臺北高等行政法院判決
97年度訴字第2635號99年7月15日辯論終結原 告 台灣電力股份有限公司代 表 人 甲0000000訴訟代理人 吳雨學律師被 告 臺北縣政府環境保護局代 表 人 乙○○○○○○住同上訴訟代理人 李克強律師
林慶苗律師曾憲忠律師上列當事人間因環境影響評估法事件，原告不服臺北縣政府中華民國97年9 月8 日北府訴決字第0970053040號、中華民國97年9月3 日北府訴決字第0970122383號、中華民國97年9 月4 日北府訴決字第0970252768號、中華民國97年9 月3 日北府訴決字第0970053044號、中華民國97年9 月4 日北府訴決字第0970122367號、中華民國97年9 月4 日北府訴決字第0970252739號、中華民國97年9 月8 日北府訴決字第0970053047號、中華民國97年9 月3日北府訴決字第0970122376號、中華民國97年9 月4 日北府訴決字第0970252761號、中華民國97年9 月3 日北府訴決字第0970053032號、中華民國97年9 月3 日北府訴決字第0970122379號、中華民國97年9 月4 日北府訴決字第0970252777號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文附表所示訴願決定及原處分均撤銷。
被告應給付原告新臺幣伍億肆仟萬元，及自民國九十八年二月二十日起至清償日止，按年息百分之五計算之利息。
原告其餘之訴駁回。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、事實概要：
（一）原告經行政院環境保護署（下稱環保署）民國84年6 月28日以（84）環署綜字第33713 號公告通過「核能一廠用過核燃料中期貯存計畫環境影響說明書審查結論」載明「……用過燃料池原設計容量約10年... 已先引高密度格架，將容量擴充1 倍，使池滿日期延至88年。在用過燃料池貯滿以前，必須先行建造完成用過核燃料中期貯存設施……。」，原告並於上揭環境影響說明書承諾用過核燃料中期貯存場將於89年4 月完成並開始運轉，至今原告之核能發電廠仍然運作，用過核燃料中期貯存場仍未興建，而用過核燃料棒持續產生，且持續貯存於水池中，與上揭環境影響說明書審查結論之內容相違，被告乃認原告產生之高度放射性廢料係屬嚴重鄰避性物質，已有違上揭環境影響說明書審查結論之承諾執行，是故原告並未依說明書及審查結論切實執行，對環境造成不良影響，有違環境影響評估法（下稱環評法）第17條規定，被告爰自95年起即依環評法第17條、第23條第1 項第1 款規定，持續監督、裁處原告，並令其限期改善，原告迄未改善，顯有違環評法第17條規定，被告遂依同法第23條第1 項第1 款規定，以96年10月1 日北環規字第0960069135號函檢附96年10月1 日北環規字第00-000-000000 號裁處書（下稱核一廠違反環評法第17條首次裁處書），裁處原告新臺幣（下同）30萬元罰鍰，並限期於96年10月31日前完成改善。原告不服，提起訴願，經臺北縣政府以97年4 月21日北府訴決字第0960749547號函附決定書駁回在案。原告仍未於前開期限內提出因應對策，經被告再次以96年11月12日北環規字第0960080777號限期原告於96年11月26日前完成改善，原告逾期仍未提出改善完成之報告或證明文件報請查驗，被告前曾依同法第23條第1 項第1 款規定，執行按日連續處罰，分別裁處原告30萬元、60萬元、90萬元、120 萬元及150 萬元罰鍰。因原告仍不改善，被告爰依同法第23條第1 項第
1 款規定，繼續執行按日連續處罰，各處原告150 萬元（詳如附表所示北府訴決字第0970053040號、北府訴決字第0970122383號、北府訴決字第0970252768號訴願決定所列裁處書共92件）。原告不服，提起訴願經決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
（二）原告「核能一廠用過核燃料中期貯存計畫環境影響說明書」之用過核燃料中期貯存場未興建，原環境影響說明書亦載明用過燃料池於88年池滿，如今發電廠仍然運作，用過核燃料持續產生，高放射性廢料屬嚴重鄰避性物質，核認對環境造成不良影響，被告自95年起即依環評法第18條第
3 項規定，命原告提出因應對策，原告一直未提出，被告復於96年9 月7 日以北環一字第0960065877號函再命原告於96年9 月20日向被告提出因應對策，惟原告於96年9 月20日函復被告表明「『核能一廠用過核燃料中期貯存計畫』案前環保署84年6 月28日（84）環署綜字第33713 號公告『核能一廠用過核燃料中期貯存計畫環境影響說明書審查結論』在案，本開發案之審查機關為環保署，而有無權限命開發單位提出因應對策，因涉事實比對與判斷之問題，自屬原審查機關即環保署之權責，此由環保署多次訴願決定書之決定可證，本公司為國營事業，必須遵照主管機關之決定依法行事，故不擬提出因應對策。」，被告爰認原告有違環評法第18條第3 項規定，並依同法第23條第1項第2 款規定，以96年10月1 日北環規字第0960069134號函檢附96年10月1 日北環規字第00-000-000000 號裁處書（下稱核一廠違反環評法第18條第3 項首次裁處書），裁處原告30萬元整，並限原告於96年10月31日前完成改善。
惟原告未於前開期限內提出因應對策，經被告再次催告限期原告於96年11月26日前完成改善，原告仍未提出改善完成之報告或證明文件報請查驗，被告前曾依同法第23條第
1 項第2 款規定，執行按日連續處罰，分別裁處原告30萬元、60萬元、90萬元、120 萬元、150 萬元罰鍰。原告仍未改善，被告爰依同法第23條第1 項第2 款規定，繼續執行按日連續處罰，各處原告150 萬元（詳如附表所示北府訴決字第0970053047號、北府訴決字第0970122376號、北府訴決字第0970252761號訴願決定所列裁處書共件92件）。原告不服，提起訴願經決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
（三）原告前經環保署85年2 月1 日以（85）環署綜字第01585號公告通過「核能二廠用過核燃料中期貯存計畫環境影響說明書審查結論」，原告承諾中期貯存場將於90年完成並開始運轉，及「核能四廠第一、二號發電計畫」環境影響調查報告書所載「核一及核二廠用過核燃料中期貯存設施應分別於95年及98年完成建造」等承諾事項及審查結論。
然目前原告就「核能二廠用過核燃料中期貯存計畫環境影響說明書」之用過核燃料中期貯存場仍未興建，而用過核燃料棒持續產生，且持續貯存於水池中，已與原環境影響說明書所載「……核能二廠一、二號機分別於70年5 月及71年6 月開始運轉發電，預計於94年、95年一、二號機的用過燃料池將分別貯滿，若不另闢建用過燃料池貯存設施，則一、二號機將面臨停止運轉的命運。……」之內容相違，如今核能發電廠仍然運作，用過核燃料棒持續產生，其高度放射性廢料屬嚴重鄰避性物質，已有違上開說明書審查結論之承諾執行，原告並未依說明書及審查結論切實執行，被告乃認對環境造成不良影響，有違環評法第17條規定，被告自95年起即依環評法第17條、第23條第1 項第
1 款規定，持續監督、裁處原告，並令其限期改善，原告迄未改善，顯有違環評法第17條規定，爰依同法第23條第
1 項第1 款規定，以96年10月1 日北環規字第0960069150號函檢附96年10月1 日北環規字第00-000-000000 號裁處書（下稱核二廠違反環評法第17條首次裁處書），裁處原告30萬元罰鍰，並限期於96年10月31日前完成改善。惟原告未於前開期限內完成改善，經被告再次以96年11月12日北環規字第0960080779號函限期原告於96年11月26日前完成改善，仍未提出改善完成之報告或證明文件報請查驗，爰依環評法第23條第1 項第1 款規定，執行按日連續處罰，分別裁處原告30萬、60萬、90萬、120 萬、150 萬元罰鍰。詎原告仍不改善，被告爰依同法第23條第1 項第1 款規定，繼續執行按日連續處罰，各處原告150 萬元（詳如附表所示北府訴決字第0970053044號、北府訴決字第0970122367號、北府訴決字第0970252739號訴願決定所列裁處書共92件）。原告不服，提起訴願經決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
（四）原告「核能二廠用過核燃料中期貯存計畫環境影響說明書」之用過核燃料中期貯存場未興建，原環境影響說明書亦載明一、二號機用過燃料池分別於94、95年池滿，如今發電廠仍然運作，用過核燃料持續產生，高放射性廢料屬嚴重鄰避性物質，核認對環境造成不良影響，被告自95年起即依環評法第18條第3 項規定，命原告提出因應對策，原告一直未提出，被告復於96年9 月7 日以北環一字第0960065879號函再命原告於96年9 月20日前向被告提出因應對策，惟原告於96年9 月20日函復被告表明「『核能二廠用過核燃料中期貯存計畫』案前經環保署85年2 月1 日（85）環署綜字第01585 號公告『核能二廠用過核燃料中期貯存計畫環境影響說明書審查結論』在案，本開發案之審查機關為環保署，而有無權限命開發單位提出因應對策，因涉事實比對與判斷之問題，自屬原審查機關即環保署之權責，此由環保署多次訴願決定書之決定可證，本公司為國營事業，必須遵照主管機關之決定依法行事，故不擬提出因應對策。」，被告爰認原告有違環評法第18條第3 項規定，並依同法第23條第1 項第2 款規定，以96年10月1 日北環規字第0960069136號函檢附96年10月1 日北環規字第00-000-000000 號裁處書（下稱核二廠違反環評法第18條第3 項首次裁處書），裁處原告30萬元整，並限原告於96年10月31日前完成改善。惟原告未於前開期限內提出因應對策，經被告再次以96年11月12日北環規字第0960080780號限期原告於96年11月26日前完成改善，原告仍未提出改善完成之報告或證明文件報請查驗，被告前曾依同法第23條第1 項第2 款規定，執行按日連續處罰，分別裁處原告30萬元、60萬元、90萬元、120 萬元、150 萬元罰鍰。原告仍未改善，被告爰依同法第23條第1 項第2 款規定，繼續執行按日連續處罰，各處原告150 萬元（詳如附表所示北府訴決字第0970053032號、北府訴決字第0970122379號、北府訴決字第0970252777號訴願決定所列裁處書共92件）。原告不服，提起訴願經決定駁回遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：
（一）程序事項方面：
1、原告因不服被告認定核一廠、核二廠違反環評法第17條、第18條第3 項之裁處，而對（1 ）被告96年10月1 日北環規字第0960069135號函附96年10月1 日北環規字第00-000-000000 號處分書，以及臺北縣政府97年4 月21日北府訴決字第0960749547號訴願決定；（2 ）96年10月1 日北環規字第0960069150號函附96年10月1 日北環規字第00-000-000000 號處分書，以及臺北縣政府97年4 月24日北府訴決字第0960752156號訴願決定；（3 ）96年10月1 日北環規字第0960069134號函附96年10月1 日北環規字第00-000-000000 號處分書，以及臺北縣政府97年4 月21日北府訴決字第0960743960號訴願決定；（4 ）96年10月1 日北環規字第0960069136號函附96年10月1 日北環規字第00-000-000000 號處分書，以及臺北縣政府97年4 月21日北府訴決字第0960743965號訴願決定，前於97年6 月間，向本院提起行政訴訟，案經本院於97年8 月28日作成97年度訴字第1418號判決撤銷訴願決定及原處分，且被告上訴亦經最高行政法院98年度判字第117 號判決駁回確定。故被告以原告仍未依限完成改善，依環評法第23條規定執行按日連續處罰裁處之理由，即失所附依，原處分顯有撤銷之理由。
2、次查，依環評法第2 條規定，環評法之主管機關在縣（市）應為縣（市）政府，臺北縣政府竟於96年8 月27日以北府環一字第0960057950號公告，委任被告執行環評法所規定之權限事項，並自00年0 月00日生效，其後，被告乃基於上開臺北縣政府之公告，旋於96年10月1 日為本件之裁罰。惟查臺北縣政府就上開委任事項之公告部分，既未經行政院備查，且臺北縣政府就上開委任事項，係以概括規定為之，而非就委任或委託事項有具體且明確之規定，按行政程序法第15條第1 項、第2 項及第16條所稱權限委任、委託者，係指涉及對外行使公權力之權限移轉。又依同法第15條第3 項及第16條第2 項公示之規定觀之，旨在透過公示廣泛周知，俾利害關係人知悉，而得適時主張其權利，是其委任、委託之依據，自應就委任、委託事項為具體且明確之規定，不宜以概括規定為之。申言之，倘個案上有權限一部分之委任、委託或行政委託之有必要時，不宜僅以概括規定作為法規依據，仍應就該事項有具體之法規依據，始為適法。以上均有法務部96年11月2 日法律字第0960040581號函，暨行政院96年11月14日院台秘字第0960050437號函所示之意見可資遵循。尤有進者，法務部日前更以96年12月14日法令字第0960700882號令明確指示：
「行政程序法第15條及第16條規定之權限委任、委託，係指涉及對外行使公權力之權限移轉……應就委任、委託事項具體明確規定，不宜以概括規定為之，亦不得為權限之全部委任或委託……」。準此，本件被告既係在臺北縣政府以概括規定為之，且係以權限全部委任之方式為不適法之公告，更係在尚未完成行政院所應備查之法定程序前，即擅對原告為本件之處分，自有不合（參照本院97年度訴字第1418號判決書判決理由）。
3、臺北縣政府並無權命原告提出有關「核能一（二）廠用過核燃料中期貯存計畫」之因應對策進行審查，被告更亦無此項權限，此項部分，亦業經環保署96年4 月14日環署訴字第0960010424號訴願決定暨環署訴字第0960010426號訴願決定認定：「……本開發案之審查機關為本署（即指環保署），而有無權限命開發單位提出環境影響調查報告書及『因應對策』，因涉及事實與比對判斷之問題，自屬原審查機關即本署之權責，故原處分機關（即指臺北縣政府）無權命開發單位提出環境影響調查報告書及『因應對策』進行審查，乃屬當然……」等事實及理由，即可知縱設臺北縣政府日前以自行公告之方式，委任被告執行本件事項，惟按拉丁法諺：「任何人不得將自身所無之法權授與他人」所示之法理，以及按行政訴訟法第4 條第2 項之規定，被告已有逾越權限及濫用權力之情事，從而，臺北縣政府既無權命原告提出有關「核能一廠用過核燃料中期貯存計畫」及「核能二廠用過核燃料中期貯存計畫」因應對策進行審查，足證被告亦無此項權限。
（二）在實體事項中有關環評法第17條規定方面：原告尚未進行核能一、二廠用過核燃料中期貯存場之開發行為，被告認原告有違反環評法第17條規定情事遽以裁罰，係違法處分：按環評法第4 條第1 款雖明定，開發行為之範圍包括開發行為之規劃、進行及完成後之使用，然其規範意義則係指開發行為應區別為規劃、進行及完成後之使用三個階段，分受本法規範而言，個別階段，則各有其應遵循之規範；開發行為恆須經「規劃」、「進行」及「完成後之使用」3 個階段逐步為之；「規劃」者，將「思維」具體化為「實際執行方案」之歷程，此階段中，由於須為可行性研究、先期作業、準備申請許可等等有關規劃之階段行為（環評法施行細則第8 條），故環評法第6 條明定「開發單位於規劃時，應依環境影響評估作業準則，實施第一階段環境影響評估，並作成環境影響說明書。」申言之，「規劃」階段所應遵循之規範，乃「環境影響評估作業準則」，至於「環境影響說明書」之作成，則為該規劃階段所要完成之任務，理論上言，階段性任務完成，則該階段即告終結；該階段終結後，一但開發行為進入「進行及完成後之使用」階段，則「環境影響說明書」方成為此階段所應遵循並切實執行之規範（環評法第17條）；另，由於在「規劃」階段中，「環境影響說明書」尚未作成，故環評法條文中所稱「開發行為」，凡有以「環境影響說明書」為前提者，該「開發行為」均係指「環境影響說明書」作成、規劃階段終結後，屬於「進行及完成後之使用」階段之開發行為而言，亦即，該等條文中所稱「開發行為」，本質上並不能將「規劃」階段包括進去，例如，環評法第7 條中所稱之「開發行為」即不含屬於「規劃」階段之開發行為，蓋法律斷不可能要求開發單位在為「規劃」階段行為前就須先提出出一個事實上尚不存在的「環境影響說明書」來申請許可也，其他例如環評法第14條、第16條之1 之「開發行為」亦應本條文之規範目的為相同之解釋。然訴願決定將申請建照、拜訪民眾等無涉環境影響之事項，曲解為即屬開發行為之實施，即有違誤，本件開發行為迄今既尚未開始進行，自無適用環評法第17條規定之餘地。
（三）在實體事項中有關環評法第18條規定方面：
1、按環評法第18條第1 項及第3 項規定，開發單位必須係在該開發行為「進行中」或「完成後使用」之階段或狀態，以及主管機關發現有對環境造成不良影響時，始有構成提出因應對策之要件。惟本件關於「核能一廠用過核燃料中期貯存計畫」因逾目的事業主管機關所核定開發之3 年時間，依環評法第16條之1 規定：「……逾3 年始實施開發行為時，應提出環境現況差異分析及對策檢討報告，送主管機關審查。主管機關未完成審查前，不得實施開發行為。」事實上，原告就「核能一廠用過核燃料中期貯存計畫」之計畫內容因涉及降低規模、調整基地設施位置及變更啟用時程等內容，已依環評法施行細則第37條規定向環保署提出變更，並於94年9 月間完成「核能一廠用過核燃料中期貯存計畫環境現況差異分析及對策檢討報告暨變更內容對照表」，是原告於上揭變更之差異分析在未通過審查前，係不得實施該開發行為，就此適足證原告目前就系爭「核能一廠用過核燃料中期貯存計畫」尚未處於開發行為「進行中」或「完成後使用」之狀態或階段，並未對環境造成不良影響，被告自無從依環評法第18條第3 項之規定，命原告應提出因應對策。至於本件原告所屬「核能二廠用過核燃料中期貯存計畫」預計於98年始到期，原告就該計畫迄今亦尚未動工，顯見原告目前就系爭「核能二廠用過核燃料中期貯存計畫」尚未處於開發行為「進行中」或「完成後使用」之狀態或階段，並未對環境造成不良影響，被告自亦無從依環評法第18條第3 項之規定，命原告應提出因應對策，被告認原告有違反環評法第18條第3 項規定情事遽以裁罰，係違法處分。
2、原告之中央目的事業主管機關為經濟部，依環評法施行細則第3 條第3 款之規定，有關中央目的事業主管機關轉送「環境影響調查報告書及因應對策」之審查權限為環保署，並非被告，是被告對原告之「因應對策」既無審查之權限，自當亦無命提出之權限，據此，被告自無命原告提出及審查因應對策之餘地。此亦可由環保署96年11月7 日環署綜字第0960085227號函，其中有說明欄第3 點：「環境影響評估法第18條第1項 規定：『開發行為進行中及完成後使用時，應由目的事業主管機關追蹤，並由主管機關監督環境影響說明書、評估書及審查結論之執行情形；必要時，得命開發單位定期提出環境影響調查報告書。』依據『環境影響評估法施行細則』第3 條第3 款規定，有關中央目的事業主管機關轉送環境影響說明書、環境影響評估報告書及環境影響調查報告書之審查權事項，係屬中央主管機關權限。另依『環境影響評估法』第18條第2 項及第
3 項規定，環境影響調查報告書係就開發行為進行前及完成後使用時之環境差異調查、分析，並與環境影響說明書、評估書之預測結果互相比對檢討。發現對環境造成不良影響時，應命開發單位限期提出因應對策。因此原屬中央主管機關完成審查之環境影響說明書或評估書，中央及開發行為所在地之直轄市、縣（市）主管機關均有權進行監督；但命開發單位提出環境影響調查報告書或因應對策，以及其審查，則屬中央主管機關權限。」之說明可稽。
3、由上可知，被告之上級機關，即臺北縣政府就環保署之前已完成審查之系爭環境影響說明書或評估書，固有權進行監督，惟命原告提出環境影響調查報告書或因應對策，以及其審查之權限，仍係屬中央主管機關及環保署之權限。從而，原處分及訴願決定認被告有權限期命原告提出因應對策，顯有違誤。
（四）再就環評法之立法目的言，旨在預防及減輕積極之開發行為對環境造成不良影響，藉以達成環境保護為目的，非在規範尚未開發之行為，更非以促使開發單位完成開發行為為目的：按環評法第1 條之立法目的，旨在預防及減輕開發行為對環境造成不良影響，藉以達成環境保護為目的。然本件原告所屬「核能一廠用過核燃料中期貯存設施」及「核能二廠用過核燃料中期貯存設施」目前既尚未開始施工，對環境並不會造成不良之影響，自非環境影響評估法係為對環境會造成影響所必須管制之對象。而「用過燃料池」係屬核能一、二廠既有設施之一部分，建廠時即已存在，其安全性業經行政院原子能委員會審查通過，且「用過燃料池」之營運與核能一、二廠用過核燃料中期貯存計畫，各為獨立之主體，是有關「用過燃料池」之營運，係由行政院原子能委員會監督管制，自電廠開始啟用迄今營運良好，對環境並無造成任何不良之影響。從而，本件系爭訴願決定所認定：「訴願人仍持續產出核子燃料，核對環境造成不良之影響。」乙節，純屬推測之詞，並與事實不符，顯不足採。
（五）被告於96年10月後，就相同之基礎事實（中期貯存設施未如期建造完成，未將因應對策送被告審查），以原告有違反環評法第17條、第18條規定之事由，自96年11月27日起，依同法第23條規定連續按日開處原告鉅額罰鍰，截至原告向本院起訴時為止，被告所開立裁罰之金額已高達計16億2,720 萬元，完全置原告之財產權益於不顧。倘原告之「未實施開發行為」果已構成所謂「情節重大」之影響環境行為以論，則被告自可依環評法第23條第2 項及第4 項之規定，以開發單位於違反環評法第17條及第18條之規定者，經主管機關按日連續處罰30日仍未完成改善者，為情節重大，主管機關得命停止實施開發行為。被告未命原告停止實施開發行為，反卻執行高額之按日連續處罰，足證被告就系爭處分係屬權力濫用，且為明顯違法之處分。
（六）按「違法行政處分經撤銷後，溯及既往失其效力。」行政程序法第118 條前段定有明文。次按公法上不當得利，係行政法規中，如行政程序法第127 條關於授益處分之受益人返還所受領之給付，或稅捐稽徵法第28條關於納稅義務人申請退還溢繳稅款等規定屬之，然此係就不同之態樣而為規定，尚無統一之不當得利明文，故適用之際，仍應類推適用民法關於不當得利之規定。被告就系爭368 件原處分，裁罰金額合計為5 億4 仟萬元，於原告所提訴願程序尚未審結前，遽於97年5 月28日移送法務部行政執行署板橋行政執行處強制執行，於97年6 月5 日，法務部行政執行署板橋行政執行處，在原告未及因應之情形下執行完畢，致原告一時間即陷入資金調度之困境以及受有利息損失。嗣後板橋行政執行處雖發覺其執行程序有越區管轄之違失而撤銷執行程序，並命被告辦理退款，然被告仍堅拒退款，全然無視法令之存在。被告於獲悉本件基礎處分經法院撤銷確定後，仍不予返還已執行罰鍰，依民法第182 條第2 項之規定，被告自應自受領或取得（即97年6 月5 日）系爭執行之金額時起，附加利息，一併償還予原告。
（七）原告並聲明：
1 、訴願決定（97年9 月8 日北府訴決字第0970053040號函、
97年9 月3 日北府訴決字第0970122383號函、97年9 月4日北府訴決字第0970252768號函、97年9 月3 日北府訴決字第0970053044號函、97年9 月4 日北府訴決字第0970122367號函、97年9 月4 日北府訴決字第0970252739號函、97年9 月8 日北府訴決字第0970053047號函、97年9 月3日北府訴決字第0970122376號函、97年9 月4 日北府訴決字第0970252761號函、97年9 月3 日北府訴決字第0970053032號函、97年9 月3 日北府訴決字第0970122379號函、97年9 月4 日北府訴決字第0970252777號函）、原處分均撤銷。
2、被告應給付原告新臺幣伍億肆仟萬元，及自97年6 月5 日起至清償日止，按年息百分之五計算之利息。
3、訴訟費用由被告負擔。
三、被告則以：
（一）依地方制度法第62條第2 項規定，縣（市）政府之組織係屬自治事項，享有自主組織權。本件環評法第2 條明定臺北縣政府為主管機關，臺北縣政府依其內部事務分配之規定，依臺北縣政府組織自治條例第2 條第2 項規定，將該權限委由被告執行，完全符合尊重地方自治團體組織權之要求。況依地方制度法第19條第9 款規定及環評法施行細則第5 條就有關縣（市）環境影響評估工作之規劃及執行，轄區內各開發行為環境影響說明書、評估書及審查結論或環境影響報告書及其因應對策執行之監督等事項，明定為縣（市）主管機關之權限。故環境保護事項屬於縣自治事項範疇，而自治事項管轄機關則應以地方自治條例或自治規則為據，始符憲法對地方自治享有自主組織權之制度性保障。中央法律主管機關之規定應僅視為是「自治事項之賦予或確認」而已，而非屬地方原管轄機關之指定。
（二）臺北縣政府組織自治條例第2 條第2 項之授權法規，所涉係屬行政機關內部業務分工之授與權限問題，核與人民權利之限制或剝奪無關，且依法條文義、法律整體之體系關連與立法目的，可推知授權之目的及範圍：
依釋字第522 號解釋意旨，本件臺北縣政府組織自治條例第2 條第2 項規定係屬臺北縣政府內部業務分工之授與權限問題，核與人民權利之限制或剝奪無關，故授權之明確程度應採寬鬆之審查標準。復參照許宗力大法官於司法院大法官釋字第604 號協同意見書，可知在較寬鬆之審查下，應無須嚴格要求立法者須自行於授權條款本身，分別就授權之目的、內容與範圍一一作明確之規定。依臺北縣政府組織自治條例第2 條第2 項規定文義、臺北縣政府公告內容及法律整體之體系關連與立法目的，可推知授權之目的與範圍，即縣府主管機關有意授權下級機關，就環評法規定縣主管機關之權限如有關轄區內各開發行為環境影響說明書、評估書及審查結論或環境影響報告書及其因應對策執行之監督等事項（環評法施行細則第5 條參照），依其行政專業之考量，本於權責自行處理。且臺北縣政府環境保護局組織規程，就被告掌理環境影響評估、執行違反環境保護法規案件之稽查、告發、裁決及催繳等事項，作為其權限範圍。
（三）臺北縣政府基於法定監督權限，認定原告違反環評法第17條及第18條規定，依同法第23條第1 項第1 款做成系爭處分，要屬有據: 依環評法第2 條及環境保護法施行細則第
5 條第4 款規定可知，被告基於法定監督權限，認定原告違反環評法第17條規定，依同法第23條第1 項第1 款做成系爭處分，要屬有據；反觀環評法第18條第1 項之規定，係指環評之審查及審議，與監督執行無涉。（參本院96年度訴字第683 號判決意旨）。故臺北縣政府基於法定監督權限，認定被告違反環評法第17條及第18條規定，依同法第23條第1 項第1款 做成系爭處分，要屬有據。且開發案之審查及審議，與被告法定監督權之執行無涉。
（四）被告為執行其法定監督之權限，對於其轄區內各開發行為，依法自得命開發單位提出環境影響調查報告書及其因應對策：依環評法第18條第1 項、第3 項及又環評法施行細則第3條 第4 款及第5 條第4 款規定可知，對於本案系爭核能一、二廠用過核燃料中期貯存計畫所涉環境保護事項，臺北縣政府及環保署皆有管轄權限。再者，臺北縣政府既依行政程序法第15條授權被告，則被告亦享有系爭環境保護事項之管轄權，被告及環保署依法皆有管轄權限。惟本案被告係受理在先之機關，縱本案系爭環保事項被告及環保署皆有法定權限，依行政程序法第13條第1 項之規定，被告取得本案系爭環保事項之合法管轄權。故被告依據上開規定在其轄區內各開發行為，為執行法定監督之權限，依法自得命原告提出環境影響調查報告書及其因應對策。
（五）環評法第23條「按日連續處罰」者，性質上為「執行罰」，並不生一行為二罰之問題：
最高行政法院向來見解認為按日連續處罰之規定，乃行政執行罰之性質，其立法目的，在課以受處分人應自依通知於期限內改善，對於不遵行限期改善者，即按日連續處罰至其遵行改善為止（最高行政法院80年判字第1142號判決、84年判字第840 號判決、88年判字第575 、3350號判決）。本件原告違反環評法第17條及第18條第3 項不同行為義務，非難重點均係在過去義務違反行為之制裁，性質上屬「秩序罰」。其後，主管機關通知原告限期改善，則係課予原告「改善之義務」（公法上之行為義務），原告屆期仍未改善時，被告依環評法第23條施以按日連續處罰，規範目的係藉由不斷地處罰迫使行為人履行其公法上的義務，此為督促原告履行此項改善義務，性質上屬「執行罰」，故無一行為不二罰之問題。本院97年度訴字第1418號判決，係以被告為系爭處分無管轄權、授權範圍概括不明確及有違訴願法第95條規定等理由，而撤銷訴願決定及原處分，判決理由並未認定原告無違反環評法第17條及第18條第3 項規定，亦難以該判決作為原告無違章行為之佐證。
（六）環評法第17條並無以「開發行為進行中及完成後使用」為適用前提，且環評法第17條與同法第18條第1 項規定，二者規範目的、要件及行為義務均不相同，自無作為比附援引之解釋依據。詎原告憑己私見竟主張環評法第17條應配合同法第18條第1 項規定，以「開發行為進行中及完成後使用」為適用前提云云，顯係增設法律所無之要件，要無可採。原告主張被告於裁處書所列違反事實欄中載明「與原環境說明書所載88年池滿之內容相違」，因該等文字僅為預期發生狀態之背景性質並非環評內容應執行之事項，故因應措施始為當面臨該背景狀態時須執行之事項等語。惟原告向環保署提出「核能一廠用過核燃料中期貯存計劃環境影響說明書」即敘明：「……用過燃料池原設計容量約10年……已先引進高密度格架，將容量擴充一倍，使池滿日期延至民國88年。……在用過燃料池貯滿以前，必須先行建造完成用過核燃料中期貯存設施……」等語。依其上開說明之內容應屬環評承諾事項，按諸環評法第17條之文義解釋，登載於環境影響說明書之文字，均視承諾事項且要切實執行。嗣後，並無任何相關已審核通過之環評變更文件足以證明原環境影響說明書所載內容已變更。從而，原告未依承諾事項辦理，未依審查結論切實執行即違反本法第17條規定，無涉主體開發行為之階段或狀態，故被告因而裁處原告罰鍰，於法有據，並無違誤。
（七）環評法第18條第1 項及第3 項分屬不同條項，且該條文並無敘述第3 項銜接第1 項規定之文字，自無因果關係，無法比附援引。可見，執行環評法第18條第3 項之監督事項，並無限定開發行為階段或狀態甚明。詎原告主張環評法第18條第3 項規定應參酌同法第18條第1 項規定，以在開發行為「進行中」或「完成後使用」為前提云云，顯係誤解法令。本件被告鑑於原告所提之環境影響說明書所論標的係為用過核燃料，亦即高度放射性廢棄物，舉世皆認定為嚴重鄰避性物質，在核能電廠幾乎不間斷的運轉情況下，高度放射性廢棄物已持續產出，亦即持續對環境造成不良之影響。縱原告於核能四廠第一、二號機發電計畫環境影響調查報告書固載「核一、核二廠用過核燃料中期貯存設施應分別於95年及98年完成建造」之承諾，但仍無法取代本件原環境影響說明書之承諾內容。從而，本件原告未遵期提出「因應對策」，自屬違反行政法應作為之義務。被告依環評法第18條第3 項、第23條第1 項第2 款規定裁罰原告，要屬有據。
（八）公法上之金錢債權，應有法律明文規定，始得請求返還利息：
1、公法上不當得利旨在使無法律上原因之財產變動回復原來之「客觀合法狀態」，以符依法行政原則；與民法不當得利制度因著重於調和私人間之利益衝突，故將導致不當得利之主觀歸責事由列入考慮不同。準此，公法上不當得利返還範圍不因受領人主觀上是否知悉無法律上原因而有異。尤其行政機關行使職權，係以維繫公益為依歸。因懲罰目的而附加利息返還，除法律有明文規定外，原則上業已超出回復客觀合法狀態之外的額外請求，與公法上不當得利返還請求權之目的顯有扞格。故公法上不當得利並無準用民法第182 條第2 項規定。
2、德國通說普遍認為，在一般公法上不當得利部分，由於公法上原有所謂「信賴保護」、「誠實信用」與「衡平法理」等原則的適用，足以克服法正義與法安定性的緊張關係，所以民法中有關善意受領人及惡意受領人返還不當得利的範圍（我國民法第182 條參照），並不適用。且我國公法學者之通說認為，所謂一般公法上不當得利即無請求返還利息之餘地，除非法律有明文規定，應加計利息。蓋國家公法上之收入，原則上並非在於獲利，而是在於公益之運用。
3、參照最高行政法院94年判字第1420號判決、本院97年度簡字第745 號判決均採同一見解，認公法上之金錢債權，應有法律明文規定，始得請求返還利息。至原告引用本院94年度訴更一字第160 號判決（即林毅夫案），係由行政機關即國防部後備司令部向人民請求返還不當得利，核與本件原告向被告請求返還不當得利，二者為不同請求案例基礎事實類型，原告比附援引本案，顯屬失據，自無可採。可見，本件原告起訴請求被告應給付原告5 億4 仟萬元，及自97年6 月5 日起至清償日止，按年息百分之五計算之利息，並無法律上之依據。
（九）被告並聲明：
1、駁回原告之訴。
2、訴訟費用由原告負擔。
四、按「開發單位應依環境影響說明書、評估書所載之內容及審查結論，切實執行。」、「（第一項）開發行為進行中及完成後使用時，應由目的事業主管機關追蹤，並由主管機關監督環境影響說明書、評估書及審查結論之執行情形；必要時，得命開發單位定期提出環境影響調查報告書。……（第三項）主管機關發現對環境造成不良影響時，應命開發單位限期提出因應對策，於經主管機關核准後，切實執行。」、「有下列情形之一者，處三十萬元以上一百五十萬元以下罰鍰，並限期改善；屆期仍未改善者，得按日連續處罰：一、違反……第十七條之規定者。二、違反……第十八條第三項，未提出因應對策或不依因應對策切實執行者。三、……」環境影響評估法第17條、第18條第1 項、第3 項及第23條第1項第1 款、第2 款所明定。
五、經查，被告以原告核一廠、核二廠用過核燃料中期貯存計畫環境影響說明書之貯存場未興建，認原告未依環境影響說明書審查結論之承諾執行，違反環評法第17條之規定；且原告核一廠、核二廠用過核燃料中期貯存計畫環境影響說明書載明用過燃料池池滿期限，如今原告池滿期限已屆至，原告仍未興建貯存場，因發電廠仍然運作，用過核燃料持續產生，高放射性廢料屬嚴重鄰避性物質，對環境造成不良影響，被告因認原告應依環評法第18條第3 項提出因應對策，經限期命原告提出，原告以被告並無命其提出因應對策之權限，而未提出，被告即對原告核一廠、核二廠分別違反環評法第17條、第18條第3 項情事，依同法第23條第1 項第1 款、第2款規定，各裁處30萬元罰鍰，並限期命原告於96年10月31日前完成改善（嗣經被告再函命限期於96年11月26日前完成改善）等情，有被告96年10月1 日北環規字第0960069135號函暨所附96年10月1 日北環規字第00-000-000000 號裁處書、96年10月1 日北環規字第0960069134號函暨所附96年10月1日北環規字第00-000-000000 號裁處書、96年10月1 日北環規字第0960069150號函暨所附96年10月1 日北環規字第00-000-000000 號裁處書、96年10月1 日北環規字第0960069136號函暨所附96年10月1 日北環規字第00-000-000000 號裁處書，及96年11月12日北環規字第0960080777號、96年11月12日北環規字第0960080778號、96年11月12日北環規字第0960080779號、96年11月12日北環規字第0960080780號再次限期完成改善函在卷可參（被告陳報狀附件）。原告經被告限期改善，仍未完成改善，被告乃依同法第23條第1 項第1 款、第3 款規定，自96年11月27日至97年2 月26日止，按日連續處罰原告30萬、60萬、90萬、150 萬元不等之罰鍰，合計裁罰處分共368 件，金額共5 億4 千萬等情，為兩造所不爭執，並有原處分附於被告陳報狀附件可稽，堪認屬實。
六、歸納兩造上述之主張，可知本件兩造之主要爭執在於：被告以原告違反環境影響評估法第17條、第18條第3 項規定，經命限期改善，仍未改善，而依同法第23條第1 項第1 款、第
2 款規定，自96年11月27日至97年2 月26日止，按日連續處罰原告共計368 件，是否適法？原告依公法上不當得利法律關係，訴請被告返還已執行之前開罰鍰5 億4 千萬元，及自執行之97年6 月5 日起至清償日止，按年息百分之5 計算之利息，有無理由？
七、被告依環評法第23條第1 項第1 款、第2 款按日連續處罰部分：
（一）按「本法所稱主管機關︰在中央為行政院環境保護署；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」、為環境影響評估法第2 條定有明文。又「本法所定中央主管機關之權限如下：……三、有關中央目的事業主管機關轉送環境影響說明書、環境影響評估報告書( 以下簡稱評估書) 及環境影響調查報告書之審查事項。四、有關各開發行為環境影響說明書、評估書及審查結論或環境影響調查報告書及其因應對策執行之監督事項。……」、「本法所定直轄市主管機關之權限如下：……三、有關直轄市目的事業主管機關轉送環境影響說明書、評估書及環境影響調查報告書之審查事項。四、有關轄區內各開發行為環境影響說明書、評估書及審查結論或環境影響調查報告書及其因應對策執行之監督事項。……」、「本法所稱主管機關，依目的事業主管機關核定或審議開發行為之層級定之。必要時，上級主管機關得委託下級主管機關辦理。」同法施行細則第3 條第3 款、第4 款、第4 條第3 款、第4款及第12條亦分別定有明文。
（二）經查原告「核能一廠用過核燃料中期貯存計畫環境影響說明書」及「核能二廠用過核燃料中期貯存計畫環境影響說明書」係經環保署分別以84年6 月28日(84)環署綜字第33
713 號公告及85年2 月1 日(85)環署綜字第1585號公告審查通過等情，為兩造所不爭執，足見本件原告開發行為之主管機關係為環保署，中央目的事業主管機關為經濟部，故有關經濟部轉送本件環境影響說明書、環境影響評估報告書及環境影響調查報告書之審查事項、暨本件各開發行為環境影響說明書、環境影響評估報告書及審查結論或環境影響調查報告書及其因應對策執行之監督事項，依環境影響評估法第2 條、同法施行細則第3 條第3 款、第4 款及第12條規定，係屬環保署之權限。本件就原告是否依環境影響說明書內容及審查結論切實執行；及是否應命原告提出環境影響調查報告書或限期命提出因應對策以供審查，核屬環評法施行細則第3 條第3 、4 款之審查事項及監督事項，自應屬中央主管機關環保署之權責。被告無權以原告核一廠、核二廠違反環評法第17條、第18條第3 項，而依同法第23條第1 項第1 、2 款之規定，作成為如事實概要欄所示之4 件首次裁處書（即各處30萬元罰鍰），亦無限期命原告改善，或於未改善時按日連續處罰之權限，故被告既無裁處之法定權限，則其作成本件系爭368 件按日連續處罰之處分，即有違誤，原告訴請撤銷，洵非無據。
（三）且查，依環評法第23條第1 項之規定，主管機關按日連續處罰，其前提須先有違反該條所列各款違反環評法規定之違章行為，且經主管機關限期改善屆期仍未改善，始得按日連續裁處罰鍰。而本條之按日連續處罰，其立法目的，無非在課予行為人應於期限內改善之義務，對不遵行期限改善，即按日連續處罰至遵行改善為止，係作為督促行為人完成改善之手段，形式上雖為處罰，實質上乃行政執行罰之性質，並非秩序罰。本件系爭368 件按日連續處罰，均係以被告前述4 件首次裁處書及限期改善處分為基礎，而該基礎處分及其訴願決定，業經本院97年度訴字第1418號判決撤銷，並經最高行政法院以98年度判字第117 號判決駁回被告之上訴而確定在案，有各該判決書附卷可憑，準此，被告主張原告因違反環評法第17條及第18條第3項規定，而有於其所命期限內改善之義務，即因其基礎處分撤銷而不存在，從而被告以原告有前揭違章行為，經限期改善而未完成，進而依據環境影響評估法第23條第1 項規定執行按日連續處罰，亦非有據。
（四）從而，本件被告就原告所為之368 件按日連續處罰，既有如上所述之違法情事，則原告執此請求撤銷，即有理由，訴願決定未予糾正，亦有未合，爰併予撤銷。
八、原告請求返還公法上不當得利部分：
（一）按在公法法律關係內，對無法律上原因而受領給付者，亦成立返還該給付之請求權，以調整不當之財產移動，是為公法之返還請求權，亦有稱為公法上不當得利返還請求權。現行法就此種公法之返還請求權，在個別法律中有予以明文規定者，例如行政程序法第127 條關於授益處分之受益人返還所受領之給付，或稅捐稽徵法第28條關於納稅義務人申請退還溢繳稅款等規定屬之。公法上不當得利之要件及其返還範圍雖無明文規範，因其結構、目的及性質均類似民法上之不當得利，於適用時應可參考民法不當得利之規定。而公法上不當得利返還請求權之成立，係因公法法律關係內，並無法律之原因而有財產之移動，因此須具備以下要件：1.須有財產之移動。2.須無法律之原因。3.須在公法內發生。
（二）經查，被告將系爭368 件裁處書移送法務部行政執行署板橋行政執行處強制執行，經扣押原告存款5 億4 千萬元而執行完畢等情，有罰鍰繳款收執聯在卷可證，顯見兩造間確因系爭處分之執行，而發生財產上之移動。本件368 件按日連續處罰之基礎處分（系爭首次裁處書），既屬違法而經法院撤銷確定，且後續按日連續處罰亦有如前所述之違誤而應予撤銷，則自撤銷時起，被告基於原處分之公法法律關係，而取得之上開罰鍰，即失其法律上之原因，是以被告無法律上原因而受領前開數額之罰鍰，致原告受有損害，原告自得依公法上不當得利法律關係，請求被告返還，從而，原告訴請被告給付5 億4 千萬元，即有理由。
（三）至於原告主張被告應自97年6 月5 日強制執行前開罰鍰日起，給付週年利率百分之5 之利息一節，就公法法律關係所生財產之移動是否具有法律原因，一般而言與財產移動是否合法，係屬二事，基於無效之行政處分，而發生財產之移動，固為無法律原因之移動；如係基於違法但非無效之行政處分而發生財產移動，其移動並非無法律原因，須該違法行政處分經撤銷後，始自撤銷時起成為無法律原因。本件按日連續處罰，既屬執行罰之性質，則其法律上原因，自應以執行罰之基礎處分（即前述4 件首次裁處及限期改善處分）是否存在為據，本件系爭基礎處分既經本院97年度訴字第1418號判決撤銷，並經最高行政法院於98年
2 月12日以98年度判字第117 號判決駁回被告之上訴而撤銷確定，而被告於98年2 月20日收受最高行政法院98年度判字第117 號判決，有最高行政法院送達證書在卷可稽，是被告至遲於收受該判決後，即應知悉本件執行罰前提之基礎處分業經撤銷，按日連續處罰已失所依附，其因執行按日連續處罰所取得之罰鍰5 億4 千萬元，已無法律上之原因，是被告自應速將執行所得返還原告，詎被告知無法律上原因後仍拒絕返還，爰類推適用民法第182 條第2 項就知無法律上原因時所現存之利益，應附加利息一併償還之規定，就原告請求之利息，在自98年2 月20日起至清償日止之範圍內，予以准許。從而，原告請求被告給付5 億
4 千萬元，及自98年2 月20日起至清償日止，按週年利率百分之五計算之利息，為有理由，應予准許，逾此範圍之請求，為無理由，應予駁回。被告雖主張公法上不當得利請求權返還範圍不應包括利息云云，惟本院經審酌行政機關負有依法行政之義務，於知其受領利益無法律上原因，或法律上原因其後已不存在時，更應迅為返還受領利益，避免損害之擴大，此與民法第182 條就不當得利返還範圍，依善意或惡意受領人區別返還利益範圍，於衡量上並無重大不同，故應可類推適用，被告主張原告不得請求附加利息返還云云，尚非可採。
九、綜上所述，附表所示之原處分於法有違，訴願決定予以維持，自有不合，原告訴請撤銷，為有理由，應予准許。另原告依行政訴訟法第8 條規定及公法上不當得利法律關係，訴請被告返還公法上不當得利5 億4 千萬元，及自98年2 月20日起至清償日，按年息百分之5 計算之利息，為有理由，應予准許，逾上開範圍之請求，為無理由，應予駁回。
十、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，爰不逐一論列；又本件被告對原告有無環評法裁處權限之爭執，已據最高行政法院98年度判字第117 號判決揭示明確，且被告以其有無裁處權限事涉中央與地方權限爭議而向司法院所提釋憲聲請，亦經司法院大法官第1353次會議決議不受理（本院卷三第82頁），故被告主張已再次聲請釋憲，並對撤銷前開基礎處分之確定判決，提起再審之訴，而聲請本院停止本件訴訟程序，核無必要，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為一部有理由，一部無理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段、第104 條，民事訴訟法第79條，判決如
主文。中 華 民 國 99 年 7 月 29 日
臺北高等行政法院第三庭
審判長法 官 林樹埔
法 官 蕭忠仁法 官 劉穎怡上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 99 年 7 月 29 日
書記官 林苑珍