臺北高等行政法院判決
97年度訴字第2789號99年7月29日辯論終結原 告 甲○○被 告 臺北縣政府衛生局代 表 人 乙○○○○○○住同上被 告 臺北縣政府代 表 人 丙○○○○○○住同上上二人共同訴訟代理人 癸○○
辛○○被 告 高雄市政府代 表 人 丁○○○○○被 告 高雄市三民區第二衛生所代 表 人 己○○○○○○住同上上二人共同訴訟代理人 壬○
庚○○被 告 行政院衛生署代 表 人 戊○○○○○○住同上上列當事人間醫療法事件，原告不服行政院衛生署中華民國97年
9 月1 日衛署訴字第0970034321號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：
（一）被告高雄市政府、高雄市三民區第二衛生所、行政院衛生署經合法通知，未於言詞辯論期日到場，核無行政訴訟法第218 條準用民事訴訟法第386 條各款所列情形，爰併準用民事訴訟法第385 條第1 項前段規定，依原告聲請，由其一造辯論而為判決。
（二）原告起訴時被告行政院衛生署之代表人為葉金川，嗣變更為楊志良，茲據被告行政院衛生署新任代表人具狀承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、事實概要：原告係「一生診所」負責醫師，民國97年3 月25日於網際網路（http：//mvp137.104web.com.tw/ ）刊登「……優惠方案三：一生永久除毛療程脈衝光單次3,000 買5贈1 回饋價16,000」等文詞之廣告，涉及以不正當方法招攬醫療業務，經被告高雄市三民區第二衛生所查獲移送被告臺北縣政府衛生局，經被告臺北縣政府認定原告違反醫療法第61條第1 項之規定，於97年4 月25日以北府衛醫字第0970034018號行政處分書（下稱原處分），依同法第103 條第1 項之規定，處原告罰鍰新臺幣（下同）6 萬元整。原告不服，提起訴願經決定不受理，遂提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張：
（一）本件訴願決定違反「依法行政原則」、「法律優越原則」、「法律保留原則」、「明確性原則」、「信賴保護原則」、「平等原則」等行政法一般行政原則。
1、被告行政院衛生署所引用現行違憲違法法規，其中對非行政法專業人員之人民行政訴願提出僅限30天、行政訴訟提出僅限2 個月與行政訴訟上訴提出僅限20天，行政救濟機關竟以提起行政訴願期限30天、提起行政訴訟期限2 個月與提起行政訴訟上訴期限20天等違憲法規直接限制人民提起行政救濟之自由與權利，並又間接限制人民遷移、工作、求學、旅行、居住等自由與權利。
2、被告臺北縣政府衛生局未依法於行政處分書信封正面明顯處註明內封書信係「行政處分書」、未依法註明僅限本人與郵件送達代理人簽收，原處分未合法送達，自無從起算訴願期間，故本件訴願決定係違憲違法。
3、被告臺北縣政府衛生局並未於來函封面註明「行政處分程序」與「行政救濟程序」之送達與時效法規限制，致郵差將依法必須送交「有辨別事理能力之同居人、受僱人或應送達處所之接收郵件人員」或寄存送達地之地方自治或警察機關之「行政處分書」與「行政救濟文書」誤交付公寓大廈管理員。綜觀行政訴訟法送達相關條文，並無公寓大廈管理員為合法受送達人之明文規定，因為一般公寓大廈管理員並未得到當事人之拆閱郵件授權，故無法得知郵件內容，法條僅規定同居人、受雇人、居住於同一住宅之主人或行政訴訟法第71條規定之接收郵件人員得視為合法之受送達人。
4、訴願法送達相關法規因準用行政訴訟法相關法條，亦可將公寓大廈管理員視為合法之受送達人之明文規定。由於行政訴訟與訴願皆屬於行政救濟程序而非一般行政程序，故訴願法第14條所稱之「行政處分達到」應視為訴願法和行政訴訟法之「送達」，亦即「行政處分達到日」應視為訴願法和行政訴訟法之「送達日」。本件訴願決定所稱「台北新家族公寓大廈管理委員會大廳警衛子○○代原告為簽收北府衛醫字第0970034018號行政處分書」自不能視為訴願法和行政訴訟法之送達。
5、訴願法第14條所稱「行政處分到達」應採行政訴訟法關於「送達」與「受送達人」之相關法條規定以保障人民提起行政救濟之自由與權利。
（二）原處分違憲違法之理由：
1、本案各被告係衛生醫療專業行政機關，竟在無法律明確直接授權之下，擅自擴張解釋醫療法第61條第1 項規定之「不正當方法招攬病人」為「不正當方法招攬醫療業務」，更錯引濫用「衛署醫字第0940203047號函」關於醫療法第85條第1 項「違法醫療廣告」之規定於醫療法第85條第2項規定所稱之「醫療機構以網際網路提供之資訊」。
2、被告臺北縣政府衛生局與被告高雄市三民區衛生所係衛生醫療專業行政機關，被告臺北縣政府衛生局所屬公務員未依法行政，長期違憲、違法、違反行政法原則而不自覺，竟在無法律明確直接授權之下依據被告高雄市三民區衛生所違憲、違法、違反行政法原則任意擴大解釋法令「醫療法第61條第1 項規定」之「不正當方法招攬病人」為「不正當方法招攬醫療業務」，並濫用誤引被告行政院衛生署衛署醫字第0940203047號函之規定於醫療法第85條第2 項規定所稱不受醫療法第85條第1 項所定內容範圍之限制「醫療機構以網際網路提供之資訊」，指控原告於一生診所網站網頁上「不正當方法招攬醫療業務」，另一被告臺北縣政府依據嚴重侵害人民基本權、違反行政法一般原則並且違反憲法第23條規定之醫療法第61條第1 項與被告行政院衛生署所頒布「衛署醫字第0940203047號函」明顯違憲違法之行政法規命令條文，對原告多次進行明顯違憲違法之罰鍰侵權行政行為。
3、雖經原告前以訴願書詳細闡明所據法規係違憲違法，被告臺北縣政府衛生局於接獲本件訴願後，按訴願法第93條第
2 項第2 款規定，應先行重新審查原處分是否合法妥當，其認訴願為有理由者，應自行撤銷或變更原行政處分，並陳報訴願管轄機關。惟被告臺北縣政府衛生局卻怠於職務因循茍且而將本案移送被告行政院衛生署訴願審議委員會，顯示被告臺北縣政府衛生局根本無行政專業能力以致無法自行發現本案明顯重大行政瑕疵，其延宕期間造成原告之損害將由該等公務員自負行政、刑事與賠償責任。被告行政院衛生署代表人與訴願審議委員會等上揭涉案公務員之違法行為已符合刑法第124 條瀆職枉法裁判或仲裁罪之構成要件並應依民法、行政程序法、國家賠償法對原告負連帶賠償責任。
（三）不服被告臺北縣政府衛生局所引事證之理由：
1、被告臺北縣政府衛生局行政裁量瑕疵：
（1）依據一般認知與醫學常識，病人係指已患有疾病或症狀之人或懷疑自己患有疾病或症狀之人，包括已知患有疾病或症狀之人；未知患有疾病或症狀之人；懷疑自己患有疾病或症狀之人健康人（未患有疾病或症狀之人）。另外被告臺北縣政府相關衛生行政命令規定：醫療廣告與醫療機構招牌僅可登載國際疾病分類疾病，亦即反面排除「未罹患國際疾病分類疾病者」於「病人」之外。依據憲法、行政法規與行政法一般原則，行政機關或公務人員除非有法律直接明確授權，絕不可以任意解釋法規的方式限制人民基本權利與自由。一生診所附設醫學美容中心網頁資訊招攬之對象並非病人，從未有、也不可能有任何患有「國際疾病分類」疾病之病人可以於「台大一生醫學美容中心」或其他任何醫學美容中心經由脈衝光、柔膚雷射、肉毒桿菌注射、玻尿酸注射等醫學美容相關設備和藥物接受任何「國際疾病分類」相關疾病之治療。被告臺北縣政府衛生局引用醫療法第61條第1 項規定處分原告顯係違憲違法。
（2）醫療機構附屬健康檢查中心與醫學美容中心進行醫療相關之健康檢查業務和醫學美容業務行銷活動，如同其他醫療機構附屬單位如飲食賣店、書店、醫療器材行、藥局...等等，其營業本質即屬於創造需求，本來就與傳統醫療項目不同，更與被告行政院衛生署94年3 月17日衛署醫字第0940203047號函公告：「一、醫療機構禁止以下列不正當方法招攬病人。（一）公開宣稱就醫即贈送各種形式之禮品、折扣、彩券、健康禮券、醫療服務，或於醫療機構慶祝活動贈送免費兌換券等情形。... 二、違反前項規定者，依醫療法第一百零三條第一項處罰」和93年10月14日被告行政院衛生署新聞稿：「近來坊間某些醫療院所常假藉宣傳或廣告各種優惠方式，以招攬更多病患就醫，因此，往往誘發或刺激許多不必要的醫療需求出現，造成醫療資源浪費，甚至傷害民眾的身心健康。... 醫療院所如有違反規定之情事，將以觸犯醫療法第六十一條第一項『醫療機構，不得以中央主管機關公告禁止之不正當方法，招攬病人。』論處，依據同法第一百零三條第一項規定，可處新台幣五萬元以上二十五萬元以下之罰鍰，期望醫療院所能善加自律，以免觸法。」之行政法規命令規範內容之訂定理由完全無涉。被告臺北縣政府衛生局之上揭違憲違法行政處分與被告行政院衛生署所稱可避免「誘發或刺激許多不必要的醫療需求出現」、「造成醫療資源浪費」和「傷害民眾的身心健康」等法益根本於法無據且與事實不符，被告臺北縣政府衛生局引用被告行政院衛生署公告函做出上揭違憲違法行政處分實無法律直接明確授權依據。
（3）再就被告臺北縣政府衛生局針對所謂「違法醫療廣告」與「不當招攬病人」之查報處罰方式，根本就違反行政法一般原則，尤其是公平原則。使用罰鍰方式處罰，只是圖利敢於違規或資本雄厚與利潤較高之醫療機構，這種只有罰鍰處分的變態行政處分，實際成為變相的公然行賄與抽頭規費，徒然只創造了公務員就業機會、行政業績與年終獎金的來源。
2、被告臺北縣政府衛生局擾民事實理由：
（1）網頁網站（http:mvp137.104web.com.tw ）刊登之資訊係由「醫立赦管理顧問公司」所屬「網頁網站資訊工程事業部」依契約內容為「台大一生醫學美容中心」醫療部向主動上網索取資訊之客戶經由網路提供「台大一生醫學美容中心營業活動資訊」。此商業業務資訊提供服務對象，純屬主動上網查詢點閱一生診所附設「台大一生醫學美容中心」之「醫療部」醫療美容客戶，並非醫療法規所稱之「醫療廣告」或「不正當之醫療促銷活動」。
（2）觀諸原處分指稱原告「涉及以不正當方法招攬醫療業務」，並非指稱原告「涉及以不正當方法招攬病人」，即為佐證。一生診所附設台大一生醫學美容中心之醫療部即無醫療法第61條第1 項規定所稱「以中央主管機關公告禁止之不正當方法招攬病人」等情事。中華民國並無限制禁止「招攬醫療業務」之法律條文，亦無針對「招攬醫療業務」訂定「不正當方法」之限制禁止法律條文，確實可見公務人員其執行職務顯有偏頗。
（3）退萬步言，即使原告所為如同被告臺北縣政府衛生局所指稱之「涉及以不正當方法招攬醫療業務」，一生診所附設醫學美容中心醫療部網頁資訊招攬之對象就算是「病人」，被告臺北縣政府衛生局也無權違憲違法裁定原告和一生診所係「中央主管機關公告禁止之不正當方法招攬病人」，因為其所引用之「醫療法第61條」和「衛署醫字第0940203047號函」規定因違憲違法而使其行政處分自始無效。
（四）被告臺北縣政府衛生局所據法律法規違憲違法理由：
1、依據行政程序法第33條規定被告行政院衛生署、被告臺北縣政府與高雄市政府應依法裁定：
（1）本案被告臺北縣政府衛生局與被告高雄市三民區衛生所之公務員因執行職務顯有偏頗且有重大過失，該等經辦公務員係違法失格人員應立即依法行政迴避，不得處理本案接續行政業務與行政救濟程序。
（2）該等公務員不具衛生醫療行政專業素養，被告臺北縣政府衛生局與被告高雄市三民區衛生所依法應對相關公務員進行憲法、行政法、醫療法法規再教育；未經高、普、特考合法選任之相關非法公務人員進行調查及調職；本案行使公權力之相關人員糾正其對本案之個人錯誤見解與非專長部分重新選訓。
2、依據憲法第24條規定，前揭公務員之行政主管與監察機關為此重大違法行政疏失應依法將本案相關失職人員移送監察院與公務人員懲戒委員會進行調查懲處。
3、依據憲法第24條規定，前揭公務員之行政主管與司法機關為此重大違法行政疏失應依法全面重新審查該等公務員以往所有經辦案件，徹查是否有侵害人民權利或勾串誣陷人民以創造行政業績領取績效獎金等瀆職圖利罪嫌。依據刑法第131 條瀆職圖利罪規定，若有涉有不法應將本案相關失職人員主動移送檢方進行調查，追究涉有瀆職圖利罪刑責之涉案公務員與代表人。
4、按中央法規標準法第11條規定，被告臺北縣政府衛生局上揭行政程序所為之行政行為其所依據之現行法律、法規與命令，因為欠缺法律明確直接授權或違反法律保留原則而致侵害原告受憲法所保障之基本權利，所以皆係違憲違法之無效法律、法規與命令，在立法院修法更正前應立即禁止被告違法引用。被告臺北縣政府衛生局所依據之法律、法規與命令違憲違法理由如下：
（1）觀諸以下醫療法規有關「醫療廣告」與「醫療機構不得以中央主管機關公告禁止之不正當方法招攬病人」之法規條文，中央衛生行政主管機關竟然在無法律明確直接授權之下，訂定違反行政程序法第8 條規定、第9 條規定之違憲違法法律、法規和命令條文，而立法院諸公竟也放行三讀通過。原告因此依法請求被告行政院衛生署撤銷廢止94年
3 月17日衛署醫字第0940203047號函公告「醫療法第61條第1 項所稱禁止之不正當方法」違憲違法之法規條文並撤銷廢止衛生行政機關據此所為之所有行政法規、行政命令、行政處分、行政程序與所有其他違憲違法之行政行為；被告行政院衛生署應立即依法撤銷上揭法規相關所有現行違憲違法之行政法規與行政命令，並依據憲法由行政院衛生署提出醫療法修正法案經立法院通過合憲之法律條文，明確規範「不正當方法招攬病人」之法律授權範圍，以避免不斷侵犯人民基本權利，惡化衛生醫療行政品質。
（2）被告行政院衛生署94年3 月17日衛署醫字第0940203047號函公告及93年10月14日新聞稿，皆屬訂定發布違憲違法行政法規命令之違法行政行為。原告因此依法請求被告臺北縣政府依法命令被告臺北縣政府衛生局立即停止引用94年
3 月17日衛署醫字第0940203047號函公告並撤銷廢止所轄衛生行政機關據此所為之所有行政法規、行政命令、行政處分、行政程序與所有其他違憲違法之行政行為；並依職權行文被告行政院衛生署要求立即檢討修改違憲違法之行政法規與行政命令。
（3）行政機關行政行為應該依據人民基本權保障、依法行政原則、平等原則、信賴保護原則、信賴利益、法安定性等行政法之一般原則，再參照個案情形後，依據比例原則之適當性、必要性及衡量性作出行政行為。被告臺北縣政府衛生局擅自擴張解釋醫療法第61條並錯誤引用衛署醫字第0940203047號函之規定於本案，濫用「違法醫療廣告」與「不當招攬病人」等違憲違法之舉報審查「醫療機構以網際網路提供之資訊」為名，不但有違上述行政法之正當程序，其處分行為既涉及工作權、職業與營業自由和言論自由之侵害，更實質侵害了原告實體法權益。原告因此不服並請求被告臺北縣政府撤銷被告臺北縣政府衛生局北衛醫字第0970034018 號函相關之所有違憲違法之行政行為。
（五）各被告應依法給付原告因各被告違憲違法行政程序所生之費用並賠償原告因各被告違憲違法所為之行政行為所受之損失：
1、被告臺北縣政府衛生局應依法給付原告下列行政程序所生之費用：
（1）原告與一生診所因上揭違憲違法行政程序應被告臺北縣政府衛生局來函要求說明網頁登載內容所生調閱影印行政管理費用1萬元整。
（2）原告與一生診所因上揭違憲違法行政程序應被告臺北縣政府衛生局來函要求說明網頁登載內容致增修網頁內容所生行政管理費用2萬元整。
（3）原告與一生診所因上揭違憲違法行政程序應被告臺北縣政府衛生局來函處分，申請訴願所生調閱影印行政管理費用1萬元整。
（4）原告與一生診所因上揭違憲違法行政程序應被告臺北縣政府衛生局來函處分，要求修改網頁登載內容致增修網頁內容所生行政管理費用2萬元整。
2、被告行政院衛生署應依法給付原告與一生診所因上揭違憲違法行政程序遭被告行政院衛生署違憲違法駁回訴願，提起行政訴訟所生調閱影印行政管理費用1萬元整。
3、原告所受之損失附帶請求民事賠償：
（1）請求判決被告臺北縣政府衛生局應依法賠償原告下列損失：原告與一生診所因上揭違憲違法行政程序應被告臺北縣政府衛生局來函要求說明網頁登載內容，原告與一生診所委任醫立赦管理顧問有限公司諮詢草擬「行政說明函」一份所生「行政說明諮詢顧問費」每次2 萬元整；原告與一生診所因上揭違憲違法行政程序應被告臺北縣政府衛生局來函處分，原告與一生診所委任醫立赦管理顧問有限公司諮詢草擬訴願書一份所生「訴願諮詢顧問費」每次2 萬元整；原告與一生診所因被告臺北縣政府衛生局與其所屬行使公權力之違法失格人員依據違憲違法之行政法令進行上揭非法行政程序與行政行為，更在執行職務有嚴重偏頗，使原告與一生診所遭多次違法違憲之行政程序騷擾且嚴重侵害原告與一生診所基本人權與營業權益，原告與一生診所不勝其擾，依法請求以下賠償：每次違憲違法來函致原告額外所生行政管理費用2 萬元整，3 次共計6 萬元整；每次違憲違法來函致原告額外所生法務管理費用3 萬元整，3 次共計9 萬元整；每次違憲違法來函致原告額外所生精神侵害損失賠償5 萬元正，3 次共計15萬元整；每次違憲違法來函所致原告醫療專業名譽受損侵害請求損失賠償10萬元整，3 次共計30萬元整；本件行政訴願額外所生法務管理費用（含法律諮詢、法務行政、訴狀撰寫費用）20萬元整；本件行政訴願額外所生損害（含原告出庭所受精神、時間與費用之損失）60萬元整。原告網頁所登載之合法營業資訊因被告臺北縣政府衛生局上揭非法行政程序與行政行為被迫移除，致使原告在額外另行申請行政訴願和訴訟之前，無法確認原本網頁登載合法營業資訊之正當性，以致原告無端喪失合法提供資訊給客戶之基本權利，被告已違反行政法信賴保護原則，被告臺北縣政府衛生局應依法負擔以下損害賠償責任：原告與一生診所附設醫學美容中心客戶來院諮詢治療人數每月減少約30人次，致營業額度下降，營業成本與費用增加損失，請求台北縣政府衛生局自97年4 月25日起，依法賠償原告每日損失1 萬元整。
（2）請求判決被告行政院衛生署應依法賠償原告下列損失：原告與一生診所因上揭違憲違法行政程序遭衛生署違憲違法駁回訴願，原告與一生診所委任『醫立赦管理顧問有限公司』諮詢草擬「行政訴訟起訴狀」一份所生「行政訴訟諮詢顧問費」每次新台幣貳萬元整。本件訴訟額外所生法務費用20萬元整（含法律諮詢、法務行政、訴狀撰寫費用）。本件行政訴訟額外所生損害60萬元整（含原告出庭所受精神、時間與費用之損失）。
（3）被告臺北縣政府自應返還原告所有違憲違法行政行為所生罰鍰金額（6 萬元整）及法定利息（自97年5 月15日起算）。
（4）法定訴訟費用自應由被告台北縣政府衛生局負擔。
（六）原告並聲明如附件所示。
四、被告則以：
（一）被告臺北縣政府、台北縣政府衛生局部分：
1、系爭網路廣告刊登各項優惠方案，諸如「一生永久除毛療程脈衝光單次3000買5 贈1 回饋價16,000」等打折優惠之促銷方案，且網頁內刊載有醫療機構名稱、地址、電話，其意圖以網際網路散播的方式招攬不特定對象前來醫療為目地之行為至為明確，故該則網路廣告違反醫療法第61條第1 項規定，原告之違規事證明確，洵堪認定。
2、醫療法於93年4 月28日修正公布，依醫療法第11條規定：「本法所稱主管機關：在中央為行政院衛生署；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」又醫療法第61 條 第1 項已明確規範醫療機構不得以中央主管機關公告禁止之不正當方法招攬病人。醫療機構因其具有公益性質，且直接涉及民眾之生命及健康，且醫療行為有別於商業行為，可以行銷，不宜促銷，但行銷方式不宜商業化，如打折、贈品、優惠等。原告所稱其廣告係「一生診所」附設「台大一生醫學美容中心」之醫療部以網際網路提供上網民眾之資訊，並非「醫療廣告」，按醫療法第9 條規定：「本法所稱醫療廣告，係指利用傳播媒體或其他方法，宣傳醫療業務，以達招徠患者醫療為目的之行為。」故係以實際內容審視構成醫療廣告要件是否該當，不論其形式是報導、節目或資訊；又查其廣告內容以優惠方式促銷亦即違反中央主管機關公告禁止不正當方法之行銷手法，合先敘明。
3、中央制定法律，地方依法行政之標準及尺度一致，實無擅自擴張解釋「醫療法第61條」或濫用，行政行為符合法律保留原則。原告陳述被告援用法律係涉及限制甚或侵害人民基本權利（營業權、職業權、工作權、言論自由）之條文，惟基於醫療資訊之不對等，醫療法明文限縮人民部份權力，係要求政府為人民利益把關，其目的為增進公共利益之必要，與憲法第23條規定意旨相符，併予指明。
4、被告並聲明駁回原告之訴。
（二）被告高雄市三民區第二衛生所則主張：
1、被告高雄市三民區第二衛生所97年3 月25日高市二衛字第097001211 號函，僅係通知被告臺北縣衛生局原告可能涉嫌違反醫療法，未對外直接發生法律效果，按行政程序法第92條第1 項規定，非行政處分。簡言之，被告並未對原告為任何行政處分，而且與原告之間並未有任何公法上法律關係，因此原告對被告高雄市政府及高雄市三民區第二衛生所提起確認訴訟，顯然違反行政訴訟法第6 條第1 項規定。
2、縱認原告與被告有公法上法律關係，原告對被告臺北縣政府及被告行政院衛生署提起之訴訟已足以解除其法律上之不利益並賠償其損失，原告濫行起訴，浪費訴訟資源，對被告高雄市政府及高雄市三民區第二衛生所一併起訴，實無法律上之利益。
3、被告並聲明駁回原告之訴。
（三）被告高雄市政府則主張：
1、確認訴訟部分：同被告高雄市三民區第二衛生所。
2、課予義務訴訟部分：
(1)依行政訴訟法第5 條第1 、2 項之規定，欲提起課予義務訴訟，必原告有「依法申請」之權利，且已向原處分機關申請，經其否准或不予作為，而向訴願受理機關提起訴願為其前提要件，否則即屬起訴不備要件。
(2)原告迄今未向被告高雄市政府或高雄市三民區第二衛生所依法申請任何事項，亦未提出其有何法律依據可以申請，且未提出其申請經被告機關否准或不予作為之證明，故原告提起課予義務訴訟亦不備訴訟要件。
(3)被告並聲明駁回原告之訴。
（四）被告行政院衛生署主張：
1、原告前因違反醫療法事件，不服被告臺北縣政府97年4 月25日北府衛醫字第0970034018號處分書，向被告提起訴願，經被告審議，以其訴願逾期，於97年9 月1 日以衛署訴字第0970034321號訴願決定書作成「訴願不受理」之決定。原告起訴請求撤銷被告臺北縣政府前開處分，應以原處分機關（即被告臺北縣政府）為被告即可，其將行政院衛生署併列為被告，於法不合，揆諸行政訴訟法第24條及第
107 條第1 項第10款規定，應予駁回。
2、本件原告一併提起確認訴訟，請求確認醫療法第61條第1項所稱「病人」之定義及確認被告94年3 月17日衛署醫字第0940203047號公告侵害人民權益等，查其上述請求確認之標的，非屬行政處分或公法上法律關係，不符行政訴訟法第6 條第1 項規定之要件，應予駁回。
3、被告並聲明駁回原告之訴。
五、本院之判斷：
壹、撤銷訴訟（即原告請求撤銷被告台北縣政府北府衛醫字第0970034018號行政處分、被告行政院衛生署衛署訴字第0970034321號訴願決定，如附件第1 頁所示），及原告依行政訴訟法第196 條請求被告台北縣政府返還罰鍰金額6 萬元及自97年5 月15日起之法定利息部分（如附件第20頁所示）：
（一）按「訴願之提起，應自行政處分達到或公告期滿之次日起三十日內為之。……訴願之提起，以原行政處分機關或受理訴願機關收受訴願書之日期為準。」「訴願事件有左列各款情形之一者，應為不受理之決定：……二、提起訴願逾法定期間……。」為訴願法第14條第1 項、第3 項及第77條第2 款前段所明定。
（二）次按「於應受送達處所不獲會晤應受送達人時，得將文書付與有辨別事理能力之同居人、受雇人或應受送達處所之接收郵件人員」行政程序法第73條第1 項亦有明定，查受公寓大廈管理委員會僱用之管理員，其所服勞務包括為公寓大廈住戶接收文件者，性質上應屬全體住戶之受僱人，郵政機關之郵差送達文書於住居所、事務所或營業所，不獲會晤應受送達人，而將文書付與上開公寓大廈管理員者，由該管理員簽收，為合法送達；在行政程序中，公寓大廈管理員為其住戶接收郵件，亦屬行政程序法第73條第1項所稱應受送達處所「接收郵件之人員」，將文書交與其人，亦生送達效果。
（三）本件被告臺北縣政府97年4 月25日北府衛醫字第0970034018號處分書，於97年5 月5 日送達原告台北縣新莊市○○路○○巷1 之11號1 樓住所，由臺北新家族公寓大廈管理委員會大廳警衛室子○○代為收受等情，有被告臺北縣政府衛生局送達證書影本附卷可稽（原處分卷第27頁），是依前開規定，系爭處分自交付與原告之受僱人或應受送達處所之接收郵件人員，而生合法送達之效力，原告主張系爭處分書未送達本人收受，其送達並未合法云云，自非可採。本件原告應提起訴願之30日不變期間，核自97年5 月
6 日起算，於97年6 月4 日（星期三）屆滿，原告遲至97年6 月6 日始提起訴願，有被告臺北縣政府衛生局註記於原告一生訴願字第097060101 號函之收文日期在卷可參（訴願卷第12頁），則本件訴願之提起，顯逾法定30日之不變期間，依前開訴願法第77條第2 款前段規定，被告行政院衛生署訴願審議委員會為不受理之決定，應無違誤。
（四）且按「經訴願程序之行政訴訟，其被告為下列機關：一、駁回訴願時之原處分機關。二、撤銷或變更原處分時，為撤銷或變更之機關。」、「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾三個月不為決定，或延長訴願決定期間逾二個月不為決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」「原告之訴，有下列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。但其情形可以補正者，審判長應定期間先命補正：一、……十、起訴不合程式或不備其他要件者。」行政訴訟法第24條、第4 條第1 項、第
107 條第1 項第10款定有明文，本件訴願機關即被告行政院衛生署，並未撤銷或變更原處分，依前開規定，應以原處分機關即被告台北縣政府為撤銷訴訟被告，即為已足，原告誤列其為被告，於法不合；至於原告對被告台北縣政府提起撤銷訴訟部分，依前開規定，撤銷訴訟須以經過訴願程序為前提，本件原告所提訴願既已逾期，核屬未經合法之訴願程序，故其所提撤銷訴訟，仍屬不備起訴要件，為不合法，且訴願逾期又屬不能補正之情形，故應依行政訴訟法第107 條第1 項第10款規定駁回之。
（五）按「行政處分已執行者，行政法院為撤銷行政處分判決時，經原告聲請，並認為適當者，得於判決中命行政機關為回復原狀之必要處置。」行政訴訟法第196 條第1 項固有明文，然查，依前開規定請求回復原狀者，應以行政法院撤銷行政處分為前提，本件被告台北縣政府之系爭行政處分，既因原告逾期訴願，致其所提行政訴訟未經合法訴願程序而應裁定駁回，則原告請求返還已執行之罰鍰金額及法定利息以回復原狀，即無理由，應予駁回。
貳、確認訴訟部分（如附件第2-11頁所示，被告台北縣政府、台北縣政府衛生局、行政院衛生署等）：
（一）按「確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。其確認已執行而無回復原狀可能之行政處分或已消滅之行政處分為違法之訴訟，亦同。確認行政處分無效之訴訟，須已向原處分機關請求確認其無效未被允許，或經請求後於三十日內不為確答者，始得提起之。確認訴訟，於原告得提起或可得提起撤銷訴訟、課予義務訴訟或一般給付訴訟者，不得提起之。但確認行政處分無效之訴訟，不在此限。」行政訴訟法第6 條第1 、2 、3 項定有明文。故行政訴訟法所謂之確認訴訟，包括「處分無效確認訴訟」、「處分違法確認訴訟」、「公法上法律關係存否確認訴訟」，故確認訴訟得確認之對象以「行政處分」及「公法上之法律關係」為限，故如訴請確認之對象為法律本身、或行政機關之事實行為及狀態，則不符確認訴訟之特別訴訟要件。
（二）本件原告起訴請求確認對象，核非屬行政處分或公法法律關係，其請求確認者或為事實行為、狀態（如確認送達程序是否合法、確認被告違法解釋法律、確認被告涉犯刑事瀆職圖利）、或為法律（如確認違憲法令），均非屬確認訴訟所得確認之對象，與前述確認訴訟之特別訴訟要件不符，難認合法。至於引據行政程序法第111 條規定，似主張台北縣政府北府衛醫字第0970034018號行政處分、及被告行政院衛生署衛署訴字第0970034321號訴願決定為無效處分，然查處分無效確認訴訟與處分撤銷訴訟，係依據處分瑕疵類型所區分之訴訟類型，彼此各有其範圍，本件系爭原處分及訴願決定，並無行政程序法第111 條所列第1款至第6 款之無效情形，且本件原告爭執者乃在於原處分適用醫療法所生解釋上之爭議問題，核非涉重大明顯之瑕疵，且原告於本件亦已同時提起撤銷訴訟請求撤銷，故原告另主張系爭處分為無效，提請確認，亦難認其請求之訴訟類型正當，故此部分於法亦有未合。
叁、課予義務訴訟部分（如附件第12-15 頁所示，被告行政院衛
生署、台北縣政府、台北縣政府衛生局、高雄市政府、高雄市三民區第二衛生所等）：
（一）按「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令所定期間內應作為而不作為，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」行政訴訟法第5 條定有明文，故提起課予義務訴訟須為依法申請作成行政處分之事件，因行政機關怠為處分或駁回請求，而主張權利或法律上利益受有侵害者，經訴願程序後，始得提起。
（二）本件原告所提課予義務訴訟部分，起訴前均未據原告提出申請，且亦未經訴願前置，故原告此部分之起訴，核與課予義務訴訟之特別訴訟要件不符，為不合法，均應依行政訴訟法第107 條第1 項第10款規定駁回之。
肆、給付訴訟部分（如附件第16頁所示，被告行政院衛生署、台北縣政府衛生局）：
（一）按「人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，得提起給付訴訟。」行政訴訟法第8 條第1 項定有明文。
次按「行政程序所生之費用，由行政機關負擔。但專為當事人或利害關係人利益所支出之費用，不在此限。」行政程序法第52條第1 項定有明文。
（二）本件原告向被告台北縣政府衛生局、行政院衛生署分別請求其為行政程序陳述意見、訴願調閱影印、修改網頁行政管理費用、及提起行政訴訟所生調閱行政管理費用部分，經查原告因於行政程序中陳述意見，或提起訴願、行政訴訟或配合法令及行政指導之必要，而向行政機關調閱影印相關卷宗或修正相關資料，核屬個人主張或維護法律上利益之必要行為，如在行政程序中支出者，其費用之性質，可謂行政程序法第52條第1 項但書所稱專為當事人或利害關係人所支出之費用，行政機關依前開規定無須負擔，故原告依行政程序法第52條第1 項提起給付訴訟請求，為無理由，應予駁回。
伍、附帶請求民事賠償部分（即依行政訴訟法第7 條合併提起賠償訴訟部分，如附件第17-19頁）：
（一）按「提起行政訴訟，得於同一程序中，合併請求損害賠償或其他財產上給付。」行政訴訟法第7 條定有明文。
（二）次按「……當事人於提起行政訴訟時，就同一原因事實請求之國家賠償事件，得適用行政訴訟程序「附帶」提起損害賠償或其他財產上給付訴訟，行政法院並於此情形取得國家賠償訴訟審判權之意，以符合立法意旨及立法理由，復可與國家賠償法第11條但書規定：「但已依行政訴訟法規定，『附帶』請求損害賠償者，就同一原因事實，不得更行起訴。」配合適用。是當事人主張因行政機關之違法行政行為受有損害，循序向行政法院提起行政訴訟，並依行政訴訟法第7 條規定於同一程序中，合併依國家賠償法規定請求損害賠償者，因行政法院就國家賠償部分，自當事人依法「附帶」提起國家賠償時起取得審判權，而案件經行政法院審理後，如認行政訴訟部分因有行政訴訟法第
107 條第1 項第2 款至第10款情形而不合法者，此時行政訴訟既經裁定駁回，其依國家賠償法附帶提起國家賠償之訴部分，屬附帶請求之性質，非可單獨提起之行政訴訟，因而失所附麗，自得一併裁定駁回。」（最高行政法院98年06月16日98年6 月份第1 次庭長法官聯席會議決議參照）
（三）本件原告主張附帶賠償部分，核係以違法行政處分致其權利或法律上利益受損害為前提而請求國家賠償，惟原告對被告所提對撤銷訴訟、確認訴訟、及課予義務訴訟既因有行政訴訟法第107 條第1 項第10款之不合法情事，而應裁定駁回，則依前開決議，原告依行政訴訟法第7 條合併提起之國家賠償之訴即失所附麗，自應一併裁定駁回。
六、綜上所述，原告所提撤銷訴訟、確認訴訟、課予義務訴訟及合併提起損害賠償之訴部分，不備起訴要件，均應裁定駁回。原告所提給付訴訟及請求返還已執行之罰鍰暨法定利息部分，為無理由，應以判決駁回。為求卷證齊一及訴訟經濟，本院爰併以判決駁回之。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及聲明陳述，於判決結果無影響，爰不逐一論列，附此敘明。
據上論結，原告之訴為一部不合法，一部無理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段、第107 條第1 項第10款、第218 條、民事訴訟法第385 條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 99 年 8 月 12 日
臺北高等行政法院第三庭
審判長法 官 林樹埔
法 官 蕭忠仁法 官 劉穎怡上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 99 年 8 月 12 日
書記官 林苑珍