臺北高等行政法院判決
97年度訴字第02985號原 告 臺北縣政府代 表 人 甲○○縣長）住同訴訟代理人 李承志律師被 告 勞工保險局代 表 人 乙○○（總經理）
丙○○戊○○丁○○上列當事人間勞工保險條例及就業保險法事件，原告不服行政院勞工委員會中華民國97年10月7 日勞訴字第0970013780號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：本件原告於民國（下同）97年以前，縣人口聚居已達200 萬人以上，被告以原告依地方制度法第4 條第2 項準用勞工保險條例第15條第1 、2 、3 、5 款及就業保險法第40條規定，有補助勞工保險條例第6 條第1 項第1 至6 款及第8 條第1 項第1 至3 款（有一定雇主被保險人、實際從事勞動之雇主及職業訓練機構受訓者）、第6 條第1 項第7款（職業工會被保險人）、第8 款（漁會甲類會員）、第9條之1 （被裁減資遣繼續投保被保險人）所定被保險人勞工保險保險費，及同條例第6 條第1 項第1 至6 款及第8 條第
1 項第1 至3 款（有一定雇主被保險人）所定被保險人就業保險保險費之義務，乃依行為時勞工保險條例施行細則第43條規定（即現行法第36條），以97年3 月4 日保承新字第09760085060 號、第00000000000 號、第00000000000 號、第00000000000 號及第00000000000 號函（下稱原處分）核定97年1 月份應補助之上開勞工保險及就業保險保險費合計新臺幣（下同）282,302,348 元，並函請原告撥付。原告不服，提起訴願遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告起訴主張下列各情，並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分：
（一）按「本法所稱行政處分，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。」為行政程序法第92條所明定。是行政機關就「公法事件」所為具有「具體性」、「外部性」、「單方性」及「法效性」等要件之行為，乃屬行政處分。而被告屬行政機關性質，其以原處分命原告繳納系爭勞保及就保補助款，具備公法事件及具體性、外部性、單方性、法效性等要件，核屬行政處分性質。原告因不服原處分提起訴願遭駁回後，提起本件撤銷訴訟，合於行政訴訟法第
4 條所定：「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定…得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」
（二）勞工保險條例及同法施行細則並無「準直轄市」之分擔標準，原處分竟援引勞工保險條例第15條及行為時同條例施行細則第43條規定，違反法律保留原則：
１、按「地方自治團體受憲法制度保障，其施政所需之經費負擔乃涉及財政自主權之事項，固有法律保留原則之適用，但於不侵害其自主權核心之限度內，基於國家整體施政之需要，對地方負有協力義務之全民健康保險事項，中央依據法律使地方分擔保險費之補助，尚非憲法所不許。」司法院釋字第550 號解釋闡釋甚明。是中央機關對地方自治團體關於財政領域事項之干涉，仍有法律保留原則之適用。而原處分屬侵害原告財產權之行政行為，並涉及地方自治團體財政自主權事項，依司法院釋字第443 、550 號解釋意旨，皆應以法律作為處分之授權依據，方符合法律保留原則之憲法要求。
２、被告並非直接依勞工保險條例、行為時同條例施行細則及就業保險法作成原處分，反係援引行政院未經原告參與而召開之「因應地方制度法第4條、第7條修正行政院專案小組」第4 次會議決議略以：涉及財政收支法規之準用，配合預算編製及執行，自00年0 月0 日生效，及行政院勞工委員會96年11月5 日勞保1 字第0960140459號令規定：「依地方制度法第四條第二項規定，臺北縣準用勞工保險條例第四條、第十五條及勞工保險條例施行細則第四十三條關於直轄市之規定，並自中華民國000年0月0日生效」為據，並援引勞工保險條例第15條及行為時同條例施行細則第43條規定為法律上之依據。惟勞工保險條例第15條係規定：「勞工保險保險費之負擔，依左列規定計算之：
一、第六條第一項第一款至第六款及第八條第一項第一款至第三款規定之被保險人，其普通事故保險費由被保險人負擔百分之二十，投保單位負擔百分之七十，其餘百分之十，在省，由中央政府全額補助，在直轄市，由中央政府補助百分之五，直轄市政府補助百分之五；職業災害保險費全部由投保單位負擔。二、第六條第一項第七款規定之被保險人，其普通事故保險費及職業災害保險費，由被保險人負擔百分之六十，其餘百分之四十，在省，由中央政府補助，在直轄市，由直轄市政府補助。三、第六條第一項第八款規定之被保險人，其普通事故保險費及職業災害保險費，由被保險人負擔百分之二十，其餘百分之八十，在省，由中央政府補助，在直轄市，由直轄市政府補助。
四、第八條第一項第四款規定之被保險人，其普通事故保險費及職業災害保險費，由被保險人負擔百分之八十，其餘百分之二十，在省，由中央政府補助，在直轄市，由直轄市政府補助。五、第九條之一規定之被保險人，其保險費由被保險人負擔百分之八十，其餘百分之二十，在省，由中央政府補助，在直轄市，由直轄市政府補助。」而地方制度法第4 條第2 項規定：「縣人口聚居達二百萬人以上，未改制為直轄市前，於第三十四條、第五十四條、第五十五條、第六十二條、第六十六條、第六十七條及其他法律關於直轄市之規定，準用之。」
３、由上可知原告依地方制度法第4 條第2 項係屬「準直轄市」性質，並非直轄市，且依該規定，準直轄市亦僅準用同法關於地方議會之召集及組織、地方自治首長之職等、地方自治政府之組織等事項，並無準用勞工保險條例有關直轄市之規定。是本件課予原告負擔之處分，本應依法以法律規定之，惟被告所援引之勞工保險條例、行為時同條例施行細則及就業保險法並無準用直轄市之規定，且上開行政院專案小組會議決議及行政院勞工委員會令，顯然已逾越法律保留之範圍而為釋示，造成系爭勞工保險及就業保險補助款事項保留予行政機關決定之效果，原處分顯欠缺法律依據，而有違反法律保留原則之違法，應予撤銷。
４、又所謂法規命令係行政機關「基於法律授權」，就多數不特定人民之一般事項所制訂「直接對外發生法律效果」之抽象規定，其內容並應明列其法律授權之依據，其發布應登載政府公報或新聞紙，行政程序法第150 條及第157 條第2 項定有明文。是行政機關制訂直接對外發生法律效果之法規命令，需符合上開規定要件，方合法生效。而上開行政院專案小組會議決議及行政院勞工委員會令縱非行政處分，惟其屬對原告增加給付義務等法律效果之行政行為，如認定屬法規命令性質，則需有法律之明文授權，並具體指明授權之法律依據依法發布，方為有效適法之法規命令。然遍觀上開會議決議及函令並未指出其授權之法律，亦無從得知其授權之法律依據，而有法律保留原則之違反，且亦未依法發布生效，自非適法而無從合法生效。而原處分既係依上開違反法律保留原則，且亦未曾合法生效之法規命令所作成，自有違法瑕疵，應予撤銷。
５、另按行政程序法第159 條規定，行政規則係非直接對外發生法規範效果之一般、抽象規定。如認上開會議決議及函令屬行政規則，惟其係直接對原告發生增加勞工保險及就業保險補助款應給付金額之法規範效力，並明確指示地方制度法準用法規之生效日期為97年1 月1 日，皆已逾越一般解釋性規定及裁量基準之範疇，而違反行政規則乃「非直接對外發生法規範效力」之規定，自有重大違法瑕疵。且縱認上開會議決議及函令非直接對原告發生法律效果，惟其仍對原告產生增加給付義務等不利之結果，而應解釋為協助下級機關或屬官統一解釋法令之「解釋性規定」，核屬行政規則性質，惟依行政程序法第160 條規定，行政機關訂定解釋性規定，應由其首長簽署，並登載於政府公報「發布」，方能合法生效，惟上開會議決議及函令並未踐行依法發布之程序，故未合法生效，被告竟憑據尚未合法生效之行政命令作成原處分，即因欠缺處分依據而有重大瑕疵，應予撤銷。
（三）原處分所據會議決議、法律規定及被告處分前皆未經原告參與、陳述意見，違反司法院釋字第550 號解釋意旨：
１、依司法院釋字第550 號解釋：「法律之實施須由地方負擔經費者，如本案所涉全民健康保險法第二十七條第一款第
一、二目及第二、三、五款關於保險費補助比例之規定，於制定過程中應予地方政府充分之參與。行政主管機關草擬此類法律，應與地方政府協商，以避免有片面決策可能造成之不合理情形，並就法案實施所需財源事前妥為規劃；立法機關於修訂相關法律時，應予地方政府人員列席此類立法程序表示意見之機會。」其基本精神在於：中央政府行為如有涉及地方政府需負擔經費者，於行為過程中需給予地方政府陳述意見等參與之機會，而與地方政府協商，以避免有片面決策可能造成之不合理情形。
２、而上開行政院專案小組會議決議及行政院勞工委員會令皆係課予原告增加勞工保險及就業保險補助款而涉及地方政府需負擔經費情形，即應於其作成過程中給予地方政府陳述意見等參與之機會，而與地方政府協商，惟其作成過程係分別由中央機關行政院及行政院勞工委員會片面所作決定、決策，即逕為原告應準用較高之直轄市勞工保險及就業保險保險費補助比例之決策，原告根本未有參與之機會，遑論前述陳述意見等權利之保障，故有違反司法院釋字第550 號解釋意旨之違法，則原處分之依據既為違法，其更無合法之可能。
３、況因上開會議決議及函令係片面決策，進而造成原告於給付義務上應負擔與直轄市同等標準之較高給付金額責任，卻於中央統籌分配款之分配上，未能與直轄市享有同等得受分配金額之比例，致對原告權利及義務之增加間顯失平衡，形成對原告之不合理情形；另因原告實際上尚未具備成為直轄市之客觀條件，各項歲入亦未能與直轄市等量齊觀，如此情況之下再課予原告更高之勞工保險及就業保險補助款，將造成對原告不合理之情形；又因被告逕命原告負擔原告無法預期且較法定金額為高之勞工保險及就業保險補助款，除侵犯原告財政自主之核心領域、剝奪原告之財政自主權，進而造成原告沈重之財政負擔外，並排擠依法本應負擔之其他民生建設支出，形成不合理情形。綜上
3 點對原告形成不合理之情形，皆係因中央政府片面決策對地方政府所造成之不合理情形，恰為構成司法院釋字第
550 號解釋所以要求之應賦予地方政府參與決策機會所欲避免之情況。
４、原處分作成前亦未給予原告陳述意見之機會：行政程序法第103 條第1 款雖規定大量作成同種類之處分，得例外不依同法第102 條給予相對人陳述意見之機會，惟原處分係針對原告應準用直轄市勞工保險及就業保險補助款標準之規定，而課予原告給付義務之負擔，遍觀全國其他縣市皆無相同情況，自顯不符合大量作成同種類行政處分之要件，故被告於作成原處分前，未給予原告陳述意見之機會，顯屬違法。又被告至今就本件從未給予原告陳述意見之機會，且因本件訴願程序已終結，自無法依行政程序法第11
4 條補正未給予陳述意見機會之瑕疵，是原處分因具有未合法給予陳述意見之違法瑕疵，應予撤銷。
（四）又被告未考慮所涉勞工保險及就業保險補助款，應就統籌分配款及財政收支等相關問題一併考慮，其在未有原告與中央各部會達成協商前，竟予課徵，係依法無據：
１、地方制度法第4 條第2 項規定準直轄市準用同法第67條：「直轄市、縣（市）、鄉（鎮、市）之收入及支出，應依本法及財政收支劃分法規定辦理」中有關直轄市之規定，故財政收支劃分法第8 條以下有關統籌分配款之規定，於準直轄市亦應準用直轄市之規定。原告係因準用地方制度法中第4 條所定部分條文，而被外界稱為「準直轄市」。
惟行政院及被告對於原告之統籌分配款問題，仍未依據財政收支劃分法規定，且原告仍未具備直轄市之部分條件之前提下，就統籌分配款劃分、財政收支等問題，目前極缺乏與中央各部會之共識，本件勞工保險及就業保險補助款即係顯例。
２、本件訴願決定雖援引財政部96年12月17日台財庫字第09603519170 號函略以：「…三、經依上開結論，貴縣97年度獲配之中央統籌分配稅款為318 億元，較96年度增加約21
9 億元，另土地增值稅比照直轄市，不可提撥中央統籌後，可增加收入約26億元，貴縣收入共可增加約246 億元；另在支出面，依主計處估算勞農健保保費等法定社福支出及一般性補助款之經費支出，在準用後依法回歸貴縣自行負擔金額共202 億元，收支增減互抵後，貴縣因此仍淨增加財源44億元」云云，然如前述，行政院及被告對於原告之統籌分配款問題，仍未依據財政收支劃分法之規定實際撥予原告，則於中央未依財政收支劃分法全額分配原告所應得之統籌分配稅款前，被告不當要求原告繳納財政支出所能負擔之款項，即不符合平等及比例原則，原處分因違法應予撤銷。
三、被告則以下列各語置辯，並聲明求為判決駁回原告之訴：
（一）按「縣人口聚居達二百萬人以上，未改制為直轄市前，於第三十四條、第五十四條、第五十五條、第六十二條、第六十六條、第六十七條及其他法律關於直轄市之規定，準用之。」為地方制度法第4條第2項所明定。次按「勞工保險保險費之負擔，依左列規定計算之：一、第六條第一項第一款至第六款及第八條第一項第一款至第三款規定之被保險人，其普通事故保險費由被保險人負擔百分之二十，投保單位負擔百分之七十，其餘百分之十，在省，由中央政府全額補助，在直轄市，由中央政府補助百分之五，直轄市政府補助百分之五；職業災害保險費全部由投保單位負擔。二、第六條第一項第七款規定之被保險人，其普通事故保險費及職業災害保險費，由被保險人負擔百分之六十，其餘百分之四十，在省，由中央政府補助，在直轄市，由直轄市政府補助。三、第六條第一項第八款規定之被保險人，其普通事故保險費及職業災害保險費，由被保險人負擔百分之二十，其餘百分之八十，在省，由中央政府補助，在直轄市，由直轄市政府補助。四、第八條第一項第四款規定之被保險人，其普通事故保險費及職業災害保險費，由被保險人負擔百分之八十，其餘百分之二十，在省，由中央政府補助，在直轄市，由直轄市政府補助。五、第九條之一規定之被保險人，其保險費由被保險人負擔百分之八十，其餘百分之二十，在省，由中央政府補助，在直轄市，由直轄市政府補助。」、「中央及直轄市政府依本條例第十五條規定，應補助之保險費，由保險人按月開具保險費繳款單，於次月底前送請中央及直轄市政府依規定撥付。」及「本保險保險效力之開始及停止、月投保薪資、投保薪資調整、保險費負擔、保險費繳納、保險費寬限期與滯納金之徵收及處理、基金之運用與管理，除本法另有規定外，準用勞工保險條例及其相關規定辦理。」分別為勞工保險條例第15條、行為時勞工保險條例施行細則第43條及就業保險法第40條所明定。
（二）本件被告以原告依法應負擔97年1 月份各類被保險人勞工保險及就業保險補助款共計282,302,348 元，乃以97年3月4 日保承新字第00000000000 號、第00000000000 號、第000000 00000號、第00000000000 號及第00000000000號每月結算函及所附繳款單請原告依規定撥付，此為被告（行政機關）就原告負擔勞工保險及就業保險補助款事件（公法上具體事件），依據地方制度法、勞工保險條例及就業保險法等法律規定，行使職務上公權力，而發生原告應按月繳納勞工保險及就業保險補助款法律效果之單方下命行政行為，自屬行政程序法第92條所定之行政處分無虞。
（三）行政院「因應地方制度法第4 條、第7 條修正行政院專案小組」第4 次會議決議及行政院勞工委員會96年11月5 日勞保1 字第0960140459號令，並無原告所主張之欠缺法律授權，違反法律保留原則情形：
１、原告訴稱其依地方制度法第4 條第2 項屬「準直轄市」，並非直轄市，並無準用勞工保險條例關於直轄市之規定，故被告課予繳納其財政支出所不能負擔之勞工保險及就業保險補助款，違反法律保留、平等及比例原則云云。有關直轄市政府負擔保險費補助款之支出，原告既因地方制度法第4 條第2 項規定之修正，而準用中央法規關於直轄市之規定，自應負相同之義務。復參司法院釋字第550 號解釋及理由書，可知國家推行勞工保險、就業保險（同屬社會保險性質）之義務，係兼指地方而言，基於國家整體施政之需要，地方自治團體對勞工保險、就業保險事項負有協力義務，故勞工保險條例第15條有關各級政府應負擔一定比例保險費之規定（就業保險法準用），屬財政收支劃分法之特別規定。依上開規定，關於勞工保險條例及就業保險法就直轄市負擔保險費之相關規定，自應準用於原告。
２、又「法規明定自公布或發布日施行者，自公布或發布之日起算至第三日起發生效力。」為中央法規標準法第13條所明定，而地方制度法第4 條係於96年5 月23日修正公布，且未另制定施行日期，故依上開規定，其生效日期原應自96年5 月25日即已生效，原告即應依勞工保險條例及就業保險法等相關規定負擔保險費補助款。惟為因應財政收支劃分法等相關法律未與地方制度法同步修正，行政院乃成立「因應地方制度法第4 條、第7 條修正行政院專案小組」並召開會議，其決議略以涉及財政收支法規之準用，配合預算之編制及執行，自97年1 月1 日起生效；而行政院勞工委員會亦配合該會議決議，於96年11月5 日以勞保1字第0960140459號令明定：「依地方制度法第四條第二項規定，臺北縣準用勞工保險條例第四條、第十五條及勞工保險條例施行細則第四十三條關於直轄市之規定如後附，並自中華民國000年0月0日生效。」故原告應自97年
1 月1 日起負擔勞工保險及就業保險補助款，為行政院勞工委員會依職權針對原告應於何時開始準用直轄市負擔保險費之釋示，其並無任何逾越法律規定之情形。
３、且縱認前開行政院專案小組會議決議及行政院勞工委員會令確屬違法無效，則96年5 月23日修正公布地方制度法第
4 條第2 項依中央法規標準法規定應於00年0 月00日生效，被告應即依該修正條文規定向原告補收自96年5 月25日至96年12月31日間，原告應負擔之保險費補助款。至系爭97年1 月份之保險費補助款，無論依地方制度法第4 條第
2 項規定準用勞工保險條例及就業保險法等法律規定之生效日期為96年5 月25日或97年1 月1 日，均不影響被告以原處分請求原告撥付補助款之正當性。
４、另上開行政院勞工委員會令屬行政程序法第159 條第2 項第2 款為執行法律所為之釋示，自始即無與原告協商之義務，且已於作成當日刊登於行政院公報發布，又行政院專案小組會議決議亦經原告代表人甲○○縣長參與討論在案，是上開會議決議及函令將地方制度法第4 條第2 項規定準用勞工保險條例及就業保險法等法律規定，延後自97年
1 月1 日起生效，對原告權益並無任何不利，自無違反法律保留原則。
（四）系爭勞工保險及就業保險補助款有關直轄市政府應負擔之比例，勞工保險條例第15條及就業保險法第40條均已明文規定，依行政程序法第103 條第5 款規定，被告未予原告陳述意見，依法並無不合：
１、按「司法院釋字第550 號解釋，關於保險費補助比例規定，在制定過程中應予地方政府充分參與，行政主管機關草擬此類法律，應與地方協商，以避免有片面決策可能造成之不合理情形，並就法案實施所需財源事前妥為規劃。其意旨亦即在法律制訂過程參與或法律草擬過程中協商。本件係行政機關依據法律行政過程中所發生之法律解釋問題（本件為行政處分亦應為相同解釋）。兩者在處理事項及程序均有事物本質上之差異性存在。是原審適用該號解釋所為認定並無不當。」為本院及最高行政法院一致之法律見解（本院93年度訴字888 號、3905號、3924號、94年度訴字第16號、17號、709 號、1320號、1375號、95年度訴
123 號等判決，及最高行政法院95年度判字第1839號、96年度判字第1094號、第1095號、第1122號、第1167號、97年度判字第388 號、第389 號、第1108號、第1167號等判決參照）是本院對已判決之相同案件有一致法律見解，足見原告徒以司法院釋字第550 號解釋逕予推論被告違法行政處分，顯不足為據，類此案件，一再興訟，浪費多方行政成本。
２、原告復稱被告作成原處分時未予以陳述意見之機會，惟按「行政機關作成限制或剝奪人民自由或權利之行政處分前，除已依第三十九條規定，通知處分相對人陳述意見，或決定舉行聽證者外，應給予該處分相對人陳述意見之機會。但法規另有規定者，從其規定。」、「有下列各款情形之一者行政機關得不給予陳述意見之機會︰…五、行政處分所根據之事實，客觀上明白足以確認者。」行政程序法第102 條及第103 條第5 款分別定有明文。而系爭勞工保險及就業保險補助款有關直轄市政府應負擔之比例，勞工保險條例第15條及就業保險法第40條均已明文規定，依上開行政程序法第103 條第5 款規定，被告未予原告陳述意見，依法並無不合。又法規規定之特定構成要件事實存在，行政機關即應為特定法律效果，稱為羈束處分，被告依據勞工保險條例及就業保險法等法律作成原告應按月繳納勞工保險及就業保險補助款之法律效果行政處分即為羈束處分，並無任何裁量權限，故原告所稱統籌分配款比例不足等財政問題，也非被告作成行政處分時得予以考量。
四、本件如事實概要欄所述之事實，除後列之爭點事項外，為兩造所不爭執，並有臺北縣政府97年1 月應補助各類被保險人保險費明細表、行政院96年12月27日院臺規字第0960057430號函、財政部96年12月17日台財庫字第09603519170 號函、被告97年3 月4 日保承新字第00000000000 號、第00000000
000 號、第00000000000 號、第00000000000 號及第00000000000 號函及所附勞工保險局保險費繳款單附原處分卷、行政院勞工委員會96年11月5 日勞保1 字第0960140459號令等附本院卷可稽，洵堪認定。
五、至於兩造爭執勞工保險條例第15條、就業保險法第40條關於直轄市之規定是否準用於原告、本件原處分之作成未給予原告陳述意見之機會是否違法、原處分之作成是否應一併考量統籌分配款及財政收支問題、被告命原告繳納之勞工保險、就業保險費補助款是否適法、有無違反法律保留原則、平等原則、比例原則及司法院釋字第550 號意旨等項，本院判斷如下：
（一）按「縣人口聚居達兩百萬人以上，未改制為直轄市前，於第三十四條、第五十四條、第五十五條、第六十二條、第六十六條、第六十七條及其他法律關於直轄市之規定，準用之。」地方制度法第4 條第2 項定有明文。而依地方制度法第66條規定：「直轄市…應分配之國稅、直轄市及縣（市）稅，依財政收支劃分法規定辦理。」、第67條第1項規定：「直轄市…之收入及支出，應依本法及財政收支劃分法規定辦理。」可知直轄市之支出應依地方制度法、財政收支劃分法關於直轄市之規定。又財政收支劃分法第
4 條附表2 、丙、直轄市支出第10款、第18款規定：「各級政府財政收支之分類，依附表一、附表二之所定。…附表二支出分類表…丙、直轄市支出…十、社會福利支出：關於直轄市辦理社會保險：社會救助、福利服務、國民就業、醫療保健等事業及補助之支出均屬之。…十八、其他支出：關於直轄市其他依法之支出均屬之。」據此，則人口聚居達兩百萬人以上之縣，依地方制度法第4 條第2 項準用地方制度法第67條再準用財政收支劃分法之規定，關於「社會福利支出」、「直轄市其他依法之支出」均屬地方制度法第4 條第2 項準用之範圍。次按「勞工保險保險費之負擔，依左列規定計算之：一、第六條第一項第一款至第六款及第八條第一項第一款至第三款規定之被保險人，其普通事故保險費由被保險人負擔百分之二十，投保單位負擔百分之七十，其餘百分之十，在省，由中央政府全額補助，在直轄市，由中央政府補助百分之五，直轄市政府補助百分之五；職業災害保險費全部由投保單位負擔。
二、第六條第一項第七款規定之被保險人，其普通事故保險費及職業災害保險費，由被保險人負擔百分之六十，其餘百分之四十，在省，由中央政府補助，在直轄市，由直轄市政府補助。三、第六條第一項第八款規定之被保險人，其普通事故保險費及職業災害保險費，由被保險人負擔百分之二十，其餘百分之八十，在省，由中央政府補助，在直轄市，由直轄市政府補助。四、第八條第一項第四款規定之被保險人，其普通事故保險費及職業災害保險費，由被保險人負擔百分之八十，其餘百分之二十，在省，由中央政府補助，在直轄市，由直轄市政府補助。五、第九條之一規定之被保險人，其保險費由被保險人負擔百分之八十，其餘百分之二十，在省，由中央政府補助，在直轄市，由直轄市政府補助。」勞工保險條例第15條定有明文。另「中央及直轄市政府依本條例第十五條規定，應補助之保險費，由保險人按月開具保險費繳款單，於次月底前送請中央及直轄市政府依規定撥付。」行為時同條例施行細則第43條復規定甚明。又「本保險保險效力之開始及停止、月投保薪資、投保薪資調整、保險費負擔、保險費繳納、保險費寬限期與滯納金之徵收及處理、基金之運用與管理，除本法另有規定外，準用勞工保險條例及其相關規定辦理。」為就業保險法第40條所明定。查，本件原告為人口聚居達2 百萬人以上之縣，非直轄市一事，既為兩造所不爭執，則依前揭地方制度法第4 條第2 項、第67條、勞工保險條例第15條、就業保險法第40條等規定，原告即有負擔勞工保險、就業保險補助款之義務，從而，原處分依前揭規定，核定系爭勞工保險及就業保險之保險費補助款282,302,348 元，並函請原告撥付，於法即無不合。
（二）原告主張原處分有違反法律保留原則情事云云，核無可採，說明如下：
1、按司法院釋字第550 號解釋略以：「…國家推行全民健康保險之義務，係兼指中央與地方而言。…全民健康保險法，係中央立法並執行之事項。有關執行全民健康保險制度之行政經費，固應由中央負擔，本案爭執之同法第二十七條責由地方自治團體補助之保險費，非指實施全民健康保險法之執行費用，而係指保險對象獲取保障之對價，除由雇主負擔及中央補助部分保險費外，地方政府予以補助，符合憲法首開規定意旨。…基於國家整體施政之需要，對地方負有協力義務之全民健康保險事項，中央依據法律使地方分擔保險費之補助，尚非憲法所不許。…財政收支劃分法第三十七條第一項第一款規定，各級政府支出之劃分，由中央立法並執行者，歸中央負擔，固非專指執行事項之行政經費而言，惟法律於符合上開條件下，尚非不得為特別之規定，就此而言，全民健康保險法第二十七條即屬此種特別規定。至全民健康保險法該條所定之補助各類被保險人保險費之比例屬於立法裁量事項，除顯有不當者外，不生牴觸憲法之問題。…」以上解釋雖係針對全民健康保險而立論，但基於相同法理，可知勞工保險條例第15條、就業保險法第40條規定，亦屬財政收支劃分法之特別規定，其合憲性並無疑義。
2、依地方制度法第4 條第2 項準用同法第67條再準用財政收支劃分法之規定，「社會福利支出」、「關於直轄市其他依法之支出」均為地方制度法第4 條第2 項準用之範圍，勞工保險條例第15條、就業保險法第40條規定有關直轄市應負擔負擔各類被保險人勞工保險暨就業保險之保險費補助款之義務，既屬「社會福利支出」，亦屬「關於直轄市其他依法之支出」，自係原告依法律應準用之範圍，其準用均係由法律規定之，並無違反法律保留可言。
3、原告雖主張「被告援引行政院『因應地方制度法第4 條、第7 條修正行政院專案小組』第4 次會議決議及行政院勞工委員會96年11月5 日勞保一字第0960140459號令作成原處分，違反法律保留原則。」云云，惟查：
⑴在地方制度法第4 條及第7 條修正生效日（96年5 月25日
）之前，原告人口已達200 萬但尚未升格為直轄市，此為兩造所不爭，則自96年5 月25日起，依地方制度法第4 條第2 項、第67條、勞工保險條例第15條及就業保險法第40條規定，原告依前揭「法律」即有負擔勞工保險條例保險費暨就業保險法保險費補助款之義務，原處分之法源依據自係「法律」而非行政規則或命令。
⑵再者，原告人口於97年以前已達200 萬人，但尚未升格為
直轄市，則其自地方制度法第4 條第2 項於96年5 月25日起修正公布生效後、依該規定及同法第67條、勞工保險條例第15條、就業保險法第40條等「法律」規定，即有負擔勞工保險條例保險費暨就業保險法保險費補助款之義務，原處分之法源依據係「法律」而非行政規則或命令。至於行政院96年9 月29日院臺規字第0960091558號函謂：「主旨：有地方制度法第4 條第2 項準直轄市準用中央法規中關於直轄市規定之範圍及相關事宜，請依說明二至四意旨辦理，請查照。說明：一、依『因應地方制度法第4 條、第7 條修正行政院專案小組』（以下簡稱專案小組）於本
（96）年8 月2 日、8 月13日召開之第3 次及第4 次會議結論辦理。二、有關準直轄市準用法規範圍及準用生效日期事項，經專案小組第3 次及第4 次會議結論如下：…」等語，而其檢附之「因應地方制度法第4 條、第7 條修正行政院專案小組」第3 次會議紀錄：「…五、會議結論…
（四）相關法規經確認予以準用者，其發布方式及生效日期之辦理方式如下：…⒉涉及財政收支法規之準用，配合預算編製及執行，自00年0 月0 日生效…。」可知行政院96年9 月29日院臺規字第0960091558號函僅「確認」經法律授權準用之勞工保險條例、就業保險法於97年1 月1 日開始實施，其性質乃「經內部協商後選擇最適當之時機實施，以減少阻力」，屬統治權作用之一種，後經行政院勞工委員會96年11月5 日勞保一字第0960140459號令：「依地方制度法第4 條第2 項規定，臺北縣準用勞工保險條例第4 條、第15條及勞工保險條例施行細則第43條關於直轄市規定，並自中華民國00年0 月0 日生效。」發布，其均非以行政命令創設勞工保險條例可適用於原告之法源（勞工保險條例、就業保險法可適用於原告之法源依據係地方制度法第4 條第2 項、第67條等規定，已如前述），申言之，地方制度法關於準直轄市之適用，其施行日期本應自96年5 月25日地方制度法第4 條第2 項生效日開始，惟被告受前揭行政院函示及行政院勞工委員會令並依內部協商結果，將適用勞工保險條例、就業保險法之時間延至97年
1 月1 日，較法律授權適用勞工保險條例及就業保險法之時間為晚，其結果對於原告更為有利，自難謂違反法律保留原則，原告主張尚不足採。
4、又被告作成原處分之法令依據為地方制度法第4 條第2 項及勞工保險條例、就業保險法準用勞工保險條例對於直轄市之相關規定，而行政院96年9 月29日院臺規字第0960091558號函及行政院勞工委員會96年11月5 日勞保一字第0960140459號令僅係確認準用之日期，行政院函係行政院以函文之方式轉知該院各部會行處局、原告、臺北縣議會，有關地方制度法第4 條第2 項相關事宜，應依「因應地方制度法第4 條、第7 條修正行政院專案小組」第3 次及第
4 次會議決議辦理，可見行政院院臺規字第0960091558號函僅係以函文之方式轉知該院各部會行處局署等專案小組之會議決議，並非法規命令，亦非行政規則。而行政院勞工委員會96年11月5 日勞保一字第0960140459號令為行政程序法第159 條第2 項第2 款之行政規則，乃承上開行政院函所作成，此有該行政院函說明欄第三點「確認準用之法規，請按第二類行政規則（即行政程序法第159 條第2項第2 款）之方式，以令發布，並於令中敘明生效日期」等語可參（附本院卷第100 頁參照）。又前揭行政院勞工委員會令由當時主任委員盧天麟簽署，於96年11月5 日作成，並刊載於行政院公報，及下達該行政規則，有行政院公報資訊網資料附本院卷第98頁可稽，從而，行政院勞工委員會96年11月5 日勞保一字第0960140459號令之作成實符合行政程序法第159 條第2 項第2 款、第160 條、第16
1 條等規定，原告爭執行政院96年9 月29日院臺規字第0960091558號函及行政院勞工委員會96年11月5 日勞保一字第0960140459號令之屬性及發布程序有瑕疵各語，核無可採。
5、另參諸地方制度法96年5 月23日修正第4 條第2 項之立法理由：「…二、為考量人口及產業高度密集地區升格直轄市之實質困難，及行政效能之迫切需求，特增列第二項，明定縣人口聚居達二百萬人以上者，在改制為直轄市前，得準用直轄市之人事組織及財政規模。三、準用直轄市之事項，包括直轄市議會之會期（第三十四條）、直轄市議會之組織準則（第五十四條）、直轄市政府首長、副首長及各機關首長之任免（第五十五條）、直轄市政府之組織準則（第六十二條）、直轄市稅依本法及財政收支劃分法（第六十六條）、直轄市收支依本法及財政收支劃分法（第六十七條）以及其他法律關於直轄市之規定。」可知正係因縣地方自治團體人口聚居已達2 百萬人以上，但「尚未成為直轄市」，才有「準用」直轄市相關法律之必要，若已成為直轄市，即屬直接適用，而無準用之必要。是原告稱伊僅屬「準直轄市」，尚非直轄市，且地方制度法第
4 條第2 項並無準用勞工保險條例、就業保險法有關直轄市之規定，原處分違反法律保留及法律明確性原則云云，核無可採。
（三）至於司法院釋字第550 號解釋固謂：「…法律之實施須由地方負擔經費者，如本案所涉全民健康保險法第二十七條第一款第一、二目及第二、三、五款關於保險費補助比例之規定，於制定過程中應予地方政府充分之參與。行政主管機關草擬此類法律，應與地方政府協商，以避免有片面決策可能造成之不合理情形，並就法案實施所需財源事前妥為規劃；立法機關於修訂相關法律時，應予地方政府人員列席此類立法程序表示意見之機會。」其意指如全民健康保險法等相關法律之修訂須由地方負擔經費者，立法機關於「修訂相關法律時」，應予地方政府人員列席此類立法程序表示意見之機會。惟本件勞工保險條例第15條及就業保險法第40條迄未修訂，並非立法過程，尚無踐行該解釋揭示「立法機關於修訂相關法律時，應予地方政府人員列席此類立法程序表示意見之機會」程序之餘地，是原告主張其被告於處分作成過程未給予原告陳述意見等參與機會，即有違司法院釋字第550 號解釋意旨云云，應屬誤會。
（四）復按「有下列各款情形之一者，行政機關得不給予陳述意見之機會︰…五、行政處分所根據之事實，客觀上明白足以確認者。」行政程序法第103 條第5 款定有明文。本件就原告準用勞工保險條例關於直轄市之相關規定乙節，為地方制度法第4 條第2 項之明文規定，且準用之日期，原告之前亦已於「因應地方制度法第4 條、第7 條修正行政院專案小組」第3 次會議陳述過意見，就法規之適用，殊無再予陳述意見之必要。而且原處分所根據之事實（即被保險人人數及計算方式）客觀上明白足以確認，原告就原處分作成之事實基礎（即被保險人人數及計算方式）亦無爭執，故依行政程序法第103 條第5 款之規定，於原處分作成前，縱未給予原告陳述意見之機會，亦無違誤。
（五）再者，原告訴稱原處分已違反平等原則及比例原則部分，亦無理由，說明如下：
１、原告97年度獲配之中央統籌分配稅款為318 億元，較96年度增加219 億元，另土地增值稅比照直轄市，不再提撥中央統籌後，可增加收入26億元，原告收入共可增加246 億；另在支出面，依主計處估算勞、農、健保保費等法定社會福利支出及一般性補助款之經費支出，在準用後依法回歸原告自行負擔金額共202 億元，收支增減互抵後，原告因此仍淨增加財源44億元等語，有財政部96年12月17日臺財庫字第09603519170 號函附本院99頁可參，足證原告因改制為準直轄市後所受中央統籌分配稅款已有增加，且經與勞工保險及就業保險之保險費等一般性補助款之經費支出互抵後尚增加財源，原處分依勞工保險條例及就業保險法等規定令原告撥付系爭應負擔各類被保險人勞工保險及就業保險之保險費補助款，並不會造成原告財政過度沉重之負擔，甚而排擠其他重大民生建設支出，侵害其財政自主權，難謂違反比例原則。
２、至原告主張前揭中央統籌分配稅款尚未取得，無從繳納補助款云云，縱其主張屬實，惟地方自治團體之財源，有屬「自主財源」者（如地方稅、規費、財產收入等），有屬「依存財源」者（如補助款等），非僅統籌分配稅款一項，中央統籌分配稅款與勞工保險及就業保險補助款之繳納並無「同時履行」抗辯之關係，原告何時可取得中央統籌分配稅款係執行時間之問題，要難執為拒絕繳納系爭勞工保險及就業保險費補助款之依據。何況財政部「協助縣（市）政府處理債務及改善財務結構作業要點」已經行政院於97年7 月14日院臺財字第0970025121號核定在案，該要點乃由中央政府編列年度追加減預算籌措專款補助，以紓解縣（市）政府債務壓力與改善縣（市）財務結構，其分配方式係以各縣（市）政府統籌分配稅款之分配比率為依據，並以各縣（市）政府債務累計未償餘額占歲出比率及自有財源占歲出比率為調整係數，就統籌分配款及財政收支等相關事實問題顯已一併考慮，原告主張尚不足採。
六、綜上所述，綜上所述，原處分認事用法均無違誤。訴願決定遞予維持，亦無不合，原起訴請求判決如訴之聲明所示，為無理由，應予駁回。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊、防禦方法，經核與判決之結果不生影響，無庸逐一論述。
八、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 98 年 7 月 2 日
臺北高等行政法院第五庭臺北高等行政法院第五庭
審判長法 官 王碧芳
法 官 程怡怡法 官 周玫芳上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 98 年 7 月 2 日
書記官 何閣梅