臺北高等行政法院判決
97年度訴字第2806號原 告 甲○○訴訟代理人 黃陽壽律師複 代理人 黃喬詮律師被 告 中央選舉委員會代 表 人 張政雄（主任委員）訴訟代理人 丙○○
乙○○上列當事人間因總統副總統選舉罷免法事件，原告不服行政院中華民國97年9 月4 日院臺訴字第0970088142號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：原告為被告中央選舉委員會之委員，於民國97年
3 月21日晚間11時參加TVBS之新聞夜總會節目（以下稱系爭媒體節目）中，為候選人宣傳，經被告以違反總統副總統選舉罷免法第43條第3 款後段及第6 款規定，依同法第96條第
1 項規定，以97年5 月6 日中選法字第0973500091號處分書（下稱原處分書）處原告罰鍰新臺幣（下同）40萬元。原告不服，提起訴願經決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：
（一）原告聲明：
1、訴願決定及原處分均撤銷；被告應給付原告40萬元。
2、訴訟費用由被告負擔。
（二）被告聲明：
1、原告之訴駁回
2、訴訟費用由原告負擔
三、兩造之主張：
甲、原告主張：
（一）原告係以北臺灣科學技術學院（下稱北台科技學院）之教授身分受邀出席，並非以中央選舉委員會委員身分參加，故未違反總統副總統選舉罷免法第43條規定：
1、按總統副總統選舉罷免法第43條規定係於92年修法時所新增，其立法理由係因選務人員基於「職務關係」，當然不得為候選人助選，以免造成選務不中立或不公平之情形，故若非選務人員，或縱為選務人員，但非基於此等職務之身分而祇是單純地發表個人對於政治情勢之意見而無「助選」之行為者，則不在上開規範目的所欲禁止之範圍。本件原告係以北台科技學院之教授身分受邀出席系爭媒體節目，該節目播出時之文字內容及字幕亦均稱原告為北台科技學院教授，是原告並非以被告機關所屬委員之身分出席，當無違反總統副總統選舉罷免法第43條規定之可言。
2、次按公職人員選舉罷免法第50條規定：「中央和地方政府各級機關於公職人員選舉競選活動期間，不得從事任何與競選宣傳有關之活動。」該條規定依據內政部96年12月7日台內民字第0960189101號令釋示謂：「係指中央與地方政府各級機關，於本法第四十條第一項規定之公職人員選舉競選活動期間，不得以機關名義動用政府預算，辦理為特定候選人競選相關之宣傳活動。」。依內政部上開令釋之反面解釋，祇要中央與地方政府各級機關之公務人員非以機關名義動用政府預算，縱辦理為特定候選人競選相關之宣傳活動，亦不違反上開公職人員選舉罷免法之規定。依此，本諸「相類似之事項，應為相同之處理」之法理，既然辦理選務之人員與中央和地方政府機關之公務人員在選舉競選活動期間均應同樣嚴守行政中立之規範，而中央和地方政府各級機關之公務人員須以「機關名義動用政府預算」辦理為特定候選人競選相關之宣傳活動始被認為違法，本件原告僅以學者之身分參加談話性節目，就政治情勢發表個人意見，既未以被告機關名義動用到政府預算之一分一毫，豈有違法之處。此外，參諸行政院人事行政局92年9 月24日局企字第0920055386號函：「為貫徹公務人員行政中立，請依說明事項配合辦理，... 二、在『公務人員行政中立法』草案未完成立法程序前，為貫徹公務人員行政中立，請就下列事項加強宣導並轉知所屬：... （六）公務人員不得為支持或反對特定之政黨、其他政治團體或公職候選人，從事下列政治活動或行為：...4在大眾傳播媒體具銜或具名廣告。」，職是，公務人員須在大眾傳播媒體「具銜」、「具名」或「廣告」之情形下，始會被認為違反行政中立，既然行政中立係公務人員以及辦理選務之人員均應共同遵守之規範，是按照上述行政院人事行政局函所揭櫫之同一標準，本件原告既未在大眾傳播媒體「具銜」、「具名」或替某特定候選人「廣告」，自無違反行政中立而構成違法之可言。
（二）按「違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰。」行政罰法第7 條第1 項定有明文。本件原告於受邀參加系爭媒體節目時所發表之言論，主觀上並無「為候選人宣傳」之故意或過失，客觀上亦無「為候選人宣傳」之助選行為存在可言，而祇是單純地以學者之身分對於被告機關之組織以及政治情勢加以評論，自不該當總統副總統選舉罷免法第43條第3 款後段及第6 款之規定，而係屬憲法所保障言論自由之範圍，故不應加以處罰，茲分別說明如次：
1、關於對被告機關組織之批評部分
（1）被告機關組織存有制度性之缺陷按被告機關組織規程第3 條規定，被告機關全體委員以及主任委員之產生皆係由行政院院長提請總統派充，對於委員身分之限制僅設有委員應有無黨籍人士以及具有同一黨籍者不得超過委員總額五分之二的規定，意即府院可藉由提名權之行使，提名與執政黨同黨籍之委員，其人數至上限即委員總額五分之二，其餘五分之三則提名無黨籍但傾向執政黨的委員，如此府院即可完全掌握被告機關主任委員以及全體委員之任用，而在當時府院皆為單一執政黨掌理的情況下，可謂執政黨單方即可決定所有委員及主任委員人選，進而控制並決定所有被告機關職掌事項。除委員產生方式有上述重大制度性缺陷外，對各種重大事項作成決議之程序，相關法令亦欠缺嚴謹與細緻之規範，例如，對於重大事項應有全體或相當比例之委員同意始可，導致與選舉相關之各種事項，幾乎以粗糙之多數表決方式決定，違反民主制度追求共識及異中求同之精神，被告機關亦失去其應有之公平、公正、專業與超然立場，易淪為執政黨之執行機關。
（2）原告批評被告機關組織不公正，與為候選人宣傳完全無關，原告就被告機關組織提出意見，係以學者之身分就制度及實際運作產生之問題加以分析並提出批判及建議，且是主持人詢及此等問題後原告才加以提出，並非主動提及，顯然並無為候選人宣傳之故意或過失，以及為候選人宣傳之行為存在，自不構成違法，應屬憲法保障言論自由之範圍。
2、關於對政治情勢之評論部分
（1）原告於系爭媒體節目中提及某候選人當選或落選之假設，係以原告身為公民與學者之身分，對於政治情勢加以評論，其中「過去8年人民的痛苦恐將持續下去... 」等語，祇是個人對於過去8年社會變遷以及民生經濟與生活實況發表感言，而既然過去8年由特定政黨執政，則特定政黨繼續執政可能與以往相同，不同政黨執政則不一定與以往相同，不同政黨執政可能產生較好之結果，此一推論亦屬合乎邏輯之自然道理，被告不得僅因原告此等假設性之言論，特別是對於政治情勢此等可受公評之事提出合理評論，即遽指原告違法。
（2）有關「黑心商品」之用語部分，係由節目主持人所提出，但平心而論，原告在大專院校任職多年，深為理解多年來因教改實施方式之偏差，造成學生、家長及老師之痛苦，甚至整個社會成本之增加，原告認為基本上教改是失敗的，且需全面檢討改進，原告尊敬李遠哲先生在學術上之成就，但就一位研究人員對於我國整體教育制度與政治上產生之種種影響，則深不以為然，是當節目主持人問及李遠哲先生之政治判斷時，原告祇有真實表達個人之意見與評論，此亦與為特定候選人宣傳完全無關，原告更是從未有為特定候選人宣傳助選之意圖存在。
（3）綜上所述，原告於系爭媒體節目中所為之言論，係出於善意，其內容皆係對於可受公評之事，而為適當之評論，應屬憲法所保障言論自由之範圍，並不具有違法性可言。參諸行政罰法第11條第1項規定：「依法令之行為，不予處罰。」本件原告既係在行使憲法所保障人民之言論自由此等基本權，當無違法性存在可言。
（三）退步言，被告縱認原告違反總統副總統選舉罷免法第43條第3 款後段及第6 款規定，被告對原告重罰40萬元，亦違反比例原則，顯屬過重，而有裁量逾越或濫用之違法不當情事。
1、被告一方面認為原告「助選」之情節輕微（參見原處分書「違法事實及理由欄」），他方面竟以「當事人為最高選務機關之委員，理當為選務人員之表率」予以重罰40萬元，惟原告是以學者而非以被告機關所屬委員之身分受邀參加上開節目，是上述加重處罰所持之理由亦不成立，況且，原告係被動受邀，就主持人詢及之問題予以回答，並非主動地召開記者會或故意、過失於接受媒體採訪時為候選人宣傳助選，或故意利用媒體為候選人宣傳，而且原告與候選人間亦無任何親誼關係，並無為任何一方助選之動機與意圖，故被告縱認原告違法，原告應受責難之程度亦極低，且並未得到任何利益，其出發點祇是為國家及社會好，如此加以綜合考量，按總統副總統選舉罷免法第96條第
1 項及行政罰法第18條第1項規定，亦應裁處原告最低罰鍰10萬元方符比例原則，被告未察及此，率對原告重罰40萬元，被告顯已違反比例原則而有裁量逾越或濫用之情事而構成違法處分，亦應加以撤銷之。
2、另有關臺北市選舉委員會周志賢委員與民進黨公職人員、該黨幹部於慈聖宮前列隊歡迎謝長廷先生並與其握手，涉嫌違反公職人員選舉罷免法第45條規定：「各級選舉委員會之委員，... 於選舉公告發布後，不得有下列行為：... 二、為候選人站台或亮相造勢。」、同法第110 條第1項規定，違反第45條規定者，處10萬元以上100 萬元以下罰鍰，該案最終經臺北市選舉委員會監察小組決議建請該會委員會減輕處罰至法定罰鍰最低額之二分之一，科處5萬元罰鍰，參諸此等事例，本件被告對原告裁罰40萬元罰鍰亦顯屬過重違反比例原則，而應加以撤銷或減輕處罰。
（四）綜上所述，原處分認事用法有違誤，求為判決如聲明所示。又本件罰鍰40萬元因被告機關執行追繳，原告已全數繳納，並請鈞院依行政訴訟法第196 條規定一併判決給付返還之。
乙、被告主張：
（一）按總統副總統選罷法第43條規定對於行為人之身分，業做特別限制，只有具備特定身分者，從事特定行為，始足該當，未具特定身分者，自無上開規定之適用，乃屬當然，原告訴稱其並非以被告機關所屬委員身分參加系爭媒體節目，而係以教授身分應邀一節，按被告機關所屬委員之身分，固得由當事人依其自由意願隨時辭去，然無法任意為得喪變更之處置，意即於其具是項身分，並為具該身分者之禁止行為時，尚無從為即時身分之轉換或暫時之捨棄，而得予阻卻違法，否則上開規定，將依行為人之說詞而永無適用之餘地，顯非符該條立法意旨。又該媒體節目主持人介紹與會座談來賓及在節目進行互動過程中，對於原告個人身分曾多次以被告機關所屬委員及督軍等稱謂相稱，且其他來賓在座談進行中論及被告機關業務時，亦都提及原告為被告機關所屬委員等語，當可得知原告係以被告機關所屬委員之身分參加座談，且原告於座談中亦不諱言的談論被告機關的選務及組織等相關議題，凡此均足以顯現原告係以被告機關所屬委員為其個人身分之表徵。
（二）原告在系爭媒體節目座談中，所發言之內容「我覺得今天如果謝長廷萬一贏的話，我是覺得過去8年人民的痛苦恐將持續下去，如果大家苦的不夠的話，台灣炭的消耗量可能會增加，這是否算帶動台灣經濟好轉還是……我不清楚，如果馬英九贏的話，他所講的話，至少就剛剛他所提到的是一種改革，把過去的貪腐改革掉，讓他有機會去實現人民對他的願景期盼，我們總要給人家一個機會……」等語，被告認已違反總統副總統選罷法第43條第3款後段及第6款規定。至於被告裁罰原告40萬元，雖認原告助選之情節輕微，惟考量其為最高選務機關之委員，理當為選務人員之表率，爰據以裁罰40萬元，原告行使裁量權並無逾越法定之裁量範圍，且符合法規授權之目的。綜此，原告之處分並無違法之處。
理 由
一、原告起訴主張：其於97年3月21日晚間11時參加媒體談話性節目係以教授身分受邀，而非以中央選舉委員會委員名義參加，且其發言亦僅就可受公評事項發表合理評論，並無為候選人宣傳之意圖及行為，原處分認原告為中央選舉委員會委員，違反規定接受媒體採訪、利用大眾傳播媒體為候選人宣傳，而予裁罰，於法不合，且其所處罰鍰過高，亦有裁量逾越或濫用之違法等語。被告則以：原告參加媒體節目，其具中央選舉委員會委員身分，為主持人、來賓所共知，且其發言內容涉及支持特定候選人，已違反總統副總統選舉罷免法第43條第3 款後段及第6 款規定，被告審酌原告行為情節及其身分，依法裁罰，認事用法並無不當等語，資為置辯。
二、按總統副總統選舉罷免法第43條第3款及第6款規定：「各級選舉委員會之委員、監察人員、職員、鄉（鎮、市、區）公所辦理選舉事務人員，於選舉公告發布後，不得有下列行為：……三、召開記者會或接受媒體採訪時為候選人宣傳。……。六、利用大眾傳播媒體為候選人宣傳。……」第96條第
1 項規定，違反第43條規定者，處10萬元以上100 萬元以下罰鍰。
三、經查，原告為中央選舉委員會委員，其於第12任總統、副總統選舉公告96年11月8日發布後，在選舉日97年3月22日之前日即97年3月21日，在系爭媒體節目中接受主持人訪問時，提及「我覺得今天如果謝長廷萬一贏的話，我是覺得過去8年人民的痛苦將持續下去，如果大家苦的不夠的話，臺灣炭的消耗量可能會增加，這是否算帶動臺灣經濟好轉還是怎樣我不清楚，如果馬英九贏的話，至少就剛剛他所提到的是一種改革，把過去的貪腐改革掉，讓他有機會去實現人民對他的願景和期盼，我們總要給人家一個機會」等語，此有節目光碟及譯文可證，原告就此亦不爭執，惟主張並無以中央選舉委員會委員之身分，違反規定接受媒體採訪、利用大眾傳播媒體為候選人宣傳之行為及意圖，就原處分是否合法，本院判斷如下：
（一）總統副總統選舉罷免法第43條係列舉辦理選務人員，於選舉公告發布後，禁止從事之行為，其立法意旨係為維護選務工作之獨立公正，以免因選務人員對特定候選人之造勢或宣傳行為，而影響選舉結果之公信力，故適用此條規定之對象，為具有各級選舉委員會之委員、監察人員、職員、鄉（鎮、市、區）公所辦理選舉事務人員等身分之人，且禁止為前開行為之時點，僅限於選舉公告發布後，故解釋上應係於選舉公告發布後，具有前開身分者，均有適用。本件原告為中央選舉委員會委員，自選舉公告發布後，自不得為總統副總統選舉罷免法第43條所定之禁止行為。
原告雖主張其非以中央選舉委員會委員身分參加媒體節目，然原告縱未表徵其委員身分，惟該身分非得選擇時地捨棄，且對於當日談論選舉之話題，原告之中央選舉委員會委員身分，相對具有重要性，故收視觀眾自無可能忽視原告之委員身分，參以當日原告亦談論其於中央選舉委員會運作之實務經驗，原告主張其僅係以教授身分參加節目，而未表徵委員身分，尚與事實有間，應非可採。
（二）原告主張其並無為特定候選人宣傳之意圖一節，經查：總統副總統選舉罷免法第43條第3 款及第6 款禁止之行為，形態上均屬「為候選人宣傳」之行為，所差別者僅為「接受媒體採訪時」所為，抑或「利用大眾傳播媒體」所為，而所謂「為候選人宣傳」，應指為特定候選人，公開宣揚表達支持之意，至於行為人是否受候選人委託，與其有無親誼，或行為人有無特別意圖或動機，法條構成要件均未為特別限制。依原告於前開媒體節目之發言內容，先就不同候選人當選後人民痛苦程度分析，進而指明特定候選人，並表達應給予其機會以實現願景，已公開宣揚對特定候選人之支持，而屬「為候選人宣傳」之行為，且該行為又係順應節目主持人之提問及藉大眾傳播媒體而為，已該當總統副總統選舉罷免法第43條第3 款及第6 款禁止行為之構成要件。原告主張僅係單純就可受公評事項為合理評論，尚難憑採。
（三）原告主張其並無在該媒體節目為特定候選人宣傳之故意，惟查，所謂故意，並不以直接故意為限，間接故意（或稱「未必故意」）亦屬之。「直接故意」乃行為人對於行政違章行為之構成要件明知並有意使其發生，「間接故意」則指行為人對於行政違章行為預見其發生，且發生不違反其本意。本件原告明知其中央選舉委員會之委員身分，於總統副總統選舉前一日選情最激烈之時刻，受邀參加時事談話性媒體節目，可預見必將面臨選舉相關之議題，自應就其發言討論內容審慎以對，於訪談前先妥為防範，並基於其為選務人員身分，為維護外界對該此選務公正進行之期待，不應就特定候選人進行褒貶評價，而達成為候選人宣傳之效果。本件原告雖主張其係被動回答，然其所謂個人感受之表達，已因其身分，藉由媒體傳播，發生原告主觀所欲達成支持特定候選人之影響，故原告縱非直接故意，亦係明知並有意使其發生，是以原告主張其行為並無故意過失，且節目進行非其能掌控一節，殊非可採。
四、原告主張本件裁處已侵害其言論自由部分，按言論自由固為人民之基本權利，且為憲法第11條明文保障，國家應給予最大限度之維護，俾人民實現自我、溝通意見、追求真理及監督各種政治或社會活動之功能得以發揮，惟為維持社會秩序及增進公共利益之必要，法律尚非不得對言論自由為合理之限制，此觀諸憲法第23條規定自明。總統副總統選舉罷免法第43條規定各級選舉委員會之委員，於選舉公告發布後，不得有為候選人宣傳、造勢之行為，旨在限制選務人員之助選活動，避免選務人員因職務關係，為特定候選人宣傳，進而影響選舉結果，即係基於社會秩序之維持及公共利益之保護而對言論自由為必要限制，且其僅限於選舉公告發布後之短暫時間，此項限制與其所欲保護之公益相比，尚屬合理而符比例原則，故應無原告所指不當禁制原告言論自由等情。
五、綜上所述，被告以原告於選舉公告發布後，接受媒體採訪、利用大眾傳播媒體為特定候選人宣傳，違反總統副總統選舉罷免法第43條規定，且審酌原告為最高選務機關之委員，且係辦理選舉國家元首之重要選務，仍未能遵守選務中立原則，故依總統副總統選舉罷免法第96條第1項規定處以罰鍰40萬元，其認事用法並無違誤，亦無裁量逾越或濫用等情，訴願決定遞予維持，並無不合。故原告訴請撤銷訴願決定及原處分，並請求被告給付已受執行之罰鍰40萬元，均無理由，應予駁回。
六、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及聲明陳述，於判決結果無影響，爰不逐一論列，附此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 98 年 3 月 12 日
臺北高等行政法院第七庭
審判長法 官 林樹埔
法 官 蕭忠仁法 官 劉穎怡上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 98 年 3 月 12 日
書記官 林苑珍