臺北高等行政法院判決
97年度訴字第2622號原 告 甲○○
乙○○丙○○丁○○戊○○己○○庚○○辛○○壬○○癸○○○子○○原名廖玉美丑○○共 同訴訟代理人 詹振寧律師被 告 內政部代 表 人 寅○○部長）住同訴訟代理人 辰○○
巳○○
參 加 人 臺北縣瑞芳鎮公所代 表 人 卯○○代理鎮長）訴訟代理人 午○○上列當事人間因土地徵收事件，原告不服行政院中華民國97年8月11日院臺訴字第0970088524號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：參加人為辦理「東西向快速公路萬里瑞濱線深澳坑匝道新建工程」（下稱系爭工程），需用原告等人所有（其中原所有權人廖修賢於民國（下同）82年4 月6 日死亡，原告辛○○為其繼承人）坐落臺北縣○○鎮○○○段3-1 、3-2 、5 、14、19-1、441-5 、442 、443 、444 、445 、
455 、457 地號等12筆土地之部分土地（上開徵收土地嗣經分割為3-5 、3-4 、5-1 、14 -1 、19-4、19 -5 、441-6、441-7 、442-4 、443-1 、444-3 、444-4 、445-1 、455-4 、457-10等15筆地號，下稱系爭土地），面積0.7119公頃，乃檢附徵收土地計畫書及圖等有關資料，由臺北縣政府報經被告以96年11月1 日台內地字第0960169262號函（下稱原處分）核准徵收及一併徵收其土地改良物，交由臺北縣政府於96年11月13日以北府地徵字第0960748307號公告（公告期間自96年11月14日至96年12月14日止），同日並以北府地徵字第09607483073 號函知各所有權人。原告等不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造及參加人聲明：㈠原告聲明：訴願決定、原處分均撤銷。
㈡被告及參加人聲明：駁回原告之訴。
三、兩造及參加人之爭點：⒈本件是否合於土地徵收條例第11條規定之「經開會未能達
成協議」之要件？⒉本件徵收處分是否有未就土地改良物一併徵收之情事？是
否有土地徵收條例第20條第3 項所定失其效力之情事？㈠原告主張之理由：
⒈系爭土地雖為農牧山坡地，但地主早於土地區劃法修改
前即於70年間配合調和街之興建，自行花費大筆資金開發改良，該山坡地已變成平坦之地，且設有永固擋土牆、深水井，以保持水土安全並供灌溉花木。基隆市政府亦調派公車行駛調和街至市區或八斗子，該地區已形成社區而非山坡農牧地。
⒉大法官會議釋字第516 號：「國家因公用或其他公益目
的之必要，雖得依法徵收人民之財產。此項補償乃因財產之徵收，對被徵收財產之所有人而言，係為公共利益所受之特別犧牲，國家自應予以補償，以填補其財產權被剝奪或其權能受限制之損失。故補償不僅需相當，更應儘速發給，方符憲法第15條規定，人民財產權應予保障之意旨。」參加人所為之行政行為，似無考量原告等被徵收土地之利益，有違上開解釋所揭意旨。
⒊系爭土地與同時徵收作為「東西向快速公路萬里瑞濱線
深澳坑支線102 縣道深澳坑路段積水改善工程」新建道路用地之基隆市轄土地公告現值差異甚鉅，查基隆市所轄土地為高山徒坡（基瑞段478 地號公告地價8,000 元/ ㎡），系爭土地原為等高之山坡，但原告於70年間開發整平（龍潭堵段457 號公告地價1,300 元/ ㎡，現值過低），此項事實業經該項道路工程主辦單位基隆市政府證實，詳請參閱基隆市政府97年7 月7 日基府工土壹字第0000000000A 與B 函所載，及同府97年12月24日基府工土壹字第0970166036號函所載（如附件3 件函影本）。
⒋系爭土地曾於94年4 月協議價購期間，經參加人於94
年5 月19日邀集相關官員至系爭土地勘察，經各單位研商後，認為原告所有系爭土地經投資開發完成，其地價應比相鄰之基隆市地價高出十幾倍。基此臺北縣政府一方面向被告申請撤銷徵收案，一方面指示參加人聘請公正單位鑑定系爭土地地價。且系爭土地曾於94年11月14日奉准徵收，徵收前後原告等即一再以系爭土地公告現值與同期徵收之毗鄰土地（基隆市山地）公告現值相差至鉅，請求臺北縣政府參考鄰地調高。當時原告請求廖姓議員出面協調，結果認為：「系爭土地經原告開發後，與相鄰基隆市之地價應高出十倍以上。臺北縣土地公告現值過低，民眾投資土地改良，無法回補」。從而臺北縣政府竟以技術性之理由向被告請求撤銷該徵收案，被告也予核准。臺北縣政府於上項撤銷徵收後，曾指示參加人就系爭土地先行辦理鑑價，嗣鑑價結果後再辦理協議價購程序事宜。參加人奉命後就系爭土地公開辦理鑑價事宜（附柏登不動產鑑價事務所鑑價報告1 件，每坪24,000元，即7,260 元/ ㎡），原告亦委託冠宏不動產估價師進行鑑價（每坪27,000元，即8,167.5 元/ ㎡），參加人並將鑑價結果報告臺北縣政府。臺北縣政府事後竟不承認該項鑑價報告，以96年11月13日北府地徵字第0960748307號函回覆被告暨辦理徵收。臺北縣政府明知系爭土地價格為每坪24,000元以上，卻以自身財政問題報請被告予以強制徵收，強取豪奪人民財產，實有違誠信與土地開發地利共享原則，對廖議員之協調而撤銷徵收又自悔也有悖常理。依上開結論之記載顯示系爭徵收之地價實在偏低，因此臺北縣政府即逕行撤銷徵收，但臺北縣政府申請撤銷徵收之理由係以「協議價購程序有瑕疵」，反而對地價偏低部分不採，令人疑竇。
⒌訴願決定只於第4 頁理由第13行採認：「審據瑞芳鎮公
所於96年1 月15日以北縣瑞建字第0960000842號用地取得協議價購開會通知單，所附用地取得協議會說明資料三之㈠…而認協議價購會未能達成協議」，乃報請徵收，作為駁回原告訴願之理由。查本案縱然有96年1 月15日之協議價購程序，但該程序並未終結。因臺北縣政府尚於96年2 月26日以北府地價字第0960106617號函指示參加人如何辦理協議價購程序（詳如參閱附件2 之5 上開函說明5 、6 所載），基此可說明上開「協議價購」程序並未終結，因參加人尚在請示階段中（上開臺北縣政府係函復參加人）。未終結之協議價購會，當不能逕行報請徵收。再查96年1 月15日即上項協議價購，係針對徵收坐落臺北縣○○鎮○○○段○○○○○號等15筆土地合計面積0.3768公頃（即內政部96年2 月15日以台內字第0960031964號核准徵收函）而辦理。至於本件之徵收並未見被告之答辯書及行政院決定書，有行使協議價購程序之記載。
⒍又系爭土地上均有農作物，被告曾應允辦理現地履勘、
鑑界並進行農作物之查估，惟迄今均未作任何之處理，即作成徵收處分，有違土地徵收條例第5 條所定「徵收土地時，其土地改良物應一併徵收」之規定，且於徵收公告期滿15日內亦未作任何之補償，依土地徵收條例第20條「需用土地人未於公告期滿15日內將應補償地價及其他補償費額繳交該管直轄市或縣（市）主管機關發給完竣者，該徵收案從此失其效力」之規定，原徵收處分即應失其效力。
⒎按「所謂『平等原則』係指行政機關非有正當理由，作
成行政行為時，對行為所規制之對象，不得為差別待遇而言。而所謂「行政自我拘束原則」則指處分機關作成行政處分後，自己亦與相對人一樣，同受該行政處分之拘束。惟前開所謂「正當理由」，包括「為保障人民在法律上地位之實質平等，並不限制具體案件事實上之差異及立法目的而為合理之不同處置」（司法院大法官會議釋字第211 號解釋參照）」，最高行政法院88年判字第3724號著有裁判可稽。從而被告或參加人於辦理徵收系爭土地，經查當期土地之公告現值確與土地之市場交易價格有顯著之差異，如係基於個案之本質上之不同，而為合理之不同之處分，自與「平等原則」無違。且本件參加人既已另行委託鑑價機構就系爭土地為鑑價以作為徵收補償參考之行政行為，參加人並於協議價購會議上表示將鑑價報告提交相關單位審查後，再作進一步協議，從而協議價購之程序尚未終結，被告及參加人既應受其行政行為之拘束，繼續進行協議價購之程序始符行政自我拘束原則，詎被告及參加人於協議價購程序尚未終結之前，即作成徵收之處分，即有違誤。且查，參加人之鑑價結果亦顯示系爭土地之市場交易價格遠高於徵收當期之土地公告現值，則被告或參加人辦理土地徵收之補償金即應依鑑價之結果辦理，始無違平等原則。
⒏次按「憲法第15條規定，人民之財產權應予保障，故國
家因公用或其他公益目的之必要，雖得依法徵收人民之財產，但應給予合理之補償，且應儘速發給。倘原補償處分已因法定救濟期間經過而確定，且補償費業經依法發給完竣，嗣後直轄市或縣（市）政府始發現其據以作成原補償處分之地價標準認定錯誤，原發給之補償費短少，致原補償處分違法者，自應於相當期限內依職權撤銷該已確定之補償處分，另為適法之補償處分，並通知需用土地人繳交補償費差額轉發原土地所有權人。逾期未發給補償費差額者，原徵收土地核准案即應失其效力，本院釋字第516 號解釋應予補充」，司法院大法官會議釋字第652 號可資參照。本件被告及參加人既未依實際市場交易價格辦理徵收補償，其所為徵收之處分即有違誤，且參加人第1 次所為之徵收補償未參考鑑價結果，已經臺北縣政府撤銷徵收之處分，今原處分仍未斟酌鑑價結果辦理徵收，參酌上開大法官釋字解釋意旨，原處分及原決定均顯有違誤。
⒐國立海洋科技博物館籌備處主任黃世昌於95年10月12日
海科籌行字第0950002302號函表示：「有關國立海洋科技博物館開館期程之交通改善措施調和街轉運站，因公告地價過低（臺北縣，1,100 元/ ㎡），和附近土地之公告地價（基隆市，7,500 元/ ㎡）相差甚多，徵收一途恐有相關困擾」。基於徵收道德與同理心，而滯延不敢進行土地徵收，雖有違誤整體工程之進行，在所不惜。
⒑原告於93年至今一再以系爭土地公告現值偏低，除舉上
開理由外，並以系爭土地於85年12月24日以每坪50,000元預售「川欣公司」，該公司始能以其預購之系爭土地，供擔保向臺灣中小企業銀行借貸「壹億伍仟萬」元，請參閱土地謄本債權欄所載（詳如附件2 之1 ）且經95年1 月3 日財政部臺灣省北區國稅局復查決定書認可買賣交易之存在事實，請參閱財政部臺灣省北區國稅局復查決定書所載（詳如附件2 之2 ）等事由，請求調高土地公告現值，以達地利共享，漲價歸公的土地政策，均未蒙臺北縣政府採行。倘若被告依公告地價強制徵收，貸款銀行勢必要求川欣公司償還坪數差額總計數仟萬元，且正值全球金融風暴，景氣每況愈下，川欣公司將無力籌措資金宣告破產，屆時影響全體員工之生計，造成社會不安情況，盼鈞院三思。
⒒土地徵收條例第12條規定：「需用土地人為徵收公、私
有土地或土地改良物，須遷移或拆除地上障礙物，致所有權人或使用人遭受之損失，應先給予適當之補償。」，原告地上物擋土圍牆、川欣公司冷凍循環水專用水井與農林作物均屬高價之固定建物及長年農林作物，應給予合理之補償，臺北縣政府竟以該建物未取得雜項執照拒絕補償，將原告之財產視作廢棄物處理。
⒓基上陳述，臺北縣政府既然指示就系爭徵收地，先行鑑
定地價，應本著誠信原則，就鑑價之結果，作為徵收計償之準據，或先行調整公告地價，再辦理徵收，以待法制。臺北縣政府不理鑑價之事實及結果，即片面依原有公告地價逕行辦理徵收。臺北縣政府對系爭土地先徵收又撤回，再辦理徵收的原地打轉，其真義何在，令人不解。懇請鈞院體察實情，撤銷原處分，並依照參加人委託柏登不動產估價師事務所估價金額做為協議價購基準，辦理徵收事宜。
㈡被告主張之理由：
⒈按需用土地人申請徵收土地或土地改良物前…應先與所
有權人協議價購或以其他方式取得；所有權人拒絕參與協議或經開會未能達成協議者，始得依本條例申請徵收，土地徵收條例第11條定有明文。本案依徵收計畫書第11項「與土地所有權人或土地改良物所有權人協議價購或以其他方式取得之經過情形及所有權人陳述意見之情形」載明「㈠本所以96年1 月15日北縣瑞建字第0960000842號函通知土地及土地改良物所有權人協議，經協議不成。協議之開會通知單及會議紀錄已合法送達…。㈡本案於申請徵收前已依行政程序法第102 條規定，併前開會通知單，以書面通知土地及土地改良物所有權人，…另土地所有權人甲○○於得提出陳述意見之期限內有提出陳述意見，詳如后附陳述書影本、本所與相關單位處理函文…。」，復查於工程用地取得協議會說明資料內容詳載「協議價購相關事項：㈠協議價購之價格：本案協議價購土地之價格經報奉核定，係以台端所有土地於協議當時公告土地現值加4 成（參考臺北縣地價評議委員會評定之加成補償成數）計算。土地改良物係參照臺北縣政府所訂查估補償標準計算。」準此，參加人於申請徵收土地及土地改良物前，以當時公告土地現值加4 成做為與原告等協議價購之標準及給予渠等陳述意見之機會，針對該等陳述應依不動產估價師鑑定價格做為協議價格或比照毗鄰基隆市地價補償乙節，前經臺北縣政府96年2 月26日北府地價地字第0960106617號函及參加人同年4 月4 日北縣瑞建字第0960004820號函復原告等在案，自得依法辦理徵收，於法尚無不合。
⒉關於原告稱參加人既已委由不動產估價師鑑定系爭土地
現值價格，應依鑑定價格作為協議價格，及辦理協議價購應以參加人為主，惟參加人復稱本案徵收主辦為臺北縣政府，由此可見本案未實質進行協議價購等節，茲說明如下：
⑴有關系爭土地未依不動產估價師鑑定價格做為協議價
格乙節，按協議取得為申請徵收土地或土地改良物之先行程序，應由需用土地人與土地所有權人雙方意思合致為之，對於參加人前答復原告等表示，系爭土地委託不動產估價師查估之地價，係依土地所有權人於協議價購會議所提之意見辦理，惟參加人並未有承諾所有權人以該估價報告作為協議價購價格，於法尚無不合。
⑵有關本案未實質進行協議價購乙節，本案前經臺北縣
政府96年10月2 日北府工務字第0960648987號函表示，本案工程範圍涉及縣道行經村里聯絡道路，而村里聯絡道路係由轄區鎮公所為管理機關，故本案需用土地人為參加人。是以本案由參加人與原告等協議價購，依法尚無不符。
⒊按土地徵收條例第11條之立法意旨係為尊重私有財產權
益，非有必要，應儘可能避免徵收，故公益事業用地之取得，應先以協議價購或其他途徑如：聯合開發、設定地上權、捐贈等方式，與所有權人協議取得用地，協議不成，始得依法徵收之。惟協議價購應依雙方之條件、意願及經費，在合理範圍內協議雙方均能接納之價格，始能達成協議契約，而非僅以單方意願表示即可。再者為鼓勵需用土地人以協議價購或以其他方式取得所需用地之立法精神，需用土地人與土地所有權人協議價購時，應以不低於徵收補償費之價格協議辦理之，被告90年
5 月18日台內地字第9072972 號函釋在案。對於系爭土地由需用土地人委外辦理鑑價之結果，僅係提供雙方議價之參考，尚非做為協議價購之依據，本案經協議不成報請徵收，符合土地徵收條例第11條之規定。
⒋關於徵收土地、改良物應給予之補償，依土地徵收條例
第22條第1 項、第2 項及同條例施行細則第23條、第29條規定，係由直轄市或縣（市）主管機關辦理，被徵收土地、改良物權利關係人不服徵收補償事件，原行政處分機關為直轄市或縣（市）主管機關。前經行政院秘書處92年4 月10日院臺訴字第0920084300號函附「各類土地徵收案件之原行政處分機關如何認定」乙案研討會會議紀錄載明，準此，原告等不服徵收補償價額乙節，原行政處分機關應為臺北縣政府，併予說明。
㈢參加人主張之理由：
⒈參加人為辦理系爭工程，報請徵收系爭土地並一併徵收
其土地改良物，經被告核准徵收，並經臺北縣政府96年11月13日北府地徵字第0960748307號函公告徵收（公告期間自96年11月14日至96年12月14日止），且同時以書面通知土地所有權人於同年12月25日領取徵收補償費，嗣後並就未領取之補償費於97年1 月15日存入「臺北縣土地徵收補償費國庫專戶保管」待領，全案業已完成徵收法定程序。
⒉本案奉准徵收之系爭土地，其使用分區為山坡地保育區
，大多使用地類別為農牧用地、林業用地，依區域計畫法暨非都市使用管制規則，該土地使用興建設施上本有限制，應與農林作物畜牧、農業設施相關，且如涉及永久性之設施應經由主管機關同意，地主表示自行開發上開土地，且配合調和街興建，使山坡地變為平坦之地，並使該區域形成社區，惟現況除原告坐落基隆市工業用地所興建廠房自行興建設施及廠房外圍坐落本鎮農牧用地新設擋土牆，該區域週遭環境僅有零星平房與農林作物，屬基隆與瑞芳交界外環區域，非如所述已成社區。⒊針對上述之擋土牆，經臺北縣政府工務局查估後，因未
領有雜項執照，依「臺北縣興辦公共工程用地地上物拆遷補償救濟自治條例」第12條第1 項規定：「拆除其他建築物，不發給補償費。但得依下列標準發放救濟金…」及第2 項規定：「第1 項各款之補償費，均不計列附屬建物之補償費。」故本案圍牆依前開規定不計列其補償費。另就土地徵收核發獎勵金、補助金及救濟金標準乙案，查內政部89年5 月3 日台（89）內地字第890618
4 號函暨88年12月22日台（88）內地字第8886565 號函內容略以：「是有關獎勵金、補償金及救濟金等非法定補償範圍」，係屬需地機關之行政裁量權，應由各需地機關視個別財力狀況為之。
⒋關於原告表示該區域公告現值過低，請求調整公告現值，以達地利共享，漲價歸公乙節，茲說明如下：
⑴參加人於93年辦理該區域用地取得作業，其公告現值
已由縣府函轉地價查估機關瑞芳地所查明地價訂定情形，依現況區域、使用管制、交通運輸、自然條件、土地改良、公共建設等各項影響地價因素更正區段劃設，公告現值已由每平方公尺450 元，調整至1,300元，漲幅已達原先3 倍。
⑵系爭土地位於非都市土地山坡地保育區內與毗鄰基隆
市都市計畫內工業區於土地使用管制、交通運輸，土地改良、現況使用、發展趨勢，實難以相同價位論其均衡性。且毗鄰之基隆市都市計畫內工業區（如基隆市○○段478 、502 、509 、510 、518 地號等土地）雖均屬都計工業區，惟除478 號地號95年、96年公告現值每平方公尺為8,000 元外，其餘各筆均為2,10
0 元，故縱使分區相同，各案土地立地條件不同及考量各項影響因素後，地價亦顯有差異，另與本區段南側鄰近之基隆市保護區每平方公尺約1,200-1,400 元及北側基隆市保護區每平方公尺約1,200-2,000 元相較，本區域價格亦屬合理。
⒌關於原告稱參加人既已委託不動產估價師鑑價，應以鑑定價格為主，作為協議價格依據，茲說明如下：
⑴原告所述之鑑價報告，係參加人為辦理「東西向快速
道路萬里瑞濱線深澳坑支線102 縣道深澳坑路段積水改善工程」用地時，會同原告及縣府相關單位現勘後，並再與地主研商討論，該案參加人已於95年時申請撤銷徵收，並重新辦理徵收在案，程序上已無違反。
⑵本案雖委由估價師鑑價所需用地，惟94年現勘時未有
承諾原告等依估價報告內容協議價購，係因在辦理協議價購時，依所有權人陳述意見辦理，且地價訂定上，由臺北縣政府函轉地價單位訂定，本案公告現值已由94年每平方尺450 元調整為1,300 元，該區域地價已升幅3 倍，且該地價和毗鄰基隆市南側山坡地保育區每平方公尺1,200-1,400 元相較，該價格應屬合理。
⑶該報告書估價內容，引用標的與本案徵收區域比較差
異，不合理之處，縣府已函請該估價師之主管機關臺北市政府檢討是否違反不動產估價師法及不動產估價技術規則提出討論，有關不動產估價師許高銓先生估價本案龍潭堵段土地，惟該估價報告其比較標的與本區域條件非屬同一供需圈（鑑價時均採用基隆市土地為參考標的），其使用管制、分區、用地類別均未相近，係以都市計畫保護區、非都市丙種建築用地、都市計畫住宅用地等較高價值土地作為鑑價比較標的，明顯有其不合理之處，亦造成估價報告書所載每平方公尺單價與該區域現行公告現值顯有差距，估價報告仍有疏失之處，進而影響估價結果。
⑷在本案未實質進行協議價購乙節，按土地徵收條例第
11條之立法意謂尊重私有財產權益，非有必要應儘可能避免徵收，在公益事業用地取得，應以協議價購或其他用途，與所有人協議取得依法徵收之，惟協議價格應依雙方之條件、意願與經費，在合理範圍內協議雙方均能接納之價格，始達成協議，非依單方意願表示即可，然而為鼓勵需用土地人以協議價購或其他方式取得之立法精神，與土地所有權人協議價購時，應以不低於徵收補償費之價格協議辦理，對於參加人委外之鑑價報告，僅作為提供參考，尚未允諾作為協議價購之依據，兩者亦無法引以為用，故本案經協議不成報請徵收，符合土地徵收條例第11條之規定。理 由
一、原告起訴主張：系爭土地於辦理徵收時，因土地公告現值與市場交易價格有顯著差異，參加人乃委託鑑價機構就系爭土地為鑑價，以為徵收補償參考，並於協議價購會議上表示將鑑價報告提交相關單位審查後再作進一步協議，從而協議價購之程序尚未終結，被告於協議價購程序終結前，即作成徵收處分，顯有違誤。又系爭土地上均有農作物，被告曾應允辦理現地履勘、鑑界並進行農作物之查估，惟迄今均未作任何之處理，亦未予以補償，與土地徵收條例第5 條規定有違，依同條例第20條規定，本件徵收處分應失其效力，為此提起本件訴訟，並求為判決如聲明所示。
二、被告及參加人則以：參加人於申請徵收土地及土地改良物前，已於96年1月26日與土地暨土地改良物所有權人協議價購，並以當時公告土地現值加4 成做為協議價購之標準，系爭土地鑑價之結果，僅係提供雙方議價之參考，參加人未允諾以之做為協議價購之依據，本案因協議不成報請徵收，符合土地徵收條例第11條之規定，且臺北縣政府於公告徵收同時即以書面通知所有權人領取徵收補償費，就未領取之補償費亦已存入臺北縣土地徵收補償費國庫專戶保管待領，本件已完成法定徵收程序。另系爭土地上若有合法之土地改良物於查估時漏列，屬事後補辦徵收問題；若非屬合法土地改良物，即無徵收問題，亦無後續發放補償費問題，均不影響原徵收處分之效力等語置辯，並求為判決駁回原告之訴。
三、查如事實概要之事實，以及參加人曾以96年1 月15日北縣瑞建字第0960000842號開會通知單，通知各土地暨地上改良物所有權人於96年1 月26日召開系爭工程用地取得協議價購會，嗣再以96年2 月8 日北縣瑞建字第0960002394號函檢送上開會議紀錄予各相關單位、人員及土地暨地上改良物所有權人等情，為兩造所不爭執，並有原處分、臺北縣政府96年11月13日北府地徵字第0960748307號公告、徵收土地清冊、徵收土地改良物清冊在訴願卷第32至41頁，暨台北縣政府96年
9 月3 日北府地用字第0960577661號函（報請准予徵收）、徵收土地計劃書、參加人96年1 月15日北縣瑞建字第0960000842號開會通知單、96年2 月8 日北縣瑞建字第0960002394號函及會議紀錄在原處分卷第17至24、51至59頁可稽，堪認為真實。
四、按土地徵收條例第3 條第2 款規定：「國家因公益需要，興辦下列各款事業，得徵收私有土地，徵收之範圍，應以其事業所必需者為限：……交通事業。」、第5 條第1 項前段規定：「徵收土地時，其土地改良物應一併徵收。」、第11條規定：「需用土地人申請徵收土地或土地改良物前，除國防、交通、水利、公共衛生或環境保護事業，因公共安全急需使用土地未及與土地所有權人協議者外，應先與所有權人協議價購或以其他方式取得；所有權人拒絕參與協議或經開會未能達成協議者，始得依本條例申請徵收。」、第20條第
3 項規定：「需用土地人未於公告期滿15日內將應補償地價及其他補償費額繳交該管直轄市或縣（市）主管機關發給完竣者，該徵收案從此失其效力。」、第26條第1 、3 項規定：「（第1 項）直轄市或縣（市）主管機關應於國庫設立土地徵收補償保管專戶，保管因受領遲延、拒絕受領或不能受領之補償費……直轄市或縣（市）主管機關應於本條例規定應發給補償費之期限屆滿次日起3 個月內存入專戶保管，並通知受補償人……。（第3 項）未受領之徵收補償費，依第
1 項規定繳存專戶保管時，視同補償完竣。」
五、本件兩造及參加人之爭執，在於：㈠本件是否合於土地徵收條例第11條規定之「經開會未能達
成協議」之要件？㈡本件徵收處分是否有未就土地改良物一併徵收之情事？是
否有土地徵收條例第20條第3 項所定失其效力之情事？
六、經查：㈠參加人於申請徵收前，曾於96年1 月26日召開系爭工程用
地取得協議價購會議，並通知各土地及改良物所有權人出席，已如前述，經各相關單位及土地與地上物相關所有權人甲○○等人與會，會中參加人說明以：「本所辦理工程協議價購標準，係以案內土地於協議當時公告現值加4 成（參考臺北縣地價評議委員會評定之加成補償成數）計算」，而本件原告甲○○及丙○○出席表示希望比照基隆市地價價購，最後作成結論㈡「經協商結果，出席之所有權人因協議價格未能合致，致協議不成，或未出席協議會議者，視為協議價購不成立，本所將依規定申請徵收，如於會後對徵收有意見，請依開會通知單后所檢附資料，於96年2 月6 日前依行政程序法第105 條規定，以書面提出事實及法律之意見，不於前述期間提出陳述者，視為放棄陳述意見。」，有該次會議紀錄在處分卷第58頁以下可考，足見本件業已踐行協議價購程序且未能達成協議。
㈡原告不否認本件業經協議價購會議且未能達成協議，惟主
張該程序未終結，無非係以參加人就系爭土地委託鑑價，並於協議價購會議上表示將鑑價報告提交相關單位審查後，再作進一步協議，以及臺北縣政府尚於96年2 月26日以北府地價字第0960106617號函（原處分卷第64頁以下）指示參加人如何辦理協議價購程序為據。然參加人否認於協議價購會議中為原告上開主張之陳述，亦否認曾允諾以鑑定價格作為協議價格依據，且觀諸96年1 月26日協議價購會議紀錄復無如原告主張之相關記載。再臺北縣政府上開96年2 月26日函文係針對原告甲○○等人陳情比照基隆市調高系爭土地地價乙案函復參加人，說明欄內雖提及參加人應本於需地機關權責就協議價購價格應如何訂定，以及參加人委託辦理不動產鑑價報告無法採用之原委，向陳情人妥為說明，但此並非係對協議價購程序之進行與決定為指示，原告執此主張本件不合於土地徵收條例第11條規定之「經開會未能達成協議」之要件，非屬可採。
㈢按土地徵收條例第5 條規定：「（第1 項）徵收土地時，
其土地改良物應一併徵收。但有下列情形之一者，不在此限：……建築改良物依法令規定不得建造者。農作改良物之種類或數量與正常種植情形不相當者，其不相當部分。其他法律另有規定者。（第2 項）前項應徵收之土地改良物，得視其興辦事業計劃之需要，於土地徵收後，徵收之。但土地改良物所有權人於需用土地人報請徵收土地前，請求同時一併徵收其改良物時，需用土地人應同時辦理一併徵收。（第3 項）第1 項第3 款及第4 款之土地改良物，於徵收土地公告期滿後，由該管直轄市或縣（市）主管機關通知其所有權人或使用人限期遷移或拆除之，不予補償；屆期不拆遷者，由該管直轄市或縣（市）主管機關會同有關機關逕行除去。」由以上第1 項之規定可知，徵收土地，固應一併徵收其土地改良物，惟依上開第2項之規定復可知，土地改良物之徵收，非不得視其興辦事業計劃之需要，於土地徵收後，徵收之（除非土地改良物所有權人於需用土地人報請徵收土地前，請求同時一併徵收其改良物）；況且，由上開第1 項第3 款及第4 款之規定更可知，並非所有土地改良物均在一併徵收之範圍內，如果有第1 項第3 款「建築改良物依法令規定不得建造」或第4 款「農作改良物之種類或數量與正常種植情形不相當者，其不相當部分」之情事，自不屬應一併徵收之範疇，且依上開第3 項之規定，應於徵收土地公告期滿後，由主管機關通知其所有權人或使用人限期遷移或拆除之，不予補償；屆期不拆遷者，由主管機關會同有關機關逕行除去之。簡言之，土地改良物果有應徵收而又漏未徵收之情事，非不得進行補行徵收，不能逕以被徵收土地上之土地改良物沒有全面徵收或全面發給補償費，即逕指徵收處分為違法而予以撤銷。
㈣又按土地徵收條例第20條規定：「（第1 項）徵收土地或
土地改良物應發給之補償費，應於公告期滿後15日內發給之。但有第22條第4 項之情形者，不在此項。……（第3項）需用土地人未於公告期滿15日內將應補償地價及其他補償費額繳交該管直轄市或縣（市）主管機關發給完竣者，該徵收案從此失其效力。但有下列各款情形之一者，不在此限：於公告期間內因對補償費之估定有異議，而由該管市縣地政機關依第22條規定提交地價評議委員會復議者。……」第22條第4 項規定：「徵收補償價額經復議或行政救濟結果有變動者，其應補償價額差額，應於其結果確定之日起3 個月內發給之。」由以上規定可知，土地徵收條例所謂之徵收失效，乃指需用土地人未於公告期滿15日內將縣市政府依法核定並公告之應補償地價及其他補償費差額繳交該管直轄市或縣（市）主管機關發給完竣者而言，至於有漏估乃至於未一併徵收之情事而生之補償費差額者，既無從同時在該次徵收公告內確定，自無從要求需用土地人於公告期滿15日內發給完竣，更不能執此主張依土地徵收條例第20條第3 項之規定徵收案從此失其效力。
㈤查本件徵收處分，除徵收系爭土地外，並一併徵收原告甲
○○、丁○○、丙○○、乙○○等人於系爭土地上之農作改良物，且就依法核定並公告之補償費尚未受領部分，於97年1 月15日存入臺北縣土地徵收補償費國庫專戶，有原處分、臺北縣政府96年11月13日北府地徵字第0960748307號公告、徵收土地清冊、徵收土地改良物清冊及臺北縣政府地政局97年1 月11日北地徵字第0970015158號函在卷可稽（訴願卷第32頁以下），核與前引土地徵收條例第5 條第1 項前段、第26條第1 項及第3 項規定無違，並無同條例第20條第3 項所定徵收案失其效力之情事。原告甲○○雖主張其於被徵收土地上另有龍柏、擋土牆等土地改良物（詳如本院卷第201 頁清冊所載）未經徵收、補償，惟依前揭所述，該等土地改良物若有土地徵收條例第5 條第1項第3 款「建築改良物依法令規定不得建造」或第4 款「農作改良物之種類或數量與正常種植情形不相當者，其不相當部分」之情事，本不屬應一併徵收之範疇，且縱有應徵收而漏未徵收之情事，亦屬補行徵收之問題，原告據此逕指本件徵收案失其效力，洵非可採。
七、綜上所述，參加人為辦理系爭工程，需用原告等所有系爭土地，合於前引土地徵收條例第3 條第2 款規定，因公益需要興辦交通事業之要件，且於申請徵收前，業經履行協議價購之程序而未能達成協議，被告乃以原處分核准徵收系爭土地且一併徵收其土地改良物，於法無違。訴願決定遞予維持，亦無不合。原告徒執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
八、本件事證已臻明確，兩造其餘主張，經審酌後，認均與判決之結論無涉，爰不一一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段、第104 條，民事訴訟法第85條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 98 年 4 月 30 日
臺北高等行政法院第五庭
審判長法 官 王碧芳
法 官 周玫芳法 官 程怡怡上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 98 年 5 月 6 日
書記官 張正清