臺北高等行政法院判決
97年度訴字第2909號98年12月31日辯論終結原 告 甲○○訴訟代理人 林富村律師被 告 臺北縣政府代 表 人 乙○○（縣長）訴訟代理人 鍾毓理律師被 告 臺北縣永和市公所代 表 人 丙○○（市長）訴訟代理人 蘇清文律師
羅興章律師複代理人 張馻哲律師上列當事人間土地徵收補償事件，原告不服臺北縣政府中華民國98年1 月12日北府訴決字第0970562270號（案號：00000000）訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：
㈠、按「人民對於中央或地方機關之行政處分，認為違法或不當，致損害其權利或利益者，得依本法提起訴願。但法律另有規定者，從其規定。」、「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾3 個月不為決定，或延長訴願決定期間逾2 個月不為決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」訴願法第1 條第1 項、行政訴訟法第4 條第1項分別定有明文。本件原告不服被告臺北縣永和市公所民國（下同）97年6 月20日北縣永工字第0970018223號函，於97年7 月29日提起訴願（見〈案號00000000〉訴願卷第1 頁訴願書）而未據訴願機關即被告臺北縣政府於3 個月內為決定，乃逕於97年11月17日向本院提起行政訴訟（訴願機關嗣於訴訟中始駁回其訴願- 見〈案號00000000〉訴願卷倒數第2-
4 頁被告98年1 月12日北府訴決字第0970562270號函暨訴願決定書），於法有據。
㈡、次按「（第1 項）訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意，或行政法院認為適當者，不在此限。…（第3 項）有左列情形之一者，訴之變更或追加，應予准許：…二、訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變者。」行政訴訟法第111 條第1 、3 項第2 款定有明文。本件原告起訴時原聲明：⒈判決撤銷訴願決定及原處分。⒉被告等應連帶給付原告新臺幣（下同）14,421,100元及自本起訴狀送達之翌日起至清償日止，按年息5%計算之利息（見本院卷第8 頁之原告起訴狀）。嗣原告於98年3 月6 日變更訴之聲明第2 項為：「被告等應連帶給付原告11,876,200元及自本起訴狀送達之翌日起至清償日止，按年息5%計算之利息。」（見本院卷第76頁之原告準備書狀）；再於98年6 月2日準備程序期日追加其訴之聲明第2 項為：「被告等應將原告所有座落臺北縣永和市○○段○○○ ○號，面積85平方公尺土地辦理徵收，並應連帶給付原告11,876,200元及自起訴狀送達之翌日起至清償日止，按年息5%計算之利息。」（見本院卷第194 頁準備程序筆錄第11行）。核其請求之基礎不變，爰予准許，合先敘明。
二、事實概要：原告所有坐落臺北縣永和市○○段○○○ ○號土地（以下簡稱系爭土地），現一部分供作臺北縣永福橋永和市○○道使用，一部分為臺北縣永福橋永和市○○道兩側平面道路（即臺北縣永和市○○路，占用面積分別為19.86 平方公尺、17.7
8 平方公尺）。原告遂於97年5 月16日請求被告臺北縣政府及被告臺北縣永和市公所徵收或價購系爭土地，而未據臺北縣政府答覆；被告臺北縣永和市公所則於97年6 月20日以北縣永工字第0970018223號函復原告略以：「有關台端所有坐落本市○○段○○○ ○號土地請求徵收乙案，因臺北縣政府及本所目前財源短絀，致暫無補辦徵收計畫…。」原告不服前揭被告臺北縣永和市公所97年6 月20日北縣永工字第0970018223號函，提起訴願，復遭被告臺北縣政府以98年1 月12日北府訴決字第0970562270號決定駁回，遂向本院提起行政訴訟。
三、本件原告主張：
㈠、原告前於97年5 月16日就所有坐落臺北縣永和市○○段○○○○號土地，請求被告臺北縣政府及被告臺北縣永和市公所辦理徵收並給付補償或價購，經被告臺北縣永和市公所於97年
6 月20日以北縣永工字第0970018223號函覆原告略以因被告等目前財源短絀，致暫時無補辦徵收計畫。惟被告臺北縣政府則就原告上開請求函應作為，逾2 個月不予理會，依訴願法第2 條第1 項及行政訴訟法第5 條第1 項規定，暨最高行政法院89年判字第1211號、94年判字第729 號、98年判字第
173 號判決意旨，對依法申請之案件，於法定期間內應作為而不作為，認為損害其權利或利益者，視同行政處分，人民先循訴願程序後，得提起課予義務訴訟。被告永和市公所就原告所請求辦理徵收並給付補償予以駁回，違反司法院釋字第400 號、第440 號解釋及都市計畫法第48條、第49條第1項暨土地徵收條例第19條等規定，致損害原告之權利或利益，揆諸訴願法第1 條第1 項規定及改制前行政法院69年判字第234 號、73年判字第1353號判例應屬行政處分。
㈡、按司法院釋字第440 號解釋業已揭示經都市計畫公告為計畫道路之私有土地，依法徵收或價購前，相關主管機關加以使用前，應依比例原則擇其損失最少之處所及方法為之；並對土地權利人因此所受損失，應給與相當之補償，以保護其財產上之利益。司法院大法官對於政府因經費短缺，未能徵收之土地，亦有釋字第400 號解釋：「…各級政府如因經費困難，不能對上述道路全面徵收補償，有關機關亦應訂定期限籌措財源逐年辦理或以他法補償。…」解釋理由書亦明確表示：「…各級政府如因經費困難不能對前述道路全面徵收補償，亦應參酌行政院84年10月28日發布之台84內字第38493號函及同年10月11日內政部台84內營字第8480481 號函之意旨，訂定確實可行之期限籌措財源逐年辦理，或以其他方法彌補其損失，諸如發行分期補償之債券、採取使用者收費制度、抵稅或以公有土地抵償等以代替金錢給付。…」另有改制前行政法院84年度判字第553 號判決足資參照。
㈢、原告所有系爭土地原地目「水」面積85平方公尺，係原告於66年2 月23日買入，67年1 月6 日辦理移轉登記，復於67年
3 月2 日變更地目為「道」，足見原告於66年2 月23日買入時系爭土地地目係水並非道。又系爭土地於44年間即經中和鄉都市○○○設○道路用地，61年5 月9 日依臺北縣永和鎮修訂都市○○○○○道路用地。詎被告等既未依法辦理徵收，復未經原告同意，竟占用原告所有上開土地建造永福橋及其引道並築水溝，迄73年7 月28日完工使用迄今，已逾25年，仍怠於依都市計畫法第48條、第49條第1 項暨土地徵收條例第19條等規定，辦理徵收並給付補償或購買，迄今亦未有相關徵收或補償計畫，則被告顯然未遵循上開釋字第400 號、第440 號解釋及都市計畫法第48條、第49條第1 項暨土地徵收條例第19條等規定，並未就系爭土地訂定期限籌措財源，逐年辦理徵收補償或購買，或發行分期補償之債券。
㈣、被告等於臺灣高等法院96年度重上字第327 號請求返還無權占有土地事件主張對系爭土地為原告所有，現一部分供作永福橋永和市○○道使用（占用面積47.36 平方公尺），一部分為永福橋永和市○○道兩側平面道路（即福和路，占用面積分別為19.86 平方公尺、17.78 平方公尺）等情不爭執。
再參照臺灣高等法院96年度重上字第327 號民事判決理由段關於兩造不爭執事項：
１、系爭土地原地目為「水」，臺北縣永和鎮61年5 月9 日修訂都市計畫，其土地○○○區○○道路用地」，於67年3 月2日變更地目為「道」。系爭土地現一部分供作永福橋永和市○○道使用（占用面積47.36 平方公尺），一部分為永福橋永和市○○道兩側平面道路（即福和路，占用面積分別為19.86 平方公尺、17.78 平方公尺）。系爭土地上之柏油係被告臺北縣永和市公所鋪設等情，業經履勘現場屬實，並為該所是認。被告臺北縣政府為配合臺灣省政府公共工程局拓○○○鎮○○街及打通福和路工程，申請徵收坐○○○鎮○○段下秀朗小段293-44地號等111 筆土地，奉臺灣省政府61年
4 月4 日府民地丁字第34921 號令准予照案徵收。系爭土地於61年間為農田水利會所有，並未列入徵收。依「臺北縣○○鎮○○○○街及打通福和路道路工程徵收土地計劃書」內容「計劃拓寬自由街全長290 公尺，寬18號公尺，打通福和路全長1,183 公尺，寬18公尺，通至永和路」「按照省工程局預定進度61年2 月1 日開始施工」。
２、系爭土地係被告臺北縣政府於44年2 月19日以44北府德建三字第2381號公告實施中和鄉都市計劃所劃設之道路用地，足見系爭土地於44年間即公告為道路用地。又依被告臺北縣永和市公所提出之「臺北縣○○鎮○○○○街及打通福和路道路工程徵收土地計劃書」，其需用土地機關係被告臺北縣政府。依臺北縣政府工務局97年6 月13日北工務字第0970383703號函被告臺北縣永和市公所亦略稱，系爭土地該道路用地徵收開闢係屬貴所權責等語，況系爭土地上之柏油係被告臺北縣永和市公所鋪設，足見系爭土地需用土地機關及辦理徵收開闢者均為被告等。又按市區道路條例第4 條、第5 條、土地徵收條例第2 條、第19條之規定，足見系爭土地之需用機關及辦理徵收、開闢、養護、管理機關者均為被告等。
㈤、依前揭「臺北縣○○鎮○○○○街及打通福和路道路工程徵收土地計劃書」內容，可知系爭234 地號土地係在福和路上，而福和路全條打通，足見系爭土地亦在徵收範圍內，應堪認定。次依被告臺北縣永和市公所98年5 月26日提出被告臺北縣政府61年4 月20日北府地四字第43612 號函永和鎮公所，上開工程用地已奉臺灣省政府61年4 月4 日府民地丁字第34921 號令准予照案徵收，又系爭土地係在福和路上，而福和路全條打通，足見系爭土地已奉臺灣省政府61年4 月4 日府民地丁字第34921 號令准予徵收在案。又被告臺北縣永和市公所補充答辯坦承「臺北縣政府為配合臺灣省政府公共工程局拓○○○鎮○○街及打通福和路工程，申請徵收坐○○○鎮○○段下秀朗小段293-44地號等111 筆土地，奉臺灣省政府61年4 月4 日府民地丁字第34921 號令准予照案徵收。
系爭土地於61年間為農田水利會所有，並未列入徵收，有『臺北縣○○鎮○○○○街及打通福和路道路工程徵收土地計劃書』、臺北縣政府61年1 月18日北府地四字第10761 號函、61年4 月20日北府地四字第43612 號函、徵收土地清冊等可稽」云云，足見被告臺北縣永和市公所亦承認福和路已於
61 年4月4 日奉臺灣省政府令全條核准徵收，僅因當時61年間系爭土地尚為農田水利會所有，明故未列入徵收補償清冊，亦足認系爭土地已於61年4 月4 日奉臺灣省政府核准徵收在案。再依前述臺灣高等法院96年度重上字第327 號民事判決，系爭土地實際上早奉臺灣省政府61年4 月4 日府民地丁字第34921 號令准予徵收打通福和路全長1,183 公尺，寬18公尺之土地，即福和路全條打通，當然包括系爭土地在內，被告等所辯，均無可採。
㈥、綜上所述，被告等並無任何權源，既未依法辦理徵收並給予補償，復未經原告同意，占用原告所有系爭土地建造永福橋及其引道並築水溝，使用迄今長達25年而侵害原告權益。縱認系爭土地有公用地役關係，亦應辦理徵收並給予補償。又依上開都市計畫法第49條第1 項規定，徵收土地地價之補償，以徵收當期毗鄰非公共設施保留地之平均公告土地現值為準，必要時得加40% 計算。原告所有系爭土地，97年公告現值每平方公尺99,800元；面積85平方公尺，其現值為8,483,
000 元，另按徵收加4 成規定，共計11,876,200元。又按都市計畫法第48條規定，被告等均為辦理徵收並給予補償之補償機關，所辯均無可採，其等駁回原告徵收及補償之聲請，顯非合法等情。並聲明求為：⒈判決撤銷訴願決定（臺北縣政府00000000號訴願決定）及原處分（被告臺北縣永和市公所97年6 月20日北縣永工字第0970018223號函）。⒉被告等應將原告所有坐落臺北縣永和市○○段○○○ ○號，面積85平方公尺土地辦理徵收，並應連帶給付原告11,876,200元及自起訴狀送達之翌日起至清償日止，按年息5%計算之利息。
四、被告則以：
㈠、被告臺北縣政府部分：
１、按土地徵收條例第1 條第2 項、第2 條、第13條、第14條之規定，系爭土地坐落於永和市○○路上，福和路於61年徵收時，系爭土地並未列於徵收範圍內，此由徵收土地計畫書所附之徵收清冊，並未列入系爭土地地號即明，顯見系爭土地並非前開福和路土地徵收處分效力所及。又該福和路上位於系爭土地兩側之地號分別為永和市○○段○○○ ○號及同段15地號，依土地謄本所示，前述2 筆土地之所有權人為中華民國，管理人為被告臺北縣永和市公所。揆諸前引法意，如有徵收系爭土地之必要時，應由被告臺北縣永和市公所備具徵收計劃書，送由內政部核准，並副知主管機關（即被告臺北縣政府）。次依臺北縣政府工務局97年6 月13日北工務字第0970383703號函通知被告臺北縣永和市公所，亦表明「…（系爭土地所在）該道路用地徵收開闢係屬貴所權責，惠請貴所查明妥處逕復」，而系爭土地為都市○○道路用地，且位於已開闢完成之道路工程用地範圍內，被告臺北縣政府目前並無興闢及拓寬道路之計畫，是以並非需地機關。揆諸上開土地徵收條例之規定，有關系爭土地之徵收核准機關為內政部，需地機關人為被告臺北縣永和市公所，被告臺北縣政府非徵收處分機關，是本件原告以被告臺北縣政府為當事人，顯然不適格。
２、土地徵收係國家因公共事業之需要，對人民受憲法保障之財產權，經由法定程序予以剝奪，故土地徵收之法律關係，除法律另有規定（如土地徵收條例第57條第2 項）外，僅屬需用土地人與國家間之函請土地徵收，以及國家與被徵收人間之徵收補償之二面關係，需用土地人與私有土地所有權人間不發生任何法律關係。是以僅國家能擔任徵收權之主體，發動徵收程序，一般人民除法律別有規定外，尚無請求國家徵收其所有土地之公法上請求權。至於司法院釋字第400 號解釋，既明言「國家應依『法律』之規定辦理徵收給予補償」，其所稱之法律，揆諸法律保留原則係指國會所制定之法律而言，自不包括該號解釋在內，該號解釋自不得據為「人民向國家請求土地徵收」之請求權之規範基礎。而釋字第440號解釋亦稱「至既成道路或都市○○道路用地之徵收或購買，應依本院釋字第400 號解釋及都市計畫法第48條之規定辦理」，是以釋字第440 號解釋亦不得作為原告之請求權依據，故本件原告並無請求徵收系爭土地之公法上權利。
３、按關於人民權利義務之事項應以法律定之，中央法規標準法第5 條第2 款定有明文，此即法律保留原則。而土地之徵收及補償事項，依土地徵收條例規定，關於土地徵收補償，應由需用土地人先與土地所有權人以協議價購或其他方式取得，如無法取得時，再提出徵收土地之申請，經中央主管機關內政部核准後，通知執行機關該管直轄市或縣（市）主管機關，主管機關應即公告30日，需用土地人則將補償地價繳交主管機關於公告期滿後15日內轉發，否則徵收案從此失其效力；又被徵收土地權利關係人對於徵收補償價額不服前項查處情形者，該管直轄市或縣（市）主管機關得提請地價評議委員會復議，土地權利關係人不服復議結果者，得依法提起行政救濟，此觀土地徵收條例第11、13、14、17、18、19、
20、22等條規定自明。且土地徵收之性質係行政處分，事實行為無從構成土地徵收；而關於徵收補償地價之發放，應以需用土地人已經申請徵收並經核准為前提，亦即必須已經徵收土地，方有補償可言。本件系爭土地於61年福和路開闢時，並未列入徵收範圍內，此由徵收土地計畫書所附之徵收清冊並無系爭土地地號即明，顯見系爭土地並非前開福和路土地徵收處分效力所及，既無徵收處分之存在，原告自無請求徵收補償之公法上權利。
４、再按土地徵收條例第14、17、18條之規定，提出徵收土地之申請，其核准機關為內政部，至該直轄市或縣（市）政府僅為土地徵收之執行機關，故被告臺北縣政府對徵收與否並無准駁之權限。又關於徵收核准後始有補償可言，如徵收處分尚未合法生效，尚不生請求徵收後補償之問題。本件原告請求徵收未經有權核准機關核准，即尚無有效之徵收處分存在，已如前述，故原告併請求判命被告給付補償地價，亦無理由等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
㈡、被告臺北縣永和市公所部分：
１、按土地徵收條例第2 條、第14條、第19條規定，本件原告請求被告臺北縣永和市公所徵收補償系爭土地，惟系爭土地位於臺北縣永和市，其徵收核准機關為內政部，補償機關則為被告臺北縣政府，被告臺北縣永和市公所對系爭土地之徵收補償並無決定及補償之權限，原告逕對被告臺北縣永和市公所提起本件行政訴訟，當事人適格自有欠缺。原告係針對被告臺北縣永和市公所97年6 月20日北縣永工字第0970018223號函為本件原處分提起撤銷訴訟，惟依據土地徵收條例第14條之規定，被告臺北縣永和市公所對於土地徵收無核准之權限，上開函文僅係表明因財源短絀致暫無徵收計畫，並未產生任何法律效果，性質上應屬「觀念通知」而非行政處分，原告對之提起行政訴訟，顯非合法，應予駁回。
２、撤銷之訴部分：司法院釋字第400 號解釋明言「國家應依法律之規定辦理徵收給予補償」，其所稱之法律，依法律保留原則係指國會所制定之法律而言，自不包括該號解釋在內；該解釋應為國家立法及施政之指針，並非可做為人民得向國家請求土地徵收之法律基礎。而都市計畫法第48條規定係規範公用事業機構就公共設施保留地供公用事業設施之用者之取得義務，非謂該土地所有權人對該公用事業機構有請求徵收土地之權；且上開規定係規範「公共設施保留地」，系爭土地並非公共設施保留地，即不在都市計畫法適用範圍，亦非謂該土地所有權人對公用事業機構有請求徵收土地之權。原告以司法院釋字第400 號、第440 號解釋及都市計畫法第48條、第49條規定，據以請求被告等應徵收其所有之系爭土地。然依最高行政法院93年判字第1714號判決意旨及土地徵收條例第14條之規定，內政部係核准土地徵收申請之唯一機關，並非被告等，原告請求被告臺北縣永和市公所做成土地徵收之處分，於法顯然不合。承上述，一般人民除法律別有規定外（如土地徵收條例第8 條），並無請求國家徵收其所有土地之公法上請求權，原告主張其所有系爭土地其上建有永福橋及其引道，縱被告臺北縣永和市公所於系爭土地上有舖設柏油道路等情，亦屬單純事實上管理行為，即使有上開事實，仍不符請求徵收之法定要件（如土地徵收條例第8 條），原告自無取得請求徵收其私有土地之公法上權利。
３、原告主張系爭土地早奉臺灣省政府於61年4 月4 日府民地丁字第34921 號准予徵收在案，惟依據臺灣板橋地方法院（以下簡稱板院）95年度重訴字第505 號、臺灣高等法院96年度重上字第327 號、最高法院97年度台上516 號民事確定判決認定之事實，系爭土地於61年間為農田水利會所有，並未列入徵收。原告僅泛稱系爭土地位在福和路上，而福和路全條打通，即屬在61年間徵收土地之範圍內，顯與事實不符。又永福橋（原名福和二橋）興建工程係由臺北市政府工務局新建工程處主辦，於71年11月16日開工，73年7 月28日完工。
依前開民事確定判決之事實，已認定系爭土地於61、62年間起即為福和路之一部，作為供公眾通行之道路使用，且地主（本案原告）於民事案件中亦未舉證證明系爭土地於61、62年間供公眾通行使用之初，所有權人有阻止情事。系爭土地既作為福和路平面道路及永福橋引道使用，自屬供不特定公眾通行所必要，且供通行使用迄今已歷30餘年，系爭土地已成立公用地役關係自明，系爭土地既未經徵收，即不生徵收補償費請求權。
４、給付之訴部分：本件原告主張被告佔用系爭土地建造永福橋及其引道並築水溝，使用迄今，而侵害原告權益，惟依「臺北縣○○鎮○○○○街及打通福和路道路工程徵收土地計劃書」所示，被告臺北縣永和市公所並非需用土地機關，故系爭土地之徵收補償與被告臺北縣永和市公所無涉。縱假設被告臺北縣永和市公所於系爭土地上有舖設柏油道路等情，亦屬單純事實上管理行為，被告並不因此當然成為土地徵收條例所規定之「需用土地人」。又徵收補償應以土地已經徵收為前提，系爭土地未經徵收，並無任何徵收處分存在，業經前述，按最高行政法院96年判字第1191號、92年判字第1720號判決意旨，需用土地機關與私有土地所有權人間不具有任何法律關係，自無生任何徵收補償請求權，原告請求11,876,200元之徵收補償，顯無理由等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、經查，原告所有系爭土地經44年2 月19日44北府德建三字第2381號公告之中和鄉都市○○○○○道路用地，現一部分供作臺北縣永福橋永和市○○道使用（占用面積47.36 平方公尺），一部分為臺北縣永福橋永和市○○道兩側平面道路（即臺北縣永和市○○路，占用面積分別為19.86 平方公尺、
17.78 平方公尺）。而系爭土地於61年2 月1 日由臺北市政府新建永福橋時，並未經徵收，系爭土地登記謄本亦無徵收註記等事實，有系爭土地登記謄本、臺北縣○○鎮○○○○街及打通福和路道路工程徵收土地計劃書、陳報狀、臺北縣政府61年1 月18日北府地四字第10761 號呈、61年4 月20日北府地四字第43112 號令暨所附徵收土地清冊；臺北縣政府地政局97年12月16日北地徵字第0970937007號函等件影本附卷可稽（見本院卷第21、109-112 、140 、175-184 頁；訴願卷第70頁），故系爭土地並非61年「臺北縣永和鎮建設計劃拓寬福和路土地徵收」範圍，乃堪認定。
六、按「本條例所稱主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」、「國家因公益需要，興辦下列各款事業，得徵收私有土地；徵收之範圍，應以其事業所必須者為限：…」、「申請徵收土地或土地改良物，應由需用土地人擬具詳細徵收計畫書，並附具徵收土地圖冊或土地改良物清冊及土地使用計畫圖，送由核准徵收機關核准，並副知該管直轄市或縣（市）主管機關。」、「徵收土地或土地改良物，由中央主管機關核准之。」、「中央主管機關於核准徵收土地或土地改良物後，應將原案通知該管直轄市或縣（市）主管機關。」、「（第1 項）直轄市或縣（市）主管機關於接到中央主管機關通知核准徵收案時，應即公告，並以書面通知土地或土地改良物所有權人及他項權利人。（第2 項）前項公告之期間為30日。」、「徵收土地或土地改良物應發給之補償費，由需用土地人負擔，並繳交該管直轄市或縣（市）主管機關轉發之。」土地徵收條例第2 條、第3 條、第13條、第14條、第17條、第18條、第19條分別定有明文。是依上開土地徵收條例之規定，國家因交通事業需要，固得徵收私有土地，然應由需用土地人依上開規定，擬具詳細徵收計畫書，並附具徵收土地圖冊或土地改良物清冊及土地使用計畫圖，申請徵收土地或土地改良物，送由核准徵收機關，即土地徵收之中央主管機關內政部核准，經作成核准之徵收處分後，再由土地徵收之執行機關即直轄市或縣（市）主管機關為公告及將需用土地人繳交之補償費發給應領取補償費之人，以完成徵收之程序。是有權核准徵收之機關乃內政部，為徵收執行機關之縣市政府或需用土地人，並無依土地所有權人徵收土地之請求作成徵收處分之可能。而有效之行政處分，其前提必須行政機關為有權處分機關，其就具體事件所為對外發生效力之處置，始足當之；如非有權處分機關所為之函復，因其無處分權，無從發生法律上之效力，該函自不具有行政處分之效力。本件被告永和市公所並非有權核准徵收機關，亦非徵收補償費發放之主管機關，故原告向被告永和市公所請求徵收系爭土地及補償，被告永和市公所前於97年6 月20日以北縣永工字第0970018223號函復原告其財源短絀，無補辦徵收計畫等語，僅係就現實狀態所為之說明，尚非行政處分，原告起訴請求撤銷，並請求被告永和市公所辦理徵收，於法無據；另其向被告臺北縣政府請求、訴願均未獲回應，而逕起訴請求被告臺北縣政府辦理徵收部分，亦因被告臺北縣政府非徵收核准機關，當事人不適格，而欠缺訴權之存在要件，為無理由。
七、次按「土地徵收，係國家因公共事業之需要，對人民受憲法保障之財產權，經由法定程序予以剝奪之謂。規定此項徵收及其程序之法律必須符合必要性原則，並應於相當期間內給予合理之補償。」乃經司法院釋字第425 號解釋在案。又土地法、土地徵收條例，除就徵收殘餘土地符合一定條件者，明定所有權人得申請一併徵收外，並無人民得請求徵收土地之規定，此參土地徵收條例第3 條規定：「國家因公益需要，興辦下列各款事業，得徵收私有土地．．．」甚明。準此，依據目前之徵收法律規定，一般徵收權行使之主體唯國家而已，一般人民並無公用徵收之公法上請求權存在。至司法院釋字第400 號解釋：「既成道路符合一定要件而成立公用地役關係者，其所有權人對土地既已無從自由使用收益，形成因公益而特別犧牲其財產上之利益，國家自應依法律之規定辦理徵收給予補償，各級政府如因經費困難，不能對上述道路全面徵收補償，有關機關亦應訂定期限籌措財源逐年辦理或以他法補償。」之意旨，既明言「國家應依法律之規定辦理徵收給予補償」，即仍應依實定法之規定辦理徵收補償，而非謂「國家應依本解釋辦理補償」；此由該號解釋文所述：「各級政府如因經費困難，不能對上述道路全面徵收補償，有關機關亦應訂定期限籌措財源逐年辦理或以他法補償。」等語，益足認該解釋僅係國家立法及施政之指針，尚非可作為人民向國家請求財產上給付之公法上原因。是原告亦無請求被告等徵收系爭土地之公法上權利；縱認原告請求被告等辦理徵收，旨在請求彼等以需用土地人之地位，依土地徵收條例第14條規定，擬具徵收計畫書、圖、冊等文件送由內政部核准徵收，核其性質，亦純係促請需用土地人發動徵收申請權而已，尚難謂需地機關有依其申請向內政部申請核准徵收之義務。
八、復按都市○○○設○道路用地，乃為都市計畫之整體發展，視實際需要所規劃而設置。私有土地經依都市○○○○○道路用地者，依都市計畫法第48條規定：「依本法指定之公共設施保留地供公用事業設施之用者，由各該事業機構依法予以徵收或購買；其餘由該管政府或鄉、鎮、縣轄市公所依左列方式取得之：一、徵收。二、區段徵收。三、市地重劃。」乃係由政府以徵收、區段徵收或市地重劃方式取得，此為政府取得都市計畫公共設施保留地之規定，土地所有權人尚不得據此規定，請求徵收其土地。再有關土地徵收補償費之發給，依前開規定及說明，係需用土地人，申請徵收土地或土地改良物，經核准後，始由土地徵收之執行機關即直轄市或縣（市）主管機關為公告及將需用土地人繳交之補償費發給應領取補償費之人；自應以土地經需用土地人完成上開徵收手續後，直轄市或縣（市）主管機關方有轉發之義務；都市計畫法第49條第1 項規定之地價補償亦然。本件原告所有之系爭土地，既未有依法徵收之事實，原告自無請求被告發給徵收補償費之權利可言。至司法院釋字第440 號解釋：「…既成道路或都市○○道路用地之徵收或購買，應依本院釋字第400 號解釋及都市計畫法第48條之規定辦理…」亦僅係重申行政機關應發動其徵收職權，而非賦予私有土地所有權人請求徵收補償之權利。
九、末按起訴不合程式或不備其他要件，行政法院應以裁定駁回之，乃行政訴訟法第107 條第1 項第10款所明定。綜上所述，原告所有系爭土地，縱如其主張經被告等擅自開闢為永福橋永和市○○道○○道兩側平面道路使用，形成因公益而特別犧牲其財產上利益之情形，應由國家依法律之規定辦理徵收給予補償，然依現行法制，人民既無徵收請求權，原告尚無從執司法院釋字第400 、440 號解釋及都市計畫法第48條、第49條等規定，請求被告等辦理徵收補償。而被告永和市公所既非徵收及補償費發放主管機關，是其以上述函復原告無從為徵收說明，乃非行政處分；訴願決定未自程序上予以駁回，雖有未洽，然駁回結論相同，仍應維持。原告訴請撤銷訴願決定及該函復內容，於法不合，爰以程序較裁定慎重之判決予以駁回。其另請求被告等就系爭土地辦理徵收及連帶給付徵收補償費11,876,200元部分，亦無理由，應併駁回之。
十、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法經本院審酌後，核與本件判決結果均不生影響，故不再逐項論述，附敘明之。
據上論結，原告之訴為一部不合法、一部無理由，爰依行政訴訟法第107 條第1 項第10款、第98條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 99 年 1 月 14 日
臺北高等行政法院第三庭
審判長法 官 林樹埔
法 官 蕭忠仁法 官 林玫君上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 99 年 1 月 14 日
書記官 黃玉鈴