規定。」「本法所稱行政規則，係指上級機關對下級機關，或長官對屬官，依其權限或職權為規範機關內部秩序及運作，所為非直接對外發生法規範效力之一般、抽象之規定。」行政程序法第150 條第1 項、第159 條第1 項分別定有明文。次按「行政規則包括下列各款之規定︰一、關於機關內部之組織、事務之分配、業務處理方式、人事管理等一般性規定。二、為協助下級機關或屬官統一解釋法令、認定事實、及行使裁量權，而訂頒之解釋性規定及裁量基準。」「行政規則應下達下級機關或屬官。行政機關訂定前條第二項第二款之行政規則，應由其首長簽署，並登載於政府公報發布之。」「有效下達之行政規則，具有拘束訂定機關、其下級機關及屬官之效力。」行政程序法159條第2項第2款、第160條、第161條定有明文。
⒉被告作成原處分之法令依據為地方制度法第4 條第2 項及
全民健康保險法對於直轄市之相關規定，而行政院96年9月29日臺規字第0960091558號函、行政院衛生署96年10月19日衛署健保字第0962600454號令僅係確認準用之日期，行政院函係行政院以函文之方式轉知該院各部會行處局、原告、臺北縣議會，有關地方制度法第4 條第2 項相關事宜，應依「因應地方制度法第4 條、第7 條修正行政院專案小組」第3 次及第4 次會議決議辦理，此節可參照行政院函說明「一、依『因應地方制度法第4 條、第7 條修正行政院專案小組』（以下簡稱專案小組）於本（96）年8月2 日、8 月13日召開之第3 次及第4 次會議結論辦理。
二、有關準直轄市準用法規範圍及準用生效日期事項，經專案小組第3 次及第4 次會議結論如下：……」等語；該函並檢附「因應地方制度法第4 條、第7 條修正行政院專案小組」第3 次及第4 次會議記錄影本，足證行政院臺規字第0960091558號函僅係以函文之方式轉知該院各部會行處局暑等專案小組之會議決議，並非法規命令，亦非行政規則。
⒊行政院衛生署96年10月19日衛署健保字第0962600454號令
為行政程序法159 條第2 項第2 款之行政規則，乃承上開行政院函所作成，此有該行政院函說明欄第三點「確認準用之法規，請按第二類行政規則（即行政程序法第159 條第2 項第2 款）之方式，以令發布，並於令中敘明生效日期」等語可參。蓋依全民健康保險法第3 條規定：「本保險之主管機關為中央衛生主管機關」（按即行政院衛生署），故該衛生署令由當時行政院衛生署署長侯勝茂簽署，於96年10月19日作成，並於同年月24日刊載於行政院公報第13卷第202 期第32330 頁上；其後行政院衛生署於同年月25日以衛署健保字第0962600478號函，以其下級機關即被告為受文者，下達該行政規則，從而就行政程序法前開規定而言，行政院衛生署96年10月19日衛署健保字第0962600454號令之作成實符合行政程序法之規定。
⒋原告指稱行政院臺規字第0960091558號函、行政院衛生署
衛署健保字第0962600454號令未予原告陳述意見有違法之處等語云云；惟經查：依行政程序法第102 條規定，陳述意見係指行政機關作成限制或剝奪人民自由或權利之行政處分前，應給予該處分相對人陳述意見之機會。惟前開行政院函、衛生署令非行政處分，本自無庸依行政程序法第
102 條之規定給予陳述意見之機會，何況該行政院函、衛生署令均源自相對人確有副縣長、縣長參加之前揭行政院專案小組第3 次、第4 次會議結論辦理，原告之前開指稱實有違誤。
（四）統籌分配稅款及財政收支等相關問題，非被告作成原處分時所應斟酌，原告依全民健康保險法第27條規定補助之保險費，並無侵害原告之財政自主權：
⒈被告依地方制度法第4 條第2 項、行政院行政院臺規字第
0960091558號函及行政院衛生署衛署健保字第0962600454號令作成之原處分並無違誤，原告主張被告未考慮健保補助款應就統籌分配稅款及財政收支等相關問題一併考慮一節，實非被告作成原處分時所應斟酌，被告依據地方制度法第4 條第2 項做出原處分係依法行政，原處分之作成與否被告並無裁量權。退步言之，依財政部96年12月17日致臺北縣政府臺財庫字第09603519170 號函之「說明三、經依上開結論，貴（即原告）97年度獲配之中央統籌分配稅款為318 億元，較96年度增加219 億元，……貴縣收入共可增加246 億；另在支出面，依主計處估算勞農健保保費等法定社福支出及一般性補助款之經費支出，在準用後依法回歸貴縣自行負擔金額共202 億元，收支增互抵後，貴縣因此仍淨增加財源44億元。」足證原告因改制為準直轄市後已多受有中央統籌分配稅款，且經與健保費等一般性補助款之經費支出互抵後尚增加財源。
⒉原告主張原處分侵犯原告財政自主之核心領域、剝奪原告
之財政自主權，形成不合理情形等語云云；惟按「憲法第
155 條規定，國家為謀社會福利，應實施社會保險制度，係以實施社會保險制度作為謀社會福利之主要手段。而社會福利之事項，乃國家實現人民享有人性尊嚴之生活所應盡之照顧義務，除中央外，與居民生活關係更為密切之地方自治團體自亦應共同承擔。依全民健康保險法第27條規定應予補助之保險費，除由雇主負擔及中央補助部分保險費外，地方政府予以負擔，自符合憲法規定意旨。……再審被告（指臺北市政府）負擔系爭保險費補助款，既合於憲法規定中央與地方共同建立社會安全制度之意旨，又無違法之情形，更無嚴重侵害再審被告（指臺北市政府）財政自主權……」此有最高行政法院96年度判字第1114號判決可參。顯見地方自治團體依全民健康保險法第27條規定補助之保險費，係憲法規定中央與地方共同建立社會安全制度之意旨，並無侵害原告之財政自主權。
（五）原告對其有全民健康保險法第27條之適用已無疑義，原告不得以財務困窘為由拒繳健保費補助款：查原告對原處分之計算方式及金額均不爭執，雖於訴訟中主張原處分有前揭違法之處，並對其全民健康保險法關於直轄市之相關規定是否為地方制度法第4 條第2 項所準用之列提出質疑，惟原告於96年7 月20日以北府勞組字第0960481900號函致被告健保局，主旨為「為因應本縣升格為直轄市，惠請貴局提供……健保投保人數，以作編列預算之參考，請查照。」、「說明：依照『全民健康保險法第8 條及第27條規定須由直轄市負擔勞保費用相關規定辦理。』」等語；而被告亦於96年8 月6 日以健保承字第0960050371號函回覆原告保險費用統計表，再依原告98年2 月13日北府社助字第09709470 50 號函主旨所示：「有關本府98年1 、2 月份應負擔全民健康保險費第5 類保險對象之保險費補助案，本府依準直轄市應負擔(100%)部分方式撥付……」等語，可確知原告對於依地方制度法第4 條第2 項應準用直轄市規定，依全民健康保險法第27條相關規定繳納直轄市應負擔之保險費補助款，已無疑義，且原告對於第3 類、第
5 類保險對象之保險費補助於98年度該撥付者均已撥付，故原告不得以財務困窘為由拒繳健保費補助款。
（六）原告遲延撥付之繳款單為行政處分，且未經撤銷，當存有拘束力，被告自得依法對於原告徵收利息：
⒈按「行政處分未經撤銷、廢止，或未因其他事由而失效者
，其效力繼續存在。」行政程序法第110 條第3 項定有明文。次按「行政處分除經有關機關依其法定職權撤銷外，不得否認其效力。故已成立之行政處分在未撤銷前，對於人民與國家雙方均有拘束力，不因法令變更而有所影響。」最高行政法院（89年7 月1 日改制前為行政法院，下同）63年判字第558 號判例參照。又按「惟查，行政程序法第110 條第3 項規定：『行政處分未經撤銷、廢止，或未因其他事由而失效者，其效力繼續存在。』是行政處分於生效後，即產生規制作用，形成一定之法律關係，或創設權利或課予義務。易言之，合法有效之行政處分之效力，通說認為具有拘束原處分機關、相對人、利害關係人之效力，並基於權力分立原則之要求，具有拘束其他機關、法院或第三人之效果。故非屬行政爭訟對象之行政處分，其效力應受到適法之推定，在未經有權機關依法撤銷或廢止前，應為所有之國家機關所尊重，並以之為既存之構成要件，作為另一行政處分本身決定之基礎。經查，本件前經被告依全民健康保險法第8 條第1 項……，分別函請原告撥付92年7 月至95年6 月間之全民健康保險……保險對象之保險費補助款，而上開函文之行政處分，並未經有權機關依法撤銷或廢止，則上開函文之行政處分仍有效存在，即具有構成要件之效力……」本院96年度訴字第268 號判決亦可資參照。末按「各級政府未依前條第一項規定期限撥付應補助之保險費者，得寬限十五日；屆寬限期仍未撥付者，自寬限期滿之翌日起至完納前一日止，每逾一日，依郵政儲金一年期定期存款利率按日計算利息，一併徵收，保險人並得依法移送強制執行。」全民健康保險法第30條第5 項復規定甚明。
⒉有關法定利息之計算係源於原告遲延撥付補助款，又原告
遲延撥付之繳款單為行政處分，且未經撤銷、廢止，或未因其他事由而失效，當存有拘束力，被告自得依法對原告徵收利息。
（七）另外，本院97年度訴字第2204號判決（為97年2 月第1 類
2 、3 目健保費補助款）、97年度訴字第2205號判決（為
97 年3月第1 類2 、3 目健保費補助款）、97年度訴字第2601號判決（為97年4 月第1 類1 目健保費補助款）、97年度訴字第2207號判決（為97年4 月第1 類2 、3 目健保費補助款）、97年度訴字第2603號判決（為97年5 月第5類健保費補助款）、97年度訴字第3037號判決（為97年7月第1 類1 目健保費補助款）、97年度訴字第3083號判決（為97年7 月第1 類2 、3 目健保費補助款）、97年度訴字第3174號判決（為97年8 月第1 類1 目健保費補助款），均將原告之訴駁回，足證原告之訴實無理由等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、按地方制度法第4 條第2 項規定：「縣人口聚居達兩百萬人以上，未改制為直轄市前，於第三十四條、第五十四條、第五十五條、第六十二條、第六十六條、第六十七條及其他法律關於直轄市之規定，準用之。」其立法理由稱：「……二、為考量人口及產業高度密集地區升格直轄市之實質困難，及行政效能之迫切需求，特增列第二項，明定縣人口聚居達二百萬人以上者，在改制為直轄市前，得準用直轄市之人事組織及財政規模。三、準用直轄市之事項，包括直轄市議會之會期（第三十四條）、直轄市議會之組織準則（第五十四條）、直轄市政府首長、副首長及各機關首長之任免（第五十五條）、直轄市政府之組織準則（第六十二條）、直轄市稅依本法及財政收支劃分法（第六十六條）、直轄市收支依本法及財政收支劃分法（第六十七條）以及其他法律關於直轄市之規定。」可知正係因縣地方自治團體人口聚居已達2百萬人以上，但「尚未成為直轄市」，才有「準用」直轄市相關法律之必要，若已成為直轄市，即屬直接適用，而無準用之必要。另地方制度法第66條規定：「直轄市……應分配之國稅、直轄市及縣（市）稅，依財政收支劃分法規定辦理。」及同法第67條第1 項規定：「直轄市……之收入及支出，應依本法及財政收支劃分法規定辦理。」足見直轄市之支出應依地方制度法、財政收支劃分法關於直轄市之規定。又財政收支劃分法第4 條附表2 、丙、直轄市支出第10款、第18款規定：「各級政府財政收支之分類，依附表一、附表二之所定。……附表二支出分類表……丙、直轄市支出……十、社會福利支出：關於直轄市辦理社會保險：社會救助、福利服務、國民就業、醫療保健等事業及補助之支出均屬之。
……十八、其他支出：關於直轄市其他依法之支出均屬之。
」則依地方制度法第4 條第2 項準用地方制度法第67條再準用財政收支劃分法之規定，「社會福利支出」、「關於直轄市其他依法之支出」均為地方制度法第4 條第2 項準用之範圍。再者，全民健康保險法第27條第1 款第1 目、第2 目、第2 款、第3 款、第5 款規定：「本保險保險費之負擔，依下列規定計算之：一、第一類被保險人：（一）第八條第一項第一款第一目被保險人及其眷屬自付百分之三十，投保單位負擔百分之七十。但私立學校教職員之保險費，由被保險人及其眷屬自付百分之三十，學校負擔百分之三十五，中央或『直轄市』主管教育行政機關補助百分之三十五。（二）第八條第一項第一款第二目及第三目被保險人及其眷屬自付百分之三十，投保單位負擔百分之六十，其餘百分之十，在省，由中央政府補助；在直轄市，由中央政府補助百分之五，『直轄市』政府補助百分之五。」「二、第二類被保險人及其眷屬自付百分之六十，其餘百分之四十，在省，由中央政府補助；在『直轄市』，由直轄市政府補助。」「三、第三類被保險人及其眷屬自付百分之三十，其餘百分之七十，在省，由中央政府補助百分之六十，縣（市）政府補助百分之十；在『直轄市』，由中央政府補助百分之四十，直轄市政府補助百分之三十。」「五、第五類被保險人，在省，由中央社政主管機關補助百分之三十五，縣（市）政府補助百分之六十五；在『直轄市』，由直轄市政府全額補助。」同法第30條第5 項規定：「各級政府未依前條第一項規定期限撥付應補助之保險費者，得寬限十五日；屆寬限期仍未撥付者，自寬限期滿之翌日起至完納前一日止，每逾一日，依郵政儲金一年期定期存款利率按日計算利息，一併徵收，保險人並得依法移送強制執行。」全民健康保險法施行細則第44條之1 規定：「依本法第二十七條第一款規定各級政府應補助之第一類被保險人保險費，由保險人按月開具保險費計算表及繳款單，於前月十五日前送請各級政府於當月底前撥付。前項政府應補助之保險費，保險人應按年結算，預撥數有撥付不足者，保險人應於十二月三十一日前，送請各級政府於次年一月三十一日前撥付。」
六、上開事實概要欄所述之事實，除後列之爭點事項外，其餘為兩造所不爭執，並有原處分書、原告96年7 月20日北府勞組字第0960481900號函、98年2 月13日北府社助字第0970947050號函、被告96年8 月6 日健保承字第0960050371號函、財政部96年12月17日臺財庫字第09603519170 號函、97年7 月24日臺財庫字第0970 3512430號函、行政院96年9 月29日院臺規字第0960091558號函、96年12月27日院臺規字第0960057430號函、96年11月13日院臺規字第0960047442號函、行政院衛生署96年10月19日衛署健保字第0962600454號令、96年10月25日衛署健保字第0962600478號函、行政院勞工委員會96年11月5 日勞保1 字第0960140459號令、教育部97年6 月
9 日臺法字第0000000000C 號函示、行政院96年8 月2 日「因應地方制度法第4 條、第7 條修正行政院專案小組第3 次會議紀錄」、96年8 月13日「因應地方制度法第4 條、第7條修正行政院專案小組第4 次會議紀錄」立法院第6 屆第4會期內政及民族、法制兩委員會第2 次聯席會議紀錄、政府負擔全民健康保險保險費計算表及撥款單等件附卷可稽，為可確認之事實。
七、歸納兩造之上述主張，本件之爭執重點厥為：全民健康保險法第27條關於直轄市之規定是否準用於原告？本件原處分之作成未給予原告陳述意見之機會是否違法？原處分之作成是否應一併考量統籌分配款及財政收支問題？被告命原告繳納之健保費補助款及加徵利息是否適法？有無違反法律保留原則、平等原則、比例原則及司法院釋字第550 號意旨？茲分述如下：
（一）本件原告為人口聚居達2 百萬人以上之縣，且尚未升格為直轄市，此為兩造所不爭之事實，則依前揭地方制度法第
4 條第2 項、第67條、全民健康保險法第27條第1 款第1目、第2 目、第2 款、第3 款及第5 款規定，原告即有負擔各該類保險對象全民健康保險費補助款之義務，從而被告依全民健康保險法施行細則第44條之1 及第46條第1 項規定，分別以附表所示之原處分，請原告依法撥付各類保險對象健保費補助款及加徵利息，即非無據。
（二）雖原告主張原處分有違反法律保留原則之情事云云。但查：
⒈按司法院釋字第550 號解釋略以：「……國家推行全民健
康保險之義務，係兼指中央與地方而言。……全民健康保險法，係中央立法並執行之事項。有關執行全民健康保險制度之行政經費，固應由中央負擔，本案爭執之同法第二十七條責由地方自治團體補助之保險費，非指實施全民健康保險法之執行費用，而係指保險對象獲取保障之對價，除由雇主負擔及中央補助部分保險費外，地方政府予以補助，符合憲法首開規定意旨。……基於國家整體施政之需要，對地方負有協力義務之全民健康保險事項，中央依據法律使地方分擔保險費之補助，尚非憲法所不許。……財政收支劃分法第三十七條第一項第一款規定，各級政府支出之劃分，由中央立法並執行者，歸中央負擔，固非專指執行事項之行政經費而言，惟法律於符合上開條件下，尚非不得為特別之規定，就此而言，全民健康保險法第二十七條即屬此種特別規定。至全民健康保險法該條所定之補助各類被保險人保險費之比例屬於立法裁量事項，除顯有不當者外，不生牴觸憲法之問題。……」可知國家推行全民健康保險之義務，係兼指地方而言，基於國家整體施政之需要，地方自治團體對全民健康保險事項負有協力義務，故全民健康保險法第27條有關各級政府應負擔一定比例保險費之規定，屬財政收支劃分法之特別規定，其合憲性並無疑義。
⒉依地方制度法第4 條第2 項準用地方制度法第67條再準用
財政收支劃分法之規定，「社會福利支出」、「關於直轄市其他依法之支出」均為地方制度法第4 條第2 項準用之範圍，全民健康保險法第27條第1 款第1 目、第2 目、第
2 款、第3 款及第5 款有關直轄市應負擔全民健保第1 類至第3 類及第5 類被保險人健保補助款之義務，既屬「社會福利支出」，亦屬「關於直轄市其他依法之支出」，自係原告依法律應準用之範圍，其準用均係由法律規定之，並無違反法律保留可言。
⒊原告雖主張「被告以行政院院臺規字第0960091558號函及
行政院衛生署衛署健保字第0962600454號令作為原處分之法源依據，違反法律保留原則」云云，惟查：
⑴於地方制度法第4 條及第7 條修正生效日（96年5 月25
日）之前，原告人口已達200 萬但尚未升格為直轄市，此為兩造所不爭，則自96年5 月26日起，依地方制度法第4 條第2 項、第67條、全民健康保險法第27條第1 款第1 目規定，原告依前揭「法律」即有負擔全民健保第
1 類第1 目私立中小學教職員及其眷屬健保補助款之義務，原處分之法源依據係「法律」而非行政規則或命令。
⑵至行政院96年9 月29日院臺規字第0960091558號函謂：
「主旨：有地方制度法第4 條第2 項準直轄市準用中央法規中關於直轄市規定之範圍及相關事宜，請依說明二至四意旨辦理，請查照。說明：一、依『因應地方制度法第4 條、第7 條修正行政院專案小組』（以下簡稱專案小組）於本（96）年8 月2 日、8 月13日召開之第3次及第4 次會議結論辦理。二、有關準直轄市準用法規範圍及準用生效日期事項，經專案小組第3 次及第4 次會議結論如下：……」等語，而其檢附之「因應地方制度法第4 條、第7 條修正行政院專案小組」第3 次會議記錄……五、會議結論……（四）相關法規經確認予以準用者，其發布方式及生效日期之辦理方式如下：……⒉涉及財政收支法規之準用，配合預算編製及執行，自00年0 月0 日生效……。」可知行政院96年9 月29日院臺規字第0960091558號函僅「確認」經法律授權準用之全民健康保險法於97年1 月1 日開始實施，其性質乃「經內部協商後選擇最適當之時機實施，以減少阻力」，屬統治權作用之一種，後經行政院衛生署96年10月19日衛署健保字第0962600454號令：「依地方制度法第四條第二項規定，臺北縣準用全民健康保險法第二十七條第一款第一目、第二目、第二款、第三款、第五款關於直轄市之規定，並自中華民國000年0月0日生效。」發布，其均非以行政命令創設全民健康保險法可適用於原告之法源（全民健康保險法可適用於原告之法源依據係地方制度法第4 條第2 項、第67條、全民健康保險法第27條第1 款第1 目規定，已如前述），申言之，地方制度法關於準直轄市之適用，其施行日期本應自96年5月25日地方制度法第4 條第2 項生效日開始，惟被告受前揭行政函示及衛生署令並依內部協商結果，將適用全民健康保險法之時間延至97年1 月1 日，較法律授權適用全民健康保險法之時間為晚，其結果對於原告更為有利，自難謂違反法律保留原則，原告主張尚不足採。⒋至於原告質疑行政院96年9 月29日臺規字第0960091558號
函及行政院衛生署96年10月19日衛署健保字第0962600454號令之屬性及發布程序有瑕疵一節。經查：
⑴按「本法所稱法規命令，係指行政機關基於法律授權，
對多數不特定人民就一般事項所作抽象之對外發生法律效果之規定。」「本法所稱行政規則，係指上級機關對下級機關，或長官對屬官，依其權限或職權為規範機關內部秩序及運作，所為非直接對外發生法規範效力之一般、抽象之規定。」行政程序法第150 條第1 項、第15
9 條第1 項分別定有明文。另「行政規則包括下列各款之規定︰一、關於機關內部之組織、事務之分配、業務處理方式、人事管理等一般性規定。二、為協助下級機關或屬官統一解釋法令、認定事實、及行使裁量權，而訂頒之解釋性規定及裁量基準。」「行政規則應下達下級機關或屬官。行政機關訂定前條第二項第二款之行政規則，應由其首長簽署，並登載於政府公報發布之。」「有效下達之行政規則，具有拘束訂定機關、其下級機關及屬官之效力。」行政程序法159 條第2 項第2 款、第160 條、第161 條定有明文。
⑵被告作成原處分之法令依據為地方制度法第4 條第2 項
及全民健康保險法對於直轄市之相關規定，而行政院96年9 月29日臺規字第0960091558號函、行政院衛生署96年10月19日衛署健保字第0962600454號令僅係確認準用之日期，行政院函係行政院以函文之方式轉知該院各部會行處局、原告、臺北縣議會，有關地方制度法第4條第2 項相關事宜，應依「因應地方制度法第4 條、第7條修正行政院專案小組」第3 次及第4 次會議決議辦理，可見行政院臺規字第0960091558號函僅係以函文之方式轉知該院各部會行處局署等專案小組之會議決議，並非法規命令，亦非行政規則。
⑶行政院衛生署96年10月19日衛署健保字第0962600454號
令為行政程序法159 條第2 項第2 款之行政規則，乃承上開行政院函所作成，此有該行政院函說明欄第三點「確認準用之法規，請按第二類行政規則（即行政程序法第159 條第2 項第2 款）之方式，以令發布，並於令中敘明生效日期」等語可參。蓋依全民健康保險法第3 條規定：「本保險之主管機關為中央衛生主管機關。」（按即行政院衛生署），故該衛生署令由當時行政院衛生署署長侯勝茂簽署，於96年10月19日作成，並於同年月24日刊載於行政院公報第13卷第202 期第32330 頁上；其後行政院衛生署於同年月25日以衛署健保字第0962600478號函，以其下級機關即被告為受文者，下達該行政規則，分別有上開行政院公報及公函附卷可稽，從而就行政程序法前開規定而言，行政院衛生署96年10月19日衛署健保字第0962600454號令之作成實符合行政程序法之規定。
（三）另按，司法院釋字第550 號解釋固謂：「……法律之實施須由地方負擔經費者，如本案所涉全民健康保險法第二十七條第一款第一、二目及第二、三、五款關於保險費補助比例之規定，於制定過程中應予地方政府充分之參與。行政主管機關草擬此類法律，應與地方政府協商，以避免有片面決策可能造成之不合理情形，並就法案實施所需財源事前妥為規劃；立法機關於修訂相關法律時，應予地方政府人員列席此類立法程序表示意見之機會。」其意指如全民健康保險法等相關法律之修訂須由地方負擔經費者，立法機關於「修訂相關法律時」，應予地方政府人員列席此類立法程序表示意見之機會。惟本件全民健康保險法第27條係91年7 月17日即已修正公布，先於司法院釋字第55 0號解釋作成之91年10月4 日，全民健康保險法第27條至今並未修訂，原處分自無違司法院釋字第550 號解釋之可言。
（四）復按「有下列各款情形之一者，行政機關得不給予陳述意見之機會︰一、大量作成同種類之處分。……五、行政處分所根據之事實，客觀上明白足以確認者。……」行政程序法第103 條第1 款及第5 款定有明文。經查：⒈查地方制度法第4 條、第7 條之修正公布為96年5 月23日
，生效日為96年5 月25日，惟準用後某些法規涉及財政收支法規，除使歲入增加外，亦有負擔其他費用支出之義務，故就涉及財政收支法規之準用，行政院特組成「因應地方制度法第4 條、第7 條修正行政院專案小組」，跨部會決議行政院所屬部會主管相關法規之適用修正條項日期，會議應出席機關（單位職稱）有監察院秘書長、銓敘部部長、內政部部長、財政部部長、法務部部長、經濟部部長、主計處主計長、金管會主任委員、臺北縣縣長、行政院法規會主任委員、行政院秘書處等，以利原告於次年度編列預算後得以支付增加之費用。是以，「因應地方制度法第4 條、第7 條修正行政院專案小組」第3 次會議決議，涉及財政收支法規之準用自00年0 月0 日生效。而「因應地方制度法第4 條、第7 條修正行政院專案小組」第3 次、第4 次會議召開時，原告均有指派代表參加，其中96年
8 月13日之第4 次會議，更由臺北縣縣長親自與會，故原告實已於此兩次會議中有充分陳述意見之機會。以上俱有行政院96年8 月2 日「因應地方制度法第4 條、第7 條修正行政院專案小組第3 次會議紀錄」、96年8 月13日「因應地方制度法第4 條、第7 條修正行政院專案小組第4 次會議紀錄」及其會議簽到單附卷可資佐證，故就法規之適用，殊無再予陳述意見之必要。
⒉且依全民健康保險法第8 條規定，被保險人分為6 類，其
中應由直轄市政府補助保險費者為，第1 類第1 目私立中小學校教職員、第1 類第2 目公民營事業機構之受雇者、第1 類第3 目有一定雇主之受雇者、第2 類第1 目無一定雇主或自營作業而參加職業工會者、第3 類第1 目農民，水利會會員、第3 類第2 目漁民、第5 類合於社會救助法規定之低收入戶成員；復依同法施行細則第44條之1 、第45條及全民健康保險法第29條之規定，第1 類、第5 類被保險人保險費，由保險人即被告按月開具保險費計算表及繳款單，於前月15日前送請各級政府於當月底前撥付；第
2 類、第3 類被保險人之保險費應由各級政府每半年1 次於1 月底及7 月底前預撥保險人；依同法第29條規定應按月繳納之保險費，由保險人繕具保險費計算表及繳款單，於次月底前寄發或以電子資料傳輸方式遞送投保單位或被保險人繳納。是以，被告對各級政府、被保險人、投保單位等，按月、每半年開立之保險費繳款單不可計數，係屬大量作成同種類之處分，依行政程序法第103 條第1 款規定得不給予陳述意見之機會。再者，原處分所根據之事實（即被保險人人數及計算方式）客觀上明白足以確認，原告就原處分作成之事實基礎（即被保險人人數及計算方式）亦無爭執，故依行政程序法第103 條第5 款之規定，於原處分作成前，縱未給予原告陳述意見之機會，亦無違誤。
⒊另原告指稱行政院96年9 月29日臺規字第0960091558號函
、行政院衛生署96年10月19日衛署健保字第0962600454號令未予原告陳述意見有違法之處云云。惟查，依行政程序法第102 條規定，陳述意見係指行政機關作成限制或剝奪人民自由或權利之行政處分前，應給予該處分相對人陳述意見之機會。惟前開行政院函、衛生署令非行政處分，本即無庸依行政程序法第102 條之規定給予陳述意見之機會，何況該行政院函、衛生署令均源自相對人確有副縣長、縣長參加之前揭行政院專案小組第3 次、第4 次會議結論辦理，原告之前開指稱實有誤解。
（五）再者，原告訴稱原處分已違反平等原則及比例原則部分，亦無理由，經查：
⒈原告97年度獲配之中央統籌分配稅款為318 億元，較96年
度增加219 億元，另土地增值稅比照直轄市，不再提撥中央統籌後，可增加收入26億元，原告收入共可增加246 億；另在支出面，依主計處估算勞、農、健保保費等法定社會福利支出及一般性補助款之經費支出，在準用後依法回歸原告自行負擔金額共202 億元，收支增減互抵後，原告因此仍淨增加財源44億元等語，有財政部96年12月17日臺財庫字第09603519170 號函附卷可參。足證原告因改制為準直轄市後所受中央統籌分配稅款已有增加，且經與健保費等一般性補助款之經費支出互抵後尚增加財源，原處分依全民健康保險法規定令原告撥付如附表所示應負擔各類被保險人健保補助款，並不會造成原告財政過度沉重之負擔，甚而排擠其他重大民生建設支出，侵害其財政自主權，難謂違反比例原則。
⒉至原告主張前揭中央統籌分配稅款尚未取得，無從繳納補
助款云云，縱其主張屬實，中央統籌分配稅款與系爭補助款之繳納並無「同時履行」關係，原告何時可取得中央統籌分配稅款？及事實上會於何時、以何方式繳納系爭補助款？均僅係執行時間之問題，難謂「在法理上」原告有何「不必繳納系爭補助款」之理由。何況財政部「協助縣（市）政府處理債務及改善財務結構作業要點」已經行政院於97年7 月14日院臺財字第0970025121號核定在案，該要點乃由中央政府編列年度追加減預算籌措專款補助，以紓解縣（市）政府債務壓力與改善縣（市）財務結構，其分配方式係以各縣（市）政府統籌分配稅款之分配比率為依據，並以各縣（市）政府債務累計未償餘額占歲出比率及自有財源占歲出比率為調整係數，就統籌分配款及財政收支等相關事實問題顯已一併考慮，原告主張尚不足採。
⒊按「行政行為，非有正當理由，不得為差別待遇，為行政
程序法第6 條所明定。然行政機關若偶因審核作業之疏失，致使人民因個案違法之瑕疵狀態未排除而獲得利益時，該利益並非法律所應保護之利益，他人自不能主張『不法之平等』，乃屬當然。」最高行政法院93年度判字第1020號判決著有明例，可知其他縣市是否亦有全民健康保險法之適用？是否亦應繳納系爭補助款？與系爭處分無關，原告自不得主張「不法之平等」，進而要求撤銷原處分。
⒋至於原告另提出教育部97年6 月9 日臺法字第0000000000
C 號令一份，主張「依據此函示變更臺北縣為暫不準用直轄市規定以觀，實可見於地方制度法第4 條第2 項法律並無明文規定準用之情形下，本即不得任意科予臺北縣法律所無之義務，然今卻造成行政院96年9 月29日臺規字第0960091558號函、行政院衛生署96年10月19日衛署健保字第0962600454號令及教育部97年6 月9 日臺法字第0000000000C 號函相互矛盾情形。且原告僅須依照教育部97年6 月
9 日臺法字第0000000000C 號函示『臺北縣暫不準用直轄市』規定繳納原縣市標準之健保費補助款，被告違反權責機關之函命原告繳納，亦有違法。」云云。但查，關於全民健康保險之主管機關為中央衛生主管機關，亦即行政院衛生署，為全民健康保險法第3 條所明定，並非教育部，是本件原處分之作成並不受上開教育部函令所影響。況且，上開教育部函令僅是宣示「暫不準用之」，並非永不準用，是原告據此主張「實可見於地方制度法第4 條第2 項法律並無明文規定準用之情形下，本即不得任意科予臺北縣法律所無之義務。」一節，實屬率斷。再者，關於準直轄市應準用直轄市之事項，包括直轄市議會之會期（地方制度法第34條）、直轄市議會之組織準則（地方制度法第54條）、直轄市政府首長、副首長及各機關首長之任免（地方制度法第55條）、直轄市政府之組織準則（地方制度法第62條）、直轄市稅依本法及財政收支劃分法（地方制度法第六十六條）、直轄市收支依本法及財政收支劃分法（地方制度法第六十七條）以及其他法律關於直轄市之規定，乃地方制度法第4 條第2 項所明定，並非上開教育部函令可加以改變，是原告提出上開教育部函令亦難為有利原告事實之認定。
八、綜上所述，原處分以原告已自96年5 月25日升格為準直轄市，乃依地方制度法第4 條第2 項、第67條、全民健康保險法第27條第1 款第1 目、第2 目、第2 款、第3 款及第5 款規定，並參考「因應地方制度法第4 條、第7 條修正行政院專案小組第3 、4 次會議決議」及行政院衛生署96年10月19日衛署健保字第0962600454號令，認定原告有負擔各該類保險對象健保費補助款之義務，分別以附表所示之原處分，請原告依法撥付各類保險對象健保費補助款及加徵利息，其認事用法均無違誤。訴願決定遞予維持，亦無不合，原告徒執前詞，訴請撤銷原處分及訴願決定，為無理由，應予駁回。
九、兩造其餘陳述於判決結果不生影響，無庸一一論列；另原告就「系爭法規是否為地方制度法第4條第2項規定之準用範圍」聲請釋憲，經核尚無必要，均併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 98 年 6 月 9 日
臺北高等行政法院第一庭
審 判 長 法 官 王立杰
法 官 楊得君法 官 劉錫賢上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 98 年 6 月 9 日
書記官 陳德銘