臺北高等行政法院判決
97年度訴字第2991號原 告 曾文培
曾錫欽黃明坤曾清福曾煙清曾炳昌黃明白曾林素珍曾俊景曾漢水曾火木曾玉振曾道南李連傳黃 吟曾茂松洪 巧曾當發曾金士曾文義曾文德曾柯賢曾文明王 湖王省惟曾志傳曾金聲曾周德仁曾黃淑明黃阿寶洪火為曾溪祥洪呈炎曾英專洪清塗曾聰富吳仁志吳忠錕施養梭張徐堯碩施三進施慶文施勝儀吳鐘鋈林福慶林財伴吳金水王牡丹陳信宏王金魏王欽玉陳原明林文斌陳明川林子文林松柏曾文哲原告兼選定當 事 人 甲○○
乙○○丙○○被 告 內政部代 表 人 丁○○部長）住同訴訟代理人 庚○○
戊○○被 告 行政院代 表 人 己○○院長）住同上列當事人間因公地放領事件，原告不服行政院97年10月1日院臺訴字第0970090109號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：緣彰化縣「平地耕地」公地放領促進會於97年2月28日，向立法院翁立法委員金珠陳情，略以為渠等承租之公有平地耕地，業經被告內政部公地放領審議委員會（以下簡稱放領審委會）93年3月18日第16次委員會議審議通過，請行政院政策決定繼續辦理後續放領作業，以照顧農民等語。嗣經立法委員翁金珠國會辦公室於97年5月12日函轉被告內政部辦理。被告內政部考量公有平地耕地不再辦理放領，業經行政院於96年9月6日以院臺建字第0960038156號函（以下簡稱行政院96年9月6日函）核示在案，乃以97年5月29日內授中辦地字第0970723285號函（以下簡稱內政部97年5月29日函）復立法委員翁金珠國會辦公室並副知該促進會，略以說明有關公有平地耕地停辦放領之理由等語。茲原告以渠等所承租公地原已審議同意放領之案件能繼續辦理放領為由，主張撤銷被告內政部97年5月29日函，向行政院提起訴願，遭訴願決定不予受理，原告仍不服，遂向本院提起行政訴訟，並於訴訟程序中追加行政院為被告。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：
⒈請求撤銷訴願決定、內政部97年5月29日函及行政院96年9月6日函之行政處分。
⒉被告應作成甲○○等60人之公地放領。
⒊訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造爭點：㈠原告主張之理由：
⒈查本件原告訴之聲明第一項係針對訴願，訴之聲明第二項
係針對被告怠忽職守，未按照內政部93年3月18日第16次放領審委會之第16次決議「本會同意放領」為之。按國有耕地放領先期作業聯繫要點（以下簡稱聯繫要點）第7條規定，被告內政部早應將擬辦公地放領清冊甲、乙各四份送至國有財產局辦理，且按內政部公地放領審議委員會審議規範第8條規定內政部應送公地放領清清給公產管理機關辦理放領，內政部卻未依行政程序法第51條第2項在兩個月內送至公產管理機關辦理公地放領，內政部顯已有依法應作為而不作為之違法。又查國有耕地實施辦法及國有財產法係屬於法律，效力自大於行政命令，且國有耕地放領實施辦法係經被告內政部、財政部及被告行政院核定，故被告內政部本應依該辦法辦理放領，顯已無權再做決議，因該辦法目前仍在施行，被告未辦理已係失職，詎料該放領審委會決議後段竟為「惟應俟行政院政策檢討確定同意公地繼續放領，再行辦理。」之決議，被告所為影響農民權益甚大，並違反信賴保護原則、誠信原則，自屬逾越法律對公地放領審議委員會之授權，蓋其權限應僅限於審查申請公地放領者是否符合資格，而原告皆係農民，均符合資格，公地放領審議委員會自應同意放領，是其所為決議後段之附加條件已經影響人民權利，依學者見解顯係濫權，故原告依法自得提起本件課予義務訴訟。
⒉次查行政院96年9月6日致內政部函之相對人雖未列原告，
惟內政部至96年10月15日方函覆原告略以「現行所有續辦放領案件，除先期作業外，其餘放領作業流程，均依行政院政策檢討確定後，再依該決定辦理，是公有耕地是否繼續辦理放領，仍依該決議辦理檢討中」，被告顯係怠忽職守之虞，已如上述，原告認此係一行政處分；又查辦理公地放領通常都有一個高權之介入，故原告對被告續辦公地放領之請求即非單純事實行為，蓋其所依據之規定僅國家始得適用之，此有行政法院（現改制為最高行政法院）87年度判字第696號判決、91年度判字第1577號判決及90年度判字第260號判決可資參照，故原告主張撤銷內政部97年5月29日函為有理由。
⒊況查行政院早就同意放領，原告乙○○於83年到行政院，
並見到當時的行政院院長連戰，他親自說道只要我們符合國有耕地實施辦法就要放領，是被告之陳述顯有錯誤。而行政院既已同意放領，則只要符合該辦法就可以進行放領，不用如同被告所主張再回頭請行政院核定，且內政部並沒有按照國有耕地放領先期作業辦法辦理，其僅處理至送到內政部放領審委會審議原則上同意放領之階段而已，內政部應該在內政部放領審委會審議決議原則上同意放領後，即應依國有耕地放領實施辦法所授權訂定之國有耕地放領先期作業要點第1點之規定公地放領之資料送給財政部國有財產局，但被告內政部沒有送，致放領審委會於第16次會議前先後完成審議同意放領之案件皆已順利完成放領，原告所屬第16次會議議程之案件卻未能獲得相同待遇，是行政院96年9月6日函所示「同意不辦理放領」之意旨阻斷原告於相同情形下獲得相同待遇之機會，顯違平等原則，自應予以撤銷；被告未依法辦理，怠未處理計3年5個月，其所為亦顯違信賴保護原則，有應作為而不作為之違法。
⒋末查本件之重點不在行政院以96年9月6日函表示不再繼續
辦理公地放領，因本件已經內政部放領審委會93年3月18日第16次會議決議同意放領在先，此係在行政院96年9月6日函之前，依法律不溯及既往原則，在該函示停辦公地放領前已審議完成並決議同意放領之放領案件應予續辦，故內政部應同意原告續辦公地放領之請求。
綜上所述，被告行政院96年9月6日函及內政部97年5月29日函皆於法有違，均應予以撤銷；被告並應作成准予續辦坐落彰化縣和美鎮公有平地耕地放領予承租之原告之行政處分。
㈡被告答辯之理由：
⒈茲將公地放領之定義及其緣起陳述如下：
①公地放領，是政府將公有土地准由承租之農民依照法令
規定之要件及程序申請承領，於繳清地價後，移轉土地所有權之私法上分期付款之買賣行為，與實施耕者有其田條例所規定之私有耕地徵收放領，屬行政處分之公法關係有別（行政法院《現改制為最高行政法院》48年度判字第95號、62年度判字第162號判例可資參照）。
②經查過去為踐行憲法第143條第4項「國家對於土地之分配與整理，應以扶植自耕農及自行使用土地人為原則。
」之基本國策，臺灣省自37年起先後辦理9期放領，放領面積計13萬餘公頃，承領農戶達28萬餘戶。嗣65年9月間，行政院基於當時經濟狀況、社會條件已有重大變遷，本於公地公用之原則，決定公地應優先用於公共造產、興建國民住宅或其他與公益有關事業，指示不再辦理放領，經內政部於65年9月24日函請各縣市政府停辦公地放領。
③次查82年間農民集體遊行請願，公地放領為其中訴求之
一。行政院為平衡65年9月24日政策決定停辦公地放領以前已承租而未及承領公有土地承租人之權益，遂於83年2月23日修正「公有土地經營及處理原則」第8點規定：「公有土地以不放領為原則。但在民國65年以前已有租賃關係之非都市化地區公有宜農、牧、林山坡地及都市計畫地區外適當範圍之公有耕地，在不影響水源涵養、國土保安、環境保護及公共建設原則下，得視實際狀況按公告土地現值依規定辦理放領。」（按：91年10月18日修正第8點前段規定為：公有土地以不放領為原則。但在民國65年以前，已有租賃關係之非都市化地區公有宜農、牧山坡地及都市計畫地區外適當範圍之公有耕地，在不影響水源涵養、國土保安、環境保護及公共建設原則下，得視實際狀況按公告土地現值依規定辦理放領。）。內政部據此分別依「山坡地保育利用條例」第20條第3項及「國有財產法」第46條第1項「國有耕地『得』提供為放租或放領之用；其放租、放領實施辦法，由內政部會商財政部擬訂，報請行政院核定之。」等授權之規定，於83年11月間分別發布「公有山坡地放領辦法」及「國有耕地放領實施辦法」（以下簡稱耕地放領辦法），並經臺灣省政府訂定「臺灣省公有山坡地放領工作總計畫」及「臺灣省公有耕地放領工作總計畫」，計畫辦理公有山坡地2萬餘公頃及公有平地耕地2,000餘公頃，自84年1月1日展開放領先期作業，並計畫至92年12月底辦理完成。
④惟查，因90年間桃芝颱風土石流災害重創臺灣，行政院
為整合相關土石流災害措施，根本解決土石流災害問題，指示內政部辦理公地放領之政策、執行成效及整體規定等多項議題之檢討，內政部自93年4月全面暫緩放領作業。又查，基於土石流災害防治，及考量山坡地地勢徒峭且地質鬆軟，放領後恐因開發造成超限利用，影響水源涵養及國土保安，有危害民眾生命財產安全之虞，故為積極復育山地地區，並促進環境資源永續發展，行政院於94年1月19日核定「國土復育策略方案暨行動計畫」，明定高海拔山區、中海拔山區、低海拔山區、海岸地區及嚴重地層下陷地區之公有土地應優先作為保育用途，禁止放領。至公有平地耕地部分，經經建會從國土復育之角度探討，建議不再辦理放領。另經內政部會同有關部會及縣（市）政府研討結果，咸認政府推行土地政策應考量社會公平正義及環境之永續發展，公地應以保留公有、公用為原則，內政部乃以96年8月7日內授中辦地字第0960726854號函（以下簡稱內政部96年8月7日函）報行政院，建議公有平地耕地不宜再辦理放領。
案經行政院96年9月6日函核示：「同意照辦」，並經內政部以97年4月15日內授中辦地字第0970722940號函（以下簡稱內政部97年4月15日函）轉知臺北縣等15個縣市政府在案，自應依規定辦理。
⒉次將公有平地耕地放領之法令依據、條件、程序及處理期間等規定陳述如下：
①有關公有平地耕地放領之法令依據，經查於83年間，為
配合行政院推行公地放領政策，內政部依據「公有土地經營及處理原則」第8點及「國有財產法」第46條第1項授權規定，訂定耕地放領辦法，已如前述。另為因應實務執行需要，內政部亦訂有聯繫要點及「臺灣省國有耕地放領工作要點」（以下簡稱工作要點）等作業規範。
②有關放領之條件，按放領辦法第3條規定，依本辦法辦
理放領之國有耕地，指供農業使用，經依法完成總登記，編定為農牧用地。且在中華民國65年9月24日以前經依法放租之國有土地。但有下列情形之一者，不予放領。1.都市計畫地區範圍內。2.政府計畫開發為新市區、新社區、新港口、風景區、工業區或其他非供農業使用。3.政府計畫供公共建設使用或自行開發利用。4.影響水源涵養、國土保安、自然保育或環境保護。5.影響國家公園經營管理。6.為原住民保留地。
③有關放領之對象，依放領辦法第5條規定，國有耕地放
領對象，除第6條規定者外，為中華民國65年9月24日以前已承租該國有耕地，至本辦法發布時仍繼續承租使用之農民、依法換約承租使用之農民或由其繼承人繼承承租使用之農民。
④有關放領之作業程序，依放領辦法第9條及第10條規定
，主要分為「先期作業」及「實際作業」2部分，先期作業包括公產管理機關清查造具放租清冊、目的事業主辦機關辦理不予放領土地之查註、公產管理機關檢討評估造具擬辦放領清冊、內政部公地放領審議委員會審議決定、公產管理機關辦理處分程序及造具放領清冊送交縣市政府等程序；實際作業則由縣市政府接收放領清冊後，依規定進行公告並通知受理申請承領、現場調查、測量、複丈、分割、審定承領、造具農戶清冊、公告確定放領、通知承領人繳納第1期放領地價、發放承領證書，及於承領人繳清全部放領地價後辦理土地所有權移轉登記等程序，且各作業程序間亦均有篩選不予放領之機制。是有關公產管理機關將擬辦公地放領清冊送請內政部部放領審委會議審議，僅屬「先期作業」之一環，尚未進入實際作業公告放領，乃至發放承領證書成立放領關係之階段。準此，原告指稱「本案公有平地耕地既經該審議委員會審議決定原則同意放領，政府應按照該項決定辦理放領」乙節，顯係對放領法令及實務作業程序有所誤解，殊不足採。
⑤有關放領辦法對於放領處理期間之規定及其效果，經查
放領辦法及工作要點僅就「實際作業」公告受理申請承領、發放承領證書及承領人繳納地價訂有期間之規範，茲將其內容及效果分述如下：
⑴縣（市）政府公告受理申請承領期間為30天，承租農
民應於該期間內向當地地政事務所申請承領，逾期未申請承領者，視為放棄承領。
⑵縣（市）政府審定承領及公告確定放領後，應委託臺
灣土地銀行當地分行填造地價繳納通知書，由縣政府以掛號函通知申請承領人於聯單所載30日期限內繳清第1期地價。申請承領人不按規定期限繳清第1期地價者，視為放棄承領。
⑶申請人繳清第1期地價並以書面承諾放領辦法第18條
至20條及第22條所定各項限制者，縣政府應於3個月內發給承領證書，成立放領關係。
⒊又查就公有平地耕地放領事件，是否屬內政部放領審委會
及行政院經濟建設委員會（以下簡稱經建會）職掌範圍，及其所為之會議決議、建議或決定，有無拘束各公產管理機關暨對外公開之效力等，茲分別陳述如下：
①按內政部放領審委會之成立，係依內政部公地放領審議
委員會設置要點規定辦理，依該設置要點第1點規定，本設置要點依公有山坡地放領辦法、國有耕地放領實施辦法及國有邊際養殖用地放領實施辦法第9條第3項規定訂定。又按設置要點第2點及第3點規定，審議委員會成員除內政部常務次長兼任主任委員外，尚包括財政部、經濟部、交通部、經建會、行政院農業委員會、行政院環境保護署等機關代表，其主要任務為放領事項之審議。
②基於桃芝風災後，行政院已陸續指示內部進行放領政策
之檢討，且於92年1月15日第2821次行政院會議經院長指示：「有關公地是否繼續辦理放領，請內政部洽財政部全面檢討公地放領之相關政策及其執行成效，儘速提送行政院國土規劃推動委員會討論。」後，內政部又展開包括公地放領之整體規定、全面停止辦理放領之可行性、如何落實各目的事業查註、如何強化內政部放領審委會審議之功能，以及放領地價應否提高，以符公平正義等多項議題之檢討評估。就考量公地是否繼續辦理放領乙節，行政院既已指示全面重新檢討，則審委會所為放領審議之決議，應與行政院政策決定一致，爰於93年3月18日第16次審議會議決議，除對符合放領之土地，原則同意放領外，並附帶決議應俟行政院政策檢討確定同意公地繼續放領，再行辦理。該項決議係配合行政院政策檢討所採取之必要決定，且其既屬放領先期作業必經之程序，各公產管理機關自當依該決議辦理。
③至經建會於公有平地耕地放領事件有無職掌乙節，經查
經建會之職掌包括環境保護及土地政策之研究、審議、協調等事項，有關公地是否繼續辦理放領，即屬土地政策項目之一。茲以，內政部依行政院院長於92年1月15日第2821次院會提示，全面重新檢討公地放領之相關政策及其執行成效，提送行政院國土規劃推動委員會（以下簡稱國土規劃推委會）多次討論，經於93年8月3日決議交由經建會將公地放領政策併入擬議中之「國土復育條例草案」中通盤考量。另查行政院秘書長於95年12月20日亦就內政部函報公有平地耕地是否繼續辦理放領一案，交由經建會會商相關機關研提意見。基此，經建會於公地放領政策（含公有平地耕地是否繼續辦理放領）之檢討，係基於行政院幕僚權責，就行政院交付研議事項提供意見，以供行政院作政策決定之參考。
④按公地為全民之資產，應以公地公用、謀取全民最大利
益為依歸。經查82年間為平衡65年以前已有租賃關係之承租人承領權益，行政院雖曾政策決定辦理放領，並經內政部依國有財產法第46條規定會商財政部擬定放領辦法，報請行政院核定，據以執行。惟歷經九二一震災、土石流災害等大自然之反撲後，國土保安、保育成為政策上優先考量因素，實屬必然。經建會基於國土復育角度探討，建議行政院不再繼續辦理公有平地耕地放領，而內政部就農地供需面、社會公益面、社會正義等多面向檢討分析，亦認為公地放領已不符合現階段之社會期望，建議行政院不再辦理放領，嗣該院96年9月6日函核定：「同意照辦」，內政部爰據以停止推行公地放領業務。
⒋末查提起行政訴訟，目的在於解決公法上之爭議。依行政
訴訟法第4條及第5條規定之意旨，須以行政處分存在或行政機關應作為而不作為為其要件。所謂行政處分，依行政程序法第92條及訴願法第3條第1項等規定，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。又依行政法院（現改制為最高行政法院）53年度判字第170號判例：「按行政官署放領公地，雖係基於公法為國家處理公務，而其所為放領之行為，則係代表國庫處分其財產，與私法上之買賣行為無異，倘人民因而與之發生私權關係之爭執，應向該管法院提起民事訴訟，以求解決，要不能依訴願程序，請求救濟。」，及62年度裁字第41號判例：「官署所為單純的事實敘述或理由說明，並非對人民之請求有所准駁，既不因該項敘述或說明而生法律上之效果，非訴願法上之行政處分，人民對之提起訴願，自非法之所許。」之意旨，本件被告內政部就公有平地耕地不辦理放領事件，非屬行政救濟之範疇，且內政部97年5月29日函，係基於主管機關立場說明政府不再繼續辦理公有平地耕地放領，亦非屬行政處分，從而原告對之提起行政訴訟，於法顯有不合，自應予以駁回。
綜上所述，被告內政部所為上開公有平地耕地放領作業，均合於程序。本件原告以非行政處分之內政部97年5月29日函為標的，並主張被告有應作為而不作為之情事云云，為無理由，應予駁回。
理 由
一、按行政訴訟法第4條第1項規定：人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。而此所謂行政處分，依訴願法第3條第1項規定，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言。次按提起訴願，以有行政處分之存在為前提要件；所謂行政處分者，係指行政主體，基於職權，就具體事件，所為發生公法上法律效果之單方行政行為而言，至行政機關依據法令管理公有財產，所為單純事實之敘述或理由之說明，既不因該項敘述或說明而生何法律上之效果者，即非行政處分，人民自不得對之提起訴願及行政訴訟，行政法院44年判字第18號、62年裁字第41號著有判例。又按行政訴訟法第24條規定，經訴願程序之行政訴訟，其被告為下列機關：一、駁回訴願時之原處分機關。二、撤銷或變更原處分或決定時，為最後撤銷或變更之機關。
二、緣彰化縣「平地耕地」公地放領促進會於97年2月28日，向立法院翁立法委員金珠陳情，略以渠等承租之公有平地耕地，業經被告內政部放領審委會93年3月18日第16次委員會議審議通過，請行政院政策決定繼續辦理後續放領作業，以照顧農民等語。嗣經立法委員翁金珠國會辦公室於97年5月12日函轉被告內政部辦理。被告內政部考量公有平地耕地不再辦理放領，業經行政院以96年9月6日函核示在案，乃以97年5月29日函復立法委員翁金珠國會辦公室並副知該促進會，略以說明有關公有平地耕地停辦放領之理由等語。原告不服，向行政院提起訴願，遭決定不予受理，原告仍不服，遂向本院提起行政訴訟，主張如事實欄所載，並於訴訟程序進行中追加行政院為被告。經查：
㈠被告行政院部分：
⒈按所謂訴訟標的對於多數人必須「合一確定」，係考量訴
訟標的涉及多數人（或機關）公法上權利（或權限），如由法院分別審理裁判，將可能產生被告頻頻應訴之煩及法院審理重複暨法院裁判矛盾等情形，進而使系爭權利（或權限）處於懸而不決之弊害，故法律為鼓勵多數當事人間之紛爭於單一次之訴訟程序即獲得解決，對追加須合一確定之人為訴訟當事人，基於上述公益理由，乃適度犧牲被告攻擊防禦之權能，法院得逕予同意追加，而毋庸得被告之同意，合先敘明。
⒉次按「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但
經被告同意，或行政法院認為適當者，不在此限」、「被告於訴之變更或追加無異議，而為本案之言詞辯論者，視為同意變更或追加」、「訴訟標的對於數人必須合一確定者，追加其原非當事人之人為當事人，其訴之變更或追加，應予准許。」，亦分別為行政訴訟法第111條第1項、第2項及第3項第1款所規定。經查原告因公地放領事件，不服被告內政部97年5月29日函，提起訴願，遭行政院決定不受理後，提起本件行政訴訟，依行政訴訟法第24條第1款規定，原告以原處分機關內政部為被告即可，本不得將訴願決定機關行政院列為被告。惟原告於98年5月25日本院行準備程序時，具狀聲明追加行政院為本案共同被告，被告內政部雖當場表示不同意該部分訴之追加，致不符行政訴訟法第111條第1項但書（明示同意追加）與同條第2項（默示同意追加）之要件，原告則以行政院係內政部之上級機關，負有督導責任，依行政訴訟法第37條第1項第1款規定，其起訴追加行政院為共同訴訟被告，自於法有據等語資為主張。
⒊然依現行公有土地經營土地及處理原則第8點規定，公地
放領之職掌機關為行政院，內政部依國有財產法第46條第1項規定訂定國有耕地放領實施辦法，其所屬公地放領審議委員會乃係依國有耕地放領實施辦法第9條第3項規定成立，職司公地放領事項審議，所為審議決定或決議，依國有耕地放領實施辦法第9條第1項第2款規定，僅係國有耕地放領前之先期作業程序，是公地放領之最高權責核定機關為行政院，內政部公地放領審委會僅係先期作業機關（其他尚有財政部國有財產局、財政部、經建會、行政院農業委員會《以下簡稱農委會》等單位）中內政部之單位，但無論係內政部抑係內政部公地放領審議委員會，均無與行政院為共同核定公地放領事務之權限，堪以認定。則原告以訴願決定機關行政院為對象，所為追加訴訟，本於法無據。且原告所參與組成之彰化縣「平地耕地」公地放領促進會97年2月28日彰平耕字第97228號請願書，陳情對象係立法院立法委員翁金珠，乃陳情案件，並非據以申請案件；而行政院96年9月6日函復機關為內政部（副本：經建會、農委會），乃機關間行文之往來，此觀該函「主旨：所報公有平地耕地不再繼續辦理放領一案，同意照辦。說明：復96年8月7日內授中辦地字第0960726854號致本院秘書長函。」等字樣即明，究其內容並未就任何公地放領事件具體個案作成准否之行政處分，乃單純之敘述，為意思通知，非屬以發生、變更或消滅公法上法律效果為目的之行政處分，尚不對外發生准駁之法律上效果，且原告並非上開函之相對人，依法自不得對之提起訴願及行政訴訟。故行政院除係本件之訴願決定機關外，其與原告間並不存在任何公法上權利義務關係，亦無與被告內政部就本件訴訟標的有「合一確定」必要之問題，徵諸首開法條規定及說明，原告該部分之追加訴訟（請求撤銷行政院96年9月6日函）即於法不合，自應予以駁回。另本件追加被告行政院部分之訴訟既不合法，其實體上之主張即無庸審酌，附予述明。
㈡被告內政部部分：
⒈按提起任何訴訟，請求法院裁判，均應以有受保護之權利
或法律上利益為前提，具備受保護之權利或法律上利益者，其起訴始有值得權利保護之利益存在，是原告之訴，依其所訴之事實，係欠缺受保護之權利或法律上利益者，即屬無訴之利益，在法律上顯無理由，行政法院得不經言詞辯論，逕以判決駁回之。行政訴訟法第107條第3項定有明文。次按「按行政官署放領公地，雖係基於公法為國家處理公務，而其所為放領之行為，則係代表國庫處分其財產，與私法上之買賣行為無異，倘人民因而與之發生私權關係之爭執，應向該管法院提起民事訴訟，以求解決，要不能依訴願程序，請求救濟。」，行政法院53年判字第170號著有判例可資參照。
⒉本件原告雖以被告內政部未按其所屬公地放領審議委員會
93年3月18日第16次決議前段「本會同意放領」准許系爭公地放領，有怠忽職守之情形為由，資為請求撤銷內政部97年5月29日函及訴願決定等之依據。惟查內政部97年5月29日函僅係針對立法委員翁金珠國會辦公室所轉彰化縣「平地耕地」公地放領促進會97年2月28日彰平耕字第97228號請願書，有關陳情儘速辦理平地耕地放領作業一事予以函復立法委員翁金珠國會辦公室（副本：彰化縣「平地耕地」公地放領促進會、被告所屬地政司《地權科、公地行政科》），尚非就任何公地放領事件具體個案為處理，且該函之相對人為立法委員翁金珠國會辦公室，原告並非上開函之相對人，依法本不得對之提起訴願及行政訴訟；退步言，縱原告係副本收受者彰化縣「平地耕地」公地放領促進會之組成人員，然因原告（自然人個人）與彰化縣「平地耕地」公地放領促進會（法人）係屬兩個不同之權利義務主體，是原告亦不能以其個人身分，對不同人格之行政爭訟事件為任何主張或訴訟行為，揆諸前揭法條規定及說明，原告逕以被告內政部為對象提起本件訴訟，其有當事人不適格之程序上不合法，而欠缺權利保護要件，甚為灼然。故原告之訴，依其所訴之事實，在法律上顯無理由，而該事項係屬無法補正之事項，依首開法條規定，本院本得不經言詞辯論，逕以判決駁回之。
⒊又查內政部97年5月29日函略以「主旨：關於彰化縣『平
地耕地』公地放領促進會陳情儘速辦理平地耕地放領作業乙案，復請查照。說明欄．．．二、查因桃芝風災等影響，國土復育議題受各界重視，行政院指示全面重新檢討公地放領之相關政策及其執行成效，本部公地放領審議委員會於93年3月18日召開第16次委員會議決議，續辦放領案件，俟行政院政策檢討確定後，再依該決定辦理。三、行政院於94年1月19日核定『國土復育策略方案暨行動計畫』及公有山坡地禁止放領。至公有平地耕地部分，經行政院經濟建設委員會、有關部會及縣（市）政府就國土復育之角度研討結果，咸認不宜辦理放領，案經行政院96年9月6日院臺建字第0960038156號函核示：同意不辦理放領在案。四、茲彙整建議公有平地耕地停辦放領之理由，供請參考：．．．五、公有平地耕地雖經檢討後停辦放領，惟承租人仍得基於租賃關係於該土地上耕作，尚不致影響其耕作權益，且其原受耕地三七五減租條例保障之相關權益，例如以全年正產物收穫總量25%為租金之優惠、租約期滿如願繼續耕作之續租權、政府因公用或依法編定或變更為非耕地收回時，得領取地價補償等權益，亦不受影響。」等語，究其內容乃被告內政部就行政院96年9月6日函（即『同意不辦理《公有平地耕地》放領』之背景、決策流程及彙整建議公有平地耕地停辦放領之理由等項加以說明，乃單純之敘述，尚不對外發生准駁之法律上效果，即難謂其屬行政處分性質，依首揭法條規定及判例，原告自不得對之提起訴願及行政訴訟。從而訴願決定以被告內政部97年5月29日函非屬行政處分，以程序不合而予以不受理，於法要無不合，原告復提起本件行政訴訟，顯非合法，亦應予以駁回。
⒋再查國有耕地放領有一定之先期作業程序及實際作業程序
暨相關法律規定，業經被告內政部於本件準備程序中提出「公地放領作業程序－先期作業」一覽表加以說明。經查本件彰化縣和美鎮公地放領一案，僅進行至被告內政部放領審委會93年3月18日第16次會議審議決定階段，而該會固審議決議擬辦公地放領案，包括系爭彰化縣和美鎮部分，除對符合放領之土地原則同意放領外，並附帶決議應俟行政院政策檢討確定同意公地繼續放領，再行辦理等情，此觀內政部放領審委會93年3月18日第16次會議紀錄【節錄第1至6頁】「．．．．六、報告目前公地放領工作執行情形．．．㈡現行所有續辦放領案件，除先期作業外，其餘放領作業流程，均俟行政院政策檢討確定後，再依該決定辦理。．．．七、審議擬辦公地放領案．．．㈢彰化縣轄區⒈公產管理機關：教育部．．．．決議：．．．⒉其餘擬辦公地放領清冊．．．本會原則同意放領，並請依本會第四次及第五次會議附帶決議辦理。惟應俟行政院政策檢討確定同意公地繼續放領，再行辦理。．．．」等字樣亦明。是公地放領之先期作業尚待最高權責核定機關行政院政策檢討確定後，再依該決定辦理，堪以確定。第以行政院嗣以96年9月6日函（主旨：所報公有平地耕地不再繼續辦理放領一案，同意照辦。．．．．）明確表示不再繼續辦理公有平地耕地放領，有該函影本1份在卷足資參照。是本件彰化縣和美鎮公地放領一案，於先期作業一覽表中第5步驟，雖經內政部公地放領審委會審議決議原則同意放領，但其附帶決議部分業經行政院以96年9月6日函明示不再繼續辦理公有平地耕地放領，故本件即毫無實施之可能性，堪以認定。則原告訴之聲明第2項「被告應作成甲○○等60人之公地放領」之請求，即無訴之利益可言。
況依行政法院53年判字第170號判例意旨，公有平地耕地放領係屬私法上之買賣行為，人民就行政主管機關辦理公地放領一事尚無公法上之請求權存在，原告請求被告應作成公地放領，顯欠缺權利保護要件，至堪確定。從而原告之訴，依其所訴之事實，既欠缺權利保護之必要，即無訴之利益，在法律上顯無理由，徵諸首揭說明，本院自得不經言詞辯論，逕以判決駁回之。另本件訴訟因欠缺權利保護必要既經駁回，其實體上之主張即無庸審酌，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為一部不合法、一部無理由，爰依行政訴訟法第107條第3項、第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第78條、第85條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 98 年 6 月 30 日
臺北高等行政法院第六庭
審判長法 官 闕 銘 富
法 官 許 瑞 助法 官 林 育 如上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 98 年 6 月 30 日
書記官 劉 育 伶