臺北高等行政法院判決
97年度訴字第2882號原 告 中正國防幹部預備學校代 表 人 甲○○訴訟代理人 蔡欽源律師
林怡萱律師陳宇莉律師被 告 乙○○
丙○○原名：匡蓓丁○○原名：粘黃上列當事人間因償還公費事件，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：原告為國軍軍事學校，招收學生使享有公費就讀優惠，惟於報到入學後，如經輔導轉學、退學或開除者，應依「國軍各軍事學校退學開除學生賠償費用辦法」（下稱賠償費用辦法）規定，償還在校期間費用。被告乙○○於民國（下同）83年8 月21日入學就讀原告初級部，於86年升讀高級部，與原告間就在校期間之費用事，有行政契約關係，並由被告丙○○、丁○○負連帶保證責任。嗣被告乙○○於87年7 月4 日自願轉學，經原告87年7 月9 日（87）尚忍字第1855號令核定在案，依約應償還原告新臺幣（下同）430,902 元。經向被告催討無著，因依行政契約及連帶保證關係，起訴請求判決被告如數連帶給付，加給法定遲延利息。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：
⒈被告應連帶給付原告430,902 元，及自本起訴狀繕本送達之翌日起至清償日止，按年息百分之五計算之利息。
⒉訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明：
⒈被告乙○○、丙○○部分⑴駁回原告之訴。
⑵訴訟費用由原告負擔。
⒉被告丁○○未到庭亦未出具書狀聲明。
三、兩造之爭點：㈠原告主張：
⒈按行政訴訟法第8 條第1 項規定及司法院釋字第348 號解
釋意旨，本件係因公法上法律關係所定之契約，及因公法上原因發生之財產給付，原告自得提起本件行政訴訟。而行政程序法施行前（即90年1 月1 日前）所發生之公法上請求權之時效問題，倘相關法規並無規定，應類推適用民法消滅時效之規定，此觀法務部90年3 月22日（90）法令字第008617號函釋、最高行政法院93年度判字第360 號判決意旨及97年度判字第8 號判決意旨自明。再按司法院釋字第574 號解釋意旨及第620 號解釋理由書意旨，法律不溯及既往乃屬法治國原則，為憲法之基本精神，如立法者欲使新定之法秩序有溯及適用之效果時，即應以有特別規定者為限，同時應顧及人民信賴利益之保護或採取其他合理之補救措施。倘立法者並無特別規定，尚不得逕行將法律溯及適用。
⒉被告乙○○於83年8 月21日入學就讀原告初級部，並於畢
業後順利升讀高級部；後於87年7 月4 日因不願繼續就讀而自願轉學。另被告丙○○保證乙○○倘有違犯校規或依學生手冊需輔導轉學之情事時，除願就被告乙○○就讀初級部之一切費用連帶負責償還外，並願就其就讀高中部之部分連帶負責；被告丁○○就被告乙○○如因意志不堅或其他原因開除學籍，或成績不及格中途退學者，或修業期滿後未達生讀各軍種官校標準，亦不願持試各軍種專科班隊時，擔保願負連帶賠償其在校期間一切費用之責（包括初級部費用新台幣288,098 元，高級部費用則依現況計算），此有入學保證書可稽。又依行為時國軍各軍事學校學員生修業規則第44條第1 項規定：「退學之學生應依國軍各軍事學校退學開除學生賠償費用辦法規定辮理賠償及退學手續後，准予發給修業證明書及成績單。」另賠償費用辦法第1 條之規定，「國軍各軍事學校（院班）招考之學生報到入學後，經退學或開除學籍者，除符合本辦法免貼在校費用之規定外，均應賠償在校期間費用。」是以，被告乙○○於88年4 月10日不願繼續就讀而轉學，並經原告87年7 月9 日（87）尚忍字第1855號令核定在案。準此，被告丙○○、丁○○就被告乙○○就讀初級部、高級部之費用，亦應負連帶賠償責任，故被告丙○○、丁○○應分別連帶賠償被告乙○○在校期間之薪餉、主副食費、服裝費、教育訓練費及補助費等一切費用，依賠償費用辨法第
1 條規定核算，共計430,902 元整。原告幾經催討，被告等人迄未履行其賠償責任，原告爰提起本件行政訴訟。⒊被告乙○○係於87年7 月4 日因不願繼續就讀而轉學，斯
時行政程序法尚未施行，依前揭實務見解，應類推適用民法第125 條所定15年之一般消滅時效規定。經查原告於87年7 月9 日以（87）尚忍字第1855號令核定被告乙○○轉學一案，即得依賠償費用辦法、國軍各軍事學校學員生修業規則與入學保證書、請求被告等人賠償在校期間費用。
原告對被告等人起訴時，距87年7 月9 日既未逾15年，自無罹於消滅時效之問題。
㈡被告主張（被告丁○○未到庭亦未出具書狀主張，以下茲為被告乙○○、丙○○之主張）：
1.被告丙○○、乙○○部分：被告乙○○並非自願退學，而係原告以其成績不良予以開除，並非違反校規予以退學，因被告乙○○其現無工作，故無法予以返還。
2.被告丁○○未到庭，亦未提出書狀陳述意見。理 由
甲、程序方面：本件被告丁○○經合法通知，未於言詞辯論期日到場，核無行政訴訟法第218 條準用民事訴訟法第386 條各款所列情形，爰併準用民事訴訟法第385 條第1 項前段規定，依原告聲請，就被告丁○○部分，由其一造辯論而為判決。
乙、實體方面：
一、原告主張：原告為國軍軍事學校，招收學生使享有公費就讀優惠，惟於報到入學後，如經輔導轉學、退學或開除者，應依賠償費用辦法規定，償還在校期間費用。被告乙○○於83年8 月21日入學就讀原告初級部，於86年升讀高級部，與原告間就在校期間之費用事，有行政契約關係，並由被告丙○○、丁○○負連帶保證責任。嗣被告乙○○於87年7 月4 日自願轉學，經原告87年7 月9 日（87）尚忍字第1855號令核定在案，依約應償還原告430,902 元。又被告乙○○轉學時，行政程序法尚未施行，應類推適用民法第125 條所定15年之一般消滅時效規定，本件契約請求權尚未罹逾15年時效，原告幾經催討未果，遂提起本件給付訴訟云云。
二、被告則以：被告乙○○並非自願退學，亦非違反校規，係原告以其成績不良予以開除，被告丙○○亦不願使其退學，且被告乙○○現亦無工作，對於原告求償之金額亦無法返還等語，資為抗辯。
三、按行政機關基於其法定職權，為達成特定之行政上目的，得於不違反法律規定之前提下，與人民約定提供某種給付，並使接受給付者負合理之負擔或其他公法上對待給付之義務，而成立行政契約關係。國軍各軍事學校招考入學之學生可享受公費及軍（士）官養成教育，於畢業後取得軍（士）官任用資格，惟學生在校期間如遭退學或開除學籍者，應償還其在校期間之費用，國防部就有關之償還事宜訂有「國軍各軍事學校退學開除學生賠償費用辦法」，該辦法係主管機關為確保國家培養軍事人才之目的及財政支出之合理性而訂立，作為與自願接受公費軍事教育學生訂立行政契約之準據，核與法律強制或禁止規定無違，自得作為入學公費生與軍校間成立行政契約之內容。國軍各軍事學校於甄試學生之招生簡章，既已載明在校受訓期間，如有轉學情事，應依照上開賠償費用辦法繳還在校期間所耗費用，則上開賠償費用辦法即成為契約之內容，訂約當事人均負有履行契約之義務（司法院釋字第348 號解釋意旨參照）。
四、兩造就事實欄所載被告乙○○就讀原告初中部、高中部，享有公費就讀優惠，惟約定如經輔導轉學，應償還在校期間費用，並由被告丙○○、丁○○負連帶保證責任。嗣被告乙○○於87年7月4日自願轉學，經原告87年7月9日（87）尚忍字第1855號令核定在案等節並不爭執，復有入學志願書、入學保證書等件影本為憑。從而，被告乙○○既有轉學情事，原告原得向被告等請求連帶償還在校期間費用。惟原告為公行政主體，自其得行使上開請求權迄其起訴請求已逾10年，長期未行使其權利，是否因時間之經過，致使兩造間之權利義務關係亦因時間經過而消滅，不無疑義。本院茲論述如下︰㈠行政法律關係中，財產法性質之請求權，無論公行政主體對
人民或人民對公行政主體所有者，應皆有消滅時效之適用，始符合法律安定之要求。各別法律中，已明文規定「消滅時效」者，自有此一制度之適用，各別法律無明文規定者，公行政主體之公法請求權，則有行政程序法第131 條明文規定。關於行政程序法第131 條規定：「公法上之請求權，除法律有特別規定外，因五年間不行使而消滅（第1 項）。公法上請求權，因時效完成而當然消滅（第2 項）。前項時效，因行政機關為實現該權利所作成之行政處分而中斷（第3 項）。」於行政程序法施行後，能否作為公行政主體與人民公法上請求權消滅時效之共通規定，本院判斷如下：
1.就立法體系而論，行政程序法第131 條並非規定於行政程序法第1 章總則各節內，而係置於第2 章「行政處分」第
3 節「行政處分之效力」中，無從推認在此分節內關於時效之規定，得直接適用於第2 章以下各種行政行為態樣所產生之公法請求權。以行政契約為例，乃公行政主體與私人間（或公行政主體相互間）立於平等地位，所為之合意，因不具上對下、強制與順從的關係，行政處分章內各項約束典型行政權行使的正當程序要件，於行政契約內中，幾乎全無適用的必要。因此，行政程序法第131 條第1 項、第2 項規定是否可因法文中有「公法上請求權」之字句，即不再論究其規範目的，泛指該條第1 項、第2 項為公法上請求權之共通規定，於體系上即有未合。
2.以立法沿革而言，行政程序法有關公法上請求權消滅時效之規定，原見之行政院版草案第115 條以下，在立法院審議中雖作文字及條次調整，內容則無太大變動。依行政院版之立法說明，有關規定係參照德國行政程序法第53條。
參諸德國行政程序法該條規定係設置於該法第3 章「行政處分」第3 節「行政處分之消滅時效法律效果」下之唯一法條，其規定為：「為實行公法法律主體之請求權而做成之行政處分，使該請求權之消滅時效中斷。時效之中斷，持續至行政處分之不可爭訟，或作成該處分之行政程序以其他原因而終結。民法第212 條及第217 條準用之（第1項）。第1 項所稱之行政處分已不可爭訟者，準用民法第
218 條。」是以，該條文本並非用以建立公法請求權消滅時效制度，而係在既有消滅時效之前提下，於行政機關以行政處分行使財產法性質請求權時，規定有關時效中斷之事項。我國行政程序法亦於第2 章「行政處分」第3 節「行政處分之效力」中，為消滅時效規定，但分作多條，其中第131 條第1 項、第2 項並直接設定公法請求權之時效期間及時效完成之法律效果，與德國立法例雖有不同，但我國行政程序法第131 條既源自於德國行政程序法第53條，而我國行政程序法第131 條第3 項關於行政處分中斷時效之規定，其實與德國行政程序法第53條第1 項規定相仿，足見立法者雖有意於行政程序法第131 條第1 項、第2項建立「公法請求權」時效期間及時效完成法律效果之制度，但此之所謂「公法上請求權」範疇，應受同條第3 項之限制，其實僅適用於「公行政主體得以行政處分行使之公法上請求權」，而不及於其他。
3.就法律邏輯而言，行政程序法第131 條以下有關消滅時效之規定，應不適用於人民之公法上請求權。即使以公行政主體之公法請求權而論，如並非得以行政處分實現之者（例如基於行政契約之請求權），則除行政程序法第131 條第1 項、第2 項，關於時效期間及時效完成之法律效果之規定，容有類推適用之餘地外（是否可類推適用，仍待個案審酌），其他有關時效因作成處分而中斷及重行起算之規定，即無從適用。此外，有關時效之起算、作成行政處分以外之時效中斷事由及時效之不完成，行政程序法全無規定。是以，公行政主體對人民之公法上請求權，如非得以行政處分實現者，各別行政法規又無特別規定，其時效期間及時效完成之法律效果究竟如何，無從直接適用行政程序法第131條第1項、第2項而得其解答。
㈡公行政主體基於行政契約對人民之公法上請求權，並非得以
行政處分實現，是則，關於時效期間及時效完成之法律效果，當非可直接適用行政程序法第131 條第1 項、第2 項。惟行政程序法就行政契約上請求權之時效制度，並未為直接規定，而於該法第149 條規定：「行政契約，本法未規定者，準用民法相關之規定。」準此，行政程序法既未就行政契約上請求權之時效制度有直接規定，原則上自應準用民法相關時效制度之規定。惟法條上所謂「準用……之規定」此種用語，係用於擬處理之案型與擬引用之法條所規範之案型，其法律事實並不同一，但卻類似的情形，從而基於平等原則的考慮，而做同一之處理。但由於二法律事實畢竟只是類似而非同一，故「準用」與「適用」在範圍上仍有區別，亦即在準用的情形，始終必須注意系爭2 個法律事實間之性質差異，並針對其差異，慎重認定由此差異所可能引出之為擬處理之案型限制或修正所準用法條的必要。行政程序法第149 條屬於「整部民法」規定之準用，此種類型之準用規定，特徵是彼此分別所規範的法律事實雖然不同，但為系爭問題在法律上重要之點卻是相同的。以行政程序法第149 條規定體例而言，顯然係選取「契約」為法律上重要之點，並以此為基礎而得準用民法相關規定。民法上對於各種有名契約，因不同原因所產生之各種請求權長短期時效之規定，有相當細緻繁複之規定，並有民法第6 章第125 條至第128 條規定，可資參照，此乃必須斟酌各該契約性質及請求權基礎，因應該請求權所依據之本權保護必要性與法律安定性要求之高低而為定奪，無從一概而論。故而，行政契約請求權時效於準用民法相關規定時，究應如何準用？首須對系爭行政契約「類似」於民法債編中有名契約（或混合契約或無名契約得類推何種有名契約之規定）為定位，再以此為基礎，針對系爭行政契約與所選定之民法上契約類型有何差異，而就差異處對所擬準用之相關契約時效規定而為必要之限制或修正，如各該契約中並無特殊時效規定，或應準用民法第126 條、第12
7 條短期時效？或可回歸準用民法第125 條關於時效之補充規定？都是法律「準用」時應先予辨明。惟無論如何，法律上平等地位的主體，為規範其間之事務，利用意思表示合致，來形成規範，此始為私法契約之本質，而私法契約上請求權之時效制度亦係以此為基本出發點，相對應為設計，如行政契約為實現特殊行政目的，雖藉由契約形式表現，但所為之合意，具有強烈之上對下、強制與順從的關係，即與私法上契約本質有所不同，此際，但其實已欠缺「契約」此點法律上認為重要事項之準用基礎。
㈢本案系爭行政契約係以：原告免費提供軍事教育之資源予被
告乙○○，惟被告乙○○如經輔導轉學、退學或開除，應賠償在校期間費用，被告丙○○、丁○○並就此賠償負連帶保證責任為內容；核此行政契約，形式上雖有契約之名，但論其實際，被告乙○○除可選擇是否締約外，對契約內容（如原告所提供之軍事教育資源為何、考核程序等等），其實並無置喙之餘地，是此行政契約之主給付內容而言，與其認係兩造基於「平等地位」，利用意思表示合致以形成規範，毋寧認為係原告為達到培育國軍人才之行政目的，基於「高權地位」對人民提供服務，並非不可以行政處分之形式表現，究其實際，以行政處分形式表現可能更合乎其意旨。職是，本案行政契約與私法契約之基本性質不同（私法契約以兩造地位平等為原則，系爭行政契約公行政主體具有顯然高權之地位），就契約雙方給付內容以觀，民法債編中實難以尋找相類似之有名契約相類比準用，遑論準用相關時效規定。本案系爭行政契約請求權時效顯然無從準用民法相關時效規定而判定之（縱然有之，國軍公費生之受公費補助，亦是每月發給或供給，其與民法第126 條定期給付債權相類似，如擬準用即應以本條5 年之短期時效為是。）但系爭行政契約原告之主給付內容，既然係基於高權地位為之者，則相對應所取得對人民之公法上請求權，當亦可基於同一高權地位之考量而為時效規定之類推適用，而行政程序法第131 條第1 項、第2 項即係藉5 年短期時效以限縮高權地位者得行使請求權年限之規定（行政程序法第131條第1項、第2項採取5年短期時效且本權消滅制度，係基於公益目的，衡酌公行政主體有儘速實現公法上請求權之義務及能力所為之規定，亦即就公行政主體對人民公法上請求權而言，法律安定之要求高於對公行政主體權利保護之必要）。基此，本案系爭行政契約中，原告對被告等返還公費請求權之時效，即可類推行政程序法第131 條第1項、第2項之規定，方符合公法上時效制度之目的。
㈣第按，行政程序法於90年1 月1 日施行前，關於公法上請求
權之行使，原無該法第131 條第1 項、第2 項規定適用之可能，依目前實務之通說應類推適用民法第125 條之規定（最高行政法院改制前行政法院52年度判字第345 號判例參照），固無疑義，但行政程序法施行前成立而可行使之公法上請求權，依民法規定之消滅時效期間，自行政程序法施行後，其殘餘期間長於5 年者，參酌民法總則施行法第18條第2 項規定：「民法總則施行前之法定消滅時效，其期間較民法總則所定為長者，適用舊法，但其殘餘期間，自民法總則施行日起算較民法總則所定時效期間為長者，應自施行日起，適用民法總則。」民法債編施行法第3 條第2 項規定：「民法債編修正施行前之法定消滅時效，其期間較民法債編修正施行後所定為長者，適用修正施行前之規定。但其殘餘期間自民法債編修正施行日起算，較民法債編修正施行後所定期間為長者，應自施行日起，適用民法債編修正施行後之規定。」上述二項規定均係本於「適用舊法規定之時效其殘餘期間如長於新法之時效期間，應適用修正後新法之較短時效期間之規定」之立法原則。蓋立法者對於時效期間已作縮短之立法選擇，舊法時期所成立之請求權於新法施行後存在之期間自不宜長於新法之規定，否則即有背於立法者之最新立法裁量。公法上之請求權在行政程序法施行前成立者，其時效期間應類推適用民法之規定，則民法總則施行法及債編施行法前述有關新舊法時效期間不同時應如何處理之規定，亦應一併類推適用。故公法上之債權於行政程序法施行前成立而可行使者，自行政程序法施行後，其殘餘期間長於5 年者，適用行政程序法第131 條第1 項關於5 年時效期間之規定，自
95 年1月1 日起即因時效屆滿而消滅（最高行政法院92年度判字第818 號判決、96年度判字第914 號判決參照）。
㈤查本件被告乙○○轉學之處分，既經原告以87年7 月9 日（
87）尚忍字第1855號令核定在案，原告至遲應於87年7 月9日起即得行使本件返還公費請求權，依據上開說明，本件原固可類推適用民法第125 條規定，時效期間為15年，惟經行政程序法施行後，應類推適用行政程序法第131條第1項5 年之短期時效，而行政程序法於90年1 月1 日施行，本案系爭請求權之原時效之殘餘期間長於5 年，依類推適用民法總則施行法第18條第2 項之結果，應自95年1 月1 日起即因時效屆滿而消滅，茲原告遲至97年11月13日始提起本件給付訴訟，有起訴狀上所蓋本院之收文戳可稽，揆諸前開說明，原告之請求權顯因時效完成而消滅。
五、從而，原告依據行政契約之法律關係，請求被告連帶給付原告430,902 元，併自起訴狀繕本送達之翌日起至清償日止，按年息百分之5 計算之法定遲延利息，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第218 條、第98條第1項前段，民事訴訟法第385條第1項，判決如主文。中 華 民 國 98 年 6 月 10 日
臺北高等行政法院第一庭
審判長法 官 王立杰
法 官 許麗華法 官 楊得君上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 98 年 6 月 10 日
書記官 徐子嵐