臺北高等行政法院判決
97年度訴字第2779號原 告 甲○○
乙○○丙○○丁○○戊○○己○○庚○○○辛○○壬○○癸○○子○○丑○○寅○○○卯○○辰○○巳○○午○○未○○申○○酉○○戌○○亥○○天○○地○○宇○○宙○○共 同訴訟代理人 邱六郎律師被 告 新竹縣政府代 表 人 玄○○縣長）住同訴訟代理人 黃○○
Ａ○○唐琪瑤律師上列當事人間因徵收補償事件，原告不服內政部中華民國97年10月7 日台內訴字第0970161106號（案號：0000000000）訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：被告於民國95年2 月27日以府地徵字第0000000000B 號公告辦理新竹縣竹北（斗崙地區區徵收範圍內土地及一併徵收公私有土地上之私有土地改良物，公告期間自95年3 月1 日起至95年3 月31日止。原告為該區段徵收範圍內之原河川公地使用戶，原告於96年6 月28日向被告提出陳情，請被告釋明與原河川公地使用人有無耕地租賃關係，經被告96年7 月18日府地徵字第0960089112號函知原告，以河川公地使用許可為公共用物之特許關係，不視為租賃關係，且被告已於80年間撤銷河川公地之使用許可，故各河川公地使用戶與原許可使用之土地的權利及義務即已終止，自不衍生徵收補償之爭議，以為回復。原告即於96年12月27日委託代理人邱六郎律師向被告請求依耕地三七五減租條例規定，給予耕地現值三分之一之補償，案經被告以97年3 月10日府地徵字第0970023158號（下稱原處分）函知原告，有關耕地租賃關係疑義，已以前開96年7 月18日函函復在案，原告不服，提起訴願經決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、原告起訴主張：
（一）坐落新竹縣竹北市○○段、鹿場段、中斗崙段等原告使用之土地，均為新竹縣頭前溪之河川浮覆地，75年間經被告自河川地劃出為新生地，繼之辦理登記為國有土地，但事實上仍以被告為管理人。查系爭土地遠自日據時代，即由原告或先人耕作。台灣光復後河川地則由被告管理向各承租農收取租金，此為被告所自認，被告雖辯稱為使用費而非租金，然使用費應即為租金，故被告與原告間應有耕地租賃契約。
（二）系爭土地為被告95年2 月27日府地徵收字第0000000000B號公告徵收範圍內之土地，依公告事項所載，被告為徵收及需用地機關。且被告亦已通知原告等承租人領取地上物補償費，惟對原告請求依平均地權條例第11條第1 項後段、耕地三七五減租條例第17條第2 項第3 款之規定，發給徵收土地之補償費，卻予拒絕。
（三）被告在辦理同為新生地，以供高鐵新竹站之聯外道路用地時，經承租農民依上開法律請求補償事件，雖曾一度拒絕補償。然經承租戶集體交涉被告自知理屈，因此依前揭平均地權條例及耕地三七五減租條例，按土地公告地價之三分之一，分別給予承租戶補償。故被告在本次同一事件或相同事件，卻又拒絕給予補償，已有違背平等原則及行政行為上自我約束原則，且此差別待遇，損害當事人權益，即有權力濫用之違法。
（四）依被告92年3 月28日府建水字第0920025454號、93年9 月
6 日府地用字第0930106186號等函釋，及最高法院46年度台上字第519 號判例意旨、57年度台上字第2642號判決、73年度台上字第1791號判決意旨，均足證明原告與被告間就系爭土地，確有租賃關係之存在。
（五）原告並聲明：
1、訴願決定、原處分均撤銷。
2、被告機關應依平均地權條例第11條第1 項、耕地三七五減租條例第17條第2 項第3 款規定，作成核發原告補償金之處分。
3、訴訟費用由被告負擔。
三、被告主張之理由：
（一）稱租賃者，乃當事人立於平等地位，約定一方以物租與他方使用收益，他方支付租金而成立之私法上契約，而河川公地為公有公物，河川公地之使用乃公物之利用關係，依據54年12月22日及88年6 月30日訂定之臺灣省河川管理規則（該規則至91年8 月7 日廢止）相關條文規定（71年1月4 日修正之條文為第34條第1項、88年6 月30日訂定之條文為第31條第1 項），河川公地之使用應向河川管理機關申請許可，河川管理機關在一定條件下亦得撤銷許可，此項許可與撤銷，性質上為河川管理機關基於公法上地位，就河川公地之使用所為之行政處分，河川公地之利用關係顯屬公法上之許可使用關係，並非管理機關與河川公地使用人立於平等地位所為之私法上租賃契約關係。至於同規則所規定之使用費，則為管理機關因許可使用河川公地向使用人徵收之規費，性質上並非私法上租賃契約之租金。
（二）查系爭土地於54年至75年間均被劃為河川公地，故被告依前引臺灣省河川管理規則規定，許可人民使用河川公地，依前開判決要旨，自屬公法上之許可使用關係，系爭土地至75年始劃出河川區域而不再為前述之河川公地，依當時存在有效，且為河川管理法源依據之71年1 月4 日71府建水字第126710號修正公布之臺灣省河川管理規則第4 條第
9 款規定：「浮覆地指河川區域土地因河川變遷或因設施河防建造物，經公告劃出區域以外之土地。」而浮覆地中如原有所有權登記而經河川改道劃歸河川公地後再經浮覆者，原所有權人得請求復權，如無所有權歸屬者，則依上開規則第4 條第10款稱為河川新生地，系爭土地即屬該條款所稱之河川新生地。依當時有效71年1 月4 日修正公布之臺灣省河川管理規則第13條規定「浮覆地應即依法辦理復權或土地總登記；在未辦妥復權或土地總登記前，仍應依本規則之規定管理。」，足見被告於75年至系爭土地79年為總登記前，管理系爭土地，亦係以臺灣省河川管理規則為法源依據。復依臺灣省政府72年11月7 日72府建水字第156748號函稱：「經公告劃出河川區域外之河川浮覆地，除原已依河川管理規則規定許可使用者，仍舊照原規定繼續管理至完成總登記之日止，再行改依土地法或公地管理有關規定處理外，不得再行核辦新案許可使用。」故浮覆地依法應由原管理機關依河川公地時期之方法管理，直至辦妥總登記止（最高法院86年台上字第1806號判決參照）。此即被告自75年至79年間仍將系爭土地當作河川公地，開立「河川公地使用費繳納代金聯單」供原告繳納之原因所在。上開法源依據甚為明確，並無任何誤解之可能。75年至79年間被告既仍依河川管理規則許可原告使用系爭土地，且河川公地之管理使用關係並非私法上租賃契約關係，而是公法上之單方行政行為業如前述，則被告與原告間於75年至79年間自無另行成立耕地租賃關係之餘地。
（三）再查系爭土地，被告已於80年7 月15日八十府建水字第13
433 號函及80年8 月23日八十府建水字第15324 號函通知原告表示自80年上期起註銷河川使用許可，故被告與原告間許可使用關係即已終止，自斯時起，原告即為無權占用系爭土地。本案係被告與原告間之租賃關係疑義，事屬私權爭執，應循司法途徑訴請普通法院裁判確定租賃關係是否存在，以求解決。被告從未向原告表明系爭土地業已改列為非河川公地，應另行締結租約，亦無事證可認被告有置臺灣省河川管理規則第13條規定於不顧，而任意與原告等成立私法上之耕地租約之情形，故原告等主張與被告存有租賃關係，及被告應依耕地三七五減租條例之規定予以補償，殊嫌無據。
（四）被告並聲明：
1、駁回原告之訴。
2、訴訟費用由原告負擔。
四、經查，被告於95年2 月27日以府地徵字第0000000000B 號函，公告辦理新竹縣竹北（斗崙地區區徵收範圍內土地及一併徵收公私有土地上之私有土地改良物，公告期間自95年
3 月1 日起至95年3 月31日止。原告為該區段徵收範圍內之原河川公地使用戶等情，為被告所不爭執，且有河川公地使用費繳納代金聯單可稽，而原告所使用之頭前溪河川公地，其後因公告劃出河川區域，且登錄為國有地，而由被告以80年7 月15日八十府建水字第13433 號函及80年8 月23日八十府建水字第15324 號函通知原告註銷使用許可等情，亦有前開函稿及所附頭前溪河川公地使用人清冊在卷可憑（訴願卷第131 頁以下），故此部分之事實，應堪認定。
五、兩造之爭點在原告就其使用之土地，有無得申請被告應作成補償處分之權利或法律上利益，且原告因被告之否准而受有損害，經查：
（一）原告前係原河川公地使用戶，按政府許可民眾在河川地耕作或為其他使用，係屬國家統治權行使之公法上行政行為，並非雙方平等之私法契約行為，河川公地之使用應向河川管理機關申請許可，河川管理機關在一定條件下亦得撤銷許可，此項許可與撤銷，性質上為河川管理機關基於公法上地位，就河川公地之使用所為之行政處分，使用費則係管理機關因許可使用河川公地，而向使用人徵收之規費，並非租金。（改制前行政法院84年度判字第885 號判決參照），故被告前以96年7 月18日府地徵字第0960089112號函，通知原告因系爭河川公地之使用許可業經撤銷，故與原告間就許可使用土地之權利義務即已終止，自不衍生徵收補償之爭議等語，洵無違誤，是以原告嗣委由律師以96年12月27日、97年1 月31日函（訴願卷第90-93 頁），主張其等為被告佃農，申請被告依法補償，被告再以97年
3 月10日府地徵字第0970023158號函，告知本件疑義前已於96年7 月18日回復原告在案，於法自無不合。
（二）原告雖主張系爭河川公地，已於75年間即已劃出河川區域，被告迄80年撤銷使用許可前，仍續收取使用費，應認有租賃關係云云，惟查，原告提起行政訴訟，主張被告應作成特定內容之處分，或具有特定之財產上給付義務，均應以法律存有達成其行政訴訟目的之公法上請求權存在為前提。本件原告主張被告有作成補償地價處分之依據，係指平均地權條例第11條第1 項、及耕地三七五減租條例第17條第2 項第3 款之規定，而依平均地權條例第11條第1 項規定：「依法徵收或照價收買之土地為出租耕地時，除由政府補償承租人為改良土地所支付之費用，及尚未收穫之農作改良物外，並應由土地所有權人，以所得之補償地價，扣除土地增值稅後餘額之三分之一，補償耕地承租人。」本件原告主張之補償，係指地價補償等情，業經本院闡明原告確認在卷，而依該條規定，依法徵收或照價收買土地為出租耕地，其土地所有權人就其所得之補償地價，有依該條所定方式，補償耕地承租人之義務，故係屬耕地出租人與承租人之權利義務規定，本件縱不論被告是否為系爭土地之出租人，如出租耕地之一方為行政機關，則行政機關代表國庫出租公有財產，並非行使公權力對外發生法律上效果之單方行為，故該租約應屬私法上之契約，如有爭執，自應循民事訴訟程序解決，是以前開平均地權條例第11條第1 項耕地出租人之補償義務，非屬公法上之請求權，原告自不得援引為申請被告作成地價補償行政處分之依據。
（三）另耕地三七五減租條例第17條第2 項第3 款規定：「依前項第五款規定，終止租約時，除法律另有規定外，出租人應給予承租人左列補償：一、……。三、終止租約當期之公告土地現值，減除土地增值稅後餘額三分之一。」，則此補償義務，亦係耕地出租人對承租人之補償，應屬私法上之權利義務關係，縱耕地出租人為行政機關，亦非屬行政機關行使公權利對外發生法律上效果之單方行政行為，故原告以此為申請依據，提起行政訴訟請求被告給付補償或作成補償處分，因其並無此公法上之請求權，故其主張自難認有理由。至於原告主張被告曾於另案辦理高鐵新竹站聯外道路土地徵收，給付承租農民是項補償，惟依前開法條可知，該項補償請求權非屬公法上之請求權，縱被告於另案中同意補償為真，亦僅係承認此項私法上之義務，與本件原告以行政訴訟，請求作成公法上行政處分或給付，所據請求權基礎不同，故原告此部分之主張，亦難憑採。
六、綜上所述，原告主張俱無理由，故被告以97年3 月10日府地徵字第0970023158號函，援引96年7 月18日府地徵字第0960089112號函內容，認兩造間於80年撤銷河川公地使用許可前，為依台灣省河川管理規則之公法上行政行為，而使用許可撤銷後，兩造權利義務關係已終止，不衍生徵收補償爭議，於法並無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合，原告請求撤銷訴願決定及原處分，及被告應依平均地權條例第11條第1項、耕地三七五減租條例第17條第2 項第3 款規定，作成核發原告補償金之處分，為無理由，應予駁回。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及聲明陳述，於判決結果無影響，爰不逐一論列，附此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 98 年 7 月 23 日
臺北高等行政法院第七庭
審判長法 官 林樹埔
法 官 蕭忠仁法 官 劉穎怡上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 98 年 7 月 23 日
書記官 林苑珍