臺北高等行政法院判決
97年度訴字第2848號原 告 甲○○
乙○○共 同訴訟代理人 林漢章律師被 告 內政部北區兒童之家代 表 人 丙○○主任）住同訴訟代理人 李承訓律師
袁健峰律師陽文瑜律師上列當事人間因有關眷舍事務事件，原告不服內政部中華民國97年9月8日台內訴字第0970115755號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
壹、事實概要：原告甲○○、乙○○分別為被告經管桃園縣○○鄉○○路○
巷○ 號及3 號眷屬宿舍（下稱系爭眷舍）借用人。被告奉行政院民國95年7 月10日院授人住字第0950305330號函，辦理該經管之眷舍房地騰空標售移交財政部國有財產局之業務，乃以95年8 月17日北童行字第0950001389號函通知原告等應於95年10月9 日以前完成搬遷騰空，以利領取補助費。
原告等嗣於限期內完成搬遷，於96年3月8日出具申請書向被
告申請核發騰空標售一次補助費各新臺幣180 萬元，案經被告認定原告等不符實際居住認定標準，以96年3 月19日北童行字第0960000587號、第0000000000號函否准其請（下稱原處分）。原告等不服，提起訴願，分別經內政部96年8月6日台內訴字第0960094337號、96年9 月10日台內訴字第0960094336號訴願決定不受理，理由略以本件係屬私權爭執之範圍，應循民事訴訟謀求解決，非屬訴願救濟範圍之事項。
原告等為此提起民事訴訟，經臺灣高等法院97年6月3日97年
度抗字第890 號民事裁定駁回，理由略以：「…此一補助費之發給，並非本於任職獲准配住房屋之使用借貸關係所生，乃行政機關基於上述法規規定，居於高權地位所為對外直接發生法律效果之單方行政行為，係屬公法上決定，而其所為否准發給之決定，性質上則為行政處分，其因而所生之爭議，自屬行政法院權限之事件，普通法院對之並無審判權。」原告等據此向內政部提起訴願再審，經該部97年9 月8 日台內訴字第0970115755號訴願決定：「一、本部96年8 月6 日台內訴字第0960094337號訴願決定及96年9 月10日台內訴字第0960094336號訴願決定撤銷。二、訴願駁回。」。原告等仍不服，遂向本院提起本件行政訴訟。
貳、兩造聲明：原告聲明：
㈠原處分及訴願決定均撤銷。
㈡被告應作成核給原告二人搬遷補助費各180 萬元並陳報公務人員住宅及福利委員會撥付之行政處分。
㈢訴訟費用由被告負擔。
被告聲明：
㈠駁回原告之訴。
㈡訴訟費用由原告負擔。
參、兩造之主張：原告主張之理由：
㈠原告等為合法現住人：
按原告等是否為合法現住人，應以被告通知現住人搬遷時為據，而非在房舍搬遷之後，才在事後加以認定是否為合法之現住人。蓋依國有宿舍及眷舍房地加強處理方案規定：「陸、處理方式：……二、有關眷舍房地部分：……2、辦理騰空標售之眷舍合法現住人，自行政院核定之日起
3 個月內自行遷出者，可就下列方式辦理：⑴自本方案公布日起至92年12月31日前，其眷舍基地坐落都市計畫商業區或住宅區者，由公務人員住宅及福利委員會（以下簡稱住福會）按核定騰空標售時之貸款標準發給一次補助費，現職人員依所任本職官、職等，退休人員依退休時敘定退休之官、職等，即簡任新台幣220 萬元、薦任新台幣180萬元、委任新台幣150 萬元。」上揭方案有關補助對象只要合法現住人，且自行政院核定之日起3 個月內自行遷出者即可發給一次補助費。查被告係在95年7 月10日接獲行政院同日院授人住字第0950305330號函同意被告對系爭眷舍辦理騰空標售，而於同年8 月17日發函通知原告等應在同年10月9 日前完成搬遷與斷水、電、瓦斯等及辦理請領一次補助費手續，原告等均在期限內完成相關手續，自符合請領一次補助費之規定。查上開處理方案所指合法現住人與被告嗣後發函稱原告等連續30日以上未居住者無關，被告將合法現住人與其調查結果無人在家混為一談，顯有誤解。蓋原告等為系爭眷舍之借用人為其所自承，有被告歷次通知原告於所訂期間實施宿舍檢查函文可稽，被告歷次檢查後，內部簽呈中僅簽報其檢查結果係有部分退休人員無人在家，其並未作任何法律行為，亦未通知原告等，更未依民法相關規定對原告等提起民事訴訟，請求遷讓房舍。是原告等與被告之借用契約依然存在，原告等為合法借用人顯無庸置疑。
㈡被告雖歷次查訪，但迄報請行政院核准騰空標售前，均未認定原告等有不符實際居住之事實。
原告等均年逾七十歲老人，兒女均已成家立業各奔西東，無法與原告等同居，原告等因行動不便，日常生活起居需人照顧，系爭眷舍既欠缺醫療設備，更乏醫護人員，自不適年逾七十歲且多病之老人長期獨居，惟該宿舍確實為原告等所占用居住。被告雖曾多次檢查，然其僅在外圍觀察，並未實際入內查訪，自無法否定原告等有居住之事實；原告等因信任被告將補助搬遷費用而未將室內擺設存證，現因房屋業已拆遷，無法提出證明，對原告顯不公平。被告多次查訪未果時，原告等均填具回覆通知單回覆被告（均留存在被告查訪之卷宗內），被告未再依查考作業規則簽報首長核定借用人是否符合實際居住之認定標準，是原告等並無不符實際居住之事實。
㈢原告等依約定將房地騰空，被告始能順利將現有房地在行政院限定期限內標售：
查行政院為處理國有老舊眷舍及閒置或低度利用之首長宿舍，乃授權行政院人事行政局發布國有宿舍及眷舍房地加強處理方案，該方案規定眷舍之合法現住人於符合一定要件下，由公務人員住宅及福利委員會按核定騰空標售時之貸款標準發給一次補助費，是為便利該房地騰空標售事項之進行，對合乎條件者所為具獎勵性質之給與；且依該處理方案規定，此一次補助費係在中央公教人員購置住宅貸款基金項下勻支。其所以對合乎條件者所為具獎勵性質之給與，乃避免原使用人反對遷讓，造成機關與原使用人興訟，曠日廢時，造成所有土地及房舍無法標售。換言之，被告將原告等所占用之房舍造冊送交行政院人事行政局時，應已認定原告等為合法現住人，否則被告如何有把握能在行政院限定之3 個月期限內辦理騰空標售？反之，被告若認為原告等非合法現住人，自應依上揭處理方案陸、處理方式第2 項第4 款依法訴追之方式，由管理機關派員勸說，並以正式公文或委託律師寄發存證信函催告等方式告知遷還期限，並告知占用人如仍拒不搬遷，即提訴訟且一併提返還不當得利之訴。準此，被告既未依規定於原告等主動搬遷前，加以勸說、發函催告或起訴，則原告等在搬遷前為合法現住人之事實應已確認，被告實難再以事後之函文加以否認。
被告主張之理由：
㈠被告應非系爭搬遷補償費之給付義務人：
1.依原告主張之國有宿舍及眷舍房地加強處理方案規定，辦理騰空標售之眷舍合法現住人，自行政院核定之日起
3 個月內自行遷出者，可就下列方式辦理：⑴自本方案公布日起至92年12月31日前，其眷舍基地坐落都市計畫商業區或住宅區者，由公務人員住宅及福利委員會按核定騰空標售時之貸款標準發給一次補助費，現職人員依所任本職官、職等，退休人員依退休時敘定退休之官、職等，及簡任新台幣220 萬元、薦任新台幣180 萬元、委任新台幣150 萬元。⑵自93年1 月1 日起至95年12月31日止，凡眷舍基地坐落都市計畫商業區、住宅區、工業區或非都市土地編定種類為甲、乙、丙、丁種建築用地者，一律按每戶基地持分核定騰空標售時當期公告地價之30％發給一次補助費，最高以新台幣150 萬元為限。其不願領取一次補助費者，得承購由住福會提供以國產局評定價格八折之公教住宅或由內政部營建署提供以成本八折之國民住宅。惟上開現住人均不再給予輔購住宅及搬遷補助費、房租補助費及其他優惠，並不得再申請借住宿舍。
2.參諸上開規定，給付搬遷補助費者為住福會，並非被告，縱認原告符合可請領搬遷補償費之資格，被告至多僅係負陳報上級機關轉住福會之協力義務，並不直接負給付義務，原告逕向被告為本件之請求，即屬無據。㈡原告甲○○、乙○○2 人均不符合得請領本件搬遷補償費之資格：
1.按得依前開規定請領搬遷補償費者，須符合眷舍合法現住人之要件。次依行政院92年5月7日院授人住字第0920304408號函所訂「中央各機關學校宿舍居住事實之認定標準及查考作業原則」規定，如配住之眷屬宿舍借用人有連續30日以上未居住或3 個月內居住日數累計未達45日者，即屬不符實際居住之認定標準，亦即不具備前開「眷舍合法現住人」之要件，自無從獲得搬遷補償費。
2.被告為落實所屬眷舍居住事實之查考認定，自行政院頒定「中央各機關學校宿舍居住事實之認定標準及查考作業原則」後，即依規定每年至少2 次派承辦人會同政風、人事部門人員，至現場實地訪查各宿舍借用人實際居住情形，以為居住事實之查考認定，然被告自前開規定頒布後之歷次至現地訪查（計有92年8 月5 日、93年3月17日、93年10月22日、94年7 月29日、94年12月23日、95年6 月21日），原告等配住之眷舍均為大門深鎖無人在家，其中更有多次發現原告等之眷舍環境髒污、雜草叢生等情形，足見原告等確實長期未居住於所配眷舍；蓋原告等均早已退休，若其有實際居住於前開眷舍之事實，於被告歷次訪查時，衡情應大部分或至少有一或二次在家之情形，豈會歷次訪查渠二人均無一次在家，況若其有實際居住於眷舍，應無可能放任住家雜草叢生、大門鏽蝕，故原告確實有符合前開連續30日以上未居住或3 個月內居住日數累計未達45日之不符實際居住認定標準自明，從而原告主張其有居住眷舍云云，實不足為採。
3.被告為顧及原告等權益，並求慎重，曾函請台灣自來水股份有限公司提供原告等配住眷舍每二月一次抄表之用水資料，經核對原告甲○○於94年4月、94年8月、94年12月至95年6 月間抄表之實際用水量均為0 度，另94年
6 月、95年8 月抄表之實際用水量亦僅為1 度；另原告乙○○於92年6 月、92年8 月、93年4 月、93年6 月、94年2 月至同年12月、95年4 月、95年6 月抄表之實際用水量均為0 度，另93年8 月至同年12月、95年2 月抄表之實際用水量均僅為1 度。衡諸常情，一般人只要實際居住，因飲食、沐浴、盥洗之日常生活需要，每日應有相當之用水量，僅用水量多寡會有差異，若原告等有實際居住於眷舍之事實，其於眷舍之實用水量，斷無可能於每二個月抄表時之實際用水量為0 度或僅1 度之情形；況由前開原告等配住眷舍實用水量，屬於0 度或1度者之次數，甚至有連續多月均為0 度或僅1 度之情形，足見應認原告乙○○至遲自92年6 月起、原告甲○○至遲自94年4 月起即明顯有連續30日以上未居住於眷舍及3 個月內居住日數累計未達45日之事實，從而依中央各機關學校宿舍居住事實之認定標準及查考作業原則，原告等即屬不符實際居住之認定標準，被告本於依法行政，自無從將原告等陳報上級機關轉住福會核發搬遷補償費。
4.基於前述，由於原告等有連續30日以上未居住於眷舍及
3 個月內居住日數累計未達45日之事實，不符實際居住之認定標準已如前述，被告本於經管權責，眷舍搬遷補償自應審慎覈實查核陳報，被告乃分別以96年2 月12日北童行字第0960000400號函、96年2 月15日北童行字第0960000417號函分別覆知原告乙○○、甲○○不符實際居住之認定標準，又原告等並未另提出其符合前開實際居住眷舍認定標準之相關舉證，自無從證明其確有居住於前開眷舍之事實，原告等自無權請求本件搬遷補償費，是被告以原處分否准原告等搬遷補償費請求，其認事用法並無違誤。
理 由
一、按行為時「中央各機關學校國有眷舍房地處理要點」（下稱處理要點）第3點第1項規定：「本要點所稱合法現住人，應合於下列各款規定：㈠於72年5月1日以前依法配（借）住眷舍。㈡為現職人員、退休人員、資遣人員或其遺眷。㈢有居住之事實。㈣未曾獲政府各類輔助購置住宅。㈤非調職、轉任、辭職、解僱、解聘（含不續僱、不續聘）、撤職或免職人員。㈥有續住之資格。㈦所居住之眷舍仍屬配（借）住機關管有。」第8點規定：「（第1項）眷舍房地位於都市計畫商業區、住宅區、工業區及非都市土地編定種類為甲、乙、
丙、丁種建築用地，於93年1月1日起至95年12月31日，依第
4 點、第5 點規定報送執行機關申辦騰空標售案件，該眷舍之合法現住人自行政院核定之日起3 個月內自行遷出者，由各機關學校按核定騰空標售當期眷舍基地持分公告地價總價
100 分之30給予一次補助費，其未達新台幣24萬元者，以24萬元計，最高不得逾新台幣150 萬元。（第2 項）前項及前點之一次補助費，由各機關學校審查合格後，製作具領清冊送執行機關據以撥付。」第2 點第1 項規定：「本要點有關眷舍房地之處理，以行政院人事行政局為督導機關；公務人員住宅及福利委員會（下稱住福會）為執行機關；中央各部會及相當層級以上之機關為主管機關。」次按行政院92年5月7 日院授人住字第0920304408號函頒「中央各機關學校宿舍居住事實之認定標準及查考作業原則」（下稱作業原則）第1 點規定：「基於宿舍管理考量，各機關學校首長宿舍、職務宿舍、單身宿舍之借用人及72年5 月1 日前配住之眷屬宿舍借用人，有下列情形之一者，即屬不符實際居住之認定標準，應終止借用，並責令搬遷：㈠連續30日以上未居住者。㈡3 個月內居住日數累計未達45日者。…」第2 點規定：
「各宿舍管理機關每年至少辦理二次居住事實之查考認定，其查考作業原則如下：㈠定期或不定期由事務管理單位或會同相關單位人員，經簽報機關首長派員實地訪查各宿舍借用人居住情形。㈡派員實地訪查時，如該戶宿舍無人在家，除現場留置通知單請借用人限期回覆外，並再以掛號郵寄方式通知宿舍借用人限期回覆。㈢如訪查結果及相關資料不足認定時，得視必要再辦理訪查。㈣宿舍借用人如有出國、至大陸地區或住院等特殊情形，應適時通知管理機關，俾利查考認定。」第3 點規定：「前述居住事實之查考作業，各宿舍管理機關得視需要參酌下列輔助措施：…㈢用水、用電紀錄：瞭解借用戶用水、用電紀錄，研判有無經常居住使用者。㈣檢視屋況：房屋及庭院外觀有無異常髒污、雜草叢生、久無打掃清理跡象者。」
二、依前開處理要點第8點第2項規定，一次補助費由各機關學校審查合格後，製作具領清冊送執行機關據以撥付。而第2 點第1 項規定本要點有關眷舍房地之處理，住福會為執行機關，中央各部會及相當層級以上之機關為主管機關。由以上規定可知，發給一次補助費之前提為經宿舍管理機關認定為合法現住人並造冊請領，而合法現住人之認定及造冊請領，又係宿舍管理機關本於權責之行為，其所為之決定即屬行政處分，是應以宿舍管理機關為處分機關，至住福會則僅係俟宿舍管理機關核准發給補助費後撥款之執行機關，僅負責款項之撥付，尚非處分機關。被告主張其並非系爭搬遷補償費之給付義務人，給付搬遷補助費者為住福會，縱認原告符合可請領搬遷補償費之資格，被告至多僅負陳報上級機關轉住福會之協力義務，並不直接負給付義務，原告逕向被告為本件之請求，即屬無據云云，惟依前開說明，被告雖不直接負給付義務，但負有認定是否為合法現住人及造冊請領之責任，且為主管機關，非僅為協力義務，又原告業已將聲明更正為「被告應作成核給原告二人搬遷補助費各180 萬元並陳報住福會撥付之行政處分」，其向被告起訴請求，即無不合，合先敘明。
三、按得依前開規定請領搬遷補償費者，須符合眷舍合法現住人之要件。次依行政院92年5 月7 日院頒「作業原則」第1 點規定，如配住之眷屬宿舍借用人有連續30日以上未居住或3個月內居住日數累計未達45日者，即屬不符實際居住之認定標準，亦即不具備前開「眷舍合法現住人」之要件，自無從獲得搬遷補償費。被告為落實所屬眷舍居住事實之查考認定，自行政院頒定「作業原則」後，即依規定每年至少2 次派承辦人會同政風、人事部門人員，至現場實地訪查各宿舍借用人實際居住情形，以為居住事實之查考認定，然被告自前開規定頒布後歷次至現地訪查計6 次（92年8 月5 日、93年
3 月17日、93年10月22日、94年7 月29日、94年12月23日、
95 年6月21日），原告等2 人配住之眷舍均為大門深鎖，無人在家，更發現原告等之眷舍環境髒污、大門鏽蝕、雜草叢生等情形，足見原告等確實長期未居住於所配眷舍，若有居住之事實，衡情應大部分或至少有一或二次在家，豈會歷次訪查渠二人均無一次在家，有被告歷次訪查原告等眷舍之簽文及現場照片影本附訴願卷可稽。被告為求慎重，曾函請台灣自來水股份有限公司提供原告等2 人配住眷舍每二月一次抄表之用水資料，經核對原告甲○○於94年4 月、94年8 月、94年12月至95年6 月間抄表之實際用水量均為0 度，另94年6 月、95年8 月抄表之實際用水量亦僅為1 度；另原告乙○○於92年6 月、92年8 月、93年4 月、93年6 月、94年2月至同年12月、95年4 月、95年6 月抄表之實際用水量均為
0 度，另93年8 月至同年12月、95年2 月抄表之實際用水量均僅為1 度，有台灣省自來水股份有限公司第二區管理處桃園服務所函及所附用水紀錄可稽。衡諸常情，一般人只要實際居住，因飲食、沐浴、盥洗之日常生活需要，每日應有相當之用水量，僅用水量多寡會有差異，若原告等有實際居住於眷舍之事實，其於眷舍之實用水量，斷無可能於每二個月抄表時之實際用水量為0 度或僅1 度之情形；況由前開原告等配住眷舍實用水量，屬於0 度或1 度者之次數，甚至有連續多月均為0 度或僅1 度之情形，足認原告乙○○至遲自92年6 月起、原告甲○○至遲自94年4 月起即明顯有連續30日以上未居住於眷舍及3 個月內居住日數累計未達45日之事實，從而依「作業原則」第1 點之規定，原告等即屬不符實際居住之認定標準，被告本於依法行政，否准原告核發搬遷補償費之申請，核無違誤。
四、原告主張被告歷次檢查後，內部簽呈中僅簽報其檢查結果係有部分退休人員無人在家，其並未作任何法律行為，亦未通知原告等，更未依民法相關規定對原告等提起民事訴訟，請求遷讓房舍，是原告等與被告之借用契約依然存在，原告等仍為合法借用人云云，惟查被告於每次實地訪查後均會黏貼通知單於門首，並請原告等與被告聯絡，有通知單及照片附訴願卷可稽，且被告於95年8月17日即以北童行字第0950001389號函通知原告等應於95年10月9日以前完成搬遷騰空，自無庸再行終止借用契約，惟此並不意謂被告已認定原告為合法現住人，原告前開主張，自屬誤會。又原告甲○○雖曾於92年12月18日因車禍而住院，惟依其病歷所示，其住院期間僅約半個月，尚不影響被告對於其不符實際居住標準之認定。証人丁○○雖証稱原告等除住院那一次以外，未曾離開宿舍超過30天云云，惟亦同時証稱其對於原告等平時居住的情況沒有特別注意，是僅憑其有限之記憶，已難求其確實無誤，況其証言與上開被告所查訪之事實不符，自難憑採。
五、綜上所述，原告等有連續30日以上未居住於眷舍及3 個月內居住日數累計未達45日之事實，不符實際居住之認定標準已如前述，原告等自無權請求搬遷補助費，是被告以原處分否准原告等搬遷補助費之請求，其認事用法並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告訴請撤銷，並請求被告應作成核給原告二人搬遷補助費各180 萬元並陳報住福會撥付之行政處分，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 98 年 4 月 2 日
臺北高等行政法院第七庭
審判長法 官 林樹埔
法 官 林玫君法 官 劉穎怡上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 98 年 4 月 2 日
書記官 黃明和