臺北高等行政法院判決
97年度訴字第2857號原 告 甲00000000訴訟代理人 林宇文律師被 告 臺北縣政府經濟發展局代 表 人 李斌（局長）訴訟代理人 乙○○
丙○上列當事人間因電子遊戲場業管理條例事件，原告不服臺北縣政府中華民國97年9 月17日北府訴決字第0970433257號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：原告獨資設立之超靈感遊藝場領有臺北縣政府核發之北縣商聯甲字第000000-0號營利事業登記證，營業項目為「經營遊戲性電動玩具業務（賭博性及色情性電動玩具除外）」，並領有台北縣政府電子遊戲場營業級別證。該場所於民國96年5 月24日，為臺北縣政府警察局查獲涉及賭博情事，依法移送臺灣板橋地方法院檢察署（下稱板橋地檢署）偵辦，並於97年2 月19日對實際負責人王河源、現場負責人楊洪凌及從業人員吳來發等人提起公訴在案。被告爰依電子遊戲場業管理條例第17條第1 項第6 款及同法第31條，以97年5 月12日北經商字第0970349316號函（即原處分）命原告立即停止營業至法院判決確定時止。原告不服，提起訴願經決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：
（一）原告聲明：
1、訴願決定及原處分均撤銷。
2、訴訟費用由被告負擔。
（二）被告聲明：
1、原告之訴駁回。
2、訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之主張：
甲、原告主張：
（一）原處分所援用之法律依據，乃係電子遊戲場業管理條例第17條第1 項第6 款之規定，但原告並未違反該規定，此部份業由檢察官為不起訴處分可知，然被告卻依經濟部97年
4 月21日經商字第09700548120 號函，舉凡負責人、營業場所管理人及從業人員，應均可視為電子遊戲場業之業者，進而「擴張解釋」王河源、楊洪凌、吳來發等人之行為應視為經營遊戲場業者，故其行為若有違反電子遊戲場業管理條例第17條之情形，亦得比附援引同法第29條至第31條規定，科以負責人行政罰（即本件停業處分）。
（二）惟電子遊戲場業管理條例第17條第1 項第6 款之規定乃係規定「經營電子遊戲場『業者』，應遵守下列事項：……六、不得有涉及賭博、妨害風化或其他犯罪行為」，其法律效果在於電子遊戲場業管理條例第31條，故電子遊戲場業管理條例第17條所謂之「業者」，應即係指電子遊戲場業管理條例第31條之負責人，而不即於其他工作人員，此由文義解釋，當然得知。再查，按所謂經營電子遊戲場「業者」，該「業者」當然係指經營人而言，而非指單純僱佣關係下，於電子遊戲場從事工作之人員，此由條文之文義解釋，亦可得知所謂「業者」，是指經營業務之人，而非從業之人。故被告不當解釋業者之涵義，自屬違誤。
（三）且停業處分係屬「侵益處分」，而「侵益處分」乃係對受處分人產生不利益之效果，當以法律有明文依據始可，此乃憲法上法律保留之原則，此參照憲法第23條之規定自明，而本件被告係以借用經濟部97年4 月21日經商字第09700548120 號行政命令，擴張解釋受僱人之行為，須由負責人承擔，自有違前開之原則。
（四）故被告在欠缺法律保留之原則下，擴張解釋電子遊戲場業管理條例第17條、第31條有關「業者」之涵義，而為不利於原告之行政處分，該行政處分自屬違法，應予撤銷。
乙、被告主張：
（一）依經濟部97年4 月21日經商字第09700548120 號函釋略以：「……舉凡負責人、營業場所管理人及從業人員，應均可視為電子遊戲場業之業者，是以本條例第17條、31條之處罰客體為電子遊戲場業者……」，原告認前開函釋擴張解釋，使負責人須為受僱人之行為負責而承擔不利益之處分，有違法律保留原則，惟電子遊戲場業管理條例第17條所謂之「電子遊戲場業者」究何所指，該條例並無明文規定其範圍，因此為有效達成本條例之行政目的（有效管理電子遊戲場業，以維護社會安寧、善良風俗、公共安全及國民身心健康，本條例第1 條參照），及協助下級機關統一解釋法令、認定事實和行使裁量權，主管機關經濟部得依行政程序法第159 條第2 項以前開函釋補充解釋之。
（二）按電子遊戲場業管理條例第17條所規範之對象係「電子遊戲場業者」，同法第31條則規定若有違反第17條第6 款之情形時，則針對「負責人」為處罰，又依同法第12條及第20條規定，將電子遊戲場業負責人、營業場所管理人及從業人員並列，可知電子遊戲場業者並非僅指負責人而言，應包括負責人、營業場所管理人及從業人員在內，且本條例第17條第6 款所禁止之事項若僅針對負責人為規範，則將使本條例之行政目的無法達成，蓋於電子遊戲場中出現賭博、妨害風化等行為，往往均非負責人親自違犯，惟負責人既開設電子遊戲場，並從中獲得豐厚利潤，自應對該場所之管理人或從業人員負有較高之選任監督義務，基此，本條例第31條方針對負責人設有處罰規定，故經濟部前開函釋核其性質應屬解釋性行政規則，係基於法律規範目的，對電子遊戲場業管理條例所為補充之解釋，並未違反法律保留原則，而得拘束下級機關，被告依電子遊戲場業管理條例及該函釋所為命原告停業行政處分，並無違誤。
（三）又被告停業處分所援引之經濟部前述函釋雖係針對電子遊戲場業管理條例第31條後段撤銷登記為解釋，然依舉重以明輕之法理，同條前段停業處分自亦應為相同之解釋，併予敘明。
理 由
一、本件原告起訴時被告之代表人為陳佐鎮，審理中被告代表人變更為李斌，茲據被告新任代表人具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、原告起訴主張：超靈感遊藝場為其獨資設立之商號，營業項目為經營遊戲性電動玩具業務，並領有台北縣政府營利事業登記證及電子遊戲場營業級別證。該場所於96年5 月24日，為臺北縣政府警察局查獲涉及賭博情事，實際負責人王河源、現場負責人楊洪凌及從業人員吳來發等人並經提起公訴，惟原告並未有賭博犯行，被告擴張解釋前開人員亦為電子遊戲場業者，而以其等之違法行為，命原告停止營業至法院判決確定，有違法律保留原則，應屬違法等語。
三、被告則以：電子遊戲場業管理條例第17條所規範之對象係「電子遊戲場業者」，同法第31條則規定若有違反第17條第6款之情形時，則針對「負責人」為處罰，二者有別。且依同法第12條及第20條規定，將電子遊戲場業負責人、營業場所管理人及從業人員並列，可知電子遊戲場業者並非僅指負責人而言，應包括負責人、營業場所管理人及從業人員在內，否則本條例之行政目的無法達成等語，資為置辯。
四、按行為時電子遊戲場業管理條例第17條第1 項第6 款規定：「經營電子遊戲場業者，應遵守下列事項：……六、不得有涉及賭博、妨害風化或其他犯罪行為。」、同法第31條規定：「違反第17條第1 項第6 款規定者，處負責人新臺幣50萬元以上250 萬元以下罰鍰，並令其停業。經法院判決有罪確定者，撤銷其公司或營利事業之登記或部分登記事項。」。
又經濟部97年4 月21日經商字第09700548120 號函釋示略以：「……有關本條例雖未對電子遊戲場業之業者定義設有規範，惟參酌本條例第12、17、20條之規範內容，舉凡負責人、營業場所管理人及從業人員，應均可視為電子遊戲場業之業者。是以，本條例第17、31條之處罰客體為電子遊戲場業者，若負責人或受雇從業人員任一者，經法院判決有罪確定，自得依本條例第31條後段規定，撤銷其公司或營利事業之登記或部分登記事項。」
五、本件原告於台北縣板橋市○○路○ 段○○巷○ 號2 樓獨資設立超靈感遊藝場，營業項目為經營遊戲性電動玩具業務（賭博性及色情性電動玩具除外），有台北縣政府營利事業登記證、電子遊戲場營業級別證附卷可稽，而該場所於96年5 月24日為臺北縣政府警察局查獲涉及賭博情事，經移送板橋地檢署偵辦，業於97年2 月19日以實際負責人王河源、現場負責人楊洪凌及從業人員吳來發等人涉有賭博罪嫌提起公訴，此亦有板橋地檢署96年度偵字第12124 號起訴書、台灣板橋地方法院刑事判決附卷可稽，原告對訴外人王河源等於前開時地之賭博犯行，亦無爭執，故此部分之事實，應堪認定。
六、原告主張被告依電子遊戲場業管理條例第31條命原告停業，依行政罰法第3 條之規定必須原告係違反電子遊戲場業管理條例第17條第1 項第6 款之行為人，否則至少必須原告與王河源等人具有共犯之關係，始可科以該條之處罰，故原處分以行政命令擴張解釋訴外人王河源等為電子遊戲場業者，並對未涉有賭博行為之原告，為命令停業之處罰，實有違法律保留之原則云云。惟查：
（一）按「為管理電子遊戲場業，維護社會安寧、善良風俗、公共安全及國民身心健康，特制定本條例。」行為時電子遊戲場業管理條例第1 條定有明文。故依此立法意旨，該條例對於電子遊戲場業採取諸多管制措施，如營利事業登記證及營業級別證之申請、機具分類及查驗、營業場所之限制、營業場所管理人及地址之登記、業者應遵守之事項等規定，此等管制措施均在落實電子遊戲場業管理條例之立法目的，故依該條例規定辦理營利事業登記，而經營電子遊戲場業者，自應遵守該條例之各項管制規定，自屬當然。
（二）次查，經營電子遊戲場業者，依前開條例第17條第1 項第
6 款規定，不得有涉及賭博之行為，違反該款規定者，依同法第31條規定，處負責人新台幣50萬元以上250 萬元以下罰鍰，並令其停業，經法院判決有罪確定者，撤銷其公司或營利事業之登記或部分登記事項。究其規範目的，一則在對違反禁止義務之電子遊戲場業者之「負責人」，課以怠於防範或監督之罰鍰責任，另則在於就違反行政法義務之「商業」（含公司、合夥、獨資等商業組織），為命令停業處分，以懲罰其不法營業，並防止違規情事再犯，故商業及負責人在其營利事業登記有效期間內，均受前開條例管制，並負有監督並維護其營業合法之作為義務。且此項公法上之義務與責任，並不因該電子遊戲場之經營，實際上係由登記負責人以外之人員所為，而解免其責任，否則經主管機關核發營利事業登記證之業者，如以委任或僱用他人等方式經營，即可因此而解免業者依前開條例所生公法上之義務與責任，則前開條例所設之各項管制規定，將形同具文而產生管理漏洞，顯非立法之本意。
（三）本件原告雖主張其並無涉及賭博行為，實際行為人乃訴外人王河源等人，故原告應非違反該條例第17條第1 項第6款之「電子遊戲場業者」云云，然超靈感遊藝場係原告經營之商業，且為合法取得營利事業登記之電子遊戲場業者，故依該條例第17條、第31條之規定，負責人及該營利事業，自負有監督及合法經營之義務，原告設立之超靈感遊藝場，既經查得涉及賭博行為，且依前開起訴書、判決書所載，該遊藝場實際負責人王河源、現場負責人楊洪凌及從業人員吳來發，共同意圖營利，以客人把玩機台後所得積分兌換現金方式，供給賭博場所，原告雖主張超靈感遊藝場自95年10月23日即已申請停業，且自97年1 月15日始經被告准予復業，然原告於停業期間任令訴外人王河源等人於其申設之電子遊戲場從事賭博行為，顯見原告確有未盡監督及維護合法經營之義務，原告主張被告擴張解釋電子遊戲場業者之範圍，及於未為賭博行為之人，有違法律保留原則云云，顯對經營電子遊戲場業者所受之管制內容，有所誤解，其主張未可憑採。
七、綜上所述，原告主張並無理由，被告以原告違反電子遊戲場業管理條例第17條第1 項第6 款不得有涉及賭博行為之規定，依同條例第31條命其於文到之日起立即停止營業至法院判決確定止，於法並無違誤，訴願機關予以維持，亦無不合，原告訴請撤銷訴願決定及原處分，為無理由，應予駁回。
八、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及聲明陳述，於判決結果無影響，爰不逐一論列，附此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 98 年 4 月 23 日
臺北高等行政法院第七庭
審判長法 官 林樹埔
法 官 蕭忠仁法 官 劉穎怡上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 98 年 4 月 23 日
書記官 林苑珍