臺北高等行政法院判決
97年度訴字第2877號原 告 穩好建築物管理維護有限公司代 表 人 甲○○被 告 臺北縣政府代 表 人 乙○○縣長）住同訴訟代理人 丙○○上列當事人間因保全業法事件，原告不服內政部中華民國97年9月8 日台內訴字第0970119673號（案號：0000000000）訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：緣原告受託管理位於台北縣土城市○○路○段○○○號「統帥名廈」社區管理服務工作，因涉未經申請許可經營駐衛保全業務，即從事門禁管制及大樓安全維護工作，經營保全業務，經臺北縣政府警察局派員實地調查及於民國（下同）96年8月6 日訪談派駐現場管理人員及96年8月8日訪談「統帥名廈」社區總幹事等相關人員，認原告未經許可，擅自經營保全業務已違反保全業法第5 條規定，被告機關乃依同法第19條規定，以97年4月30日北府警刑字第09700503681號處分書裁處原告新臺幣（下同）15萬元罰鍰，並勒令歇業。原告不服，提起訴願遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明求為判決：⒈訴願決定、原處分均撤銷。
⒉訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明求為判決：⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：被告以原告未經許可，擅自經營保全業務，處原告15萬元罰鍰，並勒令歇業，是否適法？㈠原告主張之理由：
⒈被告於97年2月18日因違反保全業法事件，發文告發原
告，但內政部於97年4月30日北府警刑字第0970050368號函同意撤銷97年2月18日北府警刑字第0970015991號處分書（原件1）⒉被告於撤銷同日即97年4 月30日再提告發單，北府警刑
字第0970050368 號（與撤銷同案號）（原件2）所舉證均屬97年2月18日以前之事，既然97年2月18日告發已撤銷，97年4月30日再告發，是否該舉證97年2月18日以後至97年4 月30日以前之事證，被告並未舉新事證，即開立新告發單。
⒊原告於97年2 月18日接獲告發單，即通知「統帥名廈」
社區欲終止契約，經協議於97年2 月20日終止。可由該社區主任委員陳勇查明。後該社區為應付此緊急事件，將原告遣散的員工，約聘6個月（原件3），此已不是原告所營運。
⒋原告願意改正，已歇業改組公司，員工已資淺，且內政
部於97年6月19日台內訴字第097010172號函說明第二項，內言明「一行為不二罰」原則之規定一文。被告乃執二罰，請體諒民艱，給予改正時間，請勿重罰。如當初有先行警告，原告沒遵守再告發。
㈡被告主張之理由：
⒈按保全業法第5 條規定：「經營保全業務者，應檢附申
請書、營業計畫書，向中央主管機關申請許可，於取得許可證後，始得申請公司設立登記；其設立分公司者，亦同。」保全業法第19條規定：「未經許可或已經撤銷許可而仍經營保全業務者，應勒令歇業，並得處新台幣3萬元以上30萬元以下罰鍰。」又按內政部89年6月15日台八九內營字第8983690號函釋（附件8）：「有關公寓大廈管理服務人委任保全公司辦理公寓大廈安全維護業務適法及範圍界定疑義會議結論，門禁管制及車輛管制係屬保全業務，訪客接待係屬公寓大廈一般事務管理服務事項。」。
⒉次按保全業之性質攸關社會治安，對民眾生命、財產權
益影響至鉅，又保全業之業務特性及工作性質與「重大公益」密切相關，為兼顧民眾生命、財產權益及公共利益之保護，當初立法即將保全業列為特許營業（採許可制），以有別於一般公司或營利事業（採準則制），且就保全業法之立法整體精神及第3條、第5條之法條意旨觀之，係為有效管理保全業，促使其健全發展。另為防止不肖業者混雜其間，並將保全業限定為「專業經營」，以保障民眾之權益。
⒊經查，原告派駐於臺北縣土城市○○路○段○○○號「統帥
名廈」社區警衛葉倫滿訪談筆錄（附件9 ）證述：「我於此處工作內容有代收掛號信件、管理費，對進出人員、車輛實施管制」、「對非本大樓之住戶、車輛均須至警衛室換證並登記，始予放行」。另社區警衛莊添敏訪談筆錄(附件10)，證述：「我於此地從事保全工作，每天下午4時開始上班，上班12小時至早上4時下班，每上2天班休息1天。」、「夜間6至7時於車道入口指揮交通、10時至4時須每2小時巡邏頂樓及地下停車場」、「對於非本社區之住戶須查驗其證件並登記後始予放行，車輛部分亦須由該車人員出示證件並登記後，才可以進入社區」。而社區總幹事吳啟宗訪談筆錄（附件11），亦明確敘明：「警衛室共有6 人值勤，每日保持雙哨值勤，其中一人為機動哨，夜間負責巡視社區頂樓、各樓層及地下1、2樓停車場。每晚至少需巡視5 次。另需負責管制人員、車輛進出管制，上下班時間需指揮交通」、「對社區人員由警衛室負責開門，如非本社區人員，則由警衛室服務人員詢問其身分，查閱證件並登記後通知住戶，經住戶允許後始放行。車輛部分如為本社區車輛由服務人員逕行打開柵欄放行，如非本社區住戶之車輛，則比照非本社區之人員，由警衛室服務人員詢問其身分，查閱證件並登記後通知住戶經住戶允許後始放行，並由服務人員引導進入地下停車場停放」。依上所述，原告派駐於「統帥名廈」社區之人員，實際從事門禁管制及車輛管制等保全業務之事實明確。
⒋原告未經許可，在臺北縣土城市○○路○段○○○號「統帥
名廈」社區承包該社區之安全管理業務，派駐人員實際負責有關門禁安全管理等工作，此亦有原告與統帥名廈公寓大廈管理委員會簽訂之「統帥名廈委託管理服務合約書」影本附卷可稽，該合約管理服務企劃書：「參、服務項目記載，一、安全：1.人員、車輛進出之管制。
2.警戒、巡邏、防盜、防闖入。……肆、編組職掌、二、2.服務組：（一）大門之管制、警戒任務。……3.夜巡組：（一）夜間警戒、巡邏及上下班時段維持車道暢通勤務。」綜上所載，原告服務項目顯包括門禁、車輛管制及防火、防盜、防災等安全維護工作，該等作為之目的，均取向於災難及盜賊事故之預防，該當於保全業法第4條第1款所稱「住居處所之防盜、防火、防災安全防護」之要件，揆諸前揭說明，原告違章事實洵堪認定，是被告認原告違反保全業法第19條規定，裁處原告15萬元罰鍰，並就承攬該社區之保全業務部分處以勒令歇業並無不當。
⒌次查，基準表（附件12）係內政部就違反保全業法之違
規行為所訂頒，視違規情節客觀合理認定，並遵守「平等」、「比例」、「禁止恣意」、「禁止不當連結」等一般法律原則，以供主管機關作為裁罰處分之基準，避免因裁量處分之差異造成受處分人不公之情形，按依基準表編號十三（一），未經許可經營保全業務者，裁罰標準為處罰鍰15萬元，是被告處原告罰鍰15萬元，未逾越法定之裁量範圍，係合法且妥當。又原告於其所管理維護之「統帥名廈」社區有178 戶，依此住戶數，規模非小，屬大型社區，原告收取之每月服務費為293,118元（附件2 ），被告依原告違章情節為本件處分，亦難認有違反該基準表附註之說明，而有未依目的及比例原則之情形。且依前開規定，「應」勒令歇業部分，被告依法即應勒令歇業，又「罰鍰」與「勒令歇業」二者處罰之性質與種類不同，被告基於特定秩序之建立與維護，裁處原告勒令歇業，於法有據，與法治國家一行為不二罰之原則並無牴觸。
⒍末按行政罰法第4 條規定：「違反行政法上義務之處罰
，以行為時之法律或自治條例有明文規定者為限」，係屬行為時法，又同法第27條第1 項規定：「行政罰之裁處權，因三年期間之經過而消滅」，被告於時效期間內裁處自屬有據，原告認被告於97年4 月30日北府警刑字第09700503681 號處分書（非原告所稱與撤銷同案號），所舉證均屬97年2 月18日以前之事，未舉新事證即開立新告發單云云，顯有誤解。查被告97年2 月18日北府警刑字第0970015991號處分書（附件13、附件14），因將受處分公司誤載為「穩好公寓大廈管理維護股份有限公司」，被告即於97年4月30日以北府警刑字第0970050368號函（附件15）撤銷該處分，於97年5月13日送達原告（附件16），並以97年4月30日北府警刑字第09700503681號處分書（附件3）另為適法處分，於97年5月30日送達原告（附件4）。
⒎綜上，原告承攬「統帥名廈」社區保全業務，已違反本
法第19條規定：「未經許可或已經撤銷許可而仍經營保全業務者，應勒令歇業，並得處新臺幣3 萬元以上30萬元以下罰鍰。」，依據內政部92年6月6日台內警字第0920078181號令頒之基準表編號十三（一）規定，應勒令歇業並處罰鍰新臺幣15萬元整。是本件原告之訴為無理由，請依法駁回原告之訴。
理 由
一、按保全業法第4條、第5條及第19條規定：「保全業得經營左列業務：一、關於辦公處所、營業處所、…住居場所、……等防盜、防火、防災之安全維護。…」「經營保全業務者，應檢附申請書、營業計畫書，向中央主管機關申請許可，於取得許可證後，始得申請公司設立登記；其設立分公司者，亦同。」「未經許可或已經撤銷許可而仍經營保全業務者，應勒令歇業，並得處新臺幣3萬元以上30萬元以下罰鍰。」次按內政部發布之公寓大廈管理服務人管理辦法第1條、第13條第2 項規定：「本辦法依公寓大廈管理條例第46條規定訂定之。」、「前項管理維護業務，涉及其他行業專業法規規定時，應經公寓大廈管理組織及公寓大廈管理維護公司以契約約定，委託經領有各該目的事業法規許可之業者辦理。
」。又內政部89年6月13日台89內營字第8983690號函附「有關公寓大廈管理服務人委任保全公司辦理公寓大廈安全維護業務適法及範圍界定疑義」會議記錄結論：「…（一）門禁管制、車輛管制與訪客接待得以執行事實加以區別，門禁管制及車輛管制係屬保全業務，訪客接待係屬公寓大廈管理服務人管理辦法第13條第1項第1款所稱公寓大廈一般事務管理取務事項，管理維護有限公司如有上開違法經營之情事，直轄市、縣（市）主管機關應依本辦法第19條規定辦理。…」
二、本件原告受託管理位於台北縣土城市○○路○段○○○號「統帥名廈」社區管理服務工作，因涉未經申請許可經營駐衛保全業務，即從事門禁管制及大樓安全維護工作，經營保全業務，經臺北縣政府警察局派員實地調查及於民國96年8月6日訪談派駐現場管理人員及96年8月8日訪談「統帥名廈」社區總幹事等相關人員，認原告未經許可，擅自經營保全業務已違反保全業法第5條規定，被告機關乃依同法第19 條規定，以97年4月30日北府警刑字第09700503681號處分書裁處原告15萬元罰鍰，並勒令歇業。原告不服，提起訴願遭決定駁回各情，有統帥名廈管理服務合約書、被告機關97年4月30日北府警刑字第09700503681號處分書、公告、臺北縣政府警察局調查筆錄、內政部訴願決定書等附原處分卷及訴願卷內可稽。
三、原告循序起訴意旨略以：被告於97年2月18日因違反保全業法事件，發文告發原告，但內政部於97年4月30日北府警刑字第0970050368號函同意撤銷97年2 月18日北府警刑字第0970015991號處分書；被告於撤銷同日即97年4 月30日再提告發單，北府警刑字第0970050368號（與撤銷同案號），所舉證均屬97年2 月18日以前之事，既然97年2 月18日告發已撤銷，97年4 月30日再告發，是否該舉證97年2 月18日以後至97年4 月30日以前之事證，被告並未舉新事證，即開立新告發單；原告於97年2 月18日接獲告發單，即通知「統帥名廈」社區欲終止契約，經協議於97年2 月20日終止，可由該社區主任委員陳勇查明，後該社區為應付此緊急事件，將原告遣散的員工，約聘6 個月，此已不是原告所營運；原告願意改正，已歇業改組公司，員工已資遣，且內政部於97年6 月19日台內訴字第097010172 號函說明第二項言明「一行為不二罰」原則之規定，被告乃執二罰，請體諒民艱，給予改正時間，請勿重罰，爰請判決如訴之聲明云云。
四、本件兩造之爭點為被告機關以原告未經許可，擅自經營保全業務，處原告15萬元罰鍰，並勒令歇業，是否適法？經查：
（一）原告領有經濟部84年6月17日核發之公司執照及被告機關84年6月30日核發之營利事業登記證，所營事業包括建築物一般事物管理事項、建築物防災事項、環境衛生維護事項、建築設備之檢查與維護事項，企業管理之諮詢診斷分析顧問業務，有公司基本資料查詢附原處分卷內可稽。
（二）因原告受託管理「統帥名廈」（台北縣土城市○○路○段○○○號）公寓大廈管理服務及清潔維護工作，並未向內政部申請許可經營（駐衛）保全業務，即從事門禁管制及大樓安全維護工作，經營保全業務，經台北縣政府警察局派員實地調查發現，該大樓設有警衛室，駐衛保全員值勤，並於96年8月6日訪談原告派駐該社區之警衛葉倫滿、莊添敏兩名保全員，經該兩名保全員陳述：渠等係派駐於「統帥名廈」負責進出社區內車輛之管制及人員出入門禁之管制以及社區之巡邏等工作：再經原告派駐之總幹事陳述，其係任職於穩好建築物管理維護有限公司（即原告），而警衛室之服務人員亦由穩好建築物管理維護有限公司所聘僱，且警衛室共有6人執勤，每日保持雙哨執勤，其中1人為機動哨，夜間負責巡視社區頂樓、各樓層地下1、2樓停車場。每晚至少需巡視5次。另需負責管制人員、車輛進出，上下班時間需指揮交通。而社區人員由警衛室負責開門，如非社區人員，則由警衛室服務人員詢問其身分，查閱證件並登記後通知住戶，經住戶允許後始放行。車輛部分如為本社區之車輛由服務人員逕自打開柵欄放行，如非本社區住戶之車輛，則比照非本社區之人員，則由警衛室服務人員詢問其身分，查閱證件並登記後通知住戶，經住戶允許後始放行，並由服務人員引導進入地下停車場停放等情，有臺北縣政府警察局調查筆錄附原處分卷第42-46頁可參；而社區總幹事吳啟宗於訪談筆錄（原處分卷第47-49頁--附件11），亦明確敘明：「警衛室共有6人值勤，每日保持雙哨值勤，其中一人為機動哨，夜間負責巡視社區頂樓、各樓層及地下1、2樓停車場。每晚至少需巡視5次。另需負責管制人員、車輛進出管制，上下班時間需指揮交通」、「對社區人員由警衛室負責開門，如非本社區人員，則由警衛室服務人員詢問其身分，查閱證件並登記後通知住戶，經住戶允許後始放行。車輛部分如為本社區車輛由服務人員逕行打開柵欄放行，如非本社區住戶之車輛，則比照非本社區之人員，由警衛室服務人員詢問其身分，查閱證件並登記後通知住戶經住戶允許後始放行，並由服務人員引導進入地下停車場停放」。再依96年5月15 日原告與統帥名廈公寓大廈管理委員會簽訂由96年8月1日至97年7月31日「統帥名廈委託管理服務合約書」及「統帥名廈社區管理服務企劃書」觀之，原告負責工作內容包括社區安全管理和駐衛工作，從事社區門禁管制與車輛出入管制之工作，且現場駐衛有6人在輪班，負責社區安全管制，包括巡邏、人員及車輛出入身分之管制登記工作。從而，原告派駐於「統帥名廈」社區之人員，實際從事門禁管制及車輛管制等保全業務之事實，彰彰明甚。
（三）次查原告未經許可，在臺北縣土城市○○路○段○○○號「統帥名廈」社區承包該社區之安全管理業務，派駐人員實際負責有關門禁安全管理等工作，此亦有原告與統帥名廈公寓大廈管理委員會簽訂之「統帥名廈委託管理服務合約書」影本附卷可稽，該合約管理服務企劃書：「參、服務項目記載，一、安全：1.人員、車輛進出之管制。2.警戒、巡邏、防盜、防闖入。……肆、編組職掌、二、2.服務組：（一）大門之管制、警戒任務。……3.夜巡組：（一）夜間警戒、巡邏及上下班時段維持車道暢通勤務。」原告服務項目顯包括門禁、車輛管制及防火、防盜、防災等安全維護工作，該等作為之目的，均取向於災難及盜賊事故之預防，該當於保全業法第4條第1款所稱「住居處所之防盜、防火、防災安全防護」之要件，揆諸前揭說明，原告違章事實，洵堪認定，是被告認原告違反保全業法第19條規定，裁處原告15萬元罰鍰，並就承攬該社區之保全業務部分處以勒令歇業，並無不合。
（四）再按行政機關為行使法律所授與裁量權，在遵循法律授權目的及範圍之內，必須實踐具體個案正義，惟顧及法律適用的一致性，符合平等原則，乃訂定行政裁量準則作為下級機關行使裁量權之準據，既能實踐具體個案之正義，又能符合平等原則，自非法所不許（最高行政法院93年度判字第1596號判決意旨參照）。內政部就違反保全業法之違規行為所訂頒之裁罰基準表（原處分卷附件12），視違規情節客觀合理認定，並載明本基準表係就一般法律原則而言；如有其他特殊情形，亦得視情節加重或減輕，裁罰時仍應遵守「平等」、「比例」、「禁止恣意」、「禁止不當連結」等一般法律原則等情，依上說明，該基準表之訂頒，於法無違。原告於其所管理維護之「統帥名廈」社區有178戶，依此住戶數，規模非小，原告收取之每月服務費為293,118元（原處分卷附件2），被告斟酌原告違章情節，依該基準表編號十三（一）規定，以原告未經許可經營保全業務，處罰鍰15萬元，未逾越法定之裁量範圍，並無違反相關法律原則，容無違誤。且依前開規定，「應」勒令歇業部分，被告依法即應勒令歇業，又「罰鍰」與「勒令歇業」二者處罰之性質與種類不同，被告基於特定秩序之建立與維護，裁處原告勒令歇業，於法有據，與法治國家一行為不二罰之原則，亦無牴觸。
（五）末按行政罰法第4 條規定：「違反行政法上義務之處罰，以行為時之法律或自治條例有明文規定者為限」，係屬行為時法，又同法第27條第1 項規定：「行政罰之裁處權，因三年期間之經過而消滅」，被告於時效期間內裁處自屬有據。原告主張被告機關於97年4 月30日北府警刑字第09
7 00503681號處分書（非原告所稱與撤銷同案號），所舉證均屬97年2 月18日以前之事，未舉新事證即開立新告發單，顯有違誤云云；但查被告機關97年2 月18日北府警刑字第09700 15991 號處分書（參原處分卷附件13、附件14），因將受處分公司誤載為「穩好公寓大廈管理維護股份有限公司」，被告機關即於97年4 月30日以北府警刑字第0970050 368 號函（附件15）撤銷該處分，於97年5 月13日送達原告（附件16），並以97年4 月30日北府警刑字第0970050 3681號處分書（附件3 ）另為適法處分，於97年
5 月30日送達原告（附件4 ）。原告上揭主張，容有誤解，非可採。
五、綜上論述，原告起訴論旨，並非足採。被告機關認原告承攬「統帥名廈」社區保全業務，已違反本法第19條規定：「未經許可或已經撤銷許可而仍經營保全業務者，應勒令歇業，並得處新臺幣3萬元以上30萬元以下罰鍰。」，參據內政部92年6月6日台內警字第09 20078181號令頒之基準表編號十三（一）規定，應勒令歇業並處罰鍰新臺幣15萬元，認事用法，並無違誤，訴願決定，遞予維持，亦無不合，原告徒執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
六、本件事證已臻明確，兩造其餘主張及證據，核與本判決所得心證及結果不生影響，毋庸逐一論述，附此敘明。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 98 年 5 月 14 日
台北高等行政法院第六庭
審 判 長法 官 闕銘富
法 官 陳鴻斌法 官 許瑞助上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 98 年 5 月 14 日
書記官 吳芳靜