臺北高等行政法院判決
97年度訴字第02745號原 告 臺北縣政府代 表 人 甲○○（縣長）訴訟代理人 李承志律師被 告 中央健康保險局代 表 人 乙○○代理總經理訴訟代理人 丙○○
蔡順雄律師曹詩羽律師上列當事人間全民健康保險事件，原告不服行政院衛生署中華民國97年8 月29日衛署訴字第0970035472號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：本件被告代表人於訴訟進行中由朱澤民變更為乙○○，茲據被告現任代表人依法具狀向本院聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、事實概要：本件原告於民國（下同）97年以前，縣人口聚居已達200 萬人以上，被告以其依地方制度法第4 條第2 項應準用全民健康保險法第27條第1 款第1 目、第2 目、第2 款、第3 款及第5 款規定，有負擔各該類保險對象全民健康保險保險費補助款（下稱健保補助款）之義務，乃依全民健康保險法施行細則第44條之1 規定，以97年5 月15日健保財字第0000000000-E號函（下稱原處分）請原告撥付97年6 月份應負擔第1 類第1 目（私立中小學校教職員及其眷屬）被保險人之健保補助款合計新臺幣（下同）431 萬1,493 元。原告不服，提起訴願遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
三、本件原告起訴主張下列各情，並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分：
（一）全民健康保險法及其施行細則並無「準直轄市」之分擔標準，原處分竟援引全民健康保險法第27條及同法施行細則第44條之1 規定，違反法律保留原則：
１、按「地方自治團體受憲法制度保障，其施政所需之經費負擔乃涉及財政自主權之事項，固有法律保留原則之適用，但於不侵害其自主權核心之限度內，基於國家整體施政之需要，對地方負有協力義務之全民健康保險事項，中央依據法律使地方分擔保險費之補助，尚非憲法所不許。」司法院釋字第550 號解釋闡釋甚明。是中央機關對地方自治團體關於財政領域事項之干涉，仍有法律保留原則之適用。而原處分屬侵害原告財產權之行政行為，並涉及地方自治團體財政自主權事項，依司法院釋字第443 、550 號解釋意旨，皆應以法律作為處分之授權依據，方符合法律保留原則之憲法要求。
２、惟被告並非直接依全民健康保險法作成原處分，反係援引行政院院臺規字第0960091558號函及行政院衛生署（下稱衛生署）96年10月19日衛署健保字第0962600454號令規定：「依地方制度法第四條第二項規定，臺北縣準用全民健康保險法第二十七條第一款第一目、第二目、第二款、第三款、第五款關於直轄市之規定，並自中華民國000年0月0日生效」為據，並援引全民健康保險法第27條及同法施行細則第44條之1 規定為法律上之依據。惟全民健康保險法第27條第1 款係規定：「一、第一類被保險人：（一）第八條第一項第一款第一目被保險人及其眷屬自付百分之三十，投保單位負擔百分之七十。但私立學校教職員之保險費，由被保險人及其眷屬自付百分之三十，學校負擔百分之三十五，中央或直轄市主管教育行政機關補助百分之三十五。（二）第八條第一項第一款第二目及第三目被保險人及其眷屬自付百分之三十，投保單位負擔百分之六十，其餘百分之十，在省，由中央政府補助；在直轄市，由中央政府補助百分之五，直轄市政府補助百分之五。
（三）第八條第一項第一款第四目及第五目被保險人及其眷屬自付全額保險費。」而地方制度法第4 條第2 項規定：「縣人口聚居達二百萬人以上，未改制為直轄市前，於第三十四條、第五十四條、第五十五條、第六十二條、第六十六條、第六十七條及其他法律關於直轄市之規定，準用之。」
３、由上可知原告依地方制度法第4 條第2 項係屬「準直轄市」性質，並非直轄市，且依該規定，準直轄市亦僅準用同法關於地方議會之召集及組織、地方自治首長之職等、地方自治政府之組織等事項，並無準用全民健康保險法有關直轄市之規定。是本件課予原告負擔之處分，本應依法以法律規定之，惟被告所援引之行政院函及衛生署令雖有援引地方制度法第4 條第2 項為依據，惟地方制度法第4 條第2 項並未有準用全民健康保險法之明文，是上開行政院函及衛生署令，顯然已逾越法律保留之範圍而為釋示，造成系爭健保補助款事項保留予行政機關決定之效果，故原處分顯欠缺法律依據，而有違反法律保留原則之違法，應予撤銷。況細觀地方制度法第4 條第2 項規定，除針對同法第34、54、55、62、66、67條有準用直轄市規定之明文外，僅以「其他法律關於直轄市之規定」為抽象規定，致究係準用哪些法律，無法從該條條文內容理解得知，除被規範之對象即原告無從預見何些事項將適用直轄市之規定，司法者更無法審查相關機關據此所為準用行為是否合情、合理、合法，在在皆與法律明確性原則相違，顯有違憲之處而屬無效之法律，故原處分適用該無效之法律，亦屬違法。
４、而上開行政院函及衛生署令係對原告增加給付義務等法律效果之行政行為，如認屬法規命令性質，因法規命令係行政機關「基於法律授權」，就多數不特定人民之一般事項所制訂「直接對外發生法律效果」之抽象規定，其內容須有法律授權並應明列其法律授權之依據，其發布應登載政府公報或新聞紙，方合法生效，行政程序法第150 條及第
157 條第2 項定有明文。然遍觀上2 函文並未指出其授權之法律，亦無從得知其授權之法律依據，其逕以行政命令特定地方制度法第4 條第2 項之施行日期者，顯已違反法律保留原則而構成違法、違憲，且亦未依法發布生效，自非適法且無從合法生效。而原處分既係依上開欠缺法律授權、違反法律保留原則，且亦未曾合法生效之法規命令所作成，自有欠缺處分依據之重大瑕疵，而應予撤銷。
５、另按行政程序法第159 條規定，行政規則係非直接對外發生法規範效果之一般、抽象規定。如認上開行政院函及衛生署令屬行政規則，惟其係直接對原告發生增加健保補助款應給付金額之法規範效力，並明確指示地方制度法準用法規之生效日期為97年1 月1 日，皆已逾越一般解釋性規定及裁量基準之範疇，而違反行政規則乃「非直接對外發生法規範效力」規定及司法院釋字第443 解釋意旨，自有重大違法瑕疵。且縱認上2 函文非直接對原告發生法律效果，惟其仍對原告產生增加給付義務等不利之結果，而應解釋為協助下級機關或屬官統一解釋法令之「解釋性規定」，惟依行政程序法第160 條規定，行政機關訂定解釋性規定，應由其首長簽署，並登載於政府公報「發布」，方能合法生效，惟上2 函文並未踐行依法發布之程序，故未合法生效，被告竟憑據尚未合法生效之行政命令作成原處分，即因欠缺處分依據而有重大瑕疵，應予撤銷，故被告所提被證5 、6 、7 之行政院公報中有關行政規則之發布及上開衛生署令，恰可證其違反法律保留原則。
６、地方制度法第第4 條第2 項、行政院院臺規字第0960091558號函及衛生署衛署健保字第0962600454號令違反法律保留原則構成違憲，請法院提請司法大法官為違憲之宣告。
（二）原處分所據會議結論、法律規定及被告處分前皆未經原告參與、陳述意見，違反司法院釋字第550 號解釋意旨：
１、被告雖稱行政院院臺規字第0960091558號函及衛生署衛署健保字第0962600454號令非屬行政處分性質，故無庸給予原告陳述意見之機會云云，惟依司法院釋字第550 號解釋：「法律之實施須由地方負擔經費者，如本案所涉全民健康保險法第二十七條第一款第一、二目及第二、三、五款關於保險費補助比例之規定，於制定過程中應予地方政府充分之參與。行政主管機關草擬此類法律，應與地方政府協商，以避免有片面決策可能造成之不合理情形，並就法案實施所需財源事前妥為規劃；立法機關於修訂相關法律時，應予地方政府人員列席此類立法程序表示意見之機會。」其基本精神在於：中央政府行為如有涉及地方政府需負擔經費者，於行為過程中需給予地方政府陳述意見等參與之機會，而與地方政府協商，以避免有片面決策可能造成之不合理情形。
２、而上開行政院函及衛生署令皆係課予原告增加健保補助款而涉及地方政府需負擔經費情形，即應於其作成過程中給予地方政府陳述意見等參與之機會，而與地方政府協商，惟綜觀該2 函文之過程，係分別由中央機關行政院及衛生署（原告誤植為內政部）片面所作決定、決策，即逕為原告應準用較高之直轄市健保費補助比例之決策，原告根本未有參與之機會，遑論前述陳述意見等權利之保障，故有違反司法院釋字第550 號解釋意旨之違法，則原處分之依據既為違法，其更無合法之可能。被告所提被證2 至10等證據並不足證原告依法應負擔直轄市標準之健保補助款，其中被證2 、3 及4 、5 分別為立法院審查地方制度法第
4 條之記錄及「因應地方制度法第4 條、第7 條修正行政院專案小組」第3 次及第4 次會議紀錄，細觀該等立法及行政決定過程中，皆未提及全民健康保險法之適用問題，況原告縱曾於上開第3 次及第4 次會議派員參與決議並為簽名，亦非代表被告已與原告完成協商，否則又何來本件爭議產生。是被告決定原告是否適用全民健康保險法有關直轄市規定過程中，原告從未有實際參與，顯與司法院釋字第550 號解釋意旨相違背。
３、況因上2 函文係片面決策，進而造成原告於給付義務上應負擔與直轄市同等標準之較高給付金額責任，卻於中央統籌分配款之分配上，未能與直轄市享有同等得受分配金額之比例，致對原告權利及義務之增加間顯失平衡，形成對原告之不合理情形；另因原告實際上尚未具備成為直轄市之客觀條件，各項歲入亦未能與直轄市等量齊觀，如此情況之下再課予原告更高之健保補助款，將造成對原告不合理之情形；又因被告逕命原告負擔原告無法預期且較法定金額為高之健保補助款，除侵犯原告財政自主之核心領域、剝奪原告之財政自主權，進而造成原告沈重之財政負擔外，並排擠依法本應負擔之其他民生建設支出，形成不合理情形。綜上三點對原告形成不合理之情形，皆係因中央政府片面決策對地方政府所造成之不合理情形，恰為構成司法院釋字第550 號解釋所以要求之應賦予地方政府參與決策機會所欲避免之情況。
４、原處分作成前亦未給予原告陳述意見之機會：行政程序法第103 條第1 款雖規定大量作成同種類之處分，得例外不依同法第102 條給予相對人陳述意見之機會，惟原處分係針對原告應準用直轄市健保補助款標準之規定，而課予原告給付義務之負擔，遍觀全國其他縣市皆無相同情況，自顯不符合大量作成同種類行政處分之要件，故被告於作成原處分前，未給予原告陳述意見之機會，顯屬違法。又被告至今就本件從未給予原告陳述意見之機會，且因本件訴願程序已終結，自無法依行政程序法第114 條補正未給予陳述意見機會之瑕疵，是原處分因具有未合法給予陳述意見之違法瑕疵，應予撤銷。
（三）又被告未考慮所涉健保補助款，應就統籌分配款及財政收支等相關問題一併考慮，其在未有原告與中央各部會達成協商前，竟予課徵，係依法無據：
１、地方制度法第4 條第2 項規定準直轄市準用同法第67條：「直轄市、縣（市）、鄉（鎮、市）之收入及支出，應依本法及財政收支劃分法規定辦理」中有關直轄市之規定，故財政收支劃分法第8 條以下有關統籌分配款之規定，於準直轄市亦應準用直轄市之規定。原告係因準用地方制度法中第4 條所定部分條文，而被外界稱為「準直轄市」。
惟行政院及被告對於原告之統籌分配款問題，仍未依據財政收支劃分法之規定，且原告仍未具備直轄市之部分條件之前提下，就統籌分配款劃分、財政收支等問題，目前極缺乏與中央各部會之共識，本件健保補助款即係顯例。
２、又被告所稱原告淨增加財源者，僅係空中畫餅，原告實際上並未如被告所言，97年度淨增加財源44億元，故原告實無力依直轄市標準負擔健保補助款，此亦係發生本件爭議之主要原因。故行政院及被告對於原告之統籌分配款問題，仍未依據財政收支劃分法之規定，則於中央未依財政收支劃分法全額分配原告所應得之統籌分配稅款前，被告不當要求原告繳納財政支出所能負擔之款項，即不符合平等及比例原則，原處分因違法應予撤銷。
３、又訴願決定援引最高行政法院96年5 月份庭長法官聯席會議決議要旨略稱：「直轄市政府負擔系爭保險費補助款，既合於憲法規定中央與地方共同建立社會安全制度之意旨，又無違法之情形，更無侵害直轄市政府財政自主權」云云，惟本件係應否以直轄市之標準，作為原告應負擔健保補助款金額之計算，與前揭庭長法官聯席會議要旨係處理地方自治團體應否有健保費之負擔問題，兩者顯有不同，訴願機關援引適用於本件，乃有誤會。況原告並非拒絕負擔，僅係因被告所引用負擔額度之法律依據及計算標準有違誤，故生爭執，更證諸訴願決定之認定，乃有違誤。又被告提出被證8 、9 、10，主張原告已依直轄市標準繳納98年度1 、2 月份健保補助款，惟原告係因恐損及台北縣民權益，且業因受行政強制執行而不得不為之公益考量，並非自認依法應該並有能力為系爭公法上給付之義務，況原處分之瑕疵亦不因原告繳納該等費用而得治癒，是該被證10仍無足證明原處分之合法性，更有甚者，對照與原告相同亦屬準直轄市之高雄縣，為何被告未對其課予相同之公法上負擔，實令原告不平。
（四）另依據教育部97年6 月9 日臺法字第0000000000C 號令揭示變更臺北縣為暫不準用直轄市規定以觀，實可見於地方制度法第4 條第2 項法律並無明文規定準用之情形下，本即不得任意科予臺北縣法律所無之義務，然今卻造成行政院96年9 月29日院臺規字第0960091558號函、行政院衛生署96年10月19日衛署健保字第0962600454號令及教育部97年6 月9 日臺法字第0000000000C 號函相互矛盾情形。且原告僅須依照教育部97年6 月9 日臺法字第0000000000C號函示『臺北縣暫不準用直轄市』規定繳納原縣市標準之健保費補助款，被告違反權責機關之函命原告繳納，亦有違法。
四、被告則以下列各語置辯，並聲明求為判決駁回原告之訴：
（一）依地方制度法第4 條第2 項規定，全民健康保險法第27條關於直轄市之規定應準用於原告，原處分之作成於法有據：
１、按「各級政府財政收支之分類，依附表一、附表二之所定。…附表二、支出分類表…丙、直轄市支出…一○、社會福利支出：關於直轄市辦理社會保險：社會救助、福利服務、國民就業、醫療保健等事業及補助之支出均屬之。…
一八、其他支出：關於直轄市其他依法之支出均屬之。」財政收支劃分法第4 條附表二、丙之第10、18款定有明文。是原告為人口聚居達200 萬人以上之縣，依地方制度法第4 條第2 項準用同法第67條再準用財政收支劃分法之規定，「社會福利支出」、「關於直轄市其他依法之支出」均為地方制度法第4 條第2 項準用之範圍。
２、又關於直轄市規定之法律上百種，地方制度法第4 條第2項當不能一一列名準用，其既明文規定同法第67條準用之，即係規定直轄市、縣（市）之收入及支出，應依同法及財政收支劃分法規定辦理，而財政收支劃分法第4 條附表
二、丙之第10、18款關於直轄市其他依法之支出，即屬全民健康保險法第27條健保補助款之支出，是依地方制度法第4 條第2 項規定準用同法第67條第1 項及財政收支劃分法規定，全民健康保險法第27條之規定當然為地方制度法第4 條第2 項準用之範圍。況地方制度法及其他法律並無「準直轄市」之法律用詞，故原告稱全民健康保險法第27條及同法施行細則第44條之1 規定並無準直轄市之分擔標準，原處分有欠缺法律依據之違法云云，實無理由。
３、行政院院臺規字第0960091558號函並非法規命令，亦非行政規則；衛生署衛署健保字第0962600454號令已依行政程序法第160 條規定下達並發布：
（1）本件被告作成原處分之法令依據為地方制度法第4 條第2項及全民健康保險法有關直轄市之規定，而行政院院臺規字第0960091558號函及衛生署衛署健保字第0962600454號令僅係確認準用之日期，前者僅係行政院以函文方式轉知各部會行處局署、原告、臺北縣議會，有關地方制度法第
4 條第2 項相關事宜，應依「因應地方制度法第4 條、第
7 條修正行政院專案小組」第3 次及第4 次會議決議辦理，此有上開行政院函說明：「一、依『因應地方制度法第
4 條、第7 條修正行政院專案小組』（以下簡稱專案小組）於本（96）年8 月2 日、8 月13日召開之第3 次及第4次會議結論辦理。二、有關準直轄市準用法規範圍及準用生效日期事項，經專案小組第3 次及第4 次會議結論如下：…」等語可參，並檢附該第3 次及第4 次會議紀錄影本，足證上開行政院函並非法規命令，亦非行政規則。
（2）又上開衛生署令為行政程序法159 條第2 項第2 款之行政規則，乃承上開行政院函所作成，此有該行政院函說明三：「確認準用之法規，請按第二類行政規則（即行政程序法第159 條第2 項第2 款）之方式，以令發布，並於令中敘明生效日期」等語稽詳。蓋全民健康保險法第3 條規定：「本保險之主管機關為中央衛生主管機關（即行政院衛生署）」，故該衛生署令由當時衛生署長侯勝茂簽署，於96年10月19日作成，並於同年月24日刊載於行政院公報第13卷第202 期第32330 頁，其後衛生署於同年月25日以衛署健保字第0962600478號函，以其下級機關即被告為受文者，下達該行政規則，故衛生署令之作成實符合前開行政程序法之規定。
（二）原處分符合行政程序法第103 條第1 、5 款規定，得不給予陳述意見之機會；另就原處分作成之背景及依據，區分為立法及修法過程中、行政院「因應地方制度法第4 條、第7條 修正行政院專案小組」會議決議作成時，及原處分作成時，分述如下：
１、按「法律之實施須由地方負擔經費者，如本案所涉全民健康保險法第二十七條第一款第一、二目及第二、三、五款關於保險費補助比例之規定，於制定過程中應予地方政府充分之參與。行政主管機關草擬此類法律，應與地方政府協商，以避免有片面決策可能造成之不合理情形，並就法案實施所需財源事前妥為規劃；立法機關於修訂相關法律時，應予地方政府人員列席此類立法程序表示意見之機會。」司法院釋字550 號解釋參照。原告主張系爭健保補助款負擔之決定，依前開司法院解釋應給予陳述意見等權利云云，惟上開解釋係指如全民健康保險法等相關法律之修訂須由地方負擔經費者，立法機關於修訂相關法律時，應予地方政府人員列席此類立法程序表示意見之機會，惟全民健康保險法第27條係91年7 月17日即已修正公布，先於上開司法院解釋作成之91年10月4 日，且至今並未再修訂，是原告為前開主張顯有誤會。又地方制度法第4 條、第
7 條之修正過程，係由臺北縣立法委員蔡家福提案，並經由當時原告縣長甲○○於95年12月18日下午2 時37分親自出席立法院委員會與會討論，力促該次修正之通過，有立法院全球資訊網中立法委員簡介網頁列印資料及立法院公報第96卷第6 期委員會紀錄可參。是該條項之修正既由原告選區之立法委員提案，並由原告代表人親自參與修正議案之討論，自無從擅指修法過程中無給予陳述意見之機會。
２、地方制度法第4 條、第7 條之修正公布日為96年5 月23日，生效日為96年5 月25日，惟準用後某些法規涉及財政收支法規，除使歲入增加外，亦有負擔其他費用支出之義務，故就涉及財政收支法規之準用，行政院特組成「因應地方制度法第4 條、第7 條修正行政院專案小組」，跨部會決議行政院所屬部會主管相關法規之適用修正條項日期，會議應出席機關／單位／職稱有監察院秘書長、銓敘部部長、內政部部長、財政部部長、法務部部長、經濟部部長、主計處主計長、金融監監管理委員會主任委員、原告縣長、行政院法規會主任委員、行政院秘書處等，以利原告於次年度編列預算後，得以支付增加之費用。而其第3 次會議決議涉及財政收支法規之準用自00年0 月0 日生效，且其第3 次、第4 次會議召開時，原告均有指派代表參加，其中96年8 月13日之第4 次會議，更由原告縣長親自與會，此有會議紀錄及簽到單足憑，是原告實已於此2 次會議中，有充分陳述意見之機會。
３、又行政院院臺規字第0960091558號函、衛生署衛署健保字第0962600454號令非行政處分，自無庸給與陳述意見之機會：按「行政機關作成限制或剝奪人民自由或權利之行政處分前，除已依第三十九條規定，通知處分相對人陳述意見，或決定舉行聽證者外，應給予該處分相對人陳述意見之機會。但法規另有規定者，從其規定。」、「本法所稱行政處分，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。」行政程序法第102 條、第92條第1 項分別定有明文。
原告稱上開行政院函及衛生署令未予其陳述意見而有違法云云，惟依行政程序法第102 條規定，陳述意見係指行政機關作成限制或剝奪人民自由或權利之行政處分前，應給予該處分相對人陳述意見之機會，而上開行政院函及衛生署令既非行政處分，自無庸給與陳述意見之機會，何況該行政院函、衛生署令均源自確有原告副縣長、縣長參加之前揭行政院專案小組第3 次、第4 次會議結論辦理，原告指稱實有違誤。
４、按「有下列各款情形之一者行政機關得不給予陳述意見之機會︰一、大量作成同種類之處分。…五、行政處分所根據之事實，客觀上明白足以確認者。」行政程序法第10 3條第1 、5 款定有明文。依全民健康保險法第8 條規定，被保險人分為6 類，其中應由直轄市政府補助保險費者為第1 類第1 目私立中小學校教職員、第1 類第2 目公民營事業機構之受雇者、第1 類第3 目有一定雇主之受雇者、第2 類第1 目無一定雇主或自營作業而參加職業工會者、第3 類第1 目農民及水利會會員、第3 類第2 目漁民、第
5 類合於社會救助法規定之低收入戶成員。復依全民健康保險法施行細則第44條之1 、第45條及全民健康保險法第29條規定，第1 類、第5 類被保險人保險費，由保險人即被告按月開具保險費計算表及繳款單，於前月15日前送請各級政府於當月底前撥付；第2 類、第3 類被保險人之保險費應由各級政府每半年1 次於1 月底及7 月底前預撥保險人；依全民健康保險法第29條規定應按月繳納之保險費，由保險人繕具保險費計算表及繳款單，於次月底前寄發或以電子資料傳輸方式遞送投保單位或被保險人繳納。是被告對各級政府、被保險人、投保單位等，按月、每半年開立之保險費繳款單不可計數，係屬大量作成同種類之處分，依行政程序法第103 條第1 款規定得不給予陳述意見之機會。另原告準用全民健康保險法關於直轄市政府之相關規定，為地方制度法第4 條第2 項之明文規定，就法規之適用乙節，殊無再予陳述意見之必要；而就準用之日期原告亦於上開行政院專案小組第3 次會議陳述過意見。另原處分所根據之事實（即被保險人人數及計算方式）客觀上明白足以確認，此由原告亦對原處分作成之事實並不爭執可得而知，故依行政程序法第103 條第5 款規定，亦得不給予其陳述意見之機會。
（三）統籌分配稅款及財政收支等相關問題，並非被告作成原處分時所應斟酌；原告依全民健康保險法第27條規定補助之保險費，並無侵害原告之財政自主權：
１、被告依地方制度法第4 條第2 項及前開行政院函、衛生署令作成原處分並無違誤，原告主張被告對健保補助款未就統籌分配稅款及財政收支等相關問題一併考慮乙節，並非被告作成原處分時所應斟酌，被告依據地方制度法第4 條第2 項作出原處分係依法行政，原處分之作成與否，被告並無裁量權。況財政部以96年12月17日台財庫字第09603519170 號函復原告內容：「經依上開結論，貴縣（即原告）97年度獲配之中央統籌分配稅款為318 億元，較96年度增加219 億元…貴縣收入共可增加246 億；另在支出面，依主計處估算勞農健保保費等法定社福支出及一般性補助款之經費支出…收支增互抵後，貴縣因此仍淨增加財源44億元」等語，足證原告因改制為準直轄市後，已多受有中央統籌分配稅款，且經與全民健康保險費等一般性補助款之經費支出互抵後尚增加財源。
２、原告主張原處分侵犯其財政自主之核心領域、剝奪其財政自主權，形成不合理情形云云，惟：「憲法第155 條規定國家為謀社會福利，應實施社會保險制度，係以實施社會保險制度作為謀社會福利之主要手段。而社會福利之事項，乃國家實現人民享有人性尊嚴之生活所應盡之照顧義務，除中央外，與居民生活關係更為密切之地方自治團體自亦應共同承擔。依全民健康保險法第27條規定應予補助之保險費，除由雇主負擔及中央補助部分保險費外，地方政府予以負擔，自符合憲法規定意旨。…再審被告（指臺北市政府）負擔系爭保險費補助款，既合於憲法規定中央與地方共同建立社會安全制度之意旨，又無違法之情形，更無嚴重侵害再審被告財政自主權…。」此有最高行政法院96年度判字第1114號判決可參。顯見地方自治團體依全民健康保險法第27條規定補助之保險費，係憲法規定中央與地方共同建立社會安全制度之意旨，並無侵害原告之財政自主權。
（四）原告對其有全民健康保險法第27條之適用已無疑義，自不得以財務困窘為由拒繳系爭健保補助款：原告對原處分之計算方式及金額均不爭執，雖訴稱原處分有前揭違法之處，並對全民健康保險法關於直轄市之相關規定是否為地方制度法第4 條第2 項所準用之列提出質疑，惟其於96年7月20日以北府勞組字第0960481900號函致被告略以：「主旨：為因應本縣升格為直轄市，惠請貴局提供…健保投保人數，以作為編列預算之參考…說明：依照『全民健康保險法第8 條及第27條規定須由直轄市負擔勞保費用相關規定辦理。』」等語，而被告亦於96年8 月6 日以健保承字第0960050371號函附保險費用統計表。再依原告98年2 月13日北府社助字第0970947050號函：「有關本98年1 、2月份應負擔全民健康保險費第5 類保險對象之保險費補助案，本府依準直轄市應負擔（100%）部分方式撥付…」等語，可確知原告對於依地方制度法第4 條第2 項及全民健康保險法第27條相關規定繳納直轄市應負擔之保險費補助款，已無疑義，且其對於第3 類、第5 類保險對象之保險費補助於98年度該撥付者均已撥付，是其不得以財務困窘為由拒繳健保補助款。
五、本件如事實概要欄所述之事實，除後列之爭點事項外，為兩造所不爭執，並有被告97年5 月15日健保財字第0000000000-E號函暨中央健康保險局政府負擔全民健康保險保險費計算表、撥款單附原處分卷、立法院公報第96卷第6 期委員會紀錄、行政院秘書長96年8 月13日院臺秘字第0960089986號函（暨96年8 月2 日「因應地方制度法第4 條、第7 條修正行政院專案小組」第3 次會議紀錄、簽到單）、96年9 月7 日院臺秘字第0960090510號函（暨96年8 月13日「因應地方制度法第4 條、第7 條修正行政院專案小組」第4 次會議紀錄、簽到單）、行政院96年9 月29日院臺規字第0960091558號函、衛生署96年10月19日衛署健保字第0962600454號令、行政院公報第13卷第202 期第32330 頁、衛生署96年10月25日衛署健保字第0962600478號函、被告96年8 月6 日健保承字第0960050371號函附本院卷可稽，洵堪認定。
六、至於兩造爭執全民健康保險法第27條關於直轄市之規定是否準用於原告？本件原處分之作成未給予原告陳述意見之機會是否違法？原處分之作成是否應一併考量統籌分配款及財政收支問題？被告命原告繳納之健保費補助款及加徵利息是否適法？有無違反法律保留原則、平等原則、比例原則及司法院釋字第550 號意旨等項，本院判斷如下：
（一）按「縣人口聚居達兩百萬人以上，未改制為直轄市前，於第三十四條、第五十四條、第五十五條、第六十二條、第六十六條、第六十七條及其他法律關於直轄市之規定，準用之。」地方制度法第4 條第2 項定有明文。而依地方制度法第66條規定：「直轄市…應分配之國稅、直轄市及縣（市）稅，依財政收支劃分法規定辦理。」、第67條第1項規定：「直轄市…之收入及支出，應依本法及財政收支劃分法規定辦理。」可知直轄市之支出應依地方制度法、財政收支劃分法關於直轄市之規定。又財政收支劃分法第
4 條附表2 、丙、直轄市支出第10款、第18款規定：「各級政府財政收支之分類，依附表一、附表二之所定。…附表二支出分類表…丙、直轄市支出…十、社會福利支出：關於直轄市辦理社會保險：社會救助、福利服務、國民就業、醫療保健等事業及補助之支出均屬之。…十八、其他支出：關於直轄市其他依法之支出均屬之。」據此，則人口聚居達兩百萬人以上之縣，依地方制度法第4 條第2 項準用地方制度法第67條再準用財政收支劃分法之規定，關於「社會福利支出」、「直轄市其他依法之支出」均屬地方制度法第4 條第2 項準用之範圍。次按「本保險保險費之負擔，依下列規定計算之：一、第一類被保險人：（一）第八條第一項第一款第一目被保險人及其眷屬自付百分之三十，投保單位負擔百分之七十。但私立學校教職員之保險費，由被保險人及其眷屬自付百分之三十，學校負擔百分之三十五，中央或『直轄市』主管教育行政機關補助百分之三十五。（二）第八條第一項第一款第二目及第三目被保險人及其眷屬自付百分之三十，投保單位負擔百分之六十，其餘百分之十，在省，由中央政府補助；在直轄市，由中央政府補助百分之五，『直轄市』政府補助百分之五。…二、第二類被保險人及其眷屬自付百分之六十，其餘百分之四十，在省，由中央政府補助；在『直轄市』，由直轄市政府補助。三、第三類被保險人及其眷屬自付百分之三十，其餘百分之七十，在省，由中央政府補助百分之六十，縣（市）政府補助百分之十；在『直轄市』，由中央政府補助百分之四十，直轄市政府補助百分之三十。…五、第五類被保險人，在省，由中央社政主管機關補助百分之三十五，縣（市）政府補助百分之六十五；在『直轄市』，由直轄市政府全額補助。」為全民健康保險法第27條第1 款第1 目、第2 目、第2 款、第3 款、第5 款所明定。另「依本法第二十七條第一款規定各級政府應補助之第一類被保險人保險費，由保險人按月開具保險費計算表及繳款單，於前月十五日前送請各級政府於當月底前撥付。前項政府應補助之保險費，保險人應按年結算，預撥數有撥付不足者，保險人應於十二月三十一日前，送請各級政府於次年一月三十一日前撥付。」亦經同法施行細則第44條之1 揭明。而本件原告為人口聚居達2 百萬人以上之縣，非直轄市一事，既為兩造所不爭執，則依前揭地方制度法第4 條第2 項、第67條、全民健康保險法第27條第1 款第1 目規定，原告即有負擔第1 類第1 目（私立中小學校教職員及其眷屬）保險對象之全民健康保險費補助款之義務，從而，原處分依上開規定，核定系爭健保費補助款，函請原告依法撥付，即非無據。
（二）原告主張原處分有違反法律保留原則之情事云云，惟查：
１、按司法院釋字第550 號解釋意旨略以：「…國家推行全民健康保險之義務，係兼指中央與地方而言。…全民健康保險法，係中央立法並執行之事項。有關執行全民健康保險制度之行政經費，固應由中央負擔，本案爭執之同法第二十七條責由地方自治團體補助之保險費，非指實施全民健康保險法之執行費用，而係指保險對象獲取保障之對價，除由雇主負擔及中央補助部分保險費外，地方政府予以補助，符合憲法首開規定意旨。…基於國家整體施政之需要，對地方負有協力義務之全民健康保險事項，中央依據法律使地方分擔保險費之補助，尚非憲法所不許。…財政收支劃分法第三十七條第一項第一款規定，各級政府支出之劃分，由中央立法並執行者，歸中央負擔，固非專指執行事項之行政經費而言，惟法律於符合上開條件下，尚非不得為特別之規定，就此而言，全民健康保險法第二十七條即屬此種特別規定。至全民健康保險法該條所定之補助各類被保險人保險費之比例屬於立法裁量事項，除顯有不當者外，不生牴觸憲法之問題。…」可知國家推行全民健康保險之義務，係兼指地方而言，基於國家整體施政之需要，地方自治團體對全民健康保險事項負有協力義務，故全民健康保險法第27條有關各級政府應負擔一定比例保險費之規定，屬財政收支劃分法之特別規定，其合憲性並無疑義。
２、而依地方制度法第4 條第2 項準用地方制度法第67條再準用財政收支劃分法之規定，「社會福利支出」、「關於直轄市其他依法之支出」均為地方制度法第4 條第2 項準用之範圍，全民健康保險法第27條第1 款第1 目、第2 目、第2 款、第3 款及第5 款有關直轄市應負擔全民健保第1類至第3 類及第5 類被保險人健保補助款之義務，既屬「社會福利支出」，亦屬「關於直轄市其他依法之支出」，自係原告依法律應準用之範圍，其準用均係由法律規定之，並無違反法律保留及法律明確性可言。
３、再者，原告人口於97年以前已達200 萬人，但尚未升格為直轄市，則其自地方制度法第4 條第2 項於96年5 月26日起修正公布後、依該規定及同法第67條、全民健康保險法第27條第1 款第1 目等「法律」規定，即有負擔全民健保第1 類第1 目私立中小學教職員及其眷屬健保補助款之義務，原處分之法源依據係「法律」而非行政規則或命令。
至於行政院96年9 月29日院臺規字第0960091558號函謂：
「主旨：有地方制度法第4 條第2 項準直轄市準用中央法規中關於直轄市規定之範圍及相關事宜，請依說明二至四意旨辦理，請查照。說明：一、依『因應地方制度法第4條、第7 條修正行政院專案小組』（以下簡稱專案小組）於本（96）年8 月2 日、8 月13日召開之第3 次及第4 次會議結論辦理。二、有關準直轄市準用法規範圍及準用生效日期事項，經專案小組第3 次及第4 次會議結論如下：
…」等語，而其檢附之「因應地方制度法第4 條、第7 條修正行政院專案小組」第3 次會議紀錄：「…五、會議結論…（四）相關法規經確認予以準用者，其發布方式及生效日期之辦理方式如下：…⒉涉及財政收支法規之準用，配合預算編製及執行，自00年0 月0 日生效…。」可知行政院96年9 月29日院臺規字第0960091558號函僅「確認」經法律授權準用之全民健康保險法於97年1 月1 日開始實施，其性質乃「經內部協商後選擇最適當之時機實施，以減少阻力」，屬統治權作用之一種，後衛生署於96年10月19日以衛署健保字第0962600454號令：「依地方制度法第四條第二項規定，臺北縣準用全民健康保險法第二十七條第一款第一目、第二目、第二款、第三款、第五款關於直轄市之規定，並自中華民國000年0月0日生效。」發布，二者均非以行政命令創設全民健康保險法可適用於原告之法源（全民健康保險法可適用於原告之法源依據係地方制度法第4 條第2 項、第67條、全民健康保險法第27條第1 款第1 目規定，已如前述），申言之，地方制度法關於準直轄市之適用，其施行日期本應自96年5 月25日地方制度法第4 條第2 項生效日開始，惟被告受前揭行政院函示及衛生署令並依內部協商結果，將適用全民健康保險法之時間延至97年1 月1 日，較法律授權適用全民健康保險法之時間為晚，其結果對於原告更為有利，自難謂違反法律保留原則，原告主張尚不足採。
４、又行政院96年9 月29日院臺規字第0960091558號函、衛生署96年10月19日衛署健保字第0962600454號令僅係確認準用之日期，行政院函係行政院以函文之方式轉知該院各部會行處局、原告、臺北縣議會，有關地方制度法第4 條第
2 項相關事宜，應依「因應地方制度法第4 條、第7 條修正行政院專案小組」第3 次及第4 次會議決議辦理，可見行政院院臺規字第0960091558號函僅係以函文之方式轉知該院各部會行處局署等專案小組之會議決議，並非法規命令，亦非行政規則。而衛生署96年10月19日衛署健保字第0962600454號令雖為行政程序法第159 條第2 項第2 款之行政規則，惟其係承上開行政院函所作成，此有該行政院函說明欄第三點「確認準用之法規，請按第二類行政規則（即行政程序法第159 條第2 項第2 款）之方式，以令發布，並於令中敘明生效日期」等語可參（附本院卷第191頁背面參照）。而全民健康保險之主管機關為中央衛生主管機關，亦即衛生署（全民健康保險法第3 條規定參照），故該署96年10月19日衛署健保字第0962600454號令由當時衛生署署長侯勝茂簽署，並於同年月24日刊載於行政院公報第13卷第202 期第32330 頁上；其後衛生署於同年月25日以衛署健保字第0962600478號函，以其下級機關即被告為受文者下達該行政規則（附本院卷第156 、198 頁正背面參照），是衛生署96年10月19日衛署健保字第0962600454號令之作成實符合行政程序法第159 條第2 項第2 款、第160 條、第161 條等規定。是原告爭執行政院96年9月29日院臺規字第0960091558號函及衛生署96年10月19日衛署健保字第0962600454號令之屬性及發布程序有瑕疵各語，核無可採。
５、另參諸地方制度法96年5 月23日修正第4 條第2 項之立法理由：「…二、為考量人口及產業高度密集地區升格直轄市之實質困難，及行政效能之迫切需求，特增列第二項，明定縣人口聚居達二百萬人以上者，在改制為直轄市前，得準用直轄市之人事組織及財政規模。三、準用直轄市之事項，包括直轄市議會之會期（第三十四條）、直轄市議會之組織準則（第五十四條）、直轄市政府首長、副首長及各機關首長之任免（第五十五條）、直轄市政府之組織準則（第六十二條）、直轄市稅依本法及財政收支劃分法（第六十六條）、直轄市收支依本法及財政收支劃分法（第六十七條）以及其他法律關於直轄市之規定。」可知正係因縣地方自治團體人口聚居已達2 百萬人以上，但「尚未成為直轄市」，才有「準用」直轄市相關法律之必要，若已成為直轄市，即屬直接適用，而無準用之必要。是原告稱伊僅屬「準直轄市」，尚非直轄市，且地方制度法第
4 條第2 項並無準用全民健康保險法有關直轄市之規定，原處分依全民健康保險法第27條核算原告應繳納之健保補助款，違反法律保留及法律明確性原則云云，核無可採。
（三）至於司法院釋字第550 號解釋固謂：「…法律之實施須由地方負擔經費者，如本案所涉全民健康保險法第二十七條第一款第一、二目及第二、三、五款關於保險費補助比例之規定，於制定過程中應予地方政府充分之參與。行政主管機關草擬此類法律，應與地方政府協商，以避免有片面決策可能造成之不合理情形，並就法案實施所需財源事前妥為規劃；立法機關於修訂相關法律時，應予地方政府人員列席此類立法程序表示意見之機會。」其意指如全民健康保險法等相關法律之修訂須由地方負擔經費者，立法機關於「修訂相關法律時」，應予地方政府人員列席此類立法程序表示意見之機會。惟司法院釋字第550 號解釋作成之91年10月4 日之時，全民健康保險法第27條早於91年7月17日修正公布，且迄未修訂，是尚無踐行該解釋揭示「立法機關於修訂相關法律時，應予地方政府人員列席此類立法程序表示意見之機會」程序之餘地，是原告主張被告於處分作成過程卻未給予原告陳述意見等參與機會，有違司法院釋字第550 號解釋意旨云云，應屬誤會。
（四）復按「有下列各款情形之一者，行政機關得不給予陳述意見之機會︰一、大量作成同種類之處分。…五、行政處分所根據之事實，客觀上明白足以確認者。…」行政程序法第103 條第1 款及第5 款定有明文。經查：
１、地方制度法第4 條、第7 條於96年5 月23日修正公布，生效日依法應為96年5 月25日，惟準用關於直轄市之法律規定，部分法規涉及財政收支法規，除使該縣歲入增加外，亦責令其負擔其他費用支出之義務，故就涉及財政收支法規之準用，行政院特組成「因應地方制度法第4 條、第7條修正行政院專案小組」，跨部會決議行政院所屬部會主管相關法規之適用修正條項日期，會議應出席機關（單位職稱）有監察院秘書長、銓敘部部長、內政部部長、財政部部長、法務部部長、經濟部部長、主計處主計長、金管會主任委員、臺北縣縣長、行政院法規會主任委員、行政院秘書處等，以利原告於次年度編列預算後得以支付增加之費用。是「因應地方制度法第4 條、第7 條修正行政院專案小組」第3 次會議決議，涉及財政收支法規之準用自00年0 月0 日生效。而「因應地方制度法第4 條、第7 條修正行政院專案小組」第3 次、第4 次會議召開時，原告均有指派代表參加，其中96年8 月13日之第4 次會議，更由原告縣長親自與會，已給予充分陳述意見之機會（會議簽到單附本院卷第144 、145 、148 、149 頁參照），是原告就此主張被告未予之陳述意見機會云云，核無可取。
２、況依全民健康保險法第8 條規定，被保險人分為6 類，其中應由直轄市政府補助保險費者為，第1 類第1 目私立中小學校教職員、第1 類第2 目公民營事業機構之受雇者、第1 類第3 目有一定雇主之受雇者、第2 類第1 目無一定雇主或自營作業而參加職業工會者、第3 類第1 目農民，水利會會員、第3 類第2 目漁民、第5 類合於社會救助法規定之低收入戶成員；復依同法施行細則第44條之1 、第45條及全民健康保險法第29條之規定，第1 類、第5 類被保險人保險費，由保險人即被告按月開具保險費計算表及繳款單，於前月15日前送請各級政府於當月底前撥付；第
2 類、第3 類被保險人之保險費應由各級政府每半年1 次於1 月底及7 月底前預撥保險人；依同法第29條規定應按月繳納之保險費，由保險人繕具保險費計算表及繳款單，於次月底前寄發或以電子資料傳輸方式遞送投保單位或被保險人繳納。是以，被告對各級政府、被保險人、投保單位等，按月、每半年開立之保險費繳款單不可計數，係屬大量作成同種類之處分，依行政程序法第103 條第1 款規定得不給予陳述意見之機會。再者，原處分所根據之事實（即被保險人人數及計算方式）客觀上明白足以確認，原告就原處分作成之事實基礎（即被保險人人數及計算方式）亦無爭執，故依行政程序法第103 條第5 款之規定，於原處分作成前，縱未給予原告陳述意見之機會，亦無違誤。
３、另原告指稱行政院96年9 月29日院臺規字第0960091558號函、衛生署96年10月19日衛署健保字第0962600454號令未予原告陳述意見有違法之處云云。惟查，依行政程序法第
102 條規定，陳述意見係指行政機關作成限制或剝奪人民自由或權利之行政處分前，應給予該處分相對人陳述意見之機會。惟前開行政院函、衛生署令非行政處分，已如前述，本即無庸依行政程序法第102 條之規定給予陳述意見之機會，何況該行政院函、衛生署令均源自相對人確有副縣長、縣長參加之前揭行政院專案小組第3 次、第4 次會議結論辦理，原告之前開指稱實有誤解。
（五）末查，原告訴稱原處分已違反平等原則及比例原則部分，亦無理由，說明如下：
１、原告97年度獲配之中央統籌分配稅款為318 億元，較96年度增加219 億元，另土地增值稅比照直轄市，不再提撥中央統籌後，可增加收入26億元，原告收入共可增加246 億；另在支出面，依主計處估算勞、農、健保保費等法定社會福利支出及一般性補助款之經費支出，在準用後依法回歸原告自行負擔金額共202 億元，收支增減互抵後，原告因此仍淨增加財源44億元等語，有財政部96年12月17日臺財庫字第09603519170 號函附訴願卷第51、52頁可參。足證原告因改制為準直轄市後所受中央統籌分配稅款已有增加，且經與健保費等一般性補助款之經費支出互抵後尚增加財源，原處分依全民健康保險法規定令原告撥付如附表所示應負擔各類被保險人健保補助款，並不會造成原告財政過度沉重之負擔，甚而排擠其他重大民生建設支出，侵害其財政自主權，難謂違反比例原則。
２、至原告主張前揭中央統籌分配稅款尚未取得，無從繳納補助款云云，縱其主張屬實，惟地方自治團體之財源，有屬「自主財源」者（如地方稅、規費、財產收入等），有屬「依存財源」者（如補助款等），非僅統籌分配稅款一項，中央統籌分配稅款與全民健康保險補助款之繳納並無「同時履行」抗辯之關係，原告何時可取得中央統籌分配稅款係執行時間之問題，要難執為拒絕繳納全民健康保險爭補助款之依據。何況財政部「協助縣（市）政府處理債務及改善財務結構作業要點」已經行政院於97年7 月14日院臺財字第0970025121號核定在案，該要點乃由中央政府編列年度追加減預算籌措專款補助，以紓解縣（市）政府債務壓力與改善縣（市）財務結構，其分配方式係以各縣（市）政府統籌分配稅款之分配比率為依據，並以各縣（市）政府債務累計未償餘額占歲出比率及自有財源占歲出比率為調整係數，就統籌分配款及財政收支等相關事實問題顯已一併考慮，原告主張尚不足採。
３、另原告提出教育部97年6 月9 日臺法字第0000000000C 號令一份，主張依據此函示變更臺北縣為暫不準用直轄市規定以觀，實可見於地方制度法第4 條第2 項法律並無明文規定準用之情形下，本即不得任意科予臺北縣法律所無之義務，然今卻造成行政院96年9 月29日院臺規字第0960091558號函、衛生署96年10月19日衛署健保字第0962600454號令及教育部97年6 月9 日臺法字第0000000000C 號函相互矛盾情形。且原告僅須依照教育部97年6 月9 日臺法字第0000000000C 號函示『臺北縣暫不準用直轄市』規定繳納原縣市標準之健保費補助款，被告違反權責機關之函命原告繳納，亦有違法云云。但查，關於全民健康保險之主管機關為中央衛生主管機關，亦即衛生署，為全民健康保險法第3 條所明定，並非教育部，是本件原處分之作成並不受上開教育部函令所影響。況且，上開教育部函令僅是宣示「暫不準用之」，並非永不準用，是原告據此主張「實可見於地方制度法第4 條第2 項法律並無明文規定準用之情形下，本即不得任意科予臺北縣法律所無之義務。」一節，實屬率斷。再者，關於準直轄市應準用直轄市之事項，包括直轄市議會之會期（地方制度法第34條）、直轄市議會之組織準則（地方制度法第54條）、直轄市政府首長、副首長及各機關首長之任免（地方制度法第55條）、直轄市政府之組織準則（地方制度法第62條）、直轄市稅依本法及財政收支劃分法（地方制度法第66條）、直轄市收支依本法及財政收支劃分法（地方制度法第67條）以及其他法律關於直轄市之規定，乃地方制度法第4 條第2 項所明定，並非上開教育部函令可加以改變，是原告提出上開教育部函令亦難為有利原告事實之認定。
七、按「憲法為國家最高規範，法律牴觸憲法者無效，法律與憲法有無牴觸發生疑義而須予以解釋時，由司法院大法官掌理，此觀憲法第171 條、第173 條、第78條及第79條第2 項規定甚明。又法官依據法律獨立審判，憲法第80條定有明文，故依法公布施行之法律，法官應以其為審判之依據，不得認定法律為違憲而逕行拒絕適用。惟憲法之效力既高於法律，法官有優先遵守之義務，法官於審理案件時，對於應適用之法律，依其合理之確信，認為有牴觸憲法之疑義者，自應許其先行聲請解釋憲法，以求解決。是遇有前述情形，各級法院得以之為先決問題裁定停止訴訟程序，並提出客觀上形成確信法律為違憲之具體理由，聲請本院大法官解釋。司法院大法官審理案件法第5 條第2 項、第3 項之規定，與上開意旨不符部分，應停止適用。」又「按法官於審理案件時，對於應適用之法律，依其合理之確信，認為有牴觸憲法之疑義者，各級法院得以之為先決問題，裁定停止訴訟程序，並提出客觀上形成確信法律為違憲之具體理由，聲請大法官解釋，業經本院釋字第371 號解釋在案。其中所謂『先決問題』，係指審理原因案件之法院，確信系爭法律違憲，顯然於該案件之裁判結果有影響者而言；所謂『提出客觀上形成確信法律為違憲之具體理由』，係指聲請法院應於聲請書內詳敘其對系爭違憲法律之闡釋，以及對據以審查之憲法規範意涵之說明，並基於以上見解，提出其確信系爭法律違反該憲法規範之論證，且其論證客觀上無明顯錯誤者，始足當之。如僅對法律是否違憲發生疑義，或系爭法律有合憲解釋之可能者，尚難謂已提出客觀上形成確信法律為違憲之具體理由。
本院釋字第371 號解釋，應予補充。」業經司法院釋字第37
1 號、第572 號解釋揭櫫在案，職是，關於法官依據法律獨立審判，依法公布施行之法律，法官應以其為審判之依據，不得認定法律為違憲而逕行拒絕適用。僅在於審理案件時，對於應適用之法律，依其合理之確信，認為有牴觸憲法之疑義者，始得先行聲請解釋憲法，以求解決。即聲請釋憲，要有所謂「先決問題」之審理原因案件之法院，確信系爭法律違憲，顯然於該案件之裁判結果有影響者而言；及所謂「提出客觀上形成確信法律為違憲之具體理由」之對系爭違憲法律之闡釋，以及對據以審查之憲法規範意涵之說明，並基於以上見解，提出其確信系爭法律違反該憲法規範之論證，且其論證客觀上無明顯錯誤者要件具備，始足當之。至命令函釋是否牴觸上位規範之法律及憲法，各級法院法官於個案審判中，對於作為裁判依據之法令進行規範審查，係依憲法第
171 條、第172 條規定及第80條所賦予法官之職權，若經法官實質審查，認命令函釋牴觸上位規範之法律及憲法，法官可直接拒絕適用，尚無必須聲請司法院大法官解釋之必要。
本件前揭行政院院臺規字第0960091558號函及衛生署衛署健保字第0962600454號令並無牴觸法律及憲法之情形，業如前述，而當事人如能釋明兩造爭執之法律具備上述要件，固可供法院審理之參考，惟法律並未明定當事人有以法律為違憲請求法院聲請司法院大法官釋憲之請求權，是原告請求本院就地方制度法第4 條第2 項、行政院院臺規字第0960091558號函及衛生署衛署健保字第0962600454號令聲請司法院大法官宣告其違憲，核無必要，併此敘明。
八、綜上所述，原處分認事用法均無違誤。訴願決定遞予維持，亦無不合，原告起訴請求判決如訴之聲明所示，為無理由，應予駁回。
九、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊、防禦方法，經核與判決之結果不生影響，無庸逐一論述。
十、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 98 年 7 月 2 日
臺北高等行政法院第五庭
審判長法 官 王碧芳
法 官 程怡怡法 官 周玫芳上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 98 年 7 月 2 日
書記官 何閣梅